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        關(guān)于《社會消防技術(shù)服務管理規(guī)定》相關(guān)問題的探討

        2022-11-21 21:55:32顧正軍
        法制博覽 2022年2期
        關(guān)鍵詞:消防設施消防機構(gòu)

        顧正軍

        1.南京工業(yè)大學,江蘇 南京 211816;

        2.江蘇正安消防檢測評估服務有限公司,江蘇 南京 210019

        我國《社會消防技術(shù)服務管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)(應急管理部第7號令)于2021年11月9日起施行?!渡鐣兰夹g(shù)服務管理規(guī)定》對于規(guī)范技術(shù)服務單位的工作和消防部門對技術(shù)服務單位的監(jiān)督執(zhí)法有著非常重要的指導意義。

        一、規(guī)定概述

        《規(guī)定》共六章四十條,第一章總則對依據(jù)、范圍、機構(gòu)及人員定義、行業(yè)自律等幾個方面進行了概述。[1]第二章從業(yè)條件規(guī)定的各項內(nèi)容,與應急管理部“應急〔2019〕88號”文一致,同時明確機構(gòu)執(zhí)業(yè)的地域范圍為全國。第三章技術(shù)服務活動,明確了機構(gòu)活動范圍,尤其是對消防安全評估機構(gòu)從業(yè)的范圍進行了明確,包含區(qū)域、社會單位和大型活動的消防安全評估、消防法規(guī)標準隱患管理宣教咨詢;對機構(gòu)維護保養(yǎng)檢測工作、勞動合同關(guān)系、技術(shù)負責人、項目負責人、轉(zhuǎn)分包、文件加蓋印章、維保場所公示、檔案管理、機構(gòu)辦公場所公示、價格管理、機構(gòu)禁止性行為等提出了明確的要求。第四章監(jiān)督管理對監(jiān)督主體、信息系統(tǒng)、監(jiān)督檢查形式、監(jiān)督抽查檢查內(nèi)容、專項檢查抽查內(nèi)容、責任倒查、廉潔從政等進行了規(guī)定。第五章法律責任對冒用其他機構(gòu)從業(yè)、人員在兩個以上社會組織執(zhí)業(yè)、從業(yè)人員無資格、轉(zhuǎn)包分包、未設立明確技術(shù)和項目負責人、未相應簽名和蓋章、未簽訂合同、未到現(xiàn)場實地開展工作、未建檔、辦公場所相應內(nèi)容未公示、維保場所相應內(nèi)容未公示、出具虛假或失實報告的違法行為和具體的罰則、賠償責任、從重情節(jié)、刑事責任、廉政責任等進行了規(guī)定,明確了積分信用管理模式。第六章附則對保修期施工單位維保不適用本《規(guī)定》、虛假文件和失實文件的定義等作了規(guī)定。

        二、行業(yè)現(xiàn)狀

        應急〔2019〕88號文對于消防技術(shù)服務中介機構(gòu)的從業(yè)條件要求較低,注冊消防工程師只需要2人,其他相關(guān)人員、場所和辦公設施要求均較低,設立相關(guān)單位的成本較低,盡管相關(guān)政策的規(guī)定有利于開放消防技術(shù)服務市場,但過度的開放最終會導致行業(yè)失控漏管;目前消防技術(shù)服務機構(gòu)的違法行為隱蔽性強、違法成本低,導致消防技術(shù)服務市場紊亂,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

        (一)從業(yè)條件核查滋生問題

        自2020年對消防技術(shù)服務單位開放從業(yè)條件申請,至2020年11月底陸續(xù)有部分省市消防局開始開展對消防技術(shù)服務機構(gòu)進行專項檢查,當中有近1年的空當期,這段時間相關(guān)不具備條件但信息網(wǎng)已公示的技術(shù)服務單位違法執(zhí)業(yè),并產(chǎn)生了大量的火災隱患。

        (二)技術(shù)服務機構(gòu)能力參差

        門檻降低后,從業(yè)單位業(yè)務能力參差不齊,項目單位無法區(qū)別和加以擇優(yōu)選擇,導致消防技術(shù)服務質(zhì)量的低下和火災隱患的增量。

        (三)虛假技術(shù)服務增多

        由于業(yè)主單位和消防技術(shù)服務機構(gòu)的雙方利益驅(qū)使,滋生眾多虛假技術(shù)服務。業(yè)主單位因為價格因素,會選擇造價低的消防技術(shù)服務機構(gòu)為其服務;消防技術(shù)服務機構(gòu)因利益驅(qū)使,甚至低于成本從事技術(shù)服務,有的不到現(xiàn)場,馬虎從業(yè),出具虛假報告的現(xiàn)象嚴重。

        (四)注冊掛靠問題嚴重

        當從業(yè)條件可以從信息網(wǎng)申請之后,注冊消防工程師和相關(guān)消防設施操作員的證書掛靠現(xiàn)象嚴重,很多實際從事技術(shù)服務的人員與信息系統(tǒng)申報的執(zhí)業(yè)人員不一致。

        三、相關(guān)問題

        (一)從業(yè)條件問題

        第二章從業(yè)條件規(guī)定,維保檢測單位消防設施操作員持證6人中,中級技能以上不少于2人。國家職業(yè)技能標準GZB《消防設施操作員》(2019年版,2020年1月1日起施行)(職業(yè)編碼:4-07-05-04)1.4職業(yè)技能等級規(guī)定,維保檢測職業(yè)方向為四級以上,即自2020年1月1日起取得的五級/初級工僅能從事消防設施監(jiān)控操作方面的工作。《消防設施操作員》與本《規(guī)定》及應急〔2019〕88號文相關(guān)條文表述相矛盾。《消防設施操作員》于2019年6月發(fā)布,應急〔2019〕88號文于2019年8月29日發(fā)布,當時發(fā)布時已經(jīng)與《消防設施操作員》自相矛盾,本次規(guī)定仍沿用應急〔2019〕88號文的規(guī)定確實欠妥,建議在后續(xù)規(guī)定中予以完善。

        (二)標準滯后問題

        第三章第十條規(guī)定,維保檢測應符合國標和行標,但是維保檢測工作所依據(jù)的相關(guān)國家標準的修訂相對滯后,已經(jīng)嚴重不適應當前的消防技術(shù)服務工作,其中密切相關(guān)的如《建筑消防設施的維護管理》GB25201為2010年版,《建筑消防設施檢測技術(shù)規(guī)程》XF503為2004年版,相對比較滯后,相關(guān)部門需盡快修訂完善。

        (三)項目負責人資格問題

        第三章第十三條規(guī)定了項目負責人注冊消防工程師相關(guān)要求,但什么樣的項目要具備一級或是二級注冊消防工程師資格也沒有明文規(guī)定,建議相關(guān)部門制定相關(guān)標準,明確不同規(guī)模和性質(zhì)的項目對應不同的注冊消防工程師資格的要求。

        (四)維保場所相關(guān)信息公示問題

        第三章第十四條第二款規(guī)定了在維保場所醒目位置設置維保相關(guān)信息的標識的要求。但如果建筑物設置有消防控制室,當消控室發(fā)現(xiàn)設施故障且情況緊急,或者建筑物未設置消控室,在消防水泵房等主要消防設施設備用房發(fā)現(xiàn)故障且情況緊急的,相關(guān)人員還要去建筑醒目位置了解維保企業(yè)信息并取得聯(lián)系,不僅耽誤時間,有時甚至會影響火災的撲救,因此建議除了建筑醒目位置外,消控室和沒有消控室的主要消防設施的設備用房也要公示維保單位相關(guān)信息。

        (五)從業(yè)人員勞動關(guān)系問題

        第三章第十一條規(guī)定了注冊消防工程師執(zhí)業(yè)的單位唯一性,但在注冊消防工程師和消防設施操作員兩種從業(yè)人員中,單獨強調(diào)注冊消防工程的上述禁止性要求,就存在著允許消防設施操作員可以同時在兩個以上單位執(zhí)業(yè)的歧義和誤解,建議本條改為“消防技術(shù)服務機構(gòu)從業(yè)人員不得同時在兩個以上社會組織執(zhí)業(yè)”。

        (六)檔案保管期限問題

        第三章第十五條第二款規(guī)定,消防技術(shù)服務檔案保管期限為6年。住建部相關(guān)規(guī)定已經(jīng)明確涉及建設工程各單位及其相關(guān)責任人的質(zhì)量終身責任,對于建設工程提供消防技術(shù)服務的也應當實行質(zhì)量終身責任制[2]。消防技術(shù)服務檔案包括消防設施維護保養(yǎng),消防設施竣工檢測,消防設施年度檢測,區(qū)域、社會單位和大型活動的消防安全評估、各類咨詢等,鑒于建設工程實行終身責任制,因建筑及結(jié)構(gòu)不易發(fā)生改變,建議與建筑及結(jié)構(gòu)相關(guān)的消防設施竣工檢測,區(qū)域、社會單位的消防安全評估,火災隱患整改咨詢的檔案保管期限為長期,消防設施維護保養(yǎng)、消防設施年度檢測因其為動態(tài)管理,且后續(xù)年度有相關(guān)單位跟進,大型活動消防安全評估為一次性評估,活動結(jié)束相關(guān)情況自動消失,但上述情形為相對比較重要的消防技術(shù)服務活動,建議保管期限與其他消防技術(shù)服務檔案的保管期區(qū)別對待。

        (七)監(jiān)督檢查重點問題

        第三章第二十一條盡管規(guī)定了監(jiān)督檢查的形式,但是沒有對需要重點監(jiān)督的單位進行明確。建議對于因質(zhì)量問題等被處罰的消防技術(shù)服務機構(gòu),在一個年度內(nèi)的監(jiān)督抽查和專項檢查中實行必查,如無監(jiān)督抽查或?qū)m棛z查時,其信息系統(tǒng)、服務單位實地、辦公場所及工作情況實施年度內(nèi)必查,其服務單位應在年度內(nèi)實施抽查。

        (八)監(jiān)督抽查頻次問題

        第四章第二十二條規(guī)定了對技術(shù)服務單位實施抽查的情形,筆者認為在日常監(jiān)督檢查中,應當對技術(shù)服務質(zhì)量實施抽查,而不應該是選擇性的“可以”,即使明確選擇性的“可以”,后續(xù)應制定相關(guān)規(guī)定,明確對場所的監(jiān)督檢查和對消防技術(shù)服務機構(gòu)的監(jiān)督檢查之間的邏輯關(guān)系,即明確在對社會單位抽查時,需要檢查技術(shù)服務質(zhì)量,杜絕監(jiān)督執(zhí)法的隨意性。

        (九)消防安全評估執(zhí)行標準問題

        本《規(guī)定》對于維護保養(yǎng)和檢測活動須符合國標、行標要求進行了規(guī)定,但對于消防安全評估活動沒有做出相應的規(guī)定,筆者認為對于消防安全評估活動,尤其是區(qū)域、社會單位和大型活動的消防安全評估,其評估的內(nèi)容不僅僅涵蓋了建筑消防設施,甚至涉及城市規(guī)劃、建筑、結(jié)構(gòu)的消防安全和消防安全管理等內(nèi)容,也應當符合國家標準、行業(yè)標準的要求。

        (十)專項檢查內(nèi)容問題

        第四章第二十三條對技術(shù)服務專項檢查進行了規(guī)定,技術(shù)服務機構(gòu)主要有三種類型:一是在轄區(qū)內(nèi)設置且在轄區(qū)內(nèi)從事技術(shù)服務,二是未在轄區(qū)內(nèi)設置但在轄區(qū)內(nèi)從事技術(shù)服務,三是在轄區(qū)內(nèi)設置但未在轄區(qū)內(nèi)從事技術(shù)服務。針對這三種情形,專項檢查的抽查內(nèi)容是不一樣的,對于未在轄區(qū)內(nèi)設置但在轄區(qū)內(nèi)從事技術(shù)服務的監(jiān)督檢查尚需要技術(shù)服務機構(gòu)所在轄區(qū)的消防部門配合,在轄區(qū)內(nèi)設置但未在轄區(qū)內(nèi)從事技術(shù)服務的僅需檢查相關(guān)從業(yè)條件、核實并向異地消防部門函告相關(guān)情況,后續(xù)規(guī)定應完善相關(guān)內(nèi)容。

        (十一)專項檢查漏項問題

        第四章第二十三條規(guī)定的專項檢查僅對從業(yè)條件、辦公場所及檔案管理的專項檢查內(nèi)容進行了規(guī)定,未對技術(shù)服務機構(gòu)服務的具體項目和內(nèi)容進行抽查檢查,專項檢查的內(nèi)容規(guī)定尚不完善,建議在專項檢查內(nèi)容中增加對消防技術(shù)服務機構(gòu)服務項目進行現(xiàn)場抽查核查,主要核查其技術(shù)人員是否實際到場服務、現(xiàn)場是否符合國標和行標、是否出具虛假或失實報告、維保現(xiàn)場是否有相應公示等。

        四、相關(guān)建議

        (一)積分信用管理細則建議

        第五章第三十一條規(guī)定了積分信用管理,鑒于相應積分信用管理細則未同步出臺,為便于監(jiān)督管理,建議相應細則應在2021年11月8日前發(fā)布為宜。

        (二)人證合一管理建議

        目前建設工程領域?qū)嶋H從業(yè)和企業(yè)實際注冊和擁有的注冊執(zhí)業(yè)人員和職業(yè)人員,與實際現(xiàn)場作業(yè)的人員不一致的現(xiàn)象較為普遍,而且不僅僅體現(xiàn)在消防技術(shù)服務行業(yè)中,并屢禁不止。建議相關(guān)部門開發(fā)相關(guān)智慧業(yè)務系統(tǒng),所有消防技術(shù)服務均從業(yè)務系統(tǒng)中流轉(zhuǎn),現(xiàn)場技術(shù)服務人員采取人臉識別技術(shù),切實確?,F(xiàn)場提供技術(shù)服務的人員與消防技術(shù)服務機構(gòu)持證人員的一致性,杜絕證書掛靠不從業(yè)的現(xiàn)象。

        (三)消防與住建工作銜接建議

        住建部門計劃出臺相關(guān)規(guī)定,規(guī)范建設工程領域的消防技術(shù)服務活動,相關(guān)機構(gòu)擬分為特殊消防設計、消防設計文件技術(shù)審查、竣工驗收消防查驗及現(xiàn)場評定、工程建設全過程消防技術(shù)咨詢機構(gòu)。消防和住建部門規(guī)定技術(shù)服務機構(gòu)中交叉的部分為建設工程消防設施竣工檢測,為便于監(jiān)督管理,建議住建部門擬設置的竣工驗收消防查驗及現(xiàn)場評定機構(gòu)能夠完全履行消防設施的檢測判定職能,這樣住建部門就能獨立在建設工程竣工驗收合格之前,對為建設工程提供技術(shù)服務的單位進行監(jiān)督管理。[3]

        (四)明確取消或暫停從業(yè)的相關(guān)規(guī)定

        盡管應急管理部7號令對技術(shù)服務活動、監(jiān)督管理、法律責任進行了明確和系統(tǒng)的規(guī)定,但是對于消防技術(shù)服務機構(gòu)嚴重違法行為的后續(xù)處理沒有進行明確,建議對于多次出具虛假報告、被服務單位被列為重大火災隱患單位、被服務單位發(fā)生重大以上火災事故等有嚴重違法情節(jié)的消防技術(shù)服務機構(gòu),應當予以取消或暫停其從業(yè)處分。

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