陳明 王建

行政非訴執(zhí)行案件作為一類特殊的執(zhí)行案件，在執(zhí)行依據(jù)、申請時效、辦案期限等多個方面與普通民事執(zhí)行案件有著諸多不同，普通民事執(zhí)行程序中司空見慣的許多制度、方法和措施能否適用于行政非訴執(zhí)行案件，在理論界存在諸多爭議，執(zhí)行和解制度在行政非訴執(zhí)行案件中的適用性就是鮮明的例證。長期以來，由于缺乏明確的法律依據(jù)，實踐中對于執(zhí)行和解運用于行政非訴執(zhí)行案件一直存在爭議，行政非訴執(zhí)行案件只能依靠法院采取強制措施執(zhí)行到位，不可避免地導(dǎo)致未結(jié)積案劇增、當(dāng)事人對抗情緒激化、社會效果較差等不良后果，極大影響了行政非訴執(zhí)行程序的整體運行效果。

一、立法缺失之“困”與執(zhí)行實踐之“痛”

（一）現(xiàn)行立法并未規(guī)定行政非訴執(zhí)行和解制度

在現(xiàn)行立法中，最接近行政非訴執(zhí)行和解制度法律依據(jù)的，就是《行政強制法》第42條，該條明確規(guī)定：“實施行政強制執(zhí)行，行政機關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當(dāng)事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金?！痹摋l文以“執(zhí)行協(xié)議”的方式，規(guī)定了該類案件“和解”的具體形態(tài)，并就“和解”適用的前提條件以及內(nèi)容做了明確規(guī)定。但是從體系解釋的角度來看，該條規(guī)定在“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”這一章中，而并非在總則里，且在第五章“申請人民法院強制執(zhí)行”中也并未見類似規(guī)定，那么該條文是否適用于法院辦理的行政非訴強制執(zhí)行案件呢？有學(xué)者認(rèn)為可以適用，“從執(zhí)行主體上看，行政強制執(zhí)行包括行政機關(guān)強制執(zhí)行和人民法院強制執(zhí)行兩種情形。根據(jù)第42條整體來理解，行政強制執(zhí)行和解適用上述兩種情形”①丁偉峰：《行政強制執(zhí)行和解的實現(xiàn)機制——評〈行政強制法〉第42條》，載《河北法學(xué)》2018年第3期。?！靶姓?zhí)行和解既可以發(fā)生在行政機關(guān)自力強制執(zhí)行過程中，也可以發(fā)生在申請法院強制執(zhí)行過程中。”②郝靜：《柔性化行政執(zhí)法：行政強制執(zhí)行和解制度解析與完善》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2013年第6期。筆者認(rèn)為不然，從立法原意來看，該條文直接規(guī)定在“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”這一章中，而并非在總則里，且該條第2款③《行政強制法》第42條第2款規(guī)定：“執(zhí)行協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行。當(dāng)事人不履行執(zhí)行協(xié)議的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)強制執(zhí)行。”更加明顯，規(guī)定了恢復(fù)執(zhí)行的主體是行政機關(guān)，而行政非訴執(zhí)行程序中恢復(fù)執(zhí)行主體顯然是人民法院，這就明確表明在《行政強制法》的立法過程中，立法者只在行政機關(guān)強制執(zhí)行程序中規(guī)定了“和解”的適用，對行政非訴強制執(zhí)行是否適用和解制度未予明確。如果在行政非訴執(zhí)行程序中強行適用本條，顯然會導(dǎo)致法律適用的混亂。而且即便將本條作為行政非訴執(zhí)行和解制度的法律依據(jù)，也難以起到應(yīng)有的效果。一項制度真正落到實處，不僅要有充分的法律供給，而且法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)是具體的、明確的、可操作的。而第42條規(guī)定太過于籠統(tǒng)，對于“不損害公共利益和他人合法權(quán)益”“當(dāng)事人采取補救措施”的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定主體均未予以明確，在實踐中顯然難以適用。

也有些學(xué)者將行政非訴執(zhí)行和解制度的法律依據(jù)解釋為《行政訴訟法》第101條，該條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！蔽覈睹袷略V訟法》第230條也規(guī)定了民事執(zhí)行和解制度。僅從法技術(shù)學(xué)角度來分析，這種通過準(zhǔn)用性規(guī)范的方式在形式上確實可以解決行政非訴執(zhí)行和解制度法律依據(jù)的問題。但是，以此作為行政非訴執(zhí)行和解制度的法律依據(jù)并非最佳解決方案。原因有二：一是，《行政訴訟法》第101條規(guī)定可以適用的是《民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定，而我國《民事訴訟法》關(guān)于執(zhí)行和解制度的規(guī)定只有230條，其他關(guān)于執(zhí)行和解的規(guī)定散見于《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行和解若干問題的規(guī)定》等司法解釋中，并不在“適用”范圍之內(nèi)，以此為依據(jù)同樣會因法律依據(jù)過于籠統(tǒng)產(chǎn)生可操作性問題。二是，《行政訴訟法》第101條之所以作此規(guī)定主要在于《行政訴訟法》和《民事訴訟法》在諸多方面尤其是程序性問題上有相同之處，如“期間、送達(dá)、開庭審理”等等，為了避免法條之冗雜，采取準(zhǔn)用性規(guī)范可以起到提高立法質(zhì)量、精簡法條的作用。但是行政非訴執(zhí)行案件與普通執(zhí)行案件之間卻存在諸多不同，比如依照《民事訴訟法》第230條，在執(zhí)行中，雙方當(dāng)事人自行和解達(dá)成協(xié)議的，執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容記入筆錄，由雙方當(dāng)事人簽名或者蓋章。執(zhí)行和解協(xié)議似乎只要雙方達(dá)成合意就可以成立。但是在行政非訴執(zhí)行的和解中，基于行政機關(guān)主體特殊性，其行政裁量權(quán)應(yīng)在法律框架內(nèi)行使，對于其和行政相對人在行政非訴執(zhí)行程序中達(dá)成的和解協(xié)議，除滿足“雙方自愿”的條件外，更重要的是不能超出行政機關(guān)行政裁量權(quán)的范圍，導(dǎo)致公共利益受損。法院在和解協(xié)議達(dá)成過程中，負(fù)有審查和解協(xié)議是否存在超出行政機關(guān)裁量權(quán)的義務(wù)。而這在民事執(zhí)行中顯然是不存在的。綜上，現(xiàn)行立法并未對行政非訴執(zhí)行案件和解制度的適用作出明確具體的規(guī)定，這就導(dǎo)致司法實踐中，法院和行政機關(guān)面對和解都會顧慮重重，大大降低了行政非訴執(zhí)行案件“案結(jié)事了”的幾率。

（二）“和解”程序缺失情況下非訴執(zhí)行案件“執(zhí)行難”問題突出

1.案件實際執(zhí)結(jié)率偏低。在“執(zhí)行難”問題上，行政非訴執(zhí)行案件比其他案件有過之而無不及。這類案件由于涉及行政管理秩序與普通違法者的實際利益，往往法律問題與事實問題互相纏繞，行政相對人對抗情緒嚴(yán)重，自動履行意愿極低。加之行政機關(guān)在作出原具體行政行為時往往沒有考慮執(zhí)行的問題，比如不考慮行政相對人履行能力、不注重搜集查證行政相對人身份信息等。這些因素都在一定程度上導(dǎo)致了行政非訴執(zhí)行案件進入執(zhí)行程序后難以執(zhí)行到位。

2.影響政府權(quán)威和法律尊嚴(yán)。在立法設(shè)計中，行政機關(guān)做出具體行政行為后，通過人民法院司法確認(rèn)并強制執(zhí)行，目的就是為了保證具體行政行為得到實現(xiàn)進而維護行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。如果大量行政非訴執(zhí)行案件無法執(zhí)結(jié)，使得行政機關(guān)的決定不能得到有效執(zhí)行，就會導(dǎo)致有令不行的局面，無疑會嚴(yán)重影響行政機關(guān)的權(quán)威。

3.行政相對人對抗情緒激烈，執(zhí)行社會效果較差。在行政非訴執(zhí)行案件的審查中，人民法院對行政機關(guān)作出的具體行政行為只進行適度的合法性審查。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第95條之規(guī)定，人民法院只有在具體行政行為存在較為明顯錯誤的情況下，人民法院才能裁定不予執(zhí)行。從以上規(guī)定可以看出，行政非訴強制執(zhí)行審查標(biāo)準(zhǔn)是無明顯違法，也就是說，存在程序瑕疵、一般違法以及合理性問題的裁定也會被裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。這種規(guī)定，誠然對于維護行政機關(guān)權(quán)威，保證實體公正有著重要意義，但是也導(dǎo)致行政相對人一些合理的訴求“無處宣泄”，勢必導(dǎo)致其對抗情緒加劇，在這種情況下，法院“單向”采取強制措施強制行政相對人履行義務(wù)，難免加劇矛盾，不利于執(zhí)行案件“定紛止?fàn)帯?，難以取得良好的社會效果。

4.行政相對人“辯論權(quán)利”保障不充分。在傳統(tǒng)訴訟法原理中，辯論權(quán)是當(dāng)事人的基本訴訟權(quán)。這一權(quán)利不僅存在于刑事訴訟、民事訴訟中，同樣存在于行政訴訟中，當(dāng)事人有權(quán)在司法程序中就案件所涉實體問題和程序問題進行辯論。在行政非訴案件中，基于行政效率的考量，人民法院對行政機關(guān)作出的具體行政行為采取審查制，并不必然要求行政相對人到庭查明事實，對行政相對人辯論權(quán)的保護并不周全，造成行政機關(guān)和行政相對人在司法程序中事實上的不公平。

二、現(xiàn)實功效與理論邏輯之雙重探討

（一）在行政非訴執(zhí)行案件中運用執(zhí)行和解制度的現(xiàn)實功效

1.最大限度挖掘案件執(zhí)行潛力。非強制執(zhí)行結(jié)案，絕大部分案件都建立在當(dāng)事人對執(zhí)行內(nèi)容“合意一致”的前提下，甚至在強制執(zhí)行的案件中，當(dāng)事人在處置標(biāo)的物價值、騰房期間等方面的合意認(rèn)定，對于執(zhí)行程序順利進展都具有十分重要的意義。同樣的，在行政非訴執(zhí)行案件中適用執(zhí)行和解，在強制執(zhí)行之外增加一條解決糾紛的途徑，對于提高此類案件實際執(zhí)結(jié)率，維護司法權(quán)威和國家利益都大有裨益。

2.有效消弭行政機關(guān)和行政相對人的對抗情緒。如前所述，人民法院在行政非訴案件審查過程中只能做出準(zhǔn)予執(zhí)行或不予執(zhí)行兩種結(jié)論，但無法改變具體行政行為內(nèi)容，使得部分存在程序瑕疵或不合理的具體行政行為獲得司法認(rèn)定并進入執(zhí)行程序，引發(fā)行政相對人不滿。通過執(zhí)行和解制度的深度適用，在執(zhí)行程序中賦予行政機關(guān)“糾偏糾錯”的機會，進一步提升具體行政行為的合理性，最大限度消弭行政相對人的對抗情緒，促進執(zhí)行案件的妥善處理。

3.推動行政機關(guān)提高執(zhí)法水平。不可否認(rèn)的是，由于各地執(zhí)法水平參差不一，個別立法對行政裁量權(quán)賦予的空間過大，行政機關(guān)在作出原具體行政行為時不考慮實際情況一律頂格作出的情況并不鮮見。這些行為在未經(jīng)復(fù)議和訴訟的情況下經(jīng)過法院司法確認(rèn)進入執(zhí)行程序，難免會引起行政相對人不滿。通過執(zhí)行和解程序，為行政機關(guān)和行政相對人提供再次面對面溝通與協(xié)商的空間，通過溝通協(xié)商，使行政機關(guān)充分聽取行政相對人意見和建議，對于行政機關(guān)反思行政行為合理性及提高今后行政執(zhí)法水平都大有裨益。

（二）在行政非訴執(zhí)行案件中運用執(zhí)行和解制度的理論邏輯

1.從管理向服務(wù)——傳統(tǒng)行政法理念的轉(zhuǎn)變。執(zhí)行和解意味著執(zhí)行程序中雙方當(dāng)事人對執(zhí)行依據(jù)確定的權(quán)利義務(wù)進行再協(xié)商，重新劃定權(quán)利義務(wù)邊界或履行時限，對作為權(quán)利主體的行政機關(guān)來說，這一過程中必然意味著行政權(quán)力的讓步，或是數(shù)額的減少，如減少標(biāo)的、免除利息等，或是履行期限的寬嚴(yán)，延期履行或者分期履行。而讓步的前提，“必須以權(quán)利處分為前提，缺乏權(quán)利處分也就失去了和解的前提和基礎(chǔ)”①周佑勇：《行政裁量治理研究——一種功能主義的立場》，法律出版社2008年版，第193頁。。而在傳統(tǒng)行政法理論觀念中，“行政強制機關(guān)采取相應(yīng)措施，責(zé)令相對人履行義務(wù)，是該機關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，允許相對人不履行其法定義務(wù)，就意味著失職，為法律所不允許，也有悖于行政管理的宗旨”。這就導(dǎo)致在相當(dāng)長的一段時間范圍內(nèi)，執(zhí)行和解不被行政機關(guān)和司法機關(guān)所接受。事實上，在現(xiàn)代行政領(lǐng)域，行政立法的目的除了限制公權(quán)力以保障私權(quán)外，更多的在于通過教育、管理、威懾、強制等多種手段建立秩序，從而維護公共利益。在這一過程中，強制從來不是目的，僅僅是實現(xiàn)行政法目的的手段，且并非優(yōu)先手段。事實上，《行政強制法》諸多條款都滲透著良法的意蘊，如，通過行政決定概念來限制行政強制盡量不使用強制手段、教育優(yōu)先強制、階段式執(zhí)行、行政機關(guān)自行執(zhí)行中的執(zhí)行和解以及人性化執(zhí)行等等。②參見丁偉峰：《行政強制執(zhí)行和解的實現(xiàn)機制——評〈行政強制法〉第42條》，載《河北法學(xué)》2018年第3期。這些措施大體可以歸納為兩類：一類措施體現(xiàn)了行政機關(guān)對相對人權(quán)利的尊重，把相對人視為“合作伙伴”而非“被管理者”，“避免了過度關(guān)注國家權(quán)力與公共利益而忽略個體利益的思維定勢”③陳小強：《行政強制執(zhí)行和解制度的完善研究——兼論〈行政強制法〉第42條》，華僑大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文。。另一類措施即行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能地以適當(dāng)方式行使其手中的行政權(quán)，使行政權(quán)在不必要領(lǐng)域逐漸退卻。執(zhí)行和解就是第一類措施的典型代表。通過行政強制執(zhí)行和解程序?qū)⒎傻摹皠傂浴碧卣骷右浴叭彳浕保龠M相對人自行履行其應(yīng)履行的義務(wù)，不僅降低行政執(zhí)行的成本，還降低了行政執(zhí)法的風(fēng)險。④參見陳小強：《行政強制執(zhí)行和解制度的完善研究——兼論〈行政強制法〉第42條》，華僑大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文。

2.司法ADR在行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域的深度運用。ADR（Alternativedisputeresolution），即“替代性糾紛解決方式”，最初是指20世紀(jì)逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對世界各國普遍存在的、訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。引入我國后，司法ADR通過嵌入人民調(diào)解、行業(yè)協(xié)會等非訴調(diào)解資源，以案件分流、訴非銜接的形式，向外延伸司法解紛及司法服務(wù)功能，最大程度地滿足了人民群眾高效率、多途徑、低成本解決糾紛的需求。①參見胡仕浩、柴靖靜：《規(guī)范特邀調(diào)解制度完善訴調(diào)對接機制——〈最高人民法皖關(guān)于人民法院特遨調(diào)解的規(guī)定〉的理解和適用》，載《人民法院報》2016年6月30日，第6版。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，從中央層面對深化多元化糾紛解決機制改革指明了方向和目標(biāo)。在行政法領(lǐng)域，司法ADR理念也已經(jīng)被廣泛認(rèn)同。具體而言，ADR在行政執(zhí)法過程的應(yīng)用是在“非對抗性”理念指導(dǎo)下，使糾紛得到有效、成本更小、更趨向于合意的解決，促進富有創(chuàng)造性和對現(xiàn)實更具回應(yīng)性的行政。②參見王錫鋅《規(guī)則、合意與治理——行政過程中的ADR適用的可能性與妥當(dāng)性研究》，載《法商研究》2003第5期。這對緩和行政爭議當(dāng)事人矛盾，節(jié)約司法資源，促進行政爭議實體解決都發(fā)揮了重要作用。各地也紛紛創(chuàng)新工作機制方法，為行政司法ADR運用建章立制。③如山東省高級人民法院2019年6月出臺《關(guān)于建立行政爭議審前和解機制的若干意見》。行政非訴執(zhí)行程序作為行政爭議解決的最后一環(huán)，同樣有著非對抗、低成本、高效率解決糾紛的內(nèi)在需求，行政非訴執(zhí)行和解制度，其價值取向、運行規(guī)則和ADR有著高度契合性。推動建立行政非訴執(zhí)行和解制度，可以看做ADR理念在行政司法領(lǐng)域的延伸運用。而司法ADR在其他司法領(lǐng)域的成熟運用和發(fā)展，也為行政非訴執(zhí)行和解制度的建立提供了良好的借鑒。

三、行政非訴執(zhí)行和解制度的適用條件和運行機制

（一）行政非訴執(zhí)行和解制度的適用條件

在執(zhí)行實踐中，基于非訴執(zhí)行案件和普通執(zhí)行案件的差異性，必須根據(jù)非訴執(zhí)行案件的特殊性確定具體的適用條件。筆者認(rèn)為，在適用條件上，行政非訴執(zhí)行案件和解程序應(yīng)遵循普通執(zhí)行案件和解的基本要求，如雙方當(dāng)事人意思表示真實，不違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定等。除此之外，還應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

1.被執(zhí)行人暫無履行能力。在普通執(zhí)行程序中，和解與否與被執(zhí)行人履行能力并無直接關(guān)聯(lián)。一般來說，只要雙方當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行合意且不損害公共利益及第三人合法權(quán)益，和解協(xié)議就應(yīng)生效并受法律保護。但在行政非訴執(zhí)行案件中，執(zhí)行和解制度的適用應(yīng)以被執(zhí)行人無履行能力為前提。這樣規(guī)定是因為：一方面，行政機關(guān)代表國家主張權(quán)利，隨意放棄、變更權(quán)利主張必然損害國家利益和政府權(quán)威，在存在權(quán)利全部實現(xiàn)可能時（被執(zhí)行人有履行能力），必須不折不扣主張全部利益之實現(xiàn)。另一方面，在執(zhí)行和解程序中，理想的行政強制執(zhí)行程序是通過對行政相對人逐步施壓，促使行政相對人及時履行義務(wù)，而如果將被執(zhí)行人有履行能力也納入執(zhí)行和解范疇內(nèi)，無疑會出現(xiàn)通過執(zhí)行和解減輕行政相對人義務(wù)負(fù)擔(dān)的情況，勢必助長行政相對人的觀望情緒，認(rèn)為不必著急履行義務(wù)，可以在執(zhí)行程序中通過和解方式獲取額外利益。這種模式，不利于督促有履行能力的行政相對人及時履行義務(wù)。

2.行政機關(guān)享有行政裁量權(quán)。如前文所述，行政非訴執(zhí)行案件適用和解必須以行政機關(guān)讓渡權(quán)利為前提，而這種權(quán)利讓渡的過程，其本質(zhì)就是行政裁量權(quán)行使的過程。“行政實體法的核心價值在于裁量，任何一個國家的任何一部行政實體法律都不可能徹底解決法律實踐中所有的行政法律問題，所以立法者要在立法時賦予行政主體相應(yīng)的行政裁量的權(quán)力?！雹賱⒍骸墩撔姓娭浦斜壤瓌t的適用》，長春理工大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文。在行政裁量權(quán)具體行使中，根據(jù)裁量的對象不同又可以分為本金的裁量、履行期限的裁量和滯納金的裁量。

對于本金的裁量，應(yīng)當(dāng)以原具體行政行為是否存在裁量空間為判斷標(biāo)準(zhǔn)。原具體行政行為規(guī)定了裁量空間的，執(zhí)行和解可以參照原裁量空間進行讓步。如《食品安全法》第122條規(guī)定：“違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款。”這里的“五萬元以上十萬元以下”就屬于行政裁量權(quán)的范圍，行政機關(guān)也在此范圍內(nèi)和行政相對人達(dá)成執(zhí)行和解。反之，如果行政機關(guān)就其所作出的具體行政行為沒有裁量權(quán)，則其無法就“已有利益”做出讓步，如我國《道路交通安全法》第91條第3款：“飲酒后駕駛營運機動車的，處十五日拘留，并處五千元罰款，吊銷機動車駕駛證，五年內(nèi)不得重新取得機動車駕駛證?！贝颂帯安⑻幬迩гP款”就沒有給行政機關(guān)留出裁量空間，行政機關(guān)在執(zhí)行程序中無權(quán)在五千元范圍內(nèi)做出讓步。

對于履行期限的裁量，筆者認(rèn)為，在金錢給付類案件中，被執(zhí)行人現(xiàn)有財產(chǎn)和合法收入是其清償債務(wù)的主要方式。如果被執(zhí)行人確無可供執(zhí)行財產(chǎn)且缺乏一次性清償能力，在不考慮被執(zhí)行人偶然獲得大量利益以及借錢還債的情況下，分期履行就是唯一選擇，只不過根據(jù)是否達(dá)成和解而區(qū)分為合意分期履行和強制分期扣劃，對于行政機關(guān)利益的實現(xiàn)并無明顯區(qū)別。在合意分期更有利于減少對抗情緒，節(jié)約司法資源的情況下，賦予行政機關(guān)履行期限上的裁量權(quán)更值得提倡。

對于滯納金的裁量。滯納金和加處罰金是指行政相對人未按期履行義務(wù)而額外增加的處罰，其目的在于督促行政相對人盡快履行義務(wù)。但是在行政相對人無履行能力的情況下，被執(zhí)行人未按期履行義務(wù)并非出于惡意，而是出于無奈，這種情況加處罰款顯然失去了其本身價值。行政機關(guān)對其進行減免有利于行政相對人更加積極的履行本金義務(wù)，有其內(nèi)在合理性。

3.經(jīng)法院司法審查確認(rèn)。在普通執(zhí)行程序中，執(zhí)行和解的基本構(gòu)成要件有兩個：一是私法上的要件，即當(dāng)事人在執(zhí)行程序中，就如何實現(xiàn)執(zhí)行依據(jù)內(nèi)容達(dá)成執(zhí)行和解，該協(xié)議應(yīng)具備民法上關(guān)于合同要件的規(guī)定；二是公法上的要件，即該協(xié)議須經(jīng)人民法院依法審查并予以確認(rèn)。我國現(xiàn)行立法雖然并未明確規(guī)定執(zhí)行人員對執(zhí)行和解協(xié)議的審查權(quán)，但對執(zhí)行和解協(xié)議進行司法審查實質(zhì)是當(dāng)事人意思自治須以法秩序為前提的原理決定的，法院審查當(dāng)事人的意思自治是否符合法秩序的要求，避免執(zhí)行和解脫離法治軌道，從而維護法治精神和社會公共利益。在行政非訴執(zhí)行案件中，“公權(quán)力的行使既然可以協(xié)商，那么協(xié)商的內(nèi)容和過程應(yīng)受到必要的審查與監(jiān)督，以防止此項權(quán)力的濫用或缺位，以及由此引發(fā)的社會管理秩序紊亂”①余陽慧：《行政非訴強制執(zhí)行“三方合作和解”模式研究》，西南政法大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。。因此，行政非訴執(zhí)行和解對法院審查的要求比之普通執(zhí)行案件有過之而無不及。

（二）行政非訴執(zhí)行和解制度的運行規(guī)則

1.啟動。在啟動時間上，行政非訴執(zhí)行和解應(yīng)在行政強制執(zhí)行程序開始后終結(jié)前啟動，因為一方面，行政強制執(zhí)行程序尚未啟動就談不上執(zhí)行和解；另一方面，行政強制執(zhí)行已經(jīng)終結(jié)就沒有啟動執(zhí)行和解的必要，超出這個期間，非訴執(zhí)行和解均無啟動的必要。在啟動主體或是啟動方式上，筆者認(rèn)為，行政非訴執(zhí)行和解程序只能依據(jù)行政機關(guān)或行政相對人申請啟動，而不能由執(zhí)行法院依職權(quán)啟動。但是執(zhí)行法院在執(zhí)行過程中，查明被執(zhí)行人無履行能力的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人釋明有權(quán)申請執(zhí)行和解。

2.協(xié)商。行政非訴執(zhí)行和解程序啟動后，行政機關(guān)和行政相對人應(yīng)就履行標(biāo)的的數(shù)額、履行義務(wù)的期限和方式等實質(zhì)問題進行充分討論，達(dá)成書面執(zhí)行和解協(xié)議。如前所述，行政非訴執(zhí)行案件和解過程實際就是行政權(quán)力妥協(xié)與讓步過程，這一過程中，行政機關(guān)一方面要嚴(yán)格按照行政裁量權(quán)范圍制定和解方案；另一方面要審慎行使裁量權(quán)力，避免裁量權(quán)的過度行使。具體而言，要按照分期履行、減免利息或滯納金、減少本金順序遞進作出讓步，避免對原具體行政行為確定力產(chǎn)生較大侵害進而影響行政權(quán)威。

3.審查。如前所述，行政機關(guān)和行政相對人經(jīng)過協(xié)商達(dá)成和解協(xié)議后，應(yīng)由人民法院對執(zhí)行和解的合法性、必要性和合理性進行審查。在審查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上，筆者認(rèn)為主要包括以下三個方面：

（1）審查被執(zhí)行人履行能力。判斷被執(zhí)行人無履行能力應(yīng)當(dāng)具備以下條件：第一，執(zhí)行法院通過采取“總對總”司法查控平臺的線上查控手段和線下傳統(tǒng)調(diào)查手段調(diào)查，均無法獲得被執(zhí)行人有效財產(chǎn)線索；第二，被執(zhí)行人依法報告的財產(chǎn)無法覆蓋全部標(biāo)的且查證屬實；第三，行政機關(guān)無法提供被執(zhí)行人有效財產(chǎn)線索。

（2）審查行政機關(guān)是否正確行使行政裁量權(quán)。如前所述，無裁量不和解，行政機關(guān)享有自由裁量權(quán)是執(zhí)行和解的前提。行政機關(guān)對涉案標(biāo)的“本金”部分做出讓步的，應(yīng)審查行政機關(guān)針對原決定事項是否有裁量權(quán)以及讓步是否在裁量范圍以內(nèi)。

（3）審查是否未明顯侵害公共利益。事實上，執(zhí)行和解必然意味著讓步和權(quán)利的減損，無論是“分階段履行”還是“減少加處的罰款或滯納金”，都是以公共利益或者他人權(quán)益或多或少的損失，換取被執(zhí)行人自行履行行政決定所確定的主體義務(wù)的實現(xiàn)以及公共秩序的盡快恢復(fù)。因此，“不損害公共利益和他人合法權(quán)益”的適用前提，應(yīng)放寬至“不明顯損害公共利益和他人合法權(quán)益”更為現(xiàn)實和易于操作。①參見郝靜：《柔性化行政執(zhí)法：行政強制執(zhí)行和解制度解析與完善》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2013年第6期。舉例而言，比如在允許被執(zhí)行人分期履行這一類執(zhí)行和解中，行政機關(guān)須根據(jù)被執(zhí)行人預(yù)期收入、必要支出等綜合確定所分期數(shù)和每期金額，而不能無原則的放寬履行期導(dǎo)致公共利益遲遲難以實現(xiàn)。

4.監(jiān)督。行政非訴執(zhí)行和解制度直接涉及行政權(quán)力的讓步和妥協(xié)，勢必導(dǎo)致公共利益的減損，對于此類和解協(xié)議必須進行充分有效的監(jiān)督。對行政非訴執(zhí)行和解進行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括以下三個層面：第一，司法監(jiān)督。即由人民法院對當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議進行審查以確認(rèn)執(zhí)行和解的效力，對于不符合行政非訴執(zhí)行和解條件的協(xié)議不予認(rèn)定其效力。第二，層級監(jiān)督。即上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督。主要包括政府對其所屬部門的監(jiān)督，上級政府對下級政府的監(jiān)督，以及上級政府部門對下級政府部門的監(jiān)督。②參見郝靜：《柔性化行政執(zhí)法：行政強制執(zhí)行和解制度解析與完善》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2013年第6期。第三，社會監(jiān)督。由于行政非訴執(zhí)行案件和解會造成公共利益不同程度減損，社會公眾對此類案件有著當(dāng)然的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為保證社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)參照司法文書公開的規(guī)則，對執(zhí)行和解協(xié)議進行公開。

5.救濟。在行政非訴執(zhí)行和解后，同樣存在被執(zhí)行人不按照和解協(xié)議履行義務(wù)的情況，這種情況下，應(yīng)參考普通執(zhí)行程序中執(zhí)行和解的做法，恢復(fù)原案強制執(zhí)行程序，并依照相關(guān)法律法規(guī)對被執(zhí)行人進行處罰。③《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》第1條規(guī)定：“被執(zhí)行人未履行生效法律文書確定的義務(wù)，并具有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其納入失信被執(zhí)行人名單，依法對其進行信用懲戒：……（六）無正當(dāng)理由拒不履行執(zhí)行和解協(xié)議的。”此處應(yīng)當(dāng)注意的是，對于行政機關(guān)違法協(xié)議約定要求恢復(fù)強制執(zhí)行的，如何處理？這種類型在實踐中存在可能，如在達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議后，被執(zhí)行人獲得了一次性履行能力，行政機關(guān)認(rèn)為，被執(zhí)行人已經(jīng)具備履行能力，已經(jīng)不符合執(zhí)行和解的條件，理應(yīng)一次性清償債務(wù)。筆者認(rèn)為，行政非訴執(zhí)行程序雖然來自于行政機關(guān)對行政相對人所作具體行政行為，是行政機關(guān)行使管理職權(quán)的體現(xiàn)，但是在行政非訴執(zhí)行程序尤其是在所達(dá)成的執(zhí)行和解框架內(nèi)，雙方為平等法律關(guān)系，強制執(zhí)行和解協(xié)議作為雙方合意之體現(xiàn)，理應(yīng)對雙方均具有約束力。如果被執(zhí)行人已經(jīng)履行完執(zhí)行和解協(xié)議或者正在按照協(xié)議約定履行義務(wù)，且在達(dá)成執(zhí)行和解過程中無欺詐、隱瞞事實等行為，行政機關(guān)無權(quán)要求法院恢復(fù)執(zhí)行。

此外，在行政相對人不履行執(zhí)行和解協(xié)議的情況下，行政機關(guān)是否有權(quán)另訴？筆者認(rèn)為不然，原因有二：一是行政非訴執(zhí)行案件有著強烈的效率導(dǎo)向，不僅審查程序較之普通審判程序更為簡潔高效，執(zhí)行期限也短于普通執(zhí)行案件。非訴執(zhí)行和解之前已經(jīng)過了作出具體行政行為、司法審查、申請執(zhí)行、強制執(zhí)行等多個階段，可以看作是具體行政行為落實的最后一個環(huán)節(jié)，如果允許行政機關(guān)另訴，無異于再次開啟一個新的“輪回”，與效率導(dǎo)向相違背。二是在普通執(zhí)行案件中，和解協(xié)議的內(nèi)容根據(jù)雙方當(dāng)事人合意達(dá)成，甚至可以跟之前執(zhí)行內(nèi)容有較大變化，比如在返還原物類執(zhí)行案件中，當(dāng)事人可以在和解協(xié)議中約定通過賠償損失的方式替代原物返還，此時，當(dāng)被執(zhí)行人不履行和解協(xié)議確定義務(wù)時，申請執(zhí)行人根據(jù)自身需求選擇恢復(fù)執(zhí)行或者就執(zhí)行和解協(xié)議另訴，更有利于維護自身權(quán)益。但是在行政非訴執(zhí)行案件中，和解協(xié)議的達(dá)成往往只涉及部分本金及滯納金、遲延利息的放棄或減少，不可能大幅度變動原具體執(zhí)行行為，恢復(fù)原執(zhí)行依據(jù)執(zhí)行足以維護行政機關(guān)利益，另訴對行政機關(guān)意義有限。

四、風(fēng)險防范——行政非訴執(zhí)行和解制度的運行邊界

行政非訴執(zhí)行和解制度對于解決行政非訴執(zhí)行案件執(zhí)行難問題，化解行政機關(guān)和行政相對人對立情緒，創(chuàng)造和諧執(zhí)行執(zhí)法環(huán)境都具有十分重要的意義。但是在運用過程中，要嚴(yán)格遵循既定適用條件和運行程序，避免制度異化帶來的諸多風(fēng)險。

（一）避免法院主導(dǎo)和解進程

相比較強制執(zhí)行程序，執(zhí)行和解具有節(jié)約司法資源、降低執(zhí)行風(fēng)險、社會效果好等明顯優(yōu)勢，法官對執(zhí)行和解的“主導(dǎo)沖動”毋庸置疑。且法官憑借專業(yè)法律知識、長期執(zhí)行工作經(jīng)驗和“裁判者”身份，在執(zhí)行程序中往往能高效給出和解方案并說服雙方同意。在普通執(zhí)行案件中，法官主導(dǎo)執(zhí)行和解的現(xiàn)象十分常見。但是在行政非訴程序中，和解本身就意味著行政權(quán)力的讓步和妥協(xié)，意味著行政權(quán)力所代表公共利益的減損和放棄，和解協(xié)議能否達(dá)成很大程度反映的是被執(zhí)行人接受度的問題，而如果不對法院參與執(zhí)行和解進行必要限制，法院難免存在為促成和解進一步施壓行政機關(guān)的情況，這不僅直接侵害了行政裁量權(quán)的獨立行使，也損害了公共利益。因此，在行政非訴執(zhí)行和解過程中，法院可以向雙方當(dāng)事人釋明和解制度的適用條件、運行規(guī)則和程序并進行利弊分析，比如告知行政相對人積極達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議可以減免執(zhí)行費，免于被納入失信名單、限制高消費等，也要告知其不履行義務(wù)要承擔(dān)的不利后果。但是在具體和解方案的過程中，應(yīng)充分尊重和解當(dāng)事人意思自治的權(quán)利，禁止通過任何形式干擾當(dāng)事人主觀意愿和判斷。

（二）避免和解前置

在和解程序和強制程序誰先誰后的問題上，有學(xué)者主張和解前置，“應(yīng)確立行政強制執(zhí)行和解程序優(yōu)先性原則，即行政機關(guān)要求相對人履行行政決定的義務(wù)，首先考慮是否存在適用和解程序的可能，只有和解程序無法實現(xiàn)法定義務(wù)時，再考慮采用強制的手段”①郝靜：《柔性化行政執(zhí)法：行政強制執(zhí)行和解制度解析與完善》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2013年第6期。。這種觀念立足于普通執(zhí)行程序中和解相對于強制執(zhí)行顯而易見的優(yōu)越性，但是在行政非訴執(zhí)行案件中，執(zhí)行和解必然導(dǎo)致公共利益減損并侵蝕原生效行政行為確定力，是為化解行政非訴執(zhí)行案件“實踐中難以執(zhí)行到位”問題及衍生出的眾多法律問題和社會問題而做出的“次優(yōu)選擇”，在強制執(zhí)行程序可以強制被執(zhí)行人履行義務(wù)以實現(xiàn)原行政行為“確定利益”時，必須不折不扣的采取強制措施將案件執(zhí)行到位以維護公共利益和行政權(quán)威。如果將執(zhí)行和解作為前置程序或與強制執(zhí)行程序并行，那么必然導(dǎo)致大量有履行能力的行政相對人產(chǎn)生原行政行為結(jié)果可以“再次協(xié)商”的不良預(yù)期，不利于督促行政相對人及時履行義務(wù)，甚至滋生腐敗空間。因此，必須堅持執(zhí)行和解后置，只有行政相對人確無履行能力的前提下，執(zhí)行和解才有適用空間。

（三）避免行政機關(guān)濫用和解權(quán)利

行政機關(guān)濫用和解權(quán)利主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，和解讓步失度。在司法實踐中，行政機關(guān)為了盡快實現(xiàn)“案結(jié)事了”濫用裁量權(quán)力。如法律規(guī)定裁量范圍為“五千元以上五萬元以下”，行政機關(guān)如果不加區(qū)分，一律適用最低限五千元，則會嚴(yán)重?fù)p害原行政行為公信力并損害公共利益。另一方面，利用和解優(yōu)勢地位增加行政相對人額外負(fù)擔(dān)。如某地殘聯(lián)因某企業(yè)未依法安置殘疾人就業(yè)亦未繳納殘疾人就業(yè)保障金，依法作出行政決定要求某企業(yè)繳納殘疾人就業(yè)保障金13萬元，進入執(zhí)行程序后達(dá)成和解協(xié)議：某企業(yè)一次性支付殘疾人就業(yè)保障金10萬元，并安置部分殘疾人就業(yè)。就協(xié)議的第二項“安置部分殘疾人就業(yè)”來看，明顯是給行政相對人增加了新的負(fù)擔(dān)。此類內(nèi)容寫入執(zhí)行和解協(xié)議，如果行政相對人不履行執(zhí)行和解協(xié)議，行政機關(guān)如何救濟？如果單純恢復(fù)執(zhí)行，則該項內(nèi)容無實在意義，如允許行政機關(guān)按照行政協(xié)議提起行政訴訟，則與行政非訴執(zhí)行案件注重效率的價值導(dǎo)向不符。因此，行政機關(guān)在協(xié)商和解方案時，不能超出原行政行為范圍與被執(zhí)行人約定其他內(nèi)容。此外，如果允許行政機關(guān)將與原行政行為無關(guān)事項作為條件納入和解范圍，也會進一步增加法院司法審查難度，減損非訴執(zhí)行和解制度的效率價值。

結(jié) 語

行政非訴執(zhí)行和解制度是在實質(zhì)法治主義之下發(fā)展起來的新型解決糾紛的方式，是對傳統(tǒng)行政法關(guān)于行政權(quán)不可處分理念的重要突破，行政非訴執(zhí)行和解制度以柔和的方式代替硬性冰冷的強制手段，不僅推動了個案糾紛的實質(zhì)性解決，而且對于促進“官民和諧”、提高司法執(zhí)行效率、樹立行政執(zhí)法權(quán)威具有不可忽視的意義。在行政非訴執(zhí)行和解制度的司法運用中，行政機關(guān)要從該制度的制度價值和立法宗旨出發(fā)，堅持依法行政的原則,行政強制執(zhí)行和解協(xié)議的訂立和履行不可損害公共利益和當(dāng)事人及有利害關(guān)系第三人的合法權(quán)益。司法機關(guān)要嚴(yán)格審查行政機關(guān)和行政相對人達(dá)成的和解協(xié)議，最大限度實現(xiàn)定紛止?fàn)?。同時，我們?nèi)匀灰逍训恼J(rèn)識到，并不是所有的行政強制執(zhí)行都能和解，行政非訴執(zhí)行和解制度只是行政非訴強制執(zhí)行的補充手段，在實踐操作中，行政非訴執(zhí)行和解制度必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)運行，確保該制度發(fā)揮作用。