周藝霖，廖 琪 ，周曉航

（1.廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣州510075；2.自然資源部陸表系統(tǒng)與人地關(guān)系重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州 510075；3.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510641）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷深入，農(nóng)村宅基地普遍出現(xiàn)了低效利用、流轉(zhuǎn)受阻、財(cái)產(chǎn)性功能無(wú)法顯現(xiàn)等問(wèn)題，原有宅基地所有權(quán)、使用權(quán)“兩權(quán)”分離的制度已經(jīng)難以支撐新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展。為探索解決農(nóng)村宅基地制度困境，2018年，國(guó)家明確提出農(nóng)村宅基地實(shí)行所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”；2021年，中央提出要探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式；2022年，中央繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，規(guī)范開(kāi)展房地一體宅基地確權(quán)登記工作。

宅基地制度是我國(guó)一種獨(dú)有的土地制度，國(guó)外對(duì)于宅基地的相關(guān)研究極少，而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的研究，主要聚焦在法律問(wèn)題、運(yùn)行問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展思路與實(shí)現(xiàn)路徑三個(gè)方面，對(duì)涉及深層次宅基地改革的內(nèi)在機(jī)理，以及面臨困境的原因未進(jìn)行系統(tǒng)的研究。

在法律問(wèn)題的研究方面，李麗等[1]認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”是顯化宅基地私益財(cái)產(chǎn)屬性的重要手段，但需要將“三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)化為法律層面；丁國(guó)民等[2]指出，應(yīng)明確“資格權(quán)”的內(nèi)容、優(yōu)化三項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能；錢(qián)龍等[3]探討了宅基地和承包地兩類“三權(quán)分置”在權(quán)屬特征和目標(biāo)指向方面的異同。在運(yùn)行問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)方面，丁關(guān)良[4]認(rèn)為，資格權(quán)是在使用權(quán)上的另外一種用益物權(quán)，其創(chuàng)設(shè)依據(jù)不足；吳麗[5]認(rèn)為，可通過(guò)分析“三權(quán)分置”制度風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的差異，選取可以有效控制風(fēng)險(xiǎn)的宅基地改革路徑。在發(fā)展思路與實(shí)現(xiàn)路徑方面，嚴(yán)金明等[6]認(rèn)為，要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，審慎探討有關(guān)宅基地制度改革切實(shí)可行的實(shí)施路徑；陳丹[7]認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明晰宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)容，明確權(quán)利主體及界線，完善流轉(zhuǎn)權(quán)利的權(quán)能構(gòu)造，系統(tǒng)建構(gòu)農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和保障機(jī)制；王洋[8]認(rèn)為，應(yīng)考慮不同地區(qū)當(dāng)前情況，分步推進(jìn)改革，平衡宅基地福利性與營(yíng)利性兩種屬性。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派是當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要流派之一，主要應(yīng)用現(xiàn)代微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論方法研究制度和制度變遷。宅基地“三權(quán)分置”制度改革的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)，同時(shí)也是要素市場(chǎng)化配置的要求，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)分析其實(shí)施困境及內(nèi)在成因，有利于深入剖析其制度變遷的內(nèi)在機(jī)理，尋求促進(jìn)改革的方向。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，首先，歸納總結(jié)宅基地制度改革現(xiàn)存的困境；其次，綜合運(yùn)用制度變遷理論、產(chǎn)權(quán)理論、博弈論、交易費(fèi)用理論和國(guó)家理論五種新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)典型理論方法，深入挖掘宅基地制度改革困境的潛在因素；最后，探尋破解宅基地“三權(quán)分置”改革困境的實(shí)施路徑，為保障農(nóng)村宅基地改革制度的順利實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)與決策支持。

1 宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施困境

1.1 宅基地所有權(quán)主體虛置、權(quán)能不足

集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，宅基地作為集體土地財(cái)產(chǎn)的重要組成部分，其所有權(quán)也歸農(nóng)村集體所有。《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指財(cái)產(chǎn)所有者依法對(duì)自有財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分等各項(xiàng)權(quán)利。那么，對(duì)于宅基地所有權(quán)而言，不僅包含基本的占有權(quán)和使用權(quán)，還包括收益權(quán)和處分權(quán)。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，集體組織往往沒(méi)有實(shí)際行使集體所有權(quán)的權(quán)力，特別是沒(méi)有收益權(quán)和處分權(quán)。村集體在村莊規(guī)劃編制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制、宅基地管理和宅基地流轉(zhuǎn)中常態(tài)性缺位[9]，致使農(nóng)戶隨意分離立戶、違法建房、破壞環(huán)境、糾紛沖突等各類問(wèn)題層出不窮。集體所有權(quán)在流轉(zhuǎn)收益分配、宅基地征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配等方面，體現(xiàn)和落實(shí)不夠。與此同時(shí)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)力不足和調(diào)節(jié)手段的缺乏，使得農(nóng)村宅基地管理不善，無(wú)序狀態(tài)不斷蔓延。

1.2 宅基地資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏，權(quán)屬不清

1.2.1 宅基地資格權(quán)認(rèn)定困難

農(nóng)戶宅基地資格權(quán)是“三權(quán)分置”改革過(guò)程中所提及的一項(xiàng)全新的權(quán)利，2018年中央首次提出，在法律層面尚未明晰，對(duì)于所涉及的概念、權(quán)能、功能和實(shí)現(xiàn)路徑也尚有分歧。農(nóng)戶資格權(quán)的保障首先要解決農(nóng)戶的資格認(rèn)定問(wèn)題，而資格認(rèn)定首先需要確認(rèn)農(nóng)戶是否具備身份權(quán)，即是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。但是關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定，由于缺乏上位法律的規(guī)定，以及國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府的指導(dǎo)，導(dǎo)致地方政府存在不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，按是否為戶籍人員、是否為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、是否符合國(guó)家建設(shè)或其他政策性原因可享有宅基地資格權(quán)等認(rèn)定。上海市奉賢區(qū)對(duì)于農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定，根據(jù)“具有本市農(nóng)業(yè)戶口的本區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”進(jìn)行審核，明確了婚姻、收養(yǎng)關(guān)系、移民遷入等四種可認(rèn)定條件，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)戶口；福建省三明市尤溪縣主要規(guī)定了出生、婚嫁、集體經(jīng)濟(jì)組織、政策原因（移民遷入、依法收養(yǎng)等）可取得宅基地資格權(quán)的四種情形，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)戶籍；安徽省池州市東至縣明確了出生、婚姻或收養(yǎng)關(guān)系、戶口遷入集體經(jīng)濟(jì)組織等五種可享有宅基地資格權(quán)情形，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)村集體經(jīng)濟(jì)組織。宅基地資格權(quán)統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶之間產(chǎn)生利益矛盾，糾紛多發(fā)，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定[10]。

1.2.2 宅基地退出機(jī)制缺乏

宅基地退出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)保障的重要手段。一方面，宅基地有序退出與農(nóng)村建設(shè)用地整理和整治相結(jié)合，可以促進(jìn)土地結(jié)構(gòu)調(diào)整與改善土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，從而有效提升土地的利用效率；另一方面，宅基地退出后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償使得農(nóng)民擁有了可觀的收入[11]，可以改善農(nóng)民生活或增加農(nóng)村創(chuàng)業(yè)投資，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展?，F(xiàn)行法律制度允許宅基地的退出行為，但沒(méi)有成熟的宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制，國(guó)家層面缺乏相關(guān)配套政策和規(guī)范；農(nóng)民出于利益考慮，主動(dòng)退出宅基地的意愿普遍不強(qiáng)[12]。在耕地保護(hù)力度逐漸加強(qiáng)、農(nóng)村集體建設(shè)用地緊缺的背景下，宅基地退出機(jī)制的缺乏，直接加大了宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)難度。

1.2.3 宅基地確權(quán)登記制度不完善

宅基地資格權(quán)最終需要通過(guò)宅基地確權(quán)登記來(lái)落實(shí)，但是目前確權(quán)登記仍存在不少問(wèn)題，宅基地權(quán)屬不清的情況時(shí)有發(fā)生。隨著宅基地改革的深入，不動(dòng)產(chǎn)登記制度也要同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地房地一體化。具體而言，產(chǎn)權(quán)證的式樣和內(nèi)容需要有相應(yīng)的增加和變化，對(duì)土地的權(quán)屬、權(quán)益、年限等要進(jìn)行完整的登記[13]。通過(guò)完善宅基地登記制度，明確各方的宅基地產(chǎn)權(quán)和土地權(quán)益，為引導(dǎo)宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)奠定權(quán)屬基礎(chǔ)[14]。

1.3 宅基地使用權(quán)權(quán)能不全，流轉(zhuǎn)不暢

1.3.1 使用權(quán)權(quán)能不全導(dǎo)致資產(chǎn)無(wú)法顯化

雖然完整的宅基地使用權(quán)包含占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，但是目前立法賦予農(nóng)戶宅基地使用權(quán)僅體現(xiàn)了占有和使用的權(quán)利。由于使用權(quán)存在“權(quán)能殘缺”，導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)受到一定的限制，其土地權(quán)益遠(yuǎn)不如城市土地，從而使得宅基地的資產(chǎn)屬性難以顯現(xiàn)[15]?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于宅基地的抵押和擔(dān)保有明確禁止條款。同時(shí)，在城市化發(fā)展進(jìn)程中，隨著農(nóng)民進(jìn)入城市，成為城市常住居民，農(nóng)村大量宅基地被閑置。

1.3.2 宅基地流轉(zhuǎn)限制條件不明確

有觀點(diǎn)認(rèn)為，將宅基地流轉(zhuǎn)限制在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，有利于保障集體組織的權(quán)益。但從法律層面看，《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）沒(méi)有要求宅基地流轉(zhuǎn)一定要在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，其他文件中也沒(méi)有明確規(guī)定。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的不明確，嚴(yán)重阻礙了宅基地的規(guī)范流轉(zhuǎn)。但就使用權(quán)流轉(zhuǎn)條件而言，為了防止農(nóng)民失去宅基地而造成社會(huì)不穩(wěn)定，宅基地流轉(zhuǎn)前應(yīng)確保農(nóng)民擁有其他穩(wěn)定居所[16]。

1.3.3 宅基地入市流轉(zhuǎn)自發(fā)無(wú)序

當(dāng)前，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的宅基地可以在一定前提下流轉(zhuǎn)，但缺乏統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)交易場(chǎng)所和平臺(tái)。在缺少統(tǒng)一交易平臺(tái)的情況下，農(nóng)民為了獲取自身的財(cái)產(chǎn)收益，紛紛私自對(duì)宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在宅基地使用權(quán)權(quán)能不明晰的情況下，宅基地非法交易層出不窮，在一定程度上干擾了市場(chǎng)[17]。同時(shí)，宅基地隱形交易大大提升了交易成本，且容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛和社會(huì)矛盾[18]。

2 基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的改革困境成因分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要學(xué)科之一，以加爾布雷思和科斯為代表，其主要理論包括：制度變遷理論、產(chǎn)權(quán)理論、博弈論、交易費(fèi)用理論和國(guó)家理論[19]。以下結(jié)合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的5個(gè)主要理論，對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革困境的成因進(jìn)行剖析。

2.1 基于制度變遷理論的分析：需求引致型制度變遷亟須通過(guò)制度來(lái)規(guī)范

制度總是隨著社會(huì)的變遷不斷改革的，制度創(chuàng)新理論認(rèn)為，制度創(chuàng)新是制度之間的一種替代過(guò)程，低效制度被高效制度所取代[20]。當(dāng)現(xiàn)有制度不能產(chǎn)生新制度的潛在效益時(shí)，制度改革創(chuàng)新就勢(shì)在必行。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)宅基地從私有制變?yōu)榧w所有制，從自由轉(zhuǎn)讓變?yōu)橄拗妻D(zhuǎn)讓。首先，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀環(huán)境的改變是宅基地“三權(quán)分置”制度產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。伴隨著農(nóng)村客觀環(huán)境的改變，現(xiàn)有宅基地制度影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外部利潤(rùn)也隨之產(chǎn)生。通過(guò)新的宅基地制度改革，實(shí)施“三權(quán)分置”獲取更多的外部收益，符合主客觀環(huán)境變化的需求。其次，農(nóng)民團(tuán)體推動(dòng)了宅基地制度變遷的進(jìn)程，這種變遷是需求引致型制度變遷，農(nóng)民出于利益訴求進(jìn)行宅基地私下交易，并取得了一定的外部利潤(rùn)，這一行為促進(jìn)了使用權(quán)放活。

但是，宅基地交易的隱形市場(chǎng)極不規(guī)范，同時(shí)沒(méi)有規(guī)范的制度保障，產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)責(zé)不明確和宅基地用途更改等問(wèn)題。因而由需求引發(fā)的宅基地制度變遷需要通過(guò)政府力量來(lái)調(diào)控。只有政府充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)及配套措施，實(shí)現(xiàn)制度均衡，將潛在利益內(nèi)在化，才能完善現(xiàn)有的宅基地制度。

2.2 基于產(chǎn)權(quán)理論的分析：產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及權(quán)能影響財(cái)產(chǎn)功能實(shí)現(xiàn)

根據(jù)當(dāng)前我國(guó)宅基地制度現(xiàn)狀，結(jié)合產(chǎn)權(quán)理論分析，可以得出目前制度困境的成因：首先，宅基地資格權(quán)的主體不清晰。由于缺乏相關(guān)指導(dǎo)文件，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并沒(méi)有做出統(tǒng)一規(guī)定，地方政府認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在差別，這使得權(quán)力主體不明晰，導(dǎo)致不確定性產(chǎn)生，容易引發(fā)矛盾。

其次，宅基地沒(méi)有排他性。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)可以賦予特定集體中的成員，而集體中成員通常情況下會(huì)呈現(xiàn)出自然增長(zhǎng)的趨勢(shì)，相應(yīng)的成員權(quán)利隨人口變化而變化。由于集體組織成員對(duì)宅基地沒(méi)有排他性，均可無(wú)差別獲得，導(dǎo)致難以形成長(zhǎng)期且穩(wěn)定的預(yù)期。

最后，宅基地缺乏可轉(zhuǎn)讓性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地對(duì)于權(quán)利人來(lái)說(shuō)主要承擔(dān)了社會(huì)保障的作用，宅基地的轉(zhuǎn)讓范圍受限，其財(cái)產(chǎn)功能沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)，對(duì)于那些擁有余量宅基地的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，宅基地沒(méi)有得到合理利用，其閑置造成了土地資源的浪費(fèi)。

2.3 基于博弈論的分析：利益目標(biāo)差異造成矛盾沖突

制度的更替是不同力量相互作用、形成合力的結(jié)果，屬于公共選擇，我國(guó)宅基地改革問(wèn)題的產(chǎn)生，是各個(gè)利益群體博弈的結(jié)果。在宅基地制度改革過(guò)程中，存在三個(gè)不同利益目標(biāo)且相互產(chǎn)生利益沖突的群體：中央政府、地方政府和農(nóng)民。

中央政府首先是從社會(huì)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)出發(fā)，對(duì)宅基地制度的要求是保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)戶有所居，強(qiáng)調(diào)“一戶一宅”。而地方政府一方面要落實(shí)中央政府的決策部署，另一方面要依靠農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)來(lái)促使當(dāng)?shù)刎?cái)政的增收，從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此地方政府采取的策略是：首先執(zhí)行中央政府“一戶一宅”政策，之后在一定程度上加大宅基地的流轉(zhuǎn)放活力度。農(nóng)民利益的最大化是在保證戶有所居的前提下，實(shí)現(xiàn)自身收入提高，改善自身生活條件。因此在宅基地取得環(huán)節(jié)，農(nóng)民采取的策略是盡可能獲得更多宅基地，因而產(chǎn)生了違規(guī)占地、未批先建等現(xiàn)象，并可能與地方政府管理行為發(fā)生沖突，同時(shí)也造成大量宅基地閑置和資源浪費(fèi)。

三方博弈時(shí)，一方在決策和行動(dòng)時(shí)，不應(yīng)只考慮自身利益最大化，而應(yīng)從整體利益最大化角度，同時(shí)兼顧另外兩方的利益訴求。中央政府應(yīng)出于盤(pán)活宅基地資源、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的考慮，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行適度放活；同時(shí)可以考慮在宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍和研究入市規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。地方政府應(yīng)全力配合中央政府的決策，發(fā)揮自身作用，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，建立地方信息平臺(tái)和服務(wù)體系，合理解決糾紛，規(guī)范宅基地的取得，減少“一戶多宅”現(xiàn)象，促進(jìn)宅基地合理有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶要積極配合中央和地方政府的行動(dòng)，在宅基地“三權(quán)分置”政策指導(dǎo)下，合理取得相應(yīng)權(quán)利，并履行自身義務(wù)。

2.4 基于交易費(fèi)用理論的分析：交易費(fèi)用高在很大程度上影響了宅基地的規(guī)范流轉(zhuǎn)

交易費(fèi)用是指參與交易的雙方為獲取促進(jìn)交易所需相關(guān)信息而產(chǎn)生的費(fèi)用。宅基地流轉(zhuǎn)中的交易費(fèi)用，指的是交易雙方為收集宅基地供求信息付出的成本費(fèi)用，包括交易談判、簽約、違約預(yù)防等各種費(fèi)用。高昂的交易費(fèi)用是宅基地制度改革困境形成的重要原因之一。

宅基地流轉(zhuǎn)中交易費(fèi)用較高主要有兩個(gè)原因：一方面，由于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后，缺乏統(tǒng)一的交易平臺(tái)，交易信息傳播不暢。由于宅基地流轉(zhuǎn)交易信息的獲取難度大、談判成本高，使得流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用較高，致使宅基地流轉(zhuǎn)僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍內(nèi)，增加了擴(kuò)大流轉(zhuǎn)的難度。另一方面，預(yù)防交易違約的費(fèi)用也較高。對(duì)于什么時(shí)候需要流轉(zhuǎn)、什么區(qū)域可以流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)等問(wèn)題都沒(méi)有進(jìn)行明確，交易流程和細(xì)節(jié)均不規(guī)范[21]。最終，大量的流轉(zhuǎn)糾紛出現(xiàn)，進(jìn)一步影響了農(nóng)戶交易流轉(zhuǎn)的信心，增加了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)成本費(fèi)用，而且由于缺乏規(guī)范、有效的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，矛盾糾紛無(wú)法化解，造成了嚴(yán)重的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失。

2.5 基于國(guó)家理論的分析：國(guó)家權(quán)力和個(gè)人權(quán)利未取得平衡

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，國(guó)家可以合法使用暴力和強(qiáng)制向社會(huì)提供法律、秩序，國(guó)家的分析模型主要有三種：“無(wú)為之手”“扶持之手”和“掠奪之手”。其中，“扶持之手”是政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)完善市場(chǎng)、減少市場(chǎng)失靈，帶有福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想。由于農(nóng)民是弱勢(shì)群體，國(guó)家創(chuàng)立了“一戶一宅”的宅基地制度，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民戶有所居，這充分體現(xiàn)了國(guó)家的“扶持之手”。但同時(shí)，國(guó)家也需要使用強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，降低宅基地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的對(duì)土地市場(chǎng)的沖擊等各種風(fēng)險(xiǎn)，因此選擇限制宅基地的流轉(zhuǎn)，這在一定程度上剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從而形成“掠奪之手”。

“諾斯悖論”指出，國(guó)家權(quán)力可以最有效保護(hù)個(gè)人權(quán)利，但同時(shí)又最可能侵害個(gè)人權(quán)利。運(yùn)用“諾斯悖論”來(lái)分析我國(guó)的宅基地制度可以發(fā)現(xiàn)，“一戶一宅、無(wú)償分配”的農(nóng)村宅基地制度有效保護(hù)了農(nóng)民居住的權(quán)利，但同時(shí)也在一定程度上限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。宅基地流轉(zhuǎn)的限制使得資產(chǎn)價(jià)值難以顯現(xiàn)，難以充分保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并進(jìn)一步誘發(fā)宅基地的私下交易。

根據(jù)奧爾森的“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”理論，一方面要協(xié)助創(chuàng)造和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，另一方面要確保私人權(quán)利免受侵犯。對(duì)于我國(guó)的宅基地制度，政府層面應(yīng)在一定程度上減少對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制，同時(shí)也要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行保障，降低土地違法轉(zhuǎn)用的風(fēng)險(xiǎn)，充分保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

3 突破宅基地“三權(quán)分置”改革困境的探索途徑

3.1 建立“三權(quán)分置”完整法律體系

宅基地“三權(quán)分置”在現(xiàn)階段還處于政策層面，并未上升到法律層面。規(guī)則設(shè)計(jì)還需細(xì)化，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度目標(biāo)取向還需明確，同時(shí)，相關(guān)的產(chǎn)權(quán)研究還需深入，亟須建立“三權(quán)”權(quán)能明確、權(quán)利邊界清晰的法律體系。此外，宅基地管理也要從實(shí)際出發(fā)，各地可根據(jù)《土地管理法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，考慮本地區(qū)的客觀情況，制定有針對(duì)性的農(nóng)村宅基地管理辦法，更好地保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2 加快落實(shí)宅基地所有權(quán)

從宅基地所有權(quán)的完整權(quán)能出發(fā)，促進(jìn)落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的處分權(quán)和收益權(quán)。對(duì)于落實(shí)宅基地處分權(quán)，需明確村集體享有村莊規(guī)劃利用權(quán)，可對(duì)宅基地進(jìn)行布局優(yōu)化；享有宅基地收回權(quán)，可對(duì)宅基地資源進(jìn)行合理調(diào)配；享有宅基地使用權(quán)監(jiān)督權(quán)，可加強(qiáng)對(duì)宅基地的使用監(jiān)管；對(duì)于落實(shí)宅基地收益權(quán)，應(yīng)讓村集體參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配、獲得部分的流轉(zhuǎn)收益，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我發(fā)展及管理的能力。

3.3 充分保障宅基地資格權(quán)

目前，宅基地資格權(quán)會(huì)繼續(xù)參與到社會(huì)治理中，發(fā)揮保障農(nóng)民社會(huì)福利的功效。因此“三權(quán)分置”改革應(yīng)嚴(yán)守戶有所居的底線，創(chuàng)新宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，拓展資格權(quán)權(quán)能[22]。一是要合理界定集體成員的宅基地資格。原則上以戶籍為基本依據(jù)，同時(shí)應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)成員性，不僅包括現(xiàn)在戶籍集體成員，還應(yīng)包括現(xiàn)戶籍已遷出、原屬于本村的成員。二是創(chuàng)新資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。積極探尋引入公開(kāi)競(jìng)價(jià)、有償選位、有償退出等市場(chǎng)化機(jī)制，提高宅基地資源使用效率，解決宅基地區(qū)位差異而導(dǎo)致的福利差距的問(wèn)題。同時(shí)對(duì)自愿退出的宅基地應(yīng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保障農(nóng)戶資格權(quán)。三是完善宅基地確權(quán)登記。建立宅基地事前申請(qǐng)、事中審批和事后監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)宅基地確權(quán)登記將資格權(quán)落到實(shí)處，同時(shí)重點(diǎn)進(jìn)行集體成員資格登記，實(shí)現(xiàn)資格權(quán)動(dòng)態(tài)管理。

3.4 適度放活宅基地使用權(quán)

進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)，應(yīng)重點(diǎn)保障宅基地使用權(quán)中的收益權(quán)和處分權(quán)。一方面，拓寬和創(chuàng)新宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，允許通過(guò)宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、繼承和置換等多種形式放活使用權(quán)，即通過(guò)新制度賦予宅基地一定程度上的處分權(quán)，從而獲得相應(yīng)收益，實(shí)現(xiàn)宅基地資產(chǎn)價(jià)值，強(qiáng)化宅基地在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收中的作用。另一方面，以宅基地入市流轉(zhuǎn)為突破口，促使使用權(quán)放活，建立統(tǒng)一規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，為交易雙方提供市場(chǎng)信息、交易政策、流轉(zhuǎn)手續(xù)等服務(wù)，降低宅基地交易費(fèi)用，促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提高宅基地資源使用效率。