張廣萍

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730000

21世紀(jì)后我國(guó)鐵路建設(shè)進(jìn)入了高峰期，因鐵路建設(shè)危害地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境的情況也越來(lái)越多。本文以甘肅省辦理的三起典型案例為例，分析了因鐵路建設(shè)及運(yùn)行危害地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境行政執(zhí)法的執(zhí)法要點(diǎn)，指出存在的問(wèn)題，并通過(guò)分析、論證，提出建議。

一、典型案例介紹

案例一：寶蘭鐵路客運(yùn)專線建設(shè)影響危害通渭地震臺(tái)地電阻率觀測(cè)環(huán)境案

通渭地震臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“通渭臺(tái)”）始建于1971年，是國(guó)家級(jí)地震臺(tái)，隸屬甘肅局，在甘東南地區(qū)的震情監(jiān)視、判斷和地震短臨跟蹤等方面發(fā)揮了非常重要的作用。該臺(tái)站未在通渭縣政府的土地、規(guī)劃等部門備案［2］。寶蘭鐵路客運(yùn)專線（以下簡(jiǎn)稱“寶蘭客?！保〇|起寶雞，西至蘭州，于2012年10月19日正式開(kāi)工，2017年7月9日全線建成通車。該項(xiàng)目工程建設(shè)蘭新鐵路甘青有限公司（以下簡(jiǎn)稱“甘青公司”）負(fù)責(zé)，拆遷工作由通渭縣住房與城市建設(shè)局負(fù)責(zé)。

2012年4月通渭臺(tái)收到通渭縣住房與城市建設(shè)局發(fā)放的統(tǒng)一制定的《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議書》，要求填報(bào)確認(rèn)。甘肅局獲悉寶蘭客專建設(shè)將影響通渭臺(tái)，迅速根據(jù)通渭縣住房與城市建設(shè)局提供的規(guī)劃設(shè)計(jì)路線，對(duì)寶蘭客專沿線經(jīng)過(guò)的地震臺(tái)位置做了認(rèn)真的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)其距離通渭臺(tái)地電阻率觀測(cè)系統(tǒng)東西道中心點(diǎn)約600米，距離南向測(cè)道中心點(diǎn)約800米，遠(yuǎn)低于中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《地震臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境技術(shù)要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》）第二部分第五條第二款“鐵路運(yùn)輸軌道與地電阻率觀測(cè)的任意一個(gè)測(cè)向中心點(diǎn)距離不小于5KM?！钡囊?guī)定。2013年6月，甘肅局向甘青公司致函，要求其設(shè)計(jì)、施工避免危害通渭臺(tái)地電觀測(cè)環(huán)境，甘青公司稱無(wú)法避開(kāi)通渭臺(tái)地電觀測(cè)環(huán)境保護(hù)區(qū)域，要求甘肅局拿出解決方案。2013年11月，甘肅局組織專家進(jìn)行了研討認(rèn)為：異地遷建難度大，提出了通渭臺(tái)采用在原址進(jìn)行深井改造方案。經(jīng)與甘青公司溝通后，同意原址深井改造方案，全部建設(shè)費(fèi)用由建設(shè)單位甘青公司承擔(dān)。經(jīng)征求甘肅省征地事務(wù)辦公室、省建設(shè)廳意見(jiàn)，由第三方對(duì)甘肅局提出的原址深井改造工程進(jìn)行預(yù)算，并另請(qǐng)一方專業(yè)公司對(duì)通渭臺(tái)地電阻率深井改造項(xiàng)目工程預(yù)算書核算后，確定補(bǔ)償數(shù)額，2016年由甘肅局與通渭縣住房及城市建設(shè)局簽訂《寶蘭客專影響通渭地震臺(tái)地電阻率觀測(cè)系統(tǒng)深井改造補(bǔ)償協(xié)議》，并一次性支付了補(bǔ)償費(fèi)用。

案例二：蘭新鐵路客運(yùn)專線建設(shè)危害柳園地震臺(tái)測(cè)震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境案

柳園地震臺(tái)始建于2005年，是我國(guó)最早的數(shù)字地震觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)臺(tái)站之一，屬國(guó)家級(jí)臺(tái)站，隸屬甘肅局。該臺(tái)地處祁連山地震帶及青藏塊體北緣，歷史上發(fā)生過(guò)強(qiáng)烈地震，多次被中國(guó)地震局劃為地震危險(xiǎn)區(qū)和地震重點(diǎn)監(jiān)視區(qū)之一，在瓜州縣、酒泉市政府的土地、規(guī)劃等部門均備案。蘭新鐵路客運(yùn)專線（簡(jiǎn)稱“蘭新鐵路”）東起甘肅省境內(nèi)蘭州西站，途經(jīng)青海省西寧，甘肅省張掖、酒泉、嘉峪關(guān)，終點(diǎn)站為烏魯木齊二宮站。2009年11月4日，正式開(kāi)工建設(shè)，2014年12月26日，全線開(kāi)通運(yùn)營(yíng)。該鐵路由新疆鐵道勘察設(shè)計(jì)院有限公司負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)，蘭新鐵路甘青有限公司（以下簡(jiǎn)稱“甘青公司”）負(fù)責(zé)建設(shè)，拆遷工作由瓜州縣國(guó)土局負(fù)責(zé)。

2008年8月13日，新疆鐵道勘察設(shè)計(jì)院有限公司致函甘肅局，要求提供蘭新鐵路沿線1000米范圍內(nèi)的地震監(jiān)測(cè)臺(tái)（站）位置、規(guī)模及設(shè)備類型。甘肅局接到通知后仔細(xì)查明，如果按照現(xiàn)有設(shè)計(jì)路線施工，沿線柳園臺(tái)、嘉峪關(guān)臺(tái)、高臺(tái)臺(tái)、張掖臺(tái)觀測(cè)環(huán)境均會(huì)受到嚴(yán)重危害，危害測(cè)項(xiàng)涉及測(cè)震、地電阻率、地電場(chǎng)。嘉峪關(guān)地震臺(tái)的氛采樣點(diǎn)距該鐵路僅16米，遠(yuǎn)小于地震國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中《地震臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境技術(shù)要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）第一部分第五條“Ш 級(jí)（含Ш級(jí)）以上鐵路”距“地震計(jì)安放位置與干擾源之間的最小距離2.5公里”的標(biāo)準(zhǔn)。因此涉及影響的地震臺(tái)多，遷建成本高，且這四個(gè)地區(qū)地震形勢(shì)嚴(yán)峻，在甘肅局的強(qiáng)烈要求下，蘭新鐵路設(shè)計(jì)方優(yōu)化涉及方案，避免了對(duì)嘉峪關(guān)、高臺(tái)、張掖三個(gè)地震臺(tái)觀測(cè)環(huán)境影響，柳園地震臺(tái)無(wú)法避免。蘭新鐵路距離柳園地震臺(tái)最近直線距離僅500米左右，仍遠(yuǎn)低于以上國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)專家多次論證，蘭新鐵路對(duì)測(cè)震臺(tái)站的影響主要是列車經(jīng)過(guò)時(shí)產(chǎn)生的震動(dòng)干擾，目前尚無(wú)有效的抗干擾措施，不能通過(guò)增設(shè)抗干擾設(shè)施和技術(shù)改造進(jìn)行抑制，只能選擇臺(tái)站整體遷建。2014年4月，經(jīng)多次協(xié)商，瓜州縣國(guó)土資源局請(qǐng)示酒泉市國(guó)土資源局、甘肅省征地事務(wù)辦公室后，同意柳園地震臺(tái)遷建方案，遷建費(fèi)用由工程建設(shè)方承擔(dān)，與甘肅局簽訂異地遷建補(bǔ)償協(xié)議，并一次性支付遷建費(fèi)用。

案例三：蘭渝鐵路建設(shè)危害隴南中心地震臺(tái)觀測(cè)環(huán)境案

隴南中心地震臺(tái)是邢臺(tái)地震后國(guó)內(nèi)創(chuàng)建的第一批臺(tái)站，其監(jiān)測(cè)區(qū)域位于南北地震帶中段，秦嶺東西復(fù)雜構(gòu)造帶西端，武都山字型弧頂端轉(zhuǎn)折部位，對(duì)監(jiān)測(cè)甘東南及陜、甘、川三省鄰近地區(qū)地震，有著不可替代的作用。該臺(tái)隸屬于甘肅省地震局，有電阻率、電場(chǎng)、地磁、測(cè)震、強(qiáng)震等多個(gè)測(cè)項(xiàng)，觀測(cè)資料多次在全國(guó)資料評(píng)比中名列前茅。該臺(tái)站在隴南市政府的土地、規(guī)劃等部門均有備案。蘭渝鐵路北起蘭州站、南至重慶北站。2005年開(kāi)始，甘肅省、四川省、重慶市、鐵道部共同商議合資建設(shè)蘭渝鐵路，2008年開(kāi)工建設(shè)，2018年1月16日，蘭渝鐵路全線雙線完全貫通。蘭渝鐵路設(shè)計(jì)單位為鐵道部第一勘測(cè)設(shè)計(jì)院，蘭渝鐵路有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

2005年12月下旬，甘肅局通過(guò)媒體獲悉蘭渝鐵路即將開(kāi)工建設(shè)。該鐵路沿線途經(jīng)甘肅臨洮、文縣等9個(gè)市縣，可能對(duì)甘肅局19個(gè)地震臺(tái)（站）造成影響。甘肅局第一時(shí)間主動(dòng)與設(shè)計(jì)方鐵道部第一勘測(cè)設(shè)計(jì)院聯(lián)系，通知對(duì)方蘭渝鐵路沿線涉及的19個(gè)地震臺(tái)的位置，要求在進(jìn)行蘭渝鐵路線路設(shè)計(jì)時(shí)，盡量避開(kāi)有關(guān)地震臺(tái)的觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍。多次溝通下，鐵道部第一勘測(cè)設(shè)計(jì)院優(yōu)化方案，但隴南段線路對(duì)隴南中心地震臺(tái)觀測(cè)環(huán)境的影響無(wú)法避免。蘭渝鐵路距離隴南中心地震臺(tái)僅14米，遠(yuǎn)低于地震國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《地震臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境技術(shù)要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》）第二部分第五條第二款“鐵路運(yùn)輸軌道與地電阻率觀測(cè)的任意一個(gè)測(cè)向中心點(diǎn)距離不小于5KM”的規(guī)定。且影響該臺(tái)電阻率、電場(chǎng)、地磁、測(cè)震、強(qiáng)震等多個(gè)測(cè)項(xiàng)，經(jīng)專家論證，作出遷建方案。經(jīng)反復(fù)協(xié)調(diào)，蘭渝鐵路有限責(zé)任公司認(rèn)同蘭渝鐵路建設(shè)及運(yùn)行危害隴南中心地震臺(tái)觀測(cè)環(huán)境事實(shí)，同意遷建方案，承擔(dān)遷建費(fèi)用，于2008年簽訂臺(tái)站遷建補(bǔ)償協(xié)議。

二、行政執(zhí)法工作要點(diǎn)解析

（一）鐵路建設(shè)影響地震觀測(cè)環(huán)境的違法證據(jù)收集

本文中三個(gè)案例，鐵路建設(shè)影響測(cè)項(xiàng)地電阻率、地電場(chǎng)、地磁、測(cè)震等測(cè)項(xiàng)，鐵路距離地震臺(tái)站的距離均不滿足地震國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中《地震臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境技術(shù)要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）之要求。但地震國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不屬于正式的法律淵源，不能作為行政執(zhí)法中判斷行政相對(duì)人是否違法的法律依據(jù)，只能在裁判時(shí)作為一種法律事實(shí)援引。［3］《防震減災(zāi)法》《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》《甘肅省防震減災(zāi)條例》《甘肅省地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》作為正式的法律淵源可以作為執(zhí)法裁判的法律依據(jù)，但要注意在執(zhí)法過(guò)程中根據(jù)鐵路建設(shè)的進(jìn)度收集地電、地磁、測(cè)震等測(cè)項(xiàng)的數(shù)據(jù)變化及曲線變化圖，統(tǒng)計(jì)對(duì)比后作為鐵路建設(shè)影響地震觀測(cè)環(huán)境的違法證據(jù)。

（二）需要在鐵路規(guī)劃階段介入

為節(jié)約社會(huì)資源，更好地為人民服務(wù)，地震行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)在鐵路規(guī)劃階段及早介入。本文案例二中蘭新鐵路原路線設(shè)計(jì)施工路線可能會(huì)影響柳園臺(tái)、嘉峪關(guān)臺(tái)、高臺(tái)臺(tái)、張掖臺(tái)四個(gè)地震臺(tái)的觀測(cè)環(huán)境，且會(huì)影響測(cè)震、地電阻率、地電場(chǎng)三種測(cè)項(xiàng)，經(jīng)甘肅局與設(shè)計(jì)方溝通，優(yōu)化設(shè)計(jì)路線后，只影響了柳園臺(tái)。案例三中原蘭渝鐵路設(shè)計(jì)施工路線可能對(duì)甘肅省19個(gè)地震臺(tái)造成影響，經(jīng)甘肅局與設(shè)計(jì)方溝通，優(yōu)化設(shè)計(jì)路線后，只影響了隴南中心地震臺(tái)。執(zhí)法主體和執(zhí)法人員在鐵路規(guī)劃階段介入，大大節(jié)約了社會(huì)資源，降低了執(zhí)法成本。

（三）以柔性行政執(zhí)法方式結(jié)案

鐵路建設(shè)危害地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境的行政執(zhí)法案件，在甘肅局行政執(zhí)法的處理實(shí)踐中，大多是經(jīng)過(guò)與相關(guān)政府部門、鐵路設(shè)計(jì)部門、鐵路建設(shè)部門、鐵路運(yùn)營(yíng)部門溝通協(xié)調(diào)后，按照《防震減災(zāi)法》第二十三條、二十四條之規(guī)定，保證鐵路建設(shè)對(duì)地震建設(shè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)造成的危害程度最小，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案后，對(duì)于確實(shí)無(wú)法避免對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境造成危害的，地震臺(tái)站根據(jù)實(shí)際情況選擇增設(shè)監(jiān)測(cè)設(shè)施和整體遷建，建設(shè)費(fèi)用由鐵路建設(shè)方承擔(dān)，雙方最終以行政補(bǔ)償合同的柔性行政執(zhí)法方式結(jié)案。

三、存在的問(wèn)題

（一）執(zhí)法歷程過(guò)長(zhǎng)

本文中三個(gè)案例都存在著執(zhí)法歷程過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，事實(shí)上鐵路建設(shè)危害地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境的行政執(zhí)法案件處理起來(lái)也非常不容易。按照《鐵路法》第三十六條第二款，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)支持鐵路建設(shè)，協(xié)助鐵路運(yùn)輸企業(yè)做好鐵路建設(shè)征收土地工作和拆遷安置工作。鐵路建設(shè)一般涉及沿線政府的多個(gè)部門，如交通部門、住建部門、自然資源部門、民政部門（根據(jù)2018年機(jī)構(gòu)改革情況調(diào)整相關(guān)部門名稱）等。地震行政執(zhí)法主體及執(zhí)法人員在處理此類案件時(shí)，要與以上可能涉及的部門進(jìn)行溝通，且鐵路建設(shè)從設(shè)計(jì)、施工到建成運(yùn)營(yíng)本身就是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程可能造成停測(cè)或嚴(yán)重影響觀測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（二）政府層面不夠重視

鐵路建設(shè)對(duì)沿線經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的正向效益是比較直觀的、可快速實(shí)現(xiàn)的，所以在處理此類案件時(shí)，地震行政執(zhí)法主體和執(zhí)法人員與政府相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)時(shí)，得不到重視的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）執(zhí)法主動(dòng)性欠缺

本文三個(gè)案例中，只有案例三中地震行政執(zhí)法主體提前了解到鐵路建設(shè)動(dòng)向，并主動(dòng)根據(jù)鐵路設(shè)計(jì)圖對(duì)沿線地震臺(tái)站進(jìn)行排查，對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境被危害情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，做到了主動(dòng)執(zhí)法。案例一、案例二均是由行政相對(duì)人找到行政執(zhí)法主體溝通，才開(kāi)始執(zhí)法協(xié)調(diào)。執(zhí)法主動(dòng)性普遍不足，地震部門的自身保護(hù)意識(shí)還不夠，防震減災(zāi)及防震減災(zāi)法制宣傳還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位。

四、建議

（一）完善地震臺(tái)站備案制度

《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》第三十條及《甘肅省防震減災(zāi)條例》第十六條均要求縣級(jí)以上地震工作主管部門應(yīng)當(dāng)將地震監(jiān)測(cè)設(shè)施分布地點(diǎn)及地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍報(bào)告當(dāng)?shù)厝嗣裾⑼▓?bào)同級(jí)自然資源、住建、公安（根據(jù)2018年機(jī)構(gòu)改革情況調(diào)整相關(guān)部門名稱）等部門備案。地震部門的備案行為是宣示地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站所有權(quán)、管理權(quán)的行為，是地震行政執(zhí)法的基礎(chǔ)。防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展至今日，地震臺(tái)站的數(shù)量、密度都大大增加，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)任務(wù)也越來(lái)越重。建議地震部門在發(fā)展防震減災(zāi)科技的同時(shí)，也優(yōu)化管理職能，及時(shí)完善、更新地震臺(tái)站備案。

（二）實(shí)施地震臺(tái)站巡檢制度

從以上執(zhí)法案例中我們可以看出，在開(kāi)展鐵路建設(shè)影響地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法工作時(shí)，時(shí)機(jī)非常重要。在鐵路規(guī)劃設(shè)計(jì)階段介入，主動(dòng)與鐵路設(shè)計(jì)方溝通，不僅可以節(jié)約社會(huì)資源，對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境造成的危害程度相對(duì)來(lái)說(shuō)也是最小的。所以筆者建議，地震臺(tái)站可以實(shí)施巡檢制度，即由地震行政執(zhí)法人員專崗專責(zé)，與地震臺(tái)站當(dāng)?shù)卣敖煌ú块T、住建部門、自然資源部門形成互通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)掌握當(dāng)?shù)匾?guī)劃建設(shè)動(dòng)向，在第一時(shí)間了解并解決地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境被危害問(wèn)題。

（三）捋順執(zhí)法機(jī)制，層層壓實(shí)責(zé)任

執(zhí)法機(jī)制決定著執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量。執(zhí)法不主動(dòng)、效率不高、質(zhì)量不佳與執(zhí)法機(jī)制不健全有關(guān)系。健全的執(zhí)法機(jī)制包括合法合理的執(zhí)法流程、內(nèi)部責(zé)任分工和外部監(jiān)督機(jī)制［1］。建議地震部門明確省、市、縣地震部門在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境上的管理責(zé)任，捋順、細(xì)化工作流程，加強(qiáng)對(duì)地方指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，加大地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)在各地考核評(píng)分中的權(quán)重，確保責(zé)任到崗責(zé)任到人［4］。