于文軒，胡澤弘

（中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 100088）

2020年聯(lián)合國生物多樣性大會的召開，對全球生物多樣性治理具有重要意義，也充分展示了中國生物多樣性保護方面的巨大成就和為此付出的中國智慧和中國方案。2021年10月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強生物多樣性保護的意見》，提出“確保重要生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和生物遺傳資源得到全面保護，將生物多樣性保護理念融入生態(tài)文明建設(shè)全過程”，強調(diào)“加快完善生物多樣性保護政策法規(guī)”，對加強生物多樣性法治保障提出了新的要求。目前，中國在生物多樣性保護領(lǐng)域已形成了一系列法律法規(guī)和制度措施。同時也應(yīng)注意到，在生態(tài)文明的語境下，中國生物多樣性保護一方面面臨著“主流化”規(guī)范缺失的挑戰(zhàn)，即生物多樣性保護的要求未能在法律體系、法律制度和管理體制等方面得到充分體現(xiàn)；另一方面也存在對生物安全保障回應(yīng)不足的問題。在此背景下，將生態(tài)文明思想的理念和內(nèi)在要求融入生物多樣性法治建設(shè)的過程中，健全和完善生物多樣性保護的體制機制，是推進生態(tài)文明法治建設(shè)的內(nèi)在要求。

一、生物多樣性保護的內(nèi)涵與法律框架

由于人類的不合理開發(fā)利用，生物多樣性破壞成為現(xiàn)代社會面臨的重要生態(tài)環(huán)境問題。20世紀90年代以來，以《聯(lián)合國生物多樣性公約》為標志，國際社會日益重視生物多樣性保護。中國目前也已建立由憲法、環(huán)境保護法和生物多樣性相關(guān)立法構(gòu)成的生物多樣性法律體系，為生物多樣性保護發(fā)揮了重要作用。

（一）生物多樣性保護的法治內(nèi)涵

生物多樣性（biodiversity）是一國社會經(jīng)濟得以存續(xù)和可持續(xù)發(fā)展的最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)之一[1]1。因研究視角差異，生物多樣性在不同學(xué)科背景下的內(nèi)涵不盡相同。在自然科學(xué)層面，生物多樣性至少存在生物學(xué)、生態(tài)學(xué)和生物地理學(xué)等三種意義上的內(nèi)涵，主要指所有植物、動物、微生物物種以及所有的生態(tài)系統(tǒng)及其形成的生態(tài)過程[2]。

有關(guān)國際條約和一些國家的立法對生物多樣性作出了定義?！堵?lián)合國生物多樣性公約》規(guī)定，“‘生物多樣性’是指所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外，包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；這包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性?！雹佟堵?lián)合國生物多樣性公約》第2條。這一定義在很大程度上影響了各國立法對生物多樣性的定義。例如，日本《生物多樣性基本法》（生物多様性基本法，2008）規(guī)定，“本法所稱的生物多樣性，是指存在的各種生態(tài)系統(tǒng)，以及生物物種之間和物種內(nèi)部存在的各種差異?！雹谌毡尽渡锒鄻有曰痉ā返?條。印度《生物多樣性法》（Biological Diversity Act,2002）規(guī)定，“生物多樣性是指一種可變性，這種可變性蘊于所有來源的活生物體和其所屬的生態(tài)復(fù)合體中，包括物種內(nèi)的多樣性、物種之間的多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性?！雹塾《取渡锒鄻有苑ā返?條。在委內(nèi)瑞拉《生物多樣性法》（Ley de la Diversidad Biológica,2000）中，作為保護對象的生物多樣性也被稱為國家環(huán)境遺產(chǎn)（El patrimonio ambiental de la Nación）。該法規(guī)定，“國家環(huán)境遺產(chǎn)由國家領(lǐng)土及其管轄范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳資源組成，這一范圍包括毗連海域和專屬經(jīng)濟區(qū)?！雹芪瘍?nèi)瑞拉《生物多樣性法》第3條。在中國，國務(wù)院于2021年10月發(fā)布的《中國的生物多樣性保護》白皮書將生物多樣性定義為“生物（動物、植物、微生物）與環(huán)境形成的生態(tài)復(fù)合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過程的總和，包括生態(tài)系統(tǒng)、物種和基因三個層次。”

可見，國內(nèi)外立法關(guān)于生物多樣性的定義雖有差異，但核心內(nèi)容基本一致，主要包括生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性（種間多樣性）和遺傳多樣性（種內(nèi)多樣性）三個方面。其中，生態(tài)系統(tǒng)多樣性，是指生物圈內(nèi)生境、生物群落和生態(tài)過程的多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生境差異、生態(tài)變化的多樣性，具體包括環(huán)境系統(tǒng)、生物系統(tǒng)和生態(tài)過程的多樣性；物種多樣性是指地球上所有生物物種及其各種變化的總和，包括野生種和馴化種；遺傳多樣性是指以生物遺傳資源為載體的物種間的本質(zhì)差別，包括種間遺傳多樣性（廣義的）和種內(nèi)遺傳多樣性（狹義的），種間多樣性指各種生物所擁有的多種多樣的遺傳信息，種內(nèi)多樣性指物種內(nèi)部基因的差別和變異[1]3-5。以此為基礎(chǔ)，各國的生物多樣性保護立法也主要圍繞著這三個層面展開。

近些年來，世界范圍內(nèi)的生物多樣性法治的發(fā)展呈現(xiàn)出一些新特征。一是立法“主流化”和體系化特征日益突出。一些國家制定了生物多樣性保護的綜合性立法。日本于2008年頒布了《生物多樣性基本法》，并于2010年頒布了《生物多樣性區(qū)域合作促進法》（生物多様性地域連攜促進法）；印度于2002年頒布了《生物多樣性法》（Biological Diversity Act），并于2004年由環(huán)境和森林部頒布了《生物多樣性實施細則》（Biological Diversity Rules）。委內(nèi)瑞拉于2000年頒布了《生物多樣性法》，明確了生物多樣性資源的國家主權(quán)原則⑤委內(nèi)瑞拉《生物多樣性法》第2條。，建立了遺傳資源獲取規(guī)則和惠益分享制度，承認、保護原住民在生物多樣性方面的傳統(tǒng)知識，規(guī)定了惠益原住民的補償機制。此外，該法律要求國家制定戰(zhàn)略，保護傳統(tǒng)知識，控制利用傳統(tǒng)知識的活動，促進地方社區(qū)的發(fā)展和創(chuàng)造力[3]。此外，委內(nèi)瑞拉將生物多樣性保護作為一項國家職責(zé)納入了憲法⑥《委內(nèi)瑞拉玻利瓦爾共和國憲法》第127條：“國家保護環(huán)境、生物多樣性、遺傳資源、生態(tài)過程、國家公園和自然紀念物以及其他具有特殊生態(tài)重要性的地區(qū)。生物基因組不能申請專利，該事項由涉及生物倫理原則的法律予以規(guī)范?！?，頒布了《原住民棲息地和土地邊界劃定和保障法》（Demarcation and Guarantee of Indigenous Habitat and Lands Law）、《傳統(tǒng)遺產(chǎn)保護法》等相關(guān)立法。二是生物多樣性保護法律和政策的協(xié)同作用增強。突出的表現(xiàn)是，一些國家往往通過立法授權(quán)賦予相關(guān)國家戰(zhàn)略、計劃以更強的實效性，對生物多樣性保護和管理的階段目標、重點領(lǐng)域、主要手段作出較為明確的規(guī)定，憑借其綜合性和靈活性為管理活動提供指引。三是生物多樣性保護的國際合作日益加強。由于生物多樣性保護與生態(tài)環(huán)境保護的其他領(lǐng)域存在密切的關(guān)聯(lián)性，各國在應(yīng)對氣候變化、跨國污染防治領(lǐng)域也積極開展生物多樣性保護的合作，在更廣闊的層面開展生物多樣性國際治理活動。四是生物多樣性保護的社會參與方式進一步豐富。例如引入私有化和市場機制，開展與私人主體的合作，主要包括支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)費用、生物多樣性（損害）抵消和保護契約等方式⑦生物多樣性（損害）抵消是指只有在異地實施對生態(tài)系統(tǒng)有所提升的行為，才允許對生物多樣性造成開發(fā)的活動繼續(xù)推進；保護契約則是指與土地所有者簽訂合同，對其使用土地的方式進行生態(tài)化限制并支付費用，以實現(xiàn)生物多樣性保護的方式。，其基本思路是賦予生物多樣性財產(chǎn)價值，以付費機制抑制開發(fā)利用行為的負外部性，并以社會利益限制私權(quán)的行使[4]。

（二）中國生物多樣性保護的法律框架

中國生物多樣性保護實踐可追溯至20世紀50年代。1956年，國務(wù)院在廣州、云南、福建和黑龍江批準劃定了四處自然保護區(qū)，以保護各地帶自然動植物的原生狀態(tài)，標志著中國生物多樣性保護建設(shè)的開始[5]。20世紀七八十年代至今，中國生物多樣性相關(guān)立法迅速發(fā)展，目前已形成縱橫結(jié)合的生物多樣性保護法律體系。

從縱向結(jié)構(gòu)看，中國形成了從憲法、環(huán)境保護法、專門性生物多樣性保護立法到各級地方性法規(guī)的生物多樣性保護法律體系。從憲法層面看，《中華人民共和國憲法》第9條規(guī)定了自然資源國家所有權(quán)制度，為國家實施生物多樣性保護提供了法律依據(jù)①《中華人民共和國憲法》第9條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”?！吨腥A人民共和國憲法》第26條明確了國家生態(tài)保護的職責(zé)，這也是國家開展生物多樣性保護與管理的憲法依據(jù)②《中華人民共和國憲法》第26條：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！?。《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定了生態(tài)紅線、生態(tài)保護和恢復(fù)治理方案、生態(tài)保護補償?shù)戎贫?，并專門就生物多樣性保護作出了規(guī)定，“開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當合理開發(fā)，保護生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關(guān)生態(tài)保護和恢復(fù)治理方案并予以實施。引進外來物種以及研究、開發(fā)和利用生物技術(shù)，應(yīng)當采取措施，防止對生物多樣性的破壞。”③《中華人民共和國環(huán)境保護法》第29～第31條。同時，在生態(tài)系統(tǒng)保護、物種保護、生物遺傳資源保護方面的立法中，也就生物多樣性保護作出了規(guī)定（下文詳述）。在地方立法層面，云南省、湖南省也制定了專門的生物多樣性保護立法。

從橫向結(jié)構(gòu)看，中國建立了涵蓋生態(tài)系統(tǒng)保護、物種保護、生物遺傳資源保護的生物多樣性保護法律體系。在生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護方面，中國不僅制定實施了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等法律，還于2014年修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，不斷加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度。黨的十八大以來，中國修訂了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《自然保護區(qū)條例》等行政法規(guī)和規(guī)章，為自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等重要生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域的保護和管理提供了更為充分的依據(jù)。同時，中國近幾年來制定的一些重要立法也對生態(tài)系統(tǒng)保護給予了更多的關(guān)注。例如，《中華人民共和國長江保護法》將生態(tài)優(yōu)先作為基本原則，通篇貫穿長江流域生態(tài)環(huán)境保護的要求；《中華人民共和國生物安全法》將保護生態(tài)環(huán)境作為立法目的之一，并就生物多樣性保護作出了多方面的專門規(guī)定。在物種多樣性保護方面，黨的十八大以來，中國不僅修訂了《野生植物保護條例》《引進陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》等以及國家重點保護野生動植物名錄，還根據(jù)生物多樣性保護和生物安全保障的需要，進一步完善相關(guān)立法。目前正在推進《中華人民共和國野生動物保護法》的修訂工作。在遺傳多樣性保護方面，中國的法律規(guī)范主要集中于家養(yǎng)動物種質(zhì)資源管理、農(nóng)作物種質(zhì)資源管理、植物新品種保護以及其他方面的生物遺傳資源管理等方面。黨的十八大以來，在家養(yǎng)動物種質(zhì)資源管理方面，修訂了《家畜遺傳材料生產(chǎn)許可辦法》；在農(nóng)作物種質(zhì)資源管理方面，修訂了《中華人民共和國種子法》《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》；《植物新品種保護條例》也于2014年進行了第二次修訂。同時，知識產(chǎn)權(quán)保護、中藥品種管理、動植物檢疫管理等方面的立法中也包含關(guān)于生物遺傳資源管理的內(nèi)容，其中《中華人民共和國專利法》《中藥品種保護條例》《植物檢疫條例》等立法均在近幾年進行了修訂，為遺傳多樣性保護提供了更為科學(xué)和充分的法律依據(jù)。

二、生物多樣性法治的雙重挑戰(zhàn)

現(xiàn)有的生物多樣性立法對中國生物多樣性保護發(fā)揮了重要作用，但“主流化”規(guī)范缺失、對生物安全保障回應(yīng)不足等問題，也對現(xiàn)有的生物多樣性法律規(guī)范在新時代背景下充分發(fā)揮其作用形成了挑戰(zhàn)。

（一）“主流化”規(guī)范缺失

生物多樣性保護主流化是《聯(lián)合國生物多樣性公約》倡導(dǎo)的重要措施，基本要求包括為生物多樣性保護和可持續(xù)性利用制定的國家戰(zhàn)略或計劃，以此為目的修訂相關(guān)戰(zhàn)略或計劃，或者將生物多樣性保護的內(nèi)容納入相關(guān)戰(zhàn)略和計劃的內(nèi)容中①《聯(lián)合國生物多樣性公約》第6條。?！独ッ餍浴愤M一步明確了生物多樣性保護“主流化”的內(nèi)涵，提出“將生物多樣性的多元價值納入到政策、法規(guī)、規(guī)劃進程、減貧戰(zhàn)略和經(jīng)濟核算中，并加強生物多樣性跨部門協(xié)調(diào)機制”②《2020年聯(lián)合國生物多樣性大會（第一階段）高級別會議昆明宣言》。，從法律政策和體制機制兩個層面為生物多樣性保護“主流化”提供保障?！爸髁骰币?guī)范缺失是中國生物多樣性法治面臨的現(xiàn)實問題，主要體現(xiàn)為法律體系、法律制度、管理體制等三個方面。

在法律體系方面，存在結(jié)構(gòu)失衡、位階不高、滯后于生物多樣性保護實踐等問題?，F(xiàn)有的生物多樣性立法在生態(tài)系統(tǒng)多樣性和物種多樣性保護方面較為豐富，但在遺傳多樣性保護方面則存在缺失。在自然遺產(chǎn)等生態(tài)系統(tǒng)保護方面僅存在部門規(guī)章或地方性立法，法律位階較低。同時，生物多樣性立法未能與現(xiàn)有的實踐探索實現(xiàn)有機的銜接，對后者的有益成果以法律的形式及時確認。例如，目前開展的以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)的有益成果，時至今日未能系統(tǒng)地體現(xiàn)在立法之中。另外，由于分別制定了《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等立法，一些地方根據(jù)本地區(qū)需要制定了國家公園、自然遺產(chǎn)地保護立法，形成多部立法在管理空間上交叉重疊的情況。

在法律制度方面，存在一些制度目標偏離、保護范圍過窄、專門制度欠缺等問題。首先，中國生物多樣性保護立法萌生于自然資源法，最初建立天然森林禁伐區(qū)系是為了“保存自然植被以供科學(xué)的需要”③1956年全國人大第三次會議第92號提案。，這些自然資源立法的主要目的在于保護資源的經(jīng)濟價值而非生態(tài)環(huán)境。迄今為止，中國仍有相當數(shù)量的生物多樣性保護規(guī)定存在于自然資源和產(chǎn)業(yè)管理法律法規(guī)中，例如《中華人民共和國森林法》中關(guān)于森林保護、造林綠化的專章規(guī)定，《中華人民共和國草原法》中關(guān)于草原保護的專章規(guī)定，《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國畜牧法》中關(guān)于種質(zhì)資源保護和畜禽遺傳資源保護的專章規(guī)定等。盡管這些規(guī)定在一定程度上發(fā)揮了保護生物多樣性的客觀功能，但由于自然資源立法在目的上側(cè)重于保護自然資源的經(jīng)濟價值而非生態(tài)價值，使得這些立法在制度安排上對生物多樣性的價值關(guān)注不足[6]。其次，保護范圍過窄直接影響到了生物多樣性保護立法的實施效果。以《中華人民共和國野生動物保護法》為例，目前以珍貴瀕危野生動物和“三有”的陸生野生動物作為保護對象的制度設(shè)計，越來越暴露出問題，無法回應(yīng)生物多樣性保護的內(nèi)在要求，這在目前開展的《中華人民共和國野生動物保護法》修訂討論的過程中也有較多的體現(xiàn)。再次，生物多樣性保護領(lǐng)域具有一些獨有的制度，這在生物遺傳資源保護法方面體現(xiàn)得尤為顯著。目前的相關(guān)立法更側(cè)重保護農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中具有遺傳資源價值的動植物體，而對各類載體中的無形遺傳信息、各民族地區(qū)的傳統(tǒng)知識等同樣具有重要生態(tài)價值的遺傳資源缺乏保護[7]。

在管理體制方面，有關(guān)部門管理職責(zé)的協(xié)調(diào)是亟需解決的問題。立法將生態(tài)要素人為地劃分為不同的物種或空間，導(dǎo)致管理過程中出現(xiàn)管理空白或管理重疊的問題。例如，《中華人民共和國野生動物保護法》將野生動物劃分為陸生野生動物和水生野生動物，其保護分別由林草部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，在實踐中導(dǎo)致對一些動物的管理權(quán)限模糊。又如，將一個地理區(qū)域按照不同的標準劃分為不同的保護區(qū)域，往往導(dǎo)致該區(qū)域由多個不同部門管理。以《風(fēng)景名勝區(qū)條例》為例，該法雖然規(guī)定對已設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護區(qū)重合或者交叉的，應(yīng)當與自然保護區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)④《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第7條。，但由于國家和地方均未明確協(xié)調(diào)規(guī)則、建立協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)交叉重疊，有關(guān)部門對相同區(qū)域重疊管理的問題依然突出。

（二）對生物安全保障回應(yīng)不足

在生態(tài)文明語境下，生物多樣性保護不僅事關(guān)良好生態(tài)環(huán)境的維護，更與社會經(jīng)濟發(fā)展甚至國家安全密切相關(guān)。在風(fēng)險社會背景下，生物多樣性保護與生物安全之間存在著高度的關(guān)聯(lián)性。廣義上的“生物安全”，是指生物技術(shù)健康發(fā)展和公共健康、生態(tài)系統(tǒng)免受危險生物因子及相關(guān)因素侵害的狀態(tài)。在這一意義上，生物安全管理保障涵蓋現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用安全、生物多樣性保護和生物入侵防范、人類遺傳資源安全等諸多方面[8]。習(xí)近平總書記指出，“生物安全關(guān)乎人民生命健康，關(guān)乎國家長治久安，關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展，是國家總體安全的重要組成部分，也是影響乃至重塑世界格局的重要力量”[9]，更是將生物安全問題提高到國家總體安全和世界發(fā)展格局的戰(zhàn)略高度。

從生物安全的視角看，對作為一種資源的生物多樣性的保護和開發(fā)利用不僅應(yīng)當關(guān)注其經(jīng)濟效益，更應(yīng)關(guān)注其生態(tài)價值，以及對國家安全的影響。但是，目前的生物多樣性立法在與生物安全相關(guān)的一些關(guān)鍵內(nèi)容方面存在缺失，并直接影響生物安全治理的實效。譬如，由于外來入侵物種防治的專門立法滯后，使得法律規(guī)制效果大受影響；生物遺傳資源安全方面的立法不健全，使中國作為遺傳資源的提供國，在很多情況下卻長期難以公平合理地獲得相關(guān)惠益[10]，使國家利益遭受損失。

三、生態(tài)文明語境下生物多樣性法治的理念更新

為積極有效地應(yīng)對中國生物多樣性治理面臨的挑戰(zhàn)，應(yīng)遵循生態(tài)文明理念，基于生態(tài)發(fā)展觀實現(xiàn)多元價值溝通協(xié)調(diào)，基于生態(tài)協(xié)同觀推動生物多樣性保護的整體主義進路，基于生態(tài)合作觀促進全球生物多樣性治理。

（一）基于生態(tài)發(fā)展觀的多元價值協(xié)調(diào)

生物多樣性既是一種自然資源，也是一種生態(tài)要素，因而具有雙重屬性。一方面，野生動植物、森林、草原等作為自然資源，具有經(jīng)濟性與排他性，無論是國家的自然資源所有權(quán)還是私人對特定物的物權(quán)，都是其開發(fā)利用的基礎(chǔ)。另一方面，作為生態(tài)要素的生物多樣性具有公益屬性，例如涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定等功能，公益價值的實現(xiàn)無法為個體所獨享。這一特性使得生物多樣性的保護與利用之間長期以來存在張力。這也是導(dǎo)致上述生物多樣性保護與可持續(xù)利用之間在各個方面產(chǎn)生沖突的最重要的根源之一。

在生態(tài)文明語境下，這兩個側(cè)面的屬性統(tǒng)一于以生態(tài)發(fā)展觀為基礎(chǔ)的多元價值協(xié)調(diào)。根據(jù)生態(tài)發(fā)展觀，“綠水青山既是自然財富、生態(tài)財富，又是社會財富、經(jīng)濟財富?！盵11]因而，生態(tài)發(fā)展觀要求協(xié)調(diào)生物多樣性的經(jīng)濟價值與公益價值。一方面，生物多樣性保護不是排斥利用的保護，而是在利用其經(jīng)濟價值時避免其公益價值受到損害，消除生物多樣性利用的負外部性，可以通過行政規(guī)制、對所有權(quán)和契約設(shè)定公共義務(wù)、開發(fā)利用行為的責(zé)任延伸等方式，為生物多樣性可持續(xù)利用行為確定邊界。另一方面，生物多樣性與資源安全、生態(tài)安全和國家安全高度相關(guān)，這使其與生物安全法治的理念和實踐產(chǎn)生深層次的關(guān)聯(lián)性。在風(fēng)險社會的語境下，法律對生物多樣性的利用應(yīng)適用風(fēng)險預(yù)防原則，采取更為審慎的態(tài)度。為此，生物多樣性法治的價值體系應(yīng)適當調(diào)適，資源價值的實現(xiàn)須以保障生態(tài)價值為限度，并以安全價值的實現(xiàn)為底線。

（二）基于生態(tài)協(xié)同觀的整體主義路徑

生態(tài)協(xié)同觀認為，“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條?！痹谏锒鄻有员Ｗo中，應(yīng)特別注意避免基于不同的生態(tài)要素進行管理和法律規(guī)制的弊端，重視生物多樣性作為生態(tài)系統(tǒng)的整體性和內(nèi)在各部分協(xié)同性的特點，以空間治理、系統(tǒng)治理的方式協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各類資源（要素）的整體性保護。

生態(tài)協(xié)同觀內(nèi)在地要求遵循生態(tài)整體主義路徑，實現(xiàn)法制與法治的協(xié)同、治理主體間的協(xié)同以及法律秩序構(gòu)造的協(xié)同[12]。這就要求在生物多樣性保護和管理過程中統(tǒng)籌兼顧，調(diào)動各層級、各區(qū)域、各領(lǐng)域的主管部門在生物多樣性保護中的作用，實現(xiàn)“山水林田湖草系統(tǒng)治理”。同時，生態(tài)協(xié)同觀關(guān)注生物多樣性保護與相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)在聯(lián)系。此次COP15會議關(guān)注應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性之間的協(xié)同、生態(tài)保護方式的創(chuàng)新、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與生態(tài)修復(fù)之間的關(guān)聯(lián)等方面的問題；在高級別會議上對關(guān)于促進生物多樣性、氣候、陸地和海洋協(xié)同行動的議題進行了充分討論，突出體現(xiàn)了生態(tài)協(xié)同觀的要求[13]。由于遺傳資源的保護與生態(tài)系統(tǒng)保護、物種保護密切相關(guān)，而生態(tài)系統(tǒng)保護也要求物種和各類資源的保護，這就要求在立法的過程中注意規(guī)范和制度之間的協(xié)同性。

（三）基于生態(tài)合作觀的全球生物多樣性治理

在全球化趨勢日益顯著的現(xiàn)代社會，生物多樣性保護亦遠非某一國家或者某些國家力所能及。國際社會唯有不斷加強合作，方可遏制生物多樣性破壞與減損日益嚴重之勢。這不僅與各國生物多樣性賦存與利用的不同情況相關(guān)，還與生物多樣性保護的能力相關(guān)。以人類命運共同體思想為基礎(chǔ)的生態(tài)合作觀認為，“宇宙只有一個地球，人類共有一個家園”，而“他國的威脅也可能成為本國的挑戰(zhàn)”[14]，因此沒有國家能在損害他國利益的前提下獨善其身。為此，一方面要尊重各國在生物多樣性資源方面的主權(quán)；另一方面，在相互尊重主權(quán)的基礎(chǔ)上展開充分合作，特別是遏制跨國界的生物多樣性破壞行為，以及生物剽竊、生物安全風(fēng)險轉(zhuǎn)移行為。在生物多樣性保護領(lǐng)域，應(yīng)充分關(guān)注發(fā)展中國家的需求與訴求。在《昆明宣言》中承諾增加為發(fā)展中國家提供實施“2020年后全球生物多樣性框架”所需的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持①《2020年聯(lián)合國生物多樣性大會（第一階段）高級別會議昆明宣言》。，推動形成公平合理的生物多樣性保護國際秩序。

四、中國生物多樣性法治的完善路徑

以生態(tài)文明理念為指引完善生物多樣性法治，應(yīng)推動生物多樣性法律體系化，貫徹風(fēng)險預(yù)防原則，同時加強體制協(xié)調(diào)與協(xié)同。

（一）推動生物多樣性法律體系化

推動生物多樣性法律體系化，是完善生物多樣性法治的重要方面。為此，應(yīng)遵循生態(tài)整體主義理路，補充目前缺失的重要立法，整合現(xiàn)有的分散立法，并在目前正在開展的環(huán)境法典制定過程中充分關(guān)注生物多樣性保護方面的內(nèi)容。

中國目前的生物多樣性立法在生態(tài)保護、物種保護領(lǐng)域的內(nèi)容較為充實，但生物遺傳資源領(lǐng)域的立法較為滯后。為此，建議盡快制定生物遺傳資源管理專門立法，以遏制生物遺傳資源流失和喪失，保護生物多樣性。該法可就生物遺傳資源的獲取、惠益分享、出入境管理等方面作出規(guī)定，著重明確遺傳資源的國家所有權(quán)，以“事先知情同意”（PIC）和“共同商定條件”（MAT）為基礎(chǔ)，實現(xiàn)公平公正的惠益分享，健全信息共享制度，完善生物遺傳資源出入境審批管理制度。

生物多樣性立法體系化應(yīng)當著重關(guān)注的另外一類問題是，對于一些對生物多樣性影響較大的領(lǐng)域，存在立法位階低、內(nèi)容零散分散等問題。例如，關(guān)于生物入侵的內(nèi)容，目前分散于《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》等立法之中，但并未在法律層面形成完整的生物入侵防治法律規(guī)范體系。為此，應(yīng)研究制定生物入侵防治的綜合性立法，建立回應(yīng)經(jīng)濟生產(chǎn)、資源利用和生物多樣性保護等多方面需求的入侵物種名錄制度，優(yōu)化生物入侵的預(yù)防性、控制性和補救性三類法律機制[15]。同時，在厘清各部門監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過立法完善生物入侵防治的部門協(xié)調(diào)機制。此外，加強生物入侵防治立法與其他生物多樣性立法的銜接，在森林、草原、濕地、自然保護地以及野生動物保護、生物安全立法中細化生物入侵防治的相關(guān)規(guī)定，明確各類主體的法律責(zé)任，為生物入侵防治提供全面的法制保障。

法典是法律體系化的最高形式。中國目前正在積極推進環(huán)境法典制定工作，這為推動生物多樣性法律體系化提供了契機?？稍诃h(huán)境法典的“自然生態(tài)保護編”中明確保護生物多樣性的目標，就生物多樣性保護規(guī)劃作出專門規(guī)定，并從保護生物多樣性的角度，對自然保護地、野生動植物、生物遺傳資源、現(xiàn)代科技對生態(tài)環(huán)境的影響管理等方面作出規(guī)定。在篇章結(jié)構(gòu)上，環(huán)境法典中可不設(shè)“生物多樣性保護”專章，但上述核心內(nèi)容應(yīng)在有關(guān)章節(jié)予以體現(xiàn)。由此，環(huán)境法典可為生物多樣性法律的體系化提供基本框架，進一步的生物多樣性法治建設(shè)中可在此基礎(chǔ)上繼續(xù)推進。

（二）貫徹風(fēng)險預(yù)防原則

法律上的風(fēng)險，意指發(fā)生損害的可能性。從環(huán)境法的視角看，風(fēng)險包括現(xiàn)代科技風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險和環(huán)境健康風(fēng)險。這些風(fēng)險均與生物多樣性的利用相關(guān)。為應(yīng)對這些風(fēng)險，應(yīng)當在生物多樣性治理中全面貫徹風(fēng)險預(yù)防原則，并在此基礎(chǔ)上健全制度體系。

風(fēng)險預(yù)防應(yīng)當成為生物多樣性法治的基本原則。風(fēng)險預(yù)防原則，是指在生物多樣性利用和相關(guān)活動有可能對生物多樣性造成嚴重的、不可逆轉(zhuǎn)的危害時，即使科學(xué)上沒有確實的證據(jù)證明該危害必然發(fā)生，也應(yīng)當采取必要措施的基本準則。應(yīng)在生物多樣性立法中將生態(tài)安全保障作為基本目的之一，將風(fēng)險預(yù)防原則作為其具體化的實現(xiàn)手段。

同時，應(yīng)健全以風(fēng)險預(yù)防為依循的制度體系：第一，生物多樣性保護和利用相關(guān)的制度建構(gòu)應(yīng)綜合考慮對生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟系統(tǒng)、公共衛(wèi)生安全、人體健康等方面構(gòu)成的風(fēng)險。對于可能產(chǎn)生較大危害的行為，采取強風(fēng)險預(yù)防原則[16]①以采取風(fēng)險預(yù)防措施的條件和程度為標準，風(fēng)險預(yù)防原則被分為強風(fēng)險預(yù)防原則和弱風(fēng)險預(yù)防原則。強風(fēng)險預(yù)防原則(Strong Precautionary Principle)，是指一項行動只有被確認為沒有任何危害的情況下方可進行的基本原則。在實施策略上，強風(fēng)險預(yù)防原則較少考慮從事危險活動可能帶來的收益，只要具有嚴重的不可逆轉(zhuǎn)的危害之風(fēng)險即應(yīng)采取預(yù)防措施。，以安全閾值設(shè)定和成本效益分析方法確定相應(yīng)的禁止或限制措施。第二，應(yīng)特別重視在污染防治、應(yīng)對氣候變化、公共衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)管理等方面的立法中將生物多樣性保護納入其范圍，從而不僅在生態(tài)保護層面落實風(fēng)險預(yù)防原則，而且相關(guān)領(lǐng)域的法律規(guī)范中也給予支持和保障。第三，應(yīng)健全生物多樣性的司法保障機制，完善生物多樣性保護方面的環(huán)境基準，通過生態(tài)保護紅線制度輔助風(fēng)險的認定，同時在訴訟規(guī)則層面適當降低對“重大風(fēng)險”的證明標準，采用間接反證等因果關(guān)系證明規(guī)則，從而在司法層面提供支持[17]。第四，應(yīng)更加重視生態(tài)修復(fù)制度。應(yīng)當在生物多樣性保護領(lǐng)域建立普遍性的生態(tài)恢復(fù)制度和修復(fù)制度。要求開發(fā)者在生物多樣性的開發(fā)利用過程中—特別是在土地、流域等空間利用領(lǐng)域承擔(dān)生態(tài)恢復(fù)義務(wù)；對生物多樣性造成破壞的，應(yīng)當承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任[18]。第五，應(yīng)根據(jù)生態(tài)保護補償制度改革的最新要求②《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》。，將生物多樣性保護融入生態(tài)保護補償中，將具有生物多樣性保護功能的區(qū)域納入生態(tài)保護補償范圍，在綜合考量生態(tài)要素之經(jīng)濟價值和生態(tài)價值的基礎(chǔ)上完善分類補償機制，并加強生態(tài)保護補償與生態(tài)紅線、國土空間規(guī)劃等相關(guān)制度的配套銜接。

（三）加強體制協(xié)調(diào)與協(xié)同

在管理體制方面，應(yīng)根據(jù)生物多樣性治理的實際需求，進一步健全協(xié)調(diào)機制。整體政府與模糊治理可成為管理體制完善的具體策略。整體政府理論強調(diào)精簡和高效，要求政府機構(gòu)間、公私部門間的合作，加強以自然空間為單位的跨區(qū)域部門合作，以避免職權(quán)重疊造成的行政效率低下[19]；模糊治理則是對監(jiān)管體系作出的調(diào)適，其在尊重法定行政組織框架的前提下，適度模糊治理主體的組織關(guān)系，加強部門間的信息流動，為聯(lián)動治理創(chuàng)造組織條件[20]。

據(jù)此，應(yīng)更加重視發(fā)揮管理部門的專業(yè)優(yōu)勢，特別重視林草、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門在生物多樣性治理方面的職責(zé)。相關(guān)管理部門間應(yīng)特別重視協(xié)作配合[21]。對于跨區(qū)域、跨流域、涉及不同生態(tài)要素的生物多樣性保護和管理，有必要完善協(xié)調(diào)機制，根據(jù)實際需要建立國家層面的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，或是政府或者部門牽頭下的協(xié)調(diào)機制，探索跨部門、跨區(qū)域的合作立法和聯(lián)合執(zhí)法方式，發(fā)揮其在重大決策制定、協(xié)調(diào)管理職責(zé)方面的促進作用。同時，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案的規(guī)定，進一步發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門在生物多樣性保護中的管理和監(jiān)督功能，加強其與林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門在野生動植物保護、自然保護地管理、濕地保護、生物遺傳資源保護和生物安全管理方面的協(xié)調(diào)配合。

五、結(jié)論

近些年來，中國生物多樣性法治面臨著“主流化”規(guī)范缺失以及生物安全保障回應(yīng)不足的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為積極有效地應(yīng)對生物多樣性治理面臨的挑戰(zhàn)，應(yīng)遵循生態(tài)文明理念，實現(xiàn)多元價值溝通協(xié)調(diào)，推動生物多樣性保護的整體主義進路，促進全球生物多樣性治理。以此為遵循，首先應(yīng)推動生物多樣性法律體系化，補充缺失的重要立法，整合現(xiàn)有的分散立法，并在環(huán)境法典制定過程中充分關(guān)注生物多樣性保護方面的內(nèi)容。其次應(yīng)貫徹風(fēng)險預(yù)防原則，完善生物多樣性風(fēng)險管理與司法保障機制，健全生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護補償?shù)汝P(guān)鍵制度，以實現(xiàn)生物多樣性保護的多元價值協(xié)調(diào)。最后應(yīng)加強體制協(xié)調(diào)與協(xié)同，完善生物多樣性保護的協(xié)調(diào)機制，為生物多樣性協(xié)同治理提供支持。唯此方可為新時代生物多樣性治理提供有力的法治保障。