許志國(guó)

(仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510225)

“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”[1]在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)下，傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)分別以“鄉(xiāng)政村治”和“社區(qū)制”的治理架構(gòu)維系著國(guó)家的基層治理平穩(wěn)運(yùn)行，使其基本保持一種合理的治理秩序。但在城市單位制解體和農(nóng)村集體制弱化以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念的沖擊下，城鄉(xiāng)基層治理正面臨著許多新形勢(shì)、新變化。尤其在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，重組形成了一種新型基層社會(huì)類(lèi)型——高度重組型社會(huì)，使得基層社會(huì)治理面臨著更加復(fù)雜的局面。它們既不是純粹的城市社區(qū)，也非典型的農(nóng)村社區(qū)，而是雜糅了傳統(tǒng)的城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的特征。面對(duì)新時(shí)代新形勢(shì)，亟須構(gòu)建一種新的基層治理體制與之相適應(yīng)。

廣東省佛山市南海區(qū)即為高度重組型社會(huì)。南海區(qū)作為改革開(kāi)放的先行區(qū)，曾經(jīng)創(chuàng)造縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“南海模式”，素有廣東“首府首縣”之稱(chēng)。但它的大部分地區(qū)城市形態(tài)尚未完全形成，高檔小區(qū)、商業(yè)CBD和城中村比鄰而居，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)、城市社區(qū)、村改居社區(qū)并存，基層社會(huì)治理面臨著很多前所未有的挑戰(zhàn)。為了協(xié)同推進(jìn)基層治理、社區(qū)治理、非戶籍人口融入、鄉(xiāng)村振興等多方面工作，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局， 2018年初南海區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)建立新型特色社會(huì)動(dòng)員體系。本文將基于對(duì)南海區(qū)新型特色社會(huì)動(dòng)員體系的系統(tǒng)調(diào)研，分析其如何對(duì)現(xiàn)有的基層治理體系進(jìn)行精準(zhǔn)和科學(xué)動(dòng)員，使基層治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)以及實(shí)現(xiàn)治理效能的提升，以期為其他重組型社會(huì)治理的進(jìn)一步改革提供借鑒。

1 高度重組型基層社會(huì)的治理挑戰(zhàn)

1.1 社區(qū)成員異質(zhì)化，共同體意識(shí)較弱

高度重組社會(huì)中，既有原住居民形成的熟人社會(huì)，也有新樓盤(pán)社區(qū)形成的陌生人社會(huì)，還有廠房林立帶來(lái)的非戶籍居民形成的特殊混雜型社會(huì)。不同社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)差異化程度較高，社區(qū)居民的熟悉度變低，社區(qū)凝聚力下降。新樓盤(pán)社區(qū)中的居民大多數(shù)并非本地原住居民，他們雖然同屬一個(gè)社區(qū)甚至同一棟樓，但由于教育水平、職業(yè)、價(jià)值觀念、語(yǔ)言、收入水平等方面的不同，相互之間缺乏聯(lián)系和互動(dòng)，人際關(guān)系疏離，社會(huì)分化現(xiàn)象加??；工業(yè)園區(qū)廠房林立，人員繁雜且流動(dòng)性大，員工大多數(shù)來(lái)自不同地方，對(duì)社區(qū)的歸屬感較弱。因此，高度重組型社會(huì)中，不管是城市社區(qū)還是農(nóng)村社區(qū)，居民都變成了相互隔離的、高度原子化的個(gè)體，社會(huì)治理變得愈加復(fù)雜和艱巨。不同群體社區(qū)所存在的問(wèn)題類(lèi)型、所處的問(wèn)題發(fā)展階段、對(duì)公共問(wèn)題的看法以及對(duì)公共服務(wù)的需求都不一致，例如：老舊小區(qū)可能首先要解決臟亂差的問(wèn)題，而新建小區(qū)可能要求更高的治安水平、人居環(huán)境等。不同群體之間融合與沖突共存，大多數(shù)群體內(nèi)存在小集體意識(shí)和集體行為，但是整體的社區(qū)共同體意識(shí)較弱，社區(qū)整體層面的公共行為難以形成，合作治理難度較大。這就對(duì)如何動(dòng)員和有效激勵(lì)個(gè)體、社會(huì)組織有序參與社會(huì)治理，有效解決社區(qū)面臨的共同問(wèn)題提出了新要求。

1.2 不同類(lèi)型社會(huì)問(wèn)題齊匯聚，多元主體難以協(xié)商共治

高度重組型社會(huì)的問(wèn)題是多方面、多層次的，既有公共停車(chē)、垃圾處理、環(huán)境整治、子女教育等公共問(wèn)題，還有單位制解體導(dǎo)致的遺留問(wèn)題，農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)之后涉及的村集體資產(chǎn)管理、收益分配、外嫁女權(quán)益等特殊問(wèn)題，以及外來(lái)人員的融入問(wèn)題等。不同的利益主體有著不同的考慮和權(quán)衡，協(xié)商共治的難度加大。在現(xiàn)有的治理體系當(dāng)中，治理主體之間缺少有效的聯(lián)結(jié)渠道，也在一定程度上缺乏參與公共事務(wù)的意識(shí)和動(dòng)力，無(wú)法形成治理合力來(lái)共同應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型的社會(huì)問(wèn)題。這就需要對(duì)現(xiàn)有治理資源進(jìn)行整合，對(duì)現(xiàn)有的治理主體進(jìn)行有效動(dòng)員，讓沉睡的、分散的、相互隔離的治理主體產(chǎn)生有機(jī)聯(lián)結(jié)，使得多元治理主體能夠參與處理復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。這不僅包括政府與其他社會(huì)治理主體之間的協(xié)調(diào)，也包括政府內(nèi)部各層級(jí)及同一層級(jí)之間不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。

1.3 價(jià)值觀多元化，對(duì)公共決策的認(rèn)同感降低

多種群體共存的重組型社會(huì)，必然存在價(jià)值觀的多元化，這就給共建共治共享的社會(huì)治理格局帶來(lái)了挑戰(zhàn)。社會(huì)治理并非意味著通過(guò)協(xié)商方式解決具體問(wèn)題，更側(cè)重于在多元主體協(xié)商共治的過(guò)程中，賦予公共決策和集體行動(dòng)更多的認(rèn)同感。但在個(gè)人利益不斷分化、價(jià)值觀多元化的發(fā)展趨勢(shì)下，為公共決策和集體行動(dòng)提供廣泛認(rèn)同解決方案的難度越來(lái)越大。例如，對(duì)“共建主體”的選擇問(wèn)題，不同群體就持有不同意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，轄區(qū)企業(yè)具有資源優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)參與社區(qū)共建；相反意見(jiàn)則認(rèn)為，企業(yè)介入社區(qū)治理，會(huì)影響到群眾的參與性和平等化，不利于打造有凝聚力的社會(huì)治理共同體，如果企業(yè)借機(jī)推銷(xiāo)商品如老年保健品等，可能會(huì)影響基層政府的公信力。價(jià)值觀的多元化，一方面會(huì)導(dǎo)致公共決策難以達(dá)成，一個(gè)公共問(wèn)題的解決可能需要經(jīng)過(guò)數(shù)次甚至幾十次協(xié)商，這無(wú)疑會(huì)增加公共治理成本；另一方面可能會(huì)降低社區(qū)共同體內(nèi)部的相互信任程度，降低鄰里互動(dòng)頻率。如何在價(jià)值觀多元化的重組型社會(huì)中，找到一種科學(xué)合理的合作機(jī)制，為公共決策和集體行動(dòng)賦予更多的認(rèn)同感，是新時(shí)代基層治理的一個(gè)重要訴求。

2 探索“為治理而動(dòng)員”的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系

2.1 已有研究進(jìn)展

推動(dòng)公民參與公共事務(wù)、整合社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)、提升公民參與治理的能力和使命感是當(dāng)前全世界共同面對(duì)的治理挑戰(zhàn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨從誕生之日起，就對(duì)社會(huì)動(dòng)員的運(yùn)用非常重視。黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)動(dòng)員貫穿了從新民主主義革命到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，推動(dòng)了每個(gè)特定時(shí)期重要任務(wù)的順利完成。中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的社會(huì)動(dòng)員，更多地體現(xiàn)為政治主體為了實(shí)現(xiàn)一定的變革目標(biāo)，自上而下“通過(guò)多種方式影響、改變社會(huì)成員的態(tài)度、價(jià)值觀和期望，形成一定的思想共識(shí)，引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)和組織社會(huì)成員積極參與社會(huì)實(shí)踐”的變革過(guò)程，因此有學(xué)者把社會(huì)動(dòng)員又稱(chēng)為“社會(huì)發(fā)動(dòng)”[2]。

自黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系與治理能力的總目標(biāo)后，社會(huì)動(dòng)員在各種類(lèi)型的社會(huì)治理活動(dòng)中得到廣泛運(yùn)用，社會(huì)動(dòng)員被認(rèn)為是破解多重約束下常規(guī)治理不足的一種重要治理方式。尤其是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之后，中國(guó)在抗擊新冠肺炎疫情和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)等事件中展現(xiàn)出的強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力，再次引起了學(xué)者們對(duì)中國(guó)社會(huì)動(dòng)員能力的關(guān)注。曹威偉等從社會(huì)動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)視角，對(duì)新冠肺炎疫情危機(jī)中的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制進(jìn)行了新的解析[3]。符平等通過(guò)分析脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中涉及動(dòng)員的各種制度、過(guò)程、策略和技術(shù)，揭示了在貧困治理領(lǐng)域中我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的過(guò)程與機(jī)制[4]。苗壯等認(rèn)為，新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨的社會(huì)動(dòng)員已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)政治動(dòng)員向治理型社會(huì)動(dòng)員的轉(zhuǎn)變[5]。新時(shí)代社會(huì)動(dòng)員機(jī)制在重大事件中的突出作用，推動(dòng)了部分學(xué)者從更普遍意義上探究社會(huì)動(dòng)員在基層社會(huì)治理中的作用。例如：賈玉嬌基于國(guó)家—社會(huì)關(guān)系分析框架，認(rèn)為社會(huì)動(dòng)員是國(guó)家社會(huì)互動(dòng)邏輯的重要載體，在大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，如何做好基層社會(huì)動(dòng)員，充分釋放人民群眾的主觀能動(dòng)性，不僅是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)同步建構(gòu)的重要議題，并且是衡量國(guó)家治理能力的重要標(biāo)志[6]。社會(huì)動(dòng)員之所以能夠推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，原因在于社會(huì)動(dòng)員能夠激發(fā)社會(huì)活力，讓人民群眾以更積極的心態(tài)和更進(jìn)取的精神參與到管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中[7]。

雖然學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到社會(huì)動(dòng)員在新時(shí)代社會(huì)治理中的重要作用，認(rèn)為面向社會(huì)治理的社會(huì)動(dòng)員并非傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式治理，是為了應(yīng)對(duì)某種公共危機(jī)事件的非常之舉，是國(guó)家常規(guī)治理的重要補(bǔ)充[8]。 但是，對(duì)于如何把社會(huì)動(dòng)員模式融入國(guó)家常規(guī)治理體系并形成穩(wěn)定的制度和機(jī)制，構(gòu)建一種“為治理而動(dòng)員”的新型常規(guī)治理體系，已有的研究并沒(méi)有給出明確答案，現(xiàn)有文獻(xiàn)也鮮少涉及和提煉“為治理而動(dòng)員”的社會(huì)動(dòng)員體系的內(nèi)涵以及運(yùn)作機(jī)制。本文將基于佛山市南海區(qū)的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系，初步梳理和回答這一問(wèn)題。

2.2 南海區(qū)的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系的任務(wù)和路徑

在中國(guó)，黨的群眾路線、以人民為中心的發(fā)展思想以及對(duì)共建共治共享的社會(huì)治理格局的打造，都強(qiáng)調(diào)群眾參與的重要性。

廣東省佛山市南海區(qū)作為發(fā)達(dá)地區(qū)，面對(duì)新時(shí)期的治理難題，于2018年2月出臺(tái)《南海區(qū)試點(diǎn)建立新型特色社會(huì)動(dòng)員體系工作方案(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作方案》),標(biāo)志著南海區(qū)探索建立黨建引領(lǐng)下的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系正式開(kāi)始運(yùn)行。隨后，南海區(qū)相繼出臺(tái)了一系列支撐性和配套性的工作計(jì)劃：2018年6月，出臺(tái)《關(guān)于在社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)社區(qū)建立利益表達(dá)機(jī)制的工作指引》，引導(dǎo)居民對(duì)切身利益訴求要有熱情表達(dá)、有途徑表達(dá)、按規(guī)范表達(dá)，培育提升其表達(dá)能力；2018年11月，出臺(tái)《南海區(qū)新型特色社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)社區(qū)動(dòng)員青少年參與社區(qū)治理工作指引》，探索“宣傳+活動(dòng)+能人+項(xiàng)目+組織”的五大機(jī)制，建立起對(duì)青少年動(dòng)員的系統(tǒng)路徑，推動(dòng)青少年參與社區(qū)治理；同月，出臺(tái)《南海區(qū)新型特色社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)社區(qū)試行黨組織統(tǒng)籌的議事協(xié)商機(jī)制工作指引》，指導(dǎo)社區(qū)黨組織統(tǒng)籌建立分類(lèi)分層的議事協(xié)商制度，調(diào)動(dòng)相關(guān)利益群體從事前、事中、事后全鏈條參與社會(huì)治理問(wèn)題；2018年12月，出臺(tái)《黨建引領(lǐng)建立健全樓長(zhǎng)制的工作指引》，推動(dòng)居民參與社區(qū)活動(dòng)及社區(qū)公共事務(wù)。此外，南海區(qū)政法委發(fā)揮“總舵手”作用，制定出臺(tái)1份總體方案及6份工作指引，如《2018年度南海區(qū)深化鎮(zhèn)(街道)創(chuàng)益中心實(shí)體化運(yùn)營(yíng)工作指標(biāo)》，系統(tǒng)調(diào)控全區(qū)社會(huì)治理工作方向、目標(biāo)、進(jìn)程和戰(zhàn)略布局。

通過(guò)一系列的工作方案和工作實(shí)踐，南海區(qū)在構(gòu)建社會(huì)治理的協(xié)同參與體系、動(dòng)員導(dǎo)向體系、利益表達(dá)機(jī)制等方面取得了較為顯著的成就，受到了很多學(xué)者和地方政府的關(guān)注。2019年12月，在法制日?qǐng)?bào)社、法治周末報(bào)社發(fā)起的“禮贊祖國(guó)·第五屆加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理成果交流會(huì)”上，南海區(qū)以“新型特色社會(huì)動(dòng)員體系建設(shè)”項(xiàng)目入圍“2019社會(huì)治理創(chuàng)新典范區(qū)”。2021年3月，南海區(qū)申報(bào)的“黨組織引領(lǐng)的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系”項(xiàng)目，又被中國(guó)社會(huì)治理研究會(huì)評(píng)選為“全國(guó)市域社會(huì)治理創(chuàng)新優(yōu)秀案例”。

3 南海區(qū)新型特色社會(huì)動(dòng)員體系對(duì)基層治理的創(chuàng)新

3.1 對(duì)社會(huì)治理理念的更新

南海區(qū)通過(guò)建設(shè)新型特色社會(huì)動(dòng)員體系，讓民眾行動(dòng)起來(lái)，把利益訴求表達(dá)出來(lái)，并通過(guò)各種協(xié)商議事機(jī)制促使政府與社會(huì)力量共同解決復(fù)雜的社會(huì)治理問(wèn)題。這契合了黨的十九屆四中全會(huì)提出的建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體理念。通過(guò)多方協(xié)商議事的治理過(guò)程，黨和政府能夠更加精準(zhǔn)地理解民眾的訴求和關(guān)切，并更好地“對(duì)癥下藥”；同時(shí)，民眾也會(huì)理性表達(dá)自己的意見(jiàn)與訴求，積極參與社會(huì)治理。

從調(diào)研的南海區(qū)A社區(qū)來(lái)看，基層黨組織和社區(qū)負(fù)責(zé)人已經(jīng)開(kāi)始注重引導(dǎo)由提出議題的民眾牽頭解決相應(yīng)問(wèn)題。例如：該社區(qū)負(fù)責(zé)人引導(dǎo)民眾依靠自己的智慧和力量，解決了小區(qū)游泳池管理方偷用綠化用水的問(wèn)題。同時(shí)，該社區(qū)還通過(guò)各種方式引導(dǎo)和培訓(xùn)民眾進(jìn)行規(guī)范的訴求表達(dá)，如在協(xié)商議事中引入羅伯特議事規(guī)則。這不僅有利于提高協(xié)商議事效率，也有助于提高主體責(zé)任意識(shí)。目前，南海區(qū)新型社會(huì)動(dòng)員體系在激發(fā)、培育、維持、創(chuàng)新治理理念方面均做出了較為顯著的成就。

3.2 對(duì)社會(huì)治理主體的支持

在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，南海區(qū)的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系通過(guò)搭建有效的平臺(tái)和資源聯(lián)結(jié)，暢通民意表達(dá)渠道，給予不同社會(huì)治理主體發(fā)揮作用的途徑和機(jī)會(huì)。同時(shí)，針對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題的類(lèi)型和社會(huì)組織具體情況，建立了由學(xué)術(shù)顧問(wèn)、實(shí)務(wù)顧問(wèn)和大眾顧問(wèn)組成的導(dǎo)師顧問(wèn)團(tuán)，對(duì)社區(qū)黨員、駐社區(qū)社會(huì)工作者、社區(qū)居民骨干進(jìn)行相關(guān)技能培訓(xùn)，有效提升了各主體參與社會(huì)治理的能力和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。

根據(jù)《工作方案》，南海區(qū)依據(jù)“空間參與—活動(dòng)參與—服務(wù)參與—公共事務(wù)參與”的漸進(jìn)式參與路徑，在各個(gè)階段對(duì)不同的參與主體提供了有針對(duì)性的支持?？臻g參與階段，社區(qū)黨組織通過(guò)盤(pán)活社區(qū)空間資源，給各類(lèi)社區(qū)組織開(kāi)展活動(dòng)提供公共活動(dòng)空間?；顒?dòng)參與階段，在常規(guī)的親子類(lèi)、趣味類(lèi)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，社區(qū)干部與駐社區(qū)社會(huì)工作者共同設(shè)計(jì)適宜各類(lèi)群體參與的活動(dòng)，逐漸促進(jìn)居民之間的信任與合作。服務(wù)參與階段，針對(duì)社區(qū)老年人、殘疾人、社區(qū)戒毒人員、社區(qū)矯正人員等群體的需求，設(shè)計(jì)一些自助、互助類(lèi)的品牌服務(wù)項(xiàng)目，并選拔合適的社區(qū)居民骨干擔(dān)任項(xiàng)目統(tǒng)籌角色。公共事務(wù)參與階段，鼓勵(lì)兩代表一委員(黨員代表、人大代表，政協(xié)委員)、社區(qū)黨員積極擔(dān)任社區(qū)代表；選拔社區(qū)居民骨干擔(dān)任樓長(zhǎng)，推動(dòng)社區(qū)聯(lián)絡(luò)員等社區(qū)志愿者建立議事協(xié)商機(jī)制、利益共享與責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，為社區(qū)居民深度參與社區(qū)公共事務(wù)提供正式的暢通渠道；將在社區(qū)開(kāi)設(shè)店鋪、企業(yè)的商家、企業(yè)代表適當(dāng)納入相關(guān)社區(qū)自治組織，共同參與議事協(xié)商。

在組織的動(dòng)員方面，通過(guò)培育孵化社區(qū)社會(huì)組織，建立黨組織統(tǒng)籌的服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及針對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)機(jī)制，對(duì)為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂(lè)、農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等社區(qū)社會(huì)組織，以及黨建聯(lián)席會(huì)議(包括黨政人員、駐社區(qū)社會(huì)工作者、直聯(lián)團(tuán)隊(duì)、網(wǎng)格員等)、導(dǎo)師顧問(wèn)團(tuán)、群團(tuán)組織等各種類(lèi)型組織提供了多方面的支持，激發(fā)了組織的內(nèi)生動(dòng)力。過(guò)去沉淀的或者分散的治理資源在新的動(dòng)員體系下，開(kāi)始有序運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

3.3 對(duì)社會(huì)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑

南海區(qū)的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系從縱向和橫向上改變和優(yōu)化了社會(huì)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)。

縱向上，新型特色社會(huì)動(dòng)員體系賦予了基層政府職能新定位：從命令執(zhí)行到方向牽引。在新型特色社會(huì)動(dòng)員體系中，基層政府與上級(jí)職能部門(mén)之間的依賴(lài)模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。原來(lái)，職能部門(mén)依賴(lài)基層政府實(shí)現(xiàn)自己的意志；而現(xiàn)在，基層政府通過(guò)治理體系搜集信息、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，然后通過(guò)黨建聯(lián)席會(huì)議與相關(guān)職能部門(mén)共同解決問(wèn)題，使得長(zhǎng)期以來(lái)行政等級(jí)治理體系自上而下的運(yùn)行方式發(fā)生了某種改變。這對(duì)于思考如何完善等級(jí)治理體系、改進(jìn)政府的治理效果具有一定啟示。

橫向上，南海區(qū)通過(guò)兩種不同的參與體系實(shí)現(xiàn)了治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑，使社會(huì)參與更有活力，為各類(lèi)群體團(tuán)結(jié)協(xié)作參與提供平臺(tái)。一是建立“同質(zhì)群體”參與體系。推動(dòng)青少年參與社區(qū)安全等志愿服務(wù)，推動(dòng)居民參與社區(qū)活動(dòng)及社區(qū)公共事務(wù)，并組建了一支30人規(guī)模的社會(huì)建設(shè)顧問(wèn)團(tuán)，包括學(xué)術(shù)顧問(wèn)、實(shí)務(wù)顧問(wèn)、大眾顧問(wèn)等，為群眾參與社會(huì)治理提供了智力支持。二是建立“異質(zhì)群體”協(xié)作體系。通過(guò)構(gòu)建區(qū)級(jí)創(chuàng)益園、八大“鎮(zhèn)街創(chuàng)益中心”及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)整合的“1+8+N”的社會(huì)創(chuàng)益體系布局，將政府、企業(yè)、社會(huì)組織、商會(huì)和工人連成一線，實(shí)現(xiàn)資源整合和服務(wù)融合于一體的社會(huì)創(chuàng)益體系多元協(xié)作；形成社工機(jī)構(gòu)、基層服務(wù)組織和民間組織等多元主體協(xié)作格局，用以應(yīng)對(duì)南海區(qū)服務(wù)需求的多樣性，把社會(huì)服務(wù)、社會(huì)政策、社會(huì)福利輸送到社區(qū)。通過(guò)向不同類(lèi)別、不同部門(mén)、不同身份的群體發(fā)送邀請(qǐng)函，南海區(qū)建立起包括不同社會(huì)群體的參與機(jī)制，形成激發(fā)社會(huì)活力的源流；建立起各個(gè)社區(qū)群體協(xié)作參與機(jī)制，共同形成社會(huì)活力系統(tǒng)[9]。

3.4 對(duì)社會(huì)治理過(guò)程的重建

這種重建主要體現(xiàn)在從制度建構(gòu)到引領(lǐng)行動(dòng)的轉(zhuǎn)變上。

黨的十八大之后，南海區(qū)針對(duì)社會(huì)治理主體分散行動(dòng)的局面，創(chuàng)新社會(huì)治理體系，以“基金、基地、機(jī)構(gòu)、機(jī)制”的社會(huì)創(chuàng)益模式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全區(qū)社會(huì)建設(shè)工作，為南海區(qū)建構(gòu)了統(tǒng)一管理的基層社會(huì)治理制度基礎(chǔ)。這種制度保證了南海區(qū)黨委和區(qū)政府的統(tǒng)一管理和領(lǐng)導(dǎo)，在黨組織、政府與社會(huì)組織之間建立起一種制度化的聯(lián)結(jié)體系。但是新的制度體系并未能充分激發(fā)治理效能，南海區(qū)依然存在創(chuàng)益項(xiàng)目碎片化、職能部門(mén)和居民參與不足、創(chuàng)益中心各鎮(zhèn)街發(fā)展不均衡等問(wèn)題。

黨的十九大以來(lái)，南海區(qū)為了更好地提升治理效能，把群眾路線同治理體系相結(jié)合，在制度體系中加入更系統(tǒng)的治理思維，“讓制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”，以目標(biāo)為導(dǎo)向，依據(jù)“空間參與—活動(dòng)參與—服務(wù)參與—公共事務(wù)參與”的動(dòng)員過(guò)程，一件事情接著一件事情辦，解決了一系列的實(shí)際問(wèn)題。南海區(qū)的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系，正是一次把中國(guó)“制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”的生動(dòng)實(shí)踐。

4 南海區(qū)新型治理體系的治理效能

4.1 解決了社會(huì)治理中的“分散化困難”

在快速城市化的進(jìn)程中，城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，一些新的問(wèn)題出現(xiàn)并交織在一起。由于多元、異質(zhì)、流動(dòng)對(duì)社會(huì)的壓力和挑戰(zhàn)，各治理主體的分散化無(wú)法有效化解這些問(wèn)題。一些社會(huì)問(wèn)題往往需要很多部門(mén)的共同協(xié)作才能解決。例如：居民社區(qū)的垃圾堆放問(wèn)題，除了牽涉到物業(yè)公司，還可能涉及城市規(guī)劃、環(huán)保、城管等職能部門(mén)以及鎮(zhèn)政府(街道辦)等多方力量。因此，有效的社會(huì)治理應(yīng)是政府主導(dǎo)下的全社會(huì)共同參與的協(xié)作治理。這種協(xié)作治理體系要關(guān)注3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的協(xié)作：一是政府內(nèi)部層級(jí)之間以及同一層級(jí)各部門(mén)之間的協(xié)作；二是政府組織與社會(huì)組織之間的協(xié)作；三是社會(huì)組織之間的協(xié)作。通過(guò)引導(dǎo)全社會(huì)共同參與社會(huì)治理，解決治理力量分散、治理效能低下等問(wèn)題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理中國(guó)家與社會(huì)的同步建構(gòu)。

南海區(qū)充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)統(tǒng)籌作用，通過(guò)黨建聯(lián)席會(huì)議等平臺(tái)，賦予基層黨委尋求上級(jí)職能部門(mén)支持的權(quán)力。上級(jí)職能部門(mén)的及時(shí)到位，避免了基層政府或者基層自治組織的議而不決，能夠及時(shí)解決所發(fā)現(xiàn)的民生問(wèn)題，讓事情得到落實(shí)，從而取得民眾的信任，使共建共治共享的治理格局最終得以落實(shí)。

此外，為了避免社會(huì)組織在社會(huì)治理中各自為政、力量分散，南海區(qū)對(duì)形成社會(huì)治理共同體做出了多方面的努力。從2014年起，南海區(qū)就成立了區(qū)內(nèi)樞紐型行業(yè)協(xié)會(huì)南海社聯(lián)。南海社聯(lián)通過(guò)建設(shè)資源中心、培訓(xùn)中心、評(píng)估中心、研究中心等，從多方面鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與社會(huì)治理。

4.2 解決了社會(huì)治理中的“組織化困難”

社會(huì)治理需要民眾的廣泛參與。通過(guò)組織動(dòng)員的方式實(shí)現(xiàn)群眾廣泛參與是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。然而，由于重組型社會(huì)中民眾的高度異質(zhì)性以及利益的高度分化，加劇了社區(qū)公共性衰減現(xiàn)象，重組型社會(huì)治理面臨著“組織化困難”，基層社會(huì)亟須探索出有效發(fā)動(dòng)民眾廣泛參與社會(huì)治理的解決方案。當(dāng)前共建共治共享治理格局的推進(jìn)，正是激發(fā)社會(huì)治理活力的一項(xiàng)舉措，通過(guò)樹(shù)立社區(qū)共同體意識(shí)，使社會(huì)治理從社區(qū)“獨(dú)唱”走向民眾“大合唱”。

南海區(qū)新型特色社會(huì)動(dòng)員體系通過(guò)創(chuàng)造性的“空間參與—活動(dòng)參與—服務(wù)參與—公共事務(wù)參與”的社會(huì)參與路徑，漸次地把居民組織起來(lái)，并且使其逐步參與到公共治理中來(lái)。南海區(qū)的首批30個(gè)試點(diǎn)社區(qū)普遍建立了青蘋(píng)果之家、親青家園、職工家、融愛(ài)家庭服務(wù)中心、小候鳥(niǎo)驛站、文體樓、幸福院、七一空間等多樣化的參與空間；西樵、九江、丹灶等鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)普遍建立了互助社、街坊會(huì)、鄰里中心等互助組織，推動(dòng)居民開(kāi)展互助服務(wù)；桂城、大瀝等城市社區(qū)孵化培育了樓長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)樓長(zhǎng)的帶頭作用，推動(dòng)居民有序地參與公共事務(wù)。這種“場(chǎng)地為經(jīng)，組織為緯”的獨(dú)具特色的再組織過(guò)程，改變了居民參與力度不足的局面，引導(dǎo)和促進(jìn)居民自發(fā)自愿參與社會(huì)治理。這種“組織+動(dòng)員”的雙重路徑充分利用了登門(mén)檻效應(yīng)，有效激發(fā)了群眾參與社會(huì)治理的熱情。同時(shí)，南海區(qū)加強(qiáng)對(duì)參與技能和協(xié)商技能的培訓(xùn)，如引入羅伯特議事規(guī)則，以及充分發(fā)揮駐社區(qū)社會(huì)工作者在協(xié)商議事中的協(xié)助作用，減少了社會(huì)參與中的情緒化和非理性現(xiàn)象，促進(jìn)了參與協(xié)商議事各方的相互理解和相互尊重。這不僅有利于推動(dòng)政府與民眾之間的聯(lián)系日益密切，而且有利于把多方力量引導(dǎo)到有效解決問(wèn)題上來(lái)。

4.3 解決了社會(huì)治理中的“合作化困難”

重組型社會(huì)中，包括政府在內(nèi)的任何單一治理主體都難以有效發(fā)揮治理效能，而且彼此之間存在“合作化困難”。首先，由于認(rèn)識(shí)的局限性，各治理主體對(duì)社會(huì)問(wèn)題的理解可能都基于片面理性，對(duì)相應(yīng)的決策方案如何達(dá)到最優(yōu)會(huì)持有不同意見(jiàn)。其次，各治理主體之間存在價(jià)值優(yōu)先次序不同、資源多寡不均等問(wèn)題。最后，各治理主體參與合作治理的動(dòng)機(jī)也不一致。現(xiàn)實(shí)情形中,當(dāng)政社雙方不能合作一致時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)基層政府替代社會(huì)組織的“逆向替代”現(xiàn)象[10]。

因此，為推動(dòng)解決社會(huì)治理中的“合作化困難”，南海區(qū)的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系在黨的引領(lǐng)下展開(kāi)，引導(dǎo)社會(huì)治理的目標(biāo)、方向、重心以及明晰社會(huì)治理的價(jià)值導(dǎo)向等。同時(shí)，不僅建立多個(gè)“同質(zhì)群體”參與體系和“異質(zhì)群體”協(xié)作體系，為各類(lèi)群體團(tuán)結(jié)協(xié)作參與提供了各種平臺(tái)和機(jī)制，還在2020年1月5日專(zhuān)門(mén)成立了社會(huì)治理資源鏈接中心，為更好地凝聚黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)力量、共同解決社會(huì)治理難題提供新載體。該中心以線上資源樞紐平臺(tái)方式運(yùn)營(yíng)，將政府有關(guān)職能部門(mén)以及社會(huì)組織在社會(huì)治理方面的需求和資源進(jìn)行有效匹配和對(duì)接。此外，南海區(qū)通過(guò)“四個(gè)導(dǎo)向”，即財(cái)政資金導(dǎo)向以及社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向、評(píng)估導(dǎo)向、倡導(dǎo)導(dǎo)向，賦予了基層社會(huì)治理工作精神動(dòng)力和正確的價(jià)值取向，極大地激發(fā)了各社會(huì)治理主體參與社會(huì)治理的活力。

5 對(duì)新型特色社會(huì)動(dòng)員體系的進(jìn)一步探索

5.1 探索和明晰黨建引領(lǐng)工作的內(nèi)涵和外延

“黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新”是在中國(guó)社會(huì)治理需求與政黨執(zhí)政雙重邏輯下產(chǎn)生的一個(gè)實(shí)踐課題[11]。黨建引領(lǐng)不僅能為基層治理注入凝聚力，也能為政社互動(dòng)提供資源、平臺(tái)與方向。而黨建引領(lǐng)社會(huì)治理能夠提升治理效能，在于其遵循了“強(qiáng)組織的低成本撬動(dòng)效應(yīng)”機(jī)制[12]。因此，既需要正確認(rèn)識(shí)基層黨組織在基層治理中的作用，科學(xué)引領(lǐng)基層社會(huì)治理，也需要探索和明晰黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的應(yīng)然模式以及基層黨建工作體系的內(nèi)涵和外延。

對(duì)于黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的研究，有學(xué)者做了初步回答：李威利認(rèn)為，黨組織在基層社區(qū)治理中的角色定位和功能，應(yīng)該包括組織動(dòng)員、聯(lián)動(dòng)主體和政治引領(lǐng)等3個(gè)方面[13]；陶傳進(jìn)等認(rèn)為，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理需要把政治角色和專(zhuān)業(yè)服務(wù)角色相融合，因此社區(qū)黨組織相應(yīng)也要具有黨組織的特征、具備公益組織的特征和創(chuàng)業(yè)家的素質(zhì)和能力[14]。思考黨建引領(lǐng)社會(huì)治理，以學(xué)術(shù)討論的方式構(gòu)建話語(yǔ)體系，能夠更好地回應(yīng)中國(guó)語(yǔ)境下的現(xiàn)實(shí)關(guān)切。

不過(guò)，要更好地探索黨建引領(lǐng)的應(yīng)然模式，還需要從生動(dòng)的社會(huì)治理案例中梳理黨建引領(lǐng)的實(shí)踐邏輯，在此基礎(chǔ)上勾畫(huà)出扎根于中國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的黨建引領(lǐng)社會(huì)治理模式。相對(duì)于“政黨組織社會(huì)”的理論框架，“政黨引領(lǐng)社會(huì)”的理論框架[15]明顯更加契合南海區(qū)?；谀虾^(qū)的社會(huì)動(dòng)員實(shí)踐，本文認(rèn)為黨建引領(lǐng)在社會(huì)治理的定位和功能應(yīng)該是：以政治領(lǐng)導(dǎo)力打造共同愿景，引領(lǐng)社會(huì)行動(dòng)；以思想領(lǐng)導(dǎo)力塑造價(jià)值認(rèn)同，凝聚社會(huì)團(tuán)結(jié)；以組織領(lǐng)導(dǎo)力整合群眾利益，推動(dòng)主體聯(lián)動(dòng)。

5.2 將“問(wèn)題導(dǎo)向”和“目標(biāo)導(dǎo)向”有效結(jié)合

以往基層社會(huì)治理主要強(qiáng)調(diào)“問(wèn)題導(dǎo)向”。這種邏輯本身是沒(méi)有錯(cuò)的，但是并不能從根源上減少社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生，也無(wú)法消除引發(fā)社會(huì)問(wèn)題的深刻根源。這就需要把注重短期效果的“問(wèn)題導(dǎo)向”和注重長(zhǎng)期效果的“目標(biāo)導(dǎo)向”進(jìn)行有效結(jié)合。一是政府要持續(xù)提升執(zhí)政能力，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和更嚴(yán)格的行政執(zhí)法等。二是要引導(dǎo)民眾樹(shù)立 “人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體理念。通過(guò)明確目標(biāo)，為解決高度重組型社會(huì)的基層治理問(wèn)題、提升治理效能提供重要指引。對(duì)此，黨引領(lǐng)和統(tǒng)籌下的社會(huì)治理體系應(yīng)該包括3個(gè)層次的目標(biāo)：第一層次，把群眾動(dòng)員起來(lái)，使原子化的個(gè)人相互接觸、熟知，產(chǎn)生社區(qū)共同體意識(shí)，進(jìn)而協(xié)商和解決共同關(guān)心的問(wèn)題；第二層次，各社會(huì)主體能夠約束自己，減少自身行為的負(fù)外部性，如不亂停車(chē)、不亂扔垃圾等；第三層次，引導(dǎo)與啟發(fā)群眾思考，為了共同體的美好生活，個(gè)人應(yīng)當(dāng)負(fù)有哪些義務(wù)，通過(guò)履行義務(wù)爭(zhēng)做新時(shí)代的好公民。

此外，還需要黨組織通過(guò)發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想領(lǐng)導(dǎo)力和組織領(lǐng)導(dǎo)力，引領(lǐng)社會(huì)組織根據(jù)新時(shí)代的治理需求及時(shí)轉(zhuǎn)換角色和使命。雖然社會(huì)組織在專(zhuān)業(yè)技能和專(zhuān)業(yè)意識(shí)方面有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但在參與社會(huì)治理過(guò)程當(dāng)中，可能會(huì)存在心理成熟度不足(不愿意參與社會(huì)治理)和能力成熟度不夠(不擅長(zhǎng)參與社會(huì)治理)等問(wèn)題。例如：駐社區(qū)社會(huì)工作者，原來(lái)主要精力側(cè)重于提供社會(huì)服務(wù)，現(xiàn)今就需要黨和政府引導(dǎo)其主動(dòng)從社會(huì)工作者的角色向“社會(huì)治理師”的角色轉(zhuǎn)型、從助人自助的角色向“助社會(huì)自治”的角色轉(zhuǎn)型。

5.3 持續(xù)用系統(tǒng)思維能力引領(lǐng)治理能力的提升

重組型社會(huì)需要運(yùn)用新的思維方式，要有“上下左右”的系統(tǒng)思維和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。對(duì)于具體的治理問(wèn)題如小區(qū)垃圾場(chǎng)規(guī)劃問(wèn)題，雖然通過(guò)多輪次的溝通協(xié)商、多部門(mén)的共同參與和協(xié)作，最終得到解決，但是也需要深入挖掘問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因。同時(shí)，還需要思考如何通過(guò)解決具體社會(huì)問(wèn)題，有效優(yōu)化多元治理主體協(xié)作參與社會(huì)治理的方式以及保證該機(jī)制的有效發(fā)揮。

首先，政府應(yīng)提升在政策制定方面的協(xié)調(diào)能力，即防止政策出現(xiàn)沖突的能力。這需要更加科學(xué)合理地確定各級(jí)政府以及同級(jí)政府內(nèi)各部門(mén)的組織邊界、權(quán)限及承擔(dān)的各種服務(wù)的邊界?；鶎又卫眢w系在解決實(shí)際問(wèn)題時(shí)，需要對(duì)產(chǎn)生問(wèn)題的政策沖突原因、職能沖突原因以及組織邊界和服務(wù)邊界不一致導(dǎo)致的沖突進(jìn)行科學(xué)合理的梳理，并有相應(yīng)的反饋渠道，以此不斷優(yōu)化已有的治理體系，逐步推動(dòng)治理水平向縱深發(fā)展。

其次，政府應(yīng)持續(xù)提升監(jiān)管能力?；鶎诱推渌鐣?huì)組織一方面要具備“個(gè)案”處理和經(jīng)驗(yàn)歸納能力，另一方面要能深刻地理解和歸納同類(lèi)型問(wèn)題產(chǎn)生的原因，把握問(wèn)題發(fā)生、發(fā)展的路徑。每一個(gè)具體社會(huì)問(wèn)題都應(yīng)該被視為一個(gè)病例，在探索解決具體病例(社會(huì)問(wèn)題)的同時(shí)，也需總結(jié)同類(lèi)型病例的原因、初始癥狀、發(fā)展路徑、有效的干預(yù)方式等，并最終形成更有效的、更具針對(duì)性的監(jiān)管制度。

6 結(jié)語(yǔ)

一些發(fā)達(dá)地區(qū)所形成的高度重組型社會(huì)，很難將產(chǎn)生的公共問(wèn)題歸納為鄉(xiāng)村問(wèn)題還是城市問(wèn)題。諸多問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，解決起來(lái)非常棘手，容易引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突。原有的規(guī)范化的正式制度可能不僅無(wú)法有效化解基層“渾沌”環(huán)境下產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，甚至?xí)茐呐c“渾沌”環(huán)境相適應(yīng)的“渾沌”治理方式[16]。因此，南海區(qū)探索以黨建引領(lǐng)為核心的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系，解決了基層治理過(guò)程中人員參與不足、不愿意參與以及治理力量分散、治理激勵(lì)不足、治理效能低下等問(wèn)題，從而使基層治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，形成了一種合力治理且各司其職的新型治理局面。

隨著國(guó)家城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，城鄉(xiāng)之間會(huì)有更多的人員、資金等資源要素進(jìn)行互動(dòng)交流，可能會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的重組型社區(qū)。因此，南海區(qū)“為治理而動(dòng)員”所構(gòu)建的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系的經(jīng)驗(yàn)，具有廣泛的普適性。當(dāng)然，在構(gòu)建新的基層社會(huì)治理體系時(shí)，如何更進(jìn)一步明晰黨建引領(lǐng)的內(nèi)涵和外延、在動(dòng)員體系中將“目標(biāo)導(dǎo)向”與“問(wèn)題導(dǎo)向”有效結(jié)合起來(lái)、優(yōu)化治理主體之間的密切合作以及持續(xù)以新的治理理念提升治理效能等，還需要各地結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行新的探索。