孫良順，吳 上

(1.湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心湖南科技大學基地，湖南 湘潭 411201； 2.廣西醫(yī)科大學人文社會科學學院，廣西 南寧 530021)

一、問題的提出

治國安邦，重在基層，要注重完善基層治理體系、健全基層治理機制、提升基層治理能力。黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化擘畫了路線圖、時間表。2021年4月印發(fā)的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》重申了“堅持黨對基層治理的全面領導”“堅持全周期管理理念”“堅持因地制宜”“堅持共建共治共享”的四項工作原則，并就完善黨全面領導基層治理制度、加強基層政權治理能力建設、健全基層群眾自治制度、推進基層法治和德治建設、加強基層智慧治理能力建設和加強組織保障等六大主題作了統(tǒng)籌部署。在既有研究中，圍繞“秩序”與“發(fā)展”兩大主題，基層治理主要形成了三條具有一定典型性的研究進路：一是從關系、規(guī)則等動態(tài)情境因素出發(fā)考察基層的良性穩(wěn)定秩序何以維系；二是以制度、組織等靜態(tài)結構因素為重點來闡釋基層各相關主體間的行動何以達成平衡；三是探究基層在邁向現(xiàn)代化的轉型進程中實現(xiàn)秩序和發(fā)展的雙重嵌入與協(xié)調(diào)互促的條件、邏輯及機制。盡管基層治理涉及政府治理、社會治理、市場治理等多元內(nèi)容，但其核心要義可以歸結為公共性關系的建構和運作[1]，又可進一步延展為責任性問題[2]。

聚焦到基層政權建設的語境下，上下級政府間的政治關系、行政關系和權責關系構成了基層政府治理行為所嵌入的關鍵體制前提。正是由于所處結構地位和所承壓力責任上的明顯差異，上下級政府間在行動目標與策略選擇上也存在一定區(qū)別，避責的積弊傾向和種種亂象往往愈是接近基層，就表現(xiàn)得愈加強烈。換言之，上級層面的責任壓實和地方層面的責任規(guī)避在一定程度上使得政府間的關系產(chǎn)生一定張力[3]。因此，在推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的背景下，基層避責是一項不可回避也難以繞開的重要問題。

近年來，國內(nèi)關于基層避責的研究日漸升溫。國內(nèi)學者以權責配置[4]、屬地管理[5]、問責機制[6]、官員動機[7]為切入點，重點討論了地方政府改革創(chuàng)新、信訪工作管理、棚戶區(qū)改造、突發(fā)事件應急管理等不同領域中的基層避責現(xiàn)象，提出了諸多富有解釋力的理論框架和觀點。盡管學界對作為政府治理行為的避責議題給予了充分關注和討論，但仍存在兩類比較明顯的缺憾：一是對基層避責的提法相對謹慎，更多使用“分級落實困境”“政策規(guī)避”“地方政府行為偏差”等中性字眼[8-10]；二是對基層中的組織避責和個體避責未能加以有效區(qū)分，甚至是將二者混為一談，抹平了彼此間的界限和轉化條件?？陀^而言，針對既有研究對基層避責行為的認知偏差，亟須突破將避責行為泛化理解為具有某種負面色彩的政府治理行為的局限，而應從體制機制層面剖析避責行為的生成邏輯，進而對基層政府行為形成更為理性的補充認知。

在基層治理過程中，貧困治理領域也是避責風險的高發(fā)區(qū)。在過去的脫貧攻堅階段，部分地方就曾出現(xiàn)工作重點轉移、投入力度下降、干部精力分散等現(xiàn)象。如，有的地方集中優(yōu)先保障計劃脫貧村的資源供給，相應削弱了對非貧困村貧困戶的幫扶力度；基層扶貧干部的時間精力被填表造冊工作過度消耗，甚至淪為數(shù)據(jù)記錄員和資料保管員；調(diào)處因扶貧資源分配而產(chǎn)生矛盾糾紛成為新的工作重心，對成效的關注開始讓位于對過程的擺平[11]。由此可見，部分基層政府部門和干部(1)本文中的基層政府部門和干部專指縣、鄉(xiāng)兩級黨政機關、職能部門及其工作人員。在減貧實踐中暴露出的種種問題，一定程度上反映出組織及個體避責行為的客觀存在?？梢哉f，厘清基層避責行為的內(nèi)涵本質(zhì)、區(qū)分基層避責行為的表現(xiàn)形式、闡明基層避責行為的生成及轉化邏輯，不僅影響到基層能否始終如一地保持高度的履責意識及擔當，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，也是關系到基層統(tǒng)籌落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進基層治理現(xiàn)代化雙重任務亟待解決的重要問題。

筆者在借鑒既有研究成果基礎上，結合貧困治理領域基層政府行為的文獻資料，以部分基層政府部門和干部的避責行為為切入點，澄清基層避責的多維內(nèi)涵，闡釋基層避責在結果和過程兩個層面上的屬性差異，繼而從主體類別和時間序列兩個維度對基層避責行為的表現(xiàn)形式展開討論，進一步歸納并回應基層避責行為所呈現(xiàn)的多樣性、動態(tài)性、適應性和可調(diào)節(jié)性等多重特征，最后通過建構“壓力-響應”分析框架來討論基層避責行為的一般生成邏輯，進而為優(yōu)化問責機制和矯正避責行為提供一定學理支撐。

二、基層避責的內(nèi)涵及其屬性

1.基層避責的內(nèi)涵厘定

在政府治理的語境下，根據(jù)對責任的不同解讀，避責至少包括以下3個層面的含義：首先，從責任政治的角度來看，政府公權力的行使應符合人民意志、保障人民利益，人民則通過多種制度化途徑對政府的履職、履責情況予以有效監(jiān)督，進而引申出避責的一般性含義，即政府未能完整履行人民所賦予的職責；其次，從科層式行政管理體制的運行來看，本級政府及其職能部門除要承擔自身的常規(guī)任務外，還需完成上級政府交辦或平級部門移交的臨時任務，同時越是接近基層，由臨時任務產(chǎn)生的額外壓力越是明顯，一些基層政府部門采取某種消極的態(tài)度和行為予以應對，反映出科層壓力傳導及應對意義上的避責含義；最后，從風險感知及規(guī)避的角度來看，避責可視為政府及其工作人員在面對未知風險后果時所做的應激式自我保護選擇，一方面盡量減少風險暴露機會，另一方面盡量弱化風險處置時可能導致的負面影響[12]。簡而言之，政府避責行為可以區(qū)分出履職避責、壓力避責和風險避責等3種各有側重的內(nèi)涵。盡管三者間存在一定重合，但也間接印證了基層政府避責的多樣性、動態(tài)性、適應性和可調(diào)節(jié)性等多重特征。因此，精準治理基層避責行為，科學、理性地把握其多層內(nèi)涵是首要工作。

著眼于農(nóng)村基層治理場域，隨著農(nóng)業(yè)稅費改革及央地分稅制改革的深入推進，部分基層政府及干部的行為邏輯呈現(xiàn)出兩種趨勢，即治理行為的官僚化和治理能力的弱化[13]。前者表現(xiàn)為基層政府逐漸“懸浮”于基層之外，其工作重心愈加向著上級一端傾斜，特別是與基層群眾之間協(xié)作聯(lián)系的緊密度有所下降；后者則表現(xiàn)為基層政府因事權和財權的不對等，在干事創(chuàng)業(yè)過程中缺少充分的資源支撐，在提供公共品或公共服務時面臨“無米下鍋”的窘境，進而導致基層的組織權威和治理能力被無形削弱。針對上述問題，國家在政策安排和資源配給上有意地向基層傾斜，尤其是在減貧領域，專項財政資金的轉移支付規(guī)模連續(xù)多年穩(wěn)步增擴，與責任、任務相匹配的權力、資金有序向基層轉移下放，包括監(jiān)督、考核、激勵、問責等在內(nèi)的一系列政策體系也漸趨完善。然而，在充分肯定脫貧攻堅取得決定性成就、深刻總結我國貧困治理的成功經(jīng)驗和制度優(yōu)勢同時，亦應實事求是地審視并剖析部分基層政府在減貧過程中的避責行為。貧困治理中基層避責的內(nèi)涵也可以區(qū)分出以下3個層次。

首先，從現(xiàn)代責任政府的角度來看，針對貧困問題采取有效的干預措施，堅決遏制絕對貧困的加深擴散，為低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)提供有效支持，不僅是政府履行其公共服務職能的應有之意，也是保障低收入人口基本人權的必要舉措。因此，減貧實踐中基層避責的第一層內(nèi)涵指部分基層政府部門及干部在一定程度上背棄其本應承擔的扶貧責任，忽視人民群眾特別是低收入人口的實際需求和切身利益，導致貧困問題的有效解決在某種程度上被擱置、延緩。

其次，從科層式行政管理體制來看，基層政府部門往往受到多頭管理，如縣級政府職能部門一方面要遵照配合屬地政府的統(tǒng)一工作部署，另一方面要接受本系統(tǒng)條線中上級管理部門的指導及監(jiān)督。此外，還時常需聯(lián)合其他部門共同參與某一專項工作。相較于縣級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在貧困治理中承受的壓力更大。作為政府行政管理體制的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過正式科層體系繼續(xù)向下分解任務、轉移壓力的調(diào)度能力已較弱，而需借助各種柔性的非正式策略來動員村級干部和基層民眾的參與、協(xié)助[14]，更多情形則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身體力行地完成相當部分的事務性工作。因此，減貧實踐中基層避責的第二層內(nèi)涵指基層政府所采取的以躲避任務進而減少壓力為目的的系列策略行為。

最后，從風險規(guī)避的角度來看，各級黨委、政府在三年脫貧攻堅時期普遍實行“一把手掛帥”“掛圖作戰(zhàn)”的動員型機制，賦予脫貧攻堅戰(zhàn)以鮮明的政治屬性，抽調(diào)精兵強將，整合多方資源，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供一切所需條件，同時對于基層干部而言，無論是借故推脫，還是工作不力，抑或是效果不佳，均面臨著較之平時更為復雜的問責風險和更為嚴厲的懲罰后果。因此，減貧實踐中基層避責的第三層內(nèi)涵指基層政府部門及干部在政策允許與禁止的“灰色”范圍內(nèi)所作出的靈活策略選擇，目的在于穩(wěn)妥通過檢查考核，減少被問責的風險或降低因負面后果而被問責懲罰的嚴重程度。

2.基層避責的屬性澄清

在基層避責的概念中，“避”是指基層政府和基層干部所顯現(xiàn)的某種行動傾向或采取的行動策略，引申出的基本含義包括逃避職責、躲避壓力、規(guī)避風險等；“責”主要是指基層政府及干部的行動客體，而根據(jù)“責”的不同指向，可進一步區(qū)分出基層避責的不同屬性。即基層避責既是某種行動傾向，也是系列策略組合；既是工作作風上的利己主義作祟，也是現(xiàn)實條件下的“理性”選擇；既可視為靜態(tài)的復雜結果，也可視為動態(tài)的層級博弈?；诖?，下文將按照結果導向和過程導向?qū)鶎颖茇煹膶傩宰鲞M一步澄清。

(1)基層避責的結果屬性

從辯證角度來看，基層避責的結果屬性應是正負兼具的雙重特征。多數(shù)情況下，避責被視為基層政府治理行為的某種畸形變異，客觀上也確實導致了治理績效的貶損、政府形象的污名、民眾權益的損害等種種負面結果，但在個別情況下，基層避責的集中暴露也會在一定程度上反向催生出有益結果。如在精準扶貧、脫貧攻堅階段，部分基層干部的滿負荷甚至超負荷運作，引起了上級的重視。為此，中央明確將2019年作為基層減負年，并密集出臺了《關于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》等一系列重要文件，各級政府也制定或完善了相關規(guī)章制度，核心目的就是為基層干部松綁解壓，提高其工作質(zhì)量和效率，為基層干部主動擔責、實在干事營造有利環(huán)境。自此以后，“為基層減負”成為政策制定和任務部署的一項關鍵考慮要素，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》在強調(diào)壓實各級黨委和政府責任的同時，也對改進基層考核評價、切實減輕基層負擔作出明確要求，如規(guī)范權責事項、提供相應支持、完善考核評價體系和激勵辦法、規(guī)范督查檢查、做好容錯糾錯工作等。可以說，基層普遍的真實工作狀態(tài)客觀上加快了政策完善，特別是當基層政府和上級政府之間存在比較明顯的合作張力時，基層的某些避責行為可能會產(chǎn)生反向作用，為上下級間責任關系的協(xié)調(diào)改善創(chuàng)造有利外部條件[15]，并“自下而上”地推動制度安排的優(yōu)化調(diào)整。

(2)基層避責的過程屬性

從基層政府治理實踐過程來看，避責的過程屬性突出表現(xiàn)為多樣性、動態(tài)性和傳導性等多重特征的糅合。換言之，基層政府在特定情境中的行為選擇不僅有著橫向主體間的明顯差異，也存在縱向過程上的動態(tài)演化。一方面，同一層級的基層政府在行為方式上表現(xiàn)出不同的偏好。例如，同樣是執(zhí)行低保兜底脫貧成效政策，有的地方選擇積極干預，通過轉譯規(guī)范化程序、融合非正式策略，全面掌控低保政策執(zhí)行、管理、監(jiān)督的全過程；有的則選擇置身事外，將包括認定、審核、評議在內(nèi)的各項控制權力全部下放基層，呈現(xiàn)出較為明顯的自我保護色彩[16]。另一方面，一些基層政府部門及干部在貧困治理實踐中的行動策略并不完全是基于“要么精益求精、要么敷衍塞責”的二元選擇，而是從自身的觀念認知出發(fā)，根據(jù)政策任務的可視化程度和具體指標的激勵強度，在一定空間、時間的約制下作出相應判斷，繼而產(chǎn)生差異化的行動策略[17]。例如，有的地方投入大量人力、物力來做好道路整修、危房改造、人畜飲水等硬性工程項目，而相對忽略了勞動技能培訓、產(chǎn)業(yè)合作社運營等軟性發(fā)展項目的有效運作[18]。因此，基層避責既表現(xiàn)為某種消極不作為的態(tài)度傾向，也表現(xiàn)為基層綜合考慮各方面的情境因素繼而采取的多元化行動策略?；鶎诱案刹吭诰C合判斷實際狀況和理性預估可能后果的基礎上，靈活采取包括忙而不動、隱匿信息、轉移視線、常規(guī)轉化等多種避責策略[19]，或?qū)⒖尚械谋茇煵呗赃M行打包、組合使用。進一步而言，基層政府的避責過程并非是一成不變或線性演進的，其避責策略的選擇及調(diào)整往往是由一個特定事件或情景所引發(fā)的動態(tài)連鎖反應，受到個體角色、組織環(huán)境、事態(tài)性質(zhì)等因素的交叉影響。

三、基層避責的雙重表現(xiàn)形式

在已有研究中，類型化是不少學者分析避責問題時廣泛使用的研究工具。國外學者更多地將其運用到避責策略的分類中，如Hood歸納了3種類型的避責策略，即機構策略、表象策略和政策策略[20]；與之類似，Pal等識別出程序性策略、感知性策略和支付性策略[21]。國內(nèi)學者在繼續(xù)討論避責策略的同時，還注意到實際場景中避責策略選擇上的時間順序問題，如彭宗超等以避責行為的發(fā)生時間為關鍵變量，將避責策略分為預估式避責和應激式避責兩種類型[22]。以上研究所提出的類型化標準均提供了有益借鑒，但需要注意的是，避責行為和避責策略二者間仍存在明顯區(qū)別，避責行為更具概括性，而避責策略則多指避責行為中的具體選擇。因此，筆者嘗試從行動主體和發(fā)生時間兩個維度，就基層減貧實踐中避責行為的表現(xiàn)形式展開討論。

1.行動主體之維：個體避責與組織避責

基層避責是對基層政府的部分行為表現(xiàn)及行為方式的總體概括，行為發(fā)生的主體基本覆蓋了個體和組織兩大范疇，且個體避責與組織避責往往相互嵌套，在一定程度上體現(xiàn)出與分散獨立的行動個體組成統(tǒng)一嚴密的科層組織相類似的邏輯。進一步而言，在基層治理實踐中，個體避責指向領導干部或工作人員個人層面，其行為動機往往傾向于謀求責任的最小化而非政績的最大化，具體表現(xiàn)包括：挑肥揀瘦、避重就輕，部分基層干部優(yōu)先選擇開展難度低、負面風險小、以機械重復為主的簡單工作；理性計算、變通執(zhí)行，少數(shù)基層干部遵循著“差不多”邏輯，有時甚至對工作標準和要求打折執(zhí)行[23]；亡羊補牢、甩鍋分鍋，在負面結果已成既定事實、上級問責無可避免的情形下，個別基層干部則想方設法地做出解釋澄清、轉移重心、適當掩蓋等補救措施，從而盡量降低個人的擔責比例，將個人損失降到最低。概而言之，個體避責的出發(fā)點和落腳點均為如何最大程度地維護個人利益。

相較于個體避責，組織避責則凸顯出避責行為超越個體意志的集體性和系統(tǒng)性特征，即由零散偶發(fā)的個體行為上升到非人格化的組織行為。在馬奇看來，組織運行的本質(zhì)屬性可理解為在組織內(nèi)部及組織之間構建起穩(wěn)定的利益聯(lián)合體[24]。在貧困治理領域，各地由黨政主要領導親自掛帥，并集中職能部門主要負責人組建高規(guī)格、強有力的工作領導小組，負責當?shù)馗黜椃鲐毠ぷ鞯慕y(tǒng)籌推進。而地方工作領導小組一方面在縱向上受上級領導小組的指導及管理；另一方面在橫向上亦需協(xié)調(diào)各平級職能部門之間的競爭及合作。因此，扶貧領域中的基層避責行為既是特定層級中某一政府部門的集體行動，也是橫縱向府際關系結構下組織運行的具體樣態(tài)[25]。

就行為所嵌入的組織結構關系而言，基層減貧實踐中的組織避責又可細分為縱向聯(lián)合避責和橫向競爭避責兩種具體類型。前者指存在行政隸屬關系或業(yè)務對接關系的上下級政府組織之間達成了某種合作共謀，以隱性或柔性的方式應對更上級的剛性督查及考核，具體表現(xiàn)如強調(diào)抓大放小、樹立典型，以有特色的工作成績來掩飾其他方面的欠缺；又如在具體任務的推進上以會議落實責任、以文件執(zhí)行文件，同時對基層部門的某些后果不太糟糕、影響不太嚴重的不力行為予以理解，“睜一只眼閉一只眼”地適度包容。而橫向競爭避責多指同級政府部門在扶貧工作中把任務責任劃分清楚的意識、意愿尤為強烈，“多一事不如少一事”行事動機往往占據(jù)主導，同時看重以量化結果為導向的績效考核評比結果，不甘在橫向排名中屈居人后。由單一部門負責的任務往往進展順利、成效明顯，而由多部門參與的則可能銜接不暢、配合不佳，“踢皮球”式的互相推諉現(xiàn)象仍不同程度地存在。在減貧任務有所交叉的部分基層部門之間(如在農(nóng)村基礎設施建設補短板方面，其工作推進涉及水利、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、國土等相關職能部門的參與合作)，名義上積極響應上級政府提出的統(tǒng)籌管理使用涉農(nóng)資金的要求，但實際上仍存在“以我為主、為我所用”的現(xiàn)象；同時，有些基層部門在處理群眾反映的訴求時，第一選擇是將其轉接給其他部門(如某些基層部門只要受理到水庫移民群體的訴求，就不加辨析、一味推脫給同級的水庫移民管理機構來跟進處理)[26]。以上種種履責不力的表現(xiàn)，一方面是隨著政府職能轉型和目標責任制推行，部門之間的權責界限逐漸顯現(xiàn)，“內(nèi)外有別”在一定程度上被奉為工作開展原則并得到教條式地執(zhí)行；另一方面是由于協(xié)同合作中各部門的實際貢獻及作用較難量化厘定，更為重要的是，一旦出現(xiàn)負面后果，等于給自身徒增負擔。因此，部分基層同級部門在橫向競爭中也就產(chǎn)生了避責行為。

2.發(fā)生時間之維：事前避責與事后避責

按照發(fā)生時間節(jié)點的分布，基層避責行為大致可區(qū)分為事前避責和事后避責兩種形態(tài)。以任務或政策的執(zhí)行開展為分界點，事前避責類似于將分清責任、劃好界限的工作前置，事先明確各方主體的權責、內(nèi)容，從而避免因其他主體的履職失誤而被迫承擔連帶責任[27]，盡可能地把各項工作及其可能后果控制在自身能力掌握范圍之內(nèi)；事后避責則側重不利后果發(fā)生之后直接責任主體所采取的一系列補救行為，通過適度遮掩、轉移重點、轉嫁責任等策略來弱化自身所需承擔的責任，進而減輕不利后果對本部門或個人所可能產(chǎn)生的負面影響。無論是事前避責還是事后避責，基層政府及其工作人員的關注重點高度一致，即通過預防或補救的措施來應對潛在及當下的復雜局面，盡量將組織和個人可能面臨的問責追究剝離清楚，從而使其在對上、對下的工作中居于主動。

相較于事后避責，基層采取事前避責的情形似乎更為常見。例如，在中央出臺《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》之前，部分地方的上一級政府通過轉發(fā)文件、開會布置等簡單方式，單向式地向下一級政府轉嫁責任的做法頻頻見諸新聞報道，甚至形成了“以文件落實文件、以會議落實會議”的錯誤風氣，其中重要原因之一便是上一級政府期望借助事前布置來規(guī)避因后續(xù)執(zhí)行不力而帶來的問責壓力。又如，被部分基層過度使用的“痕跡管理”作法，在某種程度上也是事前避責的形式之一，即用照片錄像、文字紀要等材料來證明組織或個人已按照相關政策要求和上級指示作出了實質(zhì)性工作，從而為應對后續(xù)可能的問責追究做足了準備，以期規(guī)避或減輕其直接責任。盡管如此，基層減貧領域中事前避責與事后避責的劃分并不能絕對化，特別是隨著新時期減貧的重點開始瞄向低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)，加之與鄉(xiāng)村振興銜接互嵌程度的不斷加深，事前與事后的界限也趨于模糊，因而更多屬于一種理想類型意義上的區(qū)分方式。換言之，面對未來較長一段時期的接續(xù)扶貧工作，各級黨政部門仍需全方位、全過程地參與其中，各項工作推進上有所交叉、有所重合將成常態(tài)，往往一項工作構成了另一項工作的基礎，當年度的完成情況也會帶來下一年度工作思路、進度的相應調(diào)整。因此，基層減貧實踐，絕不能簡單視為一項項零散工作的集合，而應從橫向合作與縱向推進的連續(xù)統(tǒng)角度來理解基層行為，這也意味著尋找到一個明確的標志界限來區(qū)分事前避責和事后避責較難實現(xiàn)，只能相對籠統(tǒng)地區(qū)分基層政府及干部的權變行為。

四、基層避責的生成及轉化邏輯

作為一項需要上下聯(lián)動、統(tǒng)籌推進的系統(tǒng)性工程，貧困治理的理想狀態(tài)自然是下級嚴格執(zhí)行上級的安排部署，廣泛整合各相關組織及個人的優(yōu)勢力量，深入挖掘可用資源，精準對接任務節(jié)點和目標群體的差異需求，因地制宜地制定彈性的扶持方案，全方位地為低收入人口增收致富和欠發(fā)達地區(qū)均衡發(fā)展提供有效支持，并能通過及時準確的效果評估和優(yōu)化反饋機制，定向、定點地破解基層扶貧實踐中的諸多困境。由此，如若將基層視為完全價值無涉、非人格化的科層單位，那么避責行為必然不具備滋生的條件。而現(xiàn)實中依然存在的種種避責跡象，恰恰印證了基層避責行為有其特定的生成邏輯。在既有研究中，不少學者談及基層避責，多將其作為解釋基層在政策執(zhí)行或權責配置中之所以陷入目標偏離、績效偏低等困境的線索之一[28-29]，即將基層避責視為一種不證自明的客觀現(xiàn)象，這顯然不符合基層實情。因此，需要結合基層實踐來澄清基層避責的生成邏輯，進而為系統(tǒng)理解并有效治理基層避責提供理論依據(jù)。

1.“壓力-響應”：基層避責的一種解釋框架

準確且合理地解釋基層避責的生成邏輯，需兼顧考慮宏觀制度、中觀組織、微觀個體等不同維度的因素，且各因素的不同組合形式，亦有可能帶來避責決策及后續(xù)行動上的細微差異，甚至在某種程度上，政府施政倫理和社會常識倫理之間的分歧張力也會促成部分基層政府作出妥協(xié)[30]，塑造“自下而上”的反向倒逼機制。此外，組織層面的決策行為和個體層面的決策行為雖有共性，但主導性因素亦有明顯差別。換言之，從組織層面解釋基層避責行為，合法性機制往往比效率機制更具解釋力；而個體層面的避責行為，一般通過經(jīng)濟理性和科層理性的動機驅(qū)動角度即可作出恰當回應。因此，彌合基層實踐中的組織避責和個體避責在生成邏輯上的差異，首要任務便是尋找到解釋二者間差異的最大“公約數(shù)”。

無論是組織避責還是個體避責，均是在對外部環(huán)境和內(nèi)部條件進行綜合判斷的基礎上，進而作出的行為響應。進一步而言，面對繁雜細碎的治理事項，基層的中心工作會隨著政策導向和上級工作布置的調(diào)整而出現(xiàn)相應轉移，而重心轉移的進度快慢和后續(xù)投入的力度大小則取決于基層壓力狀態(tài)改變的程度。作為輸入基層常規(guī)科層運作程序的突生變量，逐級分解布置的專項任務往往能夠快速轉化為實質(zhì)壓力，面對這一壓力，基層政府及其工作人員只有“迎難而上”。但在具體執(zhí)行過程中，究竟選擇何種方式，在何種程度上執(zhí)行，基層仍握有一定的自主裁量權，尤其是在以結果為導向的考核機制下，基層可用的應對方式不再單一。簡單而言，基層并不能在“做”和“不做”上做選擇，但在“做多”和“做少”、“優(yōu)秀”和“合格”之間保留了一定空間，從而避責也就可能成為基層面對壓力輸入的響應輸出形式之一。

在相對穩(wěn)定的“委托—代理”關系中，基層政府部門及干部的行動邏輯更多受到各類顯性或隱性激勵的引導而生成，長期累積的實踐經(jīng)驗使其能夠比較準確地感知并把握激勵規(guī)律。同時，信息掌握的不對稱性在一定程度上使不同層級政府間在任務對接時各自擁有相對的彈性，既能確保正向激勵最大化，又能盡量消減負面激勵，進而作出相應的行為決策。需要指出的是，盡管個體避責與組織避責間并不存在必然的因果關聯(lián)，但現(xiàn)實中個體避責可能呈現(xiàn)出向組織避責的轉化趨勢，特別是在避責成為一種“不公開的秘密”時，個體可能抱著法不責眾的僥幸心理，在模仿機制的作用下跟風而動，進一步放大了組織避責的發(fā)生概率。

在基于“壓力-響應”的基層避責行為生成過程中，感知(或稱之為預期、判斷)是其關鍵的一環(huán)。也就是說，由基層承接并執(zhí)行的工作任務本身所釋放的多重壓力并不意味著基層避責的必然發(fā)生，而是需要以基層政府部門及干部的切身感知作為判斷依據(jù)，經(jīng)過相對縝密地衡量比較才會做出“較優(yōu)”決策，而后再采取相應的避責行為?；鶎邮欠癖茇熞约安扇『畏N避責策略，往往取決于當下和未來兩方面的因素，其中當下因素是指組織及個人所擁有或可支配的資源條件能否滿足任務完成所需，而未來因素則指組織及個人需權衡因執(zhí)行不力被問責和因避責暴露被問責二者之間的風險回報。

2.減貧實踐中基層的壓力感知

壓力型體制和動員型治理是理解基層政府運作樣態(tài)的兩種有效分析框架，二者各有側重地刻畫了基層政府在常態(tài)和非常態(tài)下的行動邏輯。事實上，基層政府所承受的壓力并沒有特別明顯的常態(tài)與非常態(tài)之分，而是互為滲透交織，進而形成一種總體性的壓力感知。在貧困治理領域，基層壓力的來源主要包括科層體制、目標責任制和激勵機制3個方面，使基層政府及其工作人員同時感受到或正向或負向的權威壓力、任務壓力和激勵壓力。

(1)科層體制下壓力的慣性累積

在層級分明、體系完整的科層官僚結構中，上級與下級間在權、責、利的分配掌握上界限分明，各方組織、個體如同精密傳動機器中的齒輪，按照既定的制度設計履行其職責。一般來說，上級注重規(guī)劃布置，下級負責執(zhí)行落實，各個環(huán)節(jié)均分布著一定壓力。在長期的科層運作中，上級憑其所掌握的人權、事權、財權，占據(jù)并不斷鞏固著其對下級的優(yōu)勢地位。

在精準扶貧實施之前，減貧工作雖然重要，但并未上升到全局工作重中之重的政治高度，且主要依靠扶貧辦、人社、民政等少數(shù)部門負責處理。因此總體而言，這一時期由減貧而衍生的行政壓力是可以內(nèi)部化解的。而在精準扶貧實施之后，減貧工作短時間內(nèi)就在全國范圍內(nèi)形成了以正式政策為載體、上下聯(lián)動的制度化機制[31]，基本上覆蓋了各級、各部門，并深度地嵌入到規(guī)劃、執(zhí)行、考核、監(jiān)督等行政環(huán)節(jié)，原本停留在某條線或某部門的小范圍壓力轉化為與多條線、多層級政府部門息息相關的大范圍壓力[32]。在扶貧工作總量增加的情況下，目標任務越是下沉至基層，就越需要更多的時間及人力投入來完成，經(jīng)過科層體系的逐級分解傳導，基層承擔的壓力進一步加大，部分基層政府以被動避責來應對壓力。

(2)目標責任制下壓力的激增變異

相對來說，科層體系的運行規(guī)則比較抽象，要整合調(diào)動多方主體來共同完成組織的目標，就需引入并運用更為具體的控制工具。因此，目標責任制開始在政府內(nèi)部廣泛應用。目標責任制的實質(zhì)是以正式文本的形式將政府部門或官員的應盡責任、目標要求、時間期限等細節(jié)確定下來，并以逐條打分的量化方式來判定政府某一部門或某位干部在特定任務上的完成情況[12]，從而形成具有強約束性的行動規(guī)范，從而使上下級之間的權責關系不斷完備。

在過去的脫貧攻堅階段，目標責任制的使用更為廣泛、更為頻繁，但目標責任制的實際落實情況和取得的效果不盡相同，主要取決于上下級政府部門及干部究竟在何種程度上對待目標責任制下的各項要求。而近年來出現(xiàn)的一些“表演型”責任狀、“甩鍋型”責任狀問題[33]，敲響了應正確合理地使用目標責任制的警鐘，在接續(xù)扶貧實踐中要進一步規(guī)范使用、合理完善這一機制。

不規(guī)范使用目標責任制所造成的另一后果是任務執(zhí)行的重心可能由問題解決逐步轉向問題規(guī)避。換言之，壓力之下，“如何做好工作來完成目標責任制的各項要求”如果超出了基層的能力范圍，“如何技術化地處理目標責任制的各項要求”就可能逐漸上位，占據(jù)并支配了基層的運作邏輯，形塑出以問題規(guī)避為主導的異化執(zhí)行模式。

(3)激勵失衡下壓力的不對稱傳導

激勵的本質(zhì)在于獎懲，即通過合理的獎懲設置對行動主體施以外部性的動力或壓力，以調(diào)動相關行動主體的積極性[34]，引導行動主體按照組織的目標及安排開展相關工作，并將一定的利益關聯(lián)引入其中，從而增強彼此間合作關系的穩(wěn)定性和持續(xù)性。一般來說，組織運作的根本動力源于對組織目標、理念的高度認同，而由激勵所衍生的外部動力則多起輔助作用，從而達到行動的效果。但在某些特殊情況下，扭曲失衡的激勵結構和激勵方式甚至可能成為激化內(nèi)部矛盾、瓦解一致行動的導火索，進而引致行動偏離目標的連鎖反應。

在既往的基層減貧實踐中，激勵已有正向和負向之分。其中，正向激勵是指通過高效地完成相關任務安排而獲得的收益，包括政績資本、晉升機會、福利待遇、榮譽稱號等；負向激勵則多指受到的懲罰，包括以組織名義給予內(nèi)部處分，或被追究法律責任。隨著扶貧制度體系的不斷調(diào)整，激勵結構和激勵方式漸趨完善，各級政府紛紛從制度設計層面出臺了相應的獎勵措施，包括評獎評優(yōu)向基層傾斜、優(yōu)先選拔任用一線工作人員、提供適當?shù)难a助補貼、扶貧經(jīng)歷可轉化為其他考核要求，而在懲處方面，則設置了約談、警告、記過、撤職等差別化的處分措施。然而，在具體執(zhí)行過程中，獎勵措施和懲罰措施的兌現(xiàn)程度較之制度預期仍有一定差距，部分地方因財政能力有限，關鍵崗位數(shù)量稀缺，導致獎勵只能部分兌現(xiàn)或延遲兌現(xiàn)，然一旦啟動問責程序，多數(shù)情況下則是從嚴、從重、從快處理，從而導致正向激勵和負向激勵的具體落實并不完全對等。在獎勵不足、懲罰較嚴的激勵結構下，減貧任務層層分解且與績效掛鉤，部分基層政府部門及干部出于維護自身利益的考慮，可能也會相應而生一定程度的避責傾向或避責行為，目的是為了謀求責任最小化而非追求功績最大化。

3.壓力下沉后的基層響應

面對來自科層體制、目標責任制和激勵結構等多頭的壓力輸入，基層必須做出回應，還要盡量平衡付出與回報之間的差距，減少因壓力處置不當造成的負面結果。結合基層的具體實踐，其在壓力下的響應主要包括以下兩種類型。

(1)主動避責以應對考核要求

基層政府圍繞上級政府部署的各種任務來開展工作，而中心工作又都輔之以考核檢查，由此基層的中心工作就可以化約為考核檢查和迎接檢查[35]。舉例而言，鞏固脫貧成果、銜接鄉(xiāng)村振興可以說已經(jīng)成為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的中心要務。在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要直接負責諸多領域工作的具體落實，并受到上級政府及相關職能部門的監(jiān)督考核。因此，“合理避責”成為部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“理性”選擇。一方面，主動地向上級政府及責任部門申明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際能力，既為鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取更多的時間和資源，也變相地推掉一部分超額負擔，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任范圍；另一方面，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心任務某種程度上等同于在迎檢考核中過關及格，那么自然就對迎檢考核的各項要求作出排序劃分，將具體要求分為“硬指標”和“軟指標”，著重在“硬指標”上下大力氣，至少保證工作投入得到上級認可。雖不能確?；鶎訙p貧工作盡善盡美、萬無一失，但借以主動避責，也能夠總體上應對精細化的考核要求。

(2)被動避責以減少問責損失

在具體任務進入到運作執(zhí)行及考核評估階段后，部分基層政府及干部的行動邏輯也可能發(fā)生相應變化。由于各項工作任務的開展終歸要回到考核評估，因此只要以考核要求作為參照標準，基層政府積極開展自查自改，做到問題的早識別、早處理、早解決，就能避免被負責考核的上級部門查出并通報。當然，在愈加精細化的貧困治理過程中，一些問題的發(fā)生根源可能并不僅僅在基層政府一方。由此基層啟動被動響應方式，一方面對照責任狀劃清自身需承擔的責任比例，另一方面積極動員扶持對象、合作單位，商討并采取一致性行動，共同渡過考核大關。

五、結 語

基層政府的避責行為不單是傳統(tǒng)印象中的“懶政”“不作為”等政府失職、瀆職行為，而是現(xiàn)代公共治理過程中的階段性產(chǎn)物，至少應當在中性語義下加以理解和解釋，需要將其表現(xiàn)形式、生成機理、運作博弈、風險管控、績效評估等多維內(nèi)容要素嵌入于制度環(huán)境和具體情境之中，方能對問責機制和避責行為之間的邏輯關系作出準確把握，進而在剛性政策規(guī)制和彈性政策執(zhí)行之間尋找到恰當?shù)钠胶恻c，從而克服基層避責的積弊傾向，疏導基層面臨的多方壓力，調(diào)動基層的積極性，進而實現(xiàn)激勵與約束的動態(tài)平衡。

就未來一段時期重點推進的基層治理現(xiàn)代化任務的特殊性來看，各個方面工作統(tǒng)籌的難度依然巨大，各方主體的動員參與更是不易。因此，應當著力強化基層作風建設，有效減輕基層任務負擔，完善落實基層激勵制度，使基層政府及干部輕裝上陣、主動作為，從根源上破除避責行為的生成及擴散。進一步而言，在持續(xù)推進的基層治理現(xiàn)代化進程中，應當正視基層因壓力負載過重而作出應對反應的避責行為生成邏輯，同時，也應當考慮到避責行為的復雜屬性、策略層次和延伸后果等因素，綜合性、系統(tǒng)性地治理基層避責。唯有此，方能充分激發(fā)基層政府這一關鍵主體的創(chuàng)造性和主動性，建構起彈性且可持續(xù)的基層投入機制，既有效緩解基層壓力感知，又充分釋放問責制度效力。