沈福俊

（華東政法大學法律學院，上海 200042）

近年來，對行政爭議實質(zhì)性化解的要求，已經(jīng)從行政審判領域拓展到行政檢察領域?！缎姓V訟法》第1 條明確將“解決行政爭議”寫入立法宗旨。作為依法對行政訴訟負有監(jiān)督職責的檢察機關(guān)，其法定職能也必然是通過監(jiān)督職責的行使，促進行政爭議的實質(zhì)性化解，以實現(xiàn)《行政訴訟法》所確定的目標。2021 年8 月2 日，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱：《意見》），明確要求檢察機關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了”，〔1〕《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，載《人民日報》2021 年8 月3 日，第1 版。十分清晰地將行政檢察的主要功能定位為“行政爭議實質(zhì)性化解”和“促進案結(jié)事了”。這一要求已經(jīng)成為當前檢察機關(guān)行政檢察監(jiān)督的一個主要目標。

一、行政檢察的興起與多元化解決行政爭議制度的形成

《行政復議法實施條例》明確要求進一步發(fā)揮行政復議制度在化解行政糾紛、解決行政爭議方面的作用，而修改以后的《行政訴訟法》又專門在立法目的與宗旨的條文中增加“解決行政爭議”的內(nèi)容。應當承認，這兩個制度是行政法上最為典型的行政救濟制度，解決行政爭議是其應有的制度功能。

目前，解決行政爭議的制度又有了新的發(fā)展。長期以來未能得到正常關(guān)注的行政檢察在新時代受到了空前未有的重視，“實質(zhì)性化解行政爭議”也已經(jīng)成為當前各級檢察機關(guān)行政檢察工作的主要內(nèi)涵。這是新時代推進全面依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下進一步完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度的重要內(nèi)容之一?！?〕2019 年10 月31 日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出了“加強對法律實施的監(jiān)督”的要求。在這一背景之下，行政檢察制度不僅受到了前所未有的重視，而且還被賦予了“實質(zhì)性化解行政爭議，促進案結(jié)事了”的嶄新內(nèi)涵。幾個重要的標志性事實如下。

第一，行政檢察不僅有了專門的組織機構(gòu)，而且成為一種獨立的檢察職能。在近年來開展的檢察機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)改革中，最高人民檢察院成立了第七檢察廳專門從事行政檢察職責?！?〕參見姜洪：《國新辦舉行2019 年首場新聞發(fā)布會 最高檢領導就內(nèi)設機構(gòu)改革答記者問》，載《檢察日報》2019 年1 月4 日，第1 版。這一機構(gòu)的設立，改變了原先“重刑輕民”“重刑事輕行政”和民事、行政、公益訴訟檢察機構(gòu)合為一體的局面。最高人民檢察院還明確提出“做實行政檢察”的要求，實現(xiàn)了“刑事、民事、行政、公益訴訟檢察并行”的目標。〔4〕姜洪：《全面貫徹習近平總書記重要講話精神，推動各項法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展》，載《檢察日報》2019 年1 月18 日，第1 版。這一重要舉措改變了過去行政檢察長期以來備受冷落的局面，而使之一躍成為檢察機關(guān)具有獨立意義的“四大檢察”職能之一。

第二，最高人民檢察院通過一系列舉措推進行政檢察工作與實質(zhì)性化解行政爭議工作之間的聯(lián)系與銜接，使化解行政爭議成為行政檢察工作的主要內(nèi)涵。一是最高人民檢察院在2019 年2 月制定的有關(guān)檢察建議工作的規(guī)定中，明確要求檢察機關(guān)在行政檢察過程中通過提出檢察建議，糾正行政違法，促進行政爭議的解決。二是2019 年10 月30 日，最高人民檢察院首創(chuàng)性地在全國檢察機關(guān)部署開展了“加強行政檢察監(jiān)督，促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動，并發(fā)布了多個類型的典型案例對各地檢察機關(guān)進行指導。這一專項活動的成果是，截至2020 年底，全國檢察機關(guān)共實質(zhì)性化解行政爭議6300 余件，人民群眾對行政檢察工作的獲得感明顯提升?！?〕參見徐日丹、劉亭亭：《全國檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議6300 余件》，載《檢察日報》2021 年2 月24 日，第1 版。三是2021 年4 月16 日，最高人民檢察院發(fā)布《“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》，再一次明確提出“常態(tài)化開展行政爭議實質(zhì)性化解，努力實現(xiàn)案結(jié)事了政和”的目標?！?〕徐日丹、戴佳：《常態(tài)化開展行政爭議實質(zhì)性化解》，載《檢察日報》2021 年4 月17 日，第2 版。這說明，積極化解行政爭議、實現(xiàn)案結(jié)事了，已經(jīng)成為行政檢察在“十四五”時期乃至今后一段時期的一個常態(tài)化工作。

第三，行政檢察和在行政檢察工作中積極化解行政爭議的工作前所未有地得到了中央的高度重視。2021 年8 月2 日，中共中央發(fā)布《意見》，進一步明確了檢察機關(guān)要積極履行對行政訴訟活動的法律監(jiān)督職能，并在這一監(jiān)督過程中將化解行政爭議作為其工作的主要內(nèi)容。筆者認為，這不僅是中共中央第一次對行政檢察工作中化解行政爭議的職能作出明確規(guī)定，也是對行政檢察工作在新時代應當發(fā)揮的獨特功能所作出的重新定位。

第四，行政檢察化解行政爭議的工作取得了“史無前例”的優(yōu)秀成績。近年來，包括最高人民檢察院在內(nèi)的全國各級檢察機關(guān)正以前所未有的飽滿熱情，積極開展行政檢察監(jiān)督、促進行政爭議實質(zhì)性化解工作，成效顯著。其中的一個重要數(shù)據(jù)是，根據(jù)張軍檢察長于2022 年3 月8 日在十三屆全國人大第五次會議上所作的《最高人民檢察院工作報告》顯示，2021 年，全國檢察機關(guān)繼續(xù)全面深化行政檢察監(jiān)督，為解決一些雖然在程序上已經(jīng)結(jié)案，但訟爭并未解決的行政案件申訴問題，全國檢察機關(guān)通過專項監(jiān)督，制定工作指引、編發(fā)指導性案例，綜合運用公開聽證、檢察建議、司法救助等措施，全年共有效化解行政爭議9100 件，其中訟爭10 年以上的435 件?！?〕參見張軍：《最高人民檢察院工作報告——2022 年3 月8 日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《法治日報》2022 年3 月16 日，第3 版。這應當是共和國行政檢察的歷史上從未出現(xiàn)過的“優(yōu)秀”成績單。這再一次表明，全國檢察機關(guān)正在通過各種途徑全方位推進行政檢察監(jiān)督過程中的行政爭議實質(zhì)性化解工作，并且已經(jīng)取得了一定的積極成果。

毋庸否認，長期以來我們對待行政檢察的態(tài)度是十分消極的，不僅在實踐中行政檢察的案例幾乎沒有耳聞，甚至連檢察機關(guān)具有行政檢察監(jiān)督的職能也鮮為人知，更何談行政檢察監(jiān)督中的行政爭議化解。這不由使筆者回想起大約二十年前，某直轄市檢察機關(guān)召開了一個以民事行政檢察為主題的經(jīng)驗交流會，以“行政法學者”身份被邀請參會的筆者滿懷期待地等了一整天，也沒有聽到一個行政檢察案例。而在另一次研討會上，有主管民事行政檢察工作的檢察官甚至坦言，《行政訴訟法》關(guān)于“檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”的規(guī)定，就是一個不起實際作用的“宣言”。究其原因，是過去我們對檢察機關(guān)職能的認識，主要停留在刑事訴訟領域。這在很大程度上影響了檢察監(jiān)督職能的全面發(fā)揮。而且，多年來，我們都是將行政訴訟、行政復議作為解決行政爭議的主要制度來看待，而很少有人會去思考和關(guān)注在行政檢察的過程中也存在解決行政爭議的可能。

在我國已經(jīng)具備相對完備的行政復議、行政訴訟兩種行政救濟制度的前提下，行政檢察作為一種正在被重新喚醒并逐漸走出低谷的法定監(jiān)督職能，將實質(zhì)性化解行政爭議作為其工作的主要內(nèi)涵，不僅是檢察機關(guān)法律監(jiān)督功能的進一步發(fā)展，也是新時代在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下對行政檢察功能的一種重新認識與定位，更是多元化化解行政爭議法律途徑的逐漸形成，體現(xiàn)了法律共同體在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對實質(zhì)性解決行政爭議的一種共識。尤其是行政復議制度已經(jīng)被明確定位為“化解行政爭議主渠道”的前提之下，行政檢察如何樹立其在解決行政爭議制度體系中相對獨立的地位，發(fā)揮其法律監(jiān)督職能的獨特優(yōu)勢，在多元化的行政爭議解決渠道中成為實質(zhì)性化解行政爭議的“另一條重要法律渠道”，不僅是一個很值得探討與研究的理論問題，更是一個值得重視的實踐問題。

二、行政檢察化解行政爭議功能的制度基礎與現(xiàn)實需求

《意見》提出行政檢察應當具有“行政爭議實質(zhì)性化解”和“促進案結(jié)事了”的功能，最高人民檢察院也提出將行政爭議實質(zhì)性化解作為“做實行政檢察”的主要目標，既體現(xiàn)了行政訴訟制度本身的要求，也是順應社會現(xiàn)實需求的一個明智之舉，是對新時代行政檢察法律監(jiān)督職能的正確認識與科學定位。

（一）通過行政檢察監(jiān)督化解行政爭議符合行政訴訟制度要求

從制度發(fā)展角度而言，我們對檢察機關(guān)與行政訴訟之間關(guān)系的認識，就是從《行政訴訟法》開始的。修改前后的《行政訴訟法》都明確規(guī)定了檢察機關(guān)對行政訴訟活動的檢察監(jiān)督制度，只不過這一制度長期以來處于“睡眠”狀態(tài)而沒有被“喚醒”而已。

解決行政爭議是行政訴訟的目標，自然也是行政檢察的目標。修改后的《行政訴訟法》在第1 條中有兩處特別引人注目：一個是特地將“為保證人民法院正確、及時審理行政案件”中的“正確”一詞改為“公正”，另一個就是在立法宗旨中明確規(guī)定“解決行政爭議”的目標。簡單的文字之改，意義深遠：惟有公正，才能保障權(quán)利；惟有公正，才能化解爭議、解決糾紛。因此，作為審判機關(guān)的人民法院，應當公正司法，才能為解決行政爭議創(chuàng)造條件，實現(xiàn)“案結(jié)事了”。作為對法院的審判活動負有監(jiān)督職能的檢察機關(guān)，同樣也負有對法院是否公正審判以及是否通過公正審判實現(xiàn)解決行政爭議的目的進行監(jiān)督的職能。這應當是行政訴訟制度對檢察機關(guān)的明確要求?！坝捎谛姓V訟涉及對行政權(quán)的司法審查，因此需要特別強調(diào)人民檢察院的法律監(jiān)督”，〔8〕周佑勇：《行政法原論》（第三版），北京大學出版社2018 年版，第382 頁。對于檢察機關(guān)來說，既要監(jiān)督人民法院的行政審判活動是否符合行政訴訟制度的要求，也要監(jiān)督人民法院是否在行政訴訟中履行了“解決行政爭議”的職能，更要在監(jiān)督過程中如果發(fā)現(xiàn)行政爭議“案結(jié)事未了”，沒有獲得實質(zhì)性化解的時候，去解決爭議、化解矛盾。

在行政訴訟活動中不僅要強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，而且要“做實”這一監(jiān)督，從而使這一監(jiān)督職能不被虛化，不被落空，不停留在表面狀態(tài)，并且在“做實”的過程中積極開展行政爭議的實質(zhì)性解決，促進行政爭議的案結(jié)事了，應當是行政訴訟制度本身的一種要求。

（二）行政訴訟在解決行政爭議方面存在的問題需要行政檢察有所作為

作為被《行政訴訟法》明確規(guī)定為對行政訴訟負有法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)，其對行政訴訟、行政行為的監(jiān)督長期處于一種“無所作為”的狀態(tài)，確實是一種不正常的現(xiàn)象。尤其是針對實踐中行政訴訟對于法律所規(guī)定的“解決行政爭議”的立法宗旨難以有效實現(xiàn)的問題，迫切需要檢察機關(guān)在行政檢察過程中進一步發(fā)揮監(jiān)督職能，促進行政爭議的及時解決。

第一，行政審判中存在忽視原告訴訟請求，淡化爭議解決結(jié)果的傾向。在司法實踐中，由于過分強調(diào)行政訴訟對行政行為的合法性審查，對于原告的訴訟請求沒有充分重視，導致許多案件出現(xiàn)“案結(jié)事未了”的情況，背離了行政訴訟的基本職能?！?〕參見周佑勇：《行政法原論》（第三版），北京大學出版社2018 年版，第381 頁。譬如，一些行政案件，其中的被訴行政行為從總體而言可能與法律、法規(guī)的規(guī)定并無明顯違背，但可能存在一定的不足與瑕疵，而正是這些瑕疵和不足引起了相對人的不滿而產(chǎn)生行政爭議，尤其是諸如房屋征收補償?shù)壬婕爸卮筘敭a(chǎn)權(quán)益的一些案件，更容易因為行政機關(guān)某一方面工作的不到位而演變成較為嚴重的行政爭議。然而，法院僅僅從行政行為的合法性角度做出判斷，最后從法律上將訴訟請求駁回。一些案件雖經(jīng)一審、二審和再審，但行政爭議并未得到實際解決，“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象嚴重，當事人手持判決書、裁定書申訴和上訪已經(jīng)成為并不鮮見的社會現(xiàn)象。

第二，行政訴訟的“立案難”問題在實踐中仍然不同程度地存在。據(jù)筆者觀察，實踐中人民法院在立案方面的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，“不收材料、不立案、不出裁定”的“三不做法”被一些法院作為拒絕相對人或者利害關(guān)系人起訴的“殺手锏”，使相對人或者利害關(guān)系人既沒有證據(jù)證明法院拒收訴訟材料和不予立案，更不可能獲得法院不予立案的裁定，連本來可以依照《行政訴訟法》的規(guī)定，對不予立案裁定依法提起上訴、尋求上級法院救濟的權(quán)利都喪失殆盡。還有的法院對于相對人或者利害關(guān)系人郵寄而來的訴訟材料，原封不動地再郵寄予以退回，也沒有法定的書面裁定予以說明。其次，雖然法律對“三不做法”責任人員的責任追究都有明確的規(guī)定，但為此而被追究責任的事例卻十分鮮見。如根據(jù)《行政訴訟法》第51 條第4 款的規(guī)定，對于實踐中法院不接收起訴狀，或者接收起訴狀后又不出具書面憑證的，或者在起訴狀有欠缺的情況下不一次性告知需要補正的起訴狀內(nèi)容的，當事人可以向上級人民法院投訴；而上級人民法院對此應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。該法第52 條也明確規(guī)定，人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人也可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。但上述這些規(guī)定在實踐中并沒有得到真正的實施。很多當事人面對法院的“三不做法”無可奈何、無計可施。再次，即使作出不予立案裁定或者立案以后作出駁回起訴裁定，在很多情況下也是不寫任何理由，只是籠統(tǒng)地提出“本院認為，某某的起訴不符合法律規(guī)定的立案條件”，具體是不符合什么樣的立案條件，法院不予立案有什么具體理由，則一概不得而知。這樣故意簡化裁定理由的做法，讓人不得不懷疑其裁定的正當性與合法性。然而，即使相對人對這樣的裁定提起上訴，也難以獲得有效的救濟，充其量只是多了一份簡單的“駁回上訴，維持原裁定”的二審裁定而已。解決行政訴訟的“立案難”問題是《行政訴訟法》修改的重點所在。但從目前實際情況與效果來看，說明這些“立案難”問題在實踐中并沒有得到切實解決，這就使行政爭議的實質(zhì)性化解面臨著“入門難”的困境與阻礙。

第三，行政訴訟公正性不足的問題仍較為突出。在行政訴訟實踐中，程序空轉(zhuǎn)、案結(jié)事不了、申訴上訪率高、服判息訴率低等問題長期存在，這里的原因除了程序制度的缺陷，歸根結(jié)底還在于司法審查的制約程度過于“寬松”，行政訴訟中解決行政爭議的司法功能尚難以得到真正的實現(xiàn)與充分發(fā)揮。最高人民檢察院之所以要“喚醒”已被冷落了多年的行政檢察制度，提出要將行政檢察進一步“做實”，并且在“做實”的基礎上還要實現(xiàn)行政爭議的“實質(zhì)性化解”，其中一個很重要的原因就在于，作為一種通過對行政行為進行司法審查而實現(xiàn)對行政權(quán)依法進行司法監(jiān)督的重要司法制度的行政訴訟，“其公正性受到質(zhì)疑在三大訴訟中最為突出”?！?0〕張雪樵：《堅持司法為民 做實行政檢察》，載《人民檢察》2019 年第19-20 期。這是我們在推進依法治國的進程中所不愿看到的結(jié)果。如果行政審判的公正性存在問題，那只會導致行政爭議日積月累、逐漸增多，而且難以得到實質(zhì)性化解。其導致的結(jié)果是社會矛盾得不到及時解決，行政訴訟“解決行政爭議”的功能也就形同虛設。

由此可見，實踐中所存在的忽視原告訴訟請求、淡化爭議解決結(jié)果的傾向，“立案難”問題長期以來懸而未決、導致行政爭議解決難以“入門”以及程序空轉(zhuǎn)、案結(jié)事未了等行政訴訟“頑瘴痼疾”問題，迫切需要檢察機關(guān)在行政檢察過程中，將行政爭議化解作為其工作的主要內(nèi)涵，實現(xiàn)行政案件的“案結(jié)事了”。

（三）行政檢察“積極化解行政爭議”凸顯人民群眾對公正司法的需求

社會的現(xiàn)實需求，是考察制度存在必要性的現(xiàn)實基礎。猶如司法審查制度的存在一樣，“司法審查所以必要，不只由于保障個人權(quán)益的需要，也是為了統(tǒng)一法律適用的需要”?！?1〕王名揚：《美國行政法（下）》，中國法制出版社1995 年版，第566 頁。筆者認為，公正司法的內(nèi)涵，就應當包括任何爭議能夠在司法的框架內(nèi)得到妥善的解決與處理。作為法律監(jiān)督制度之一，通過行政檢察積極化解行政爭議，促進行政爭議的及時解決，不僅是充分發(fā)揮行政檢察制度功能的重要體現(xiàn)，也凸顯了人民群眾對公正司法的需求。

第一，從近年發(fā)布的司法解釋中讀出人民群眾對實質(zhì)性化解行政爭議的迫切需求。最高人民法院在2021 年3 月26 日發(fā)布了兩個司法解釋，分別是《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于辦理行政申請再審案件若干問題的規(guī)定》，都已經(jīng)于2021 年4 月1 日起施行。制定這兩部司法解釋的根本目的，在于“積極優(yōu)化四級法院定位和審級設置，減少最高人民法院辦案數(shù)量，優(yōu)化案件結(jié)構(gòu)，把主要精力放在統(tǒng)一裁判尺度、監(jiān)督公正司法上來”?！?2〕參見《最高法發(fā)布關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定和辦理行政申請再審案件若干問題的規(guī)定》，https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2021/03/id/5912825.shtml，2022 年3 月30 日訪問。然而，筆者也從中讀出了人民群眾寄希望于高層級的法院來實質(zhì)性解決行政爭議、從而維護自己合法權(quán)益的迫切需求?，F(xiàn)在，我們幾乎每天都會從各種渠道讀到最高人民法院再審行政案件的裁判。這不禁引發(fā)了筆者的思考：實踐中為什么會有這么多的行政案件源源不斷地涌向最高審判機關(guān)？這些案件中的大多數(shù)行政爭議為什么在地方上就不能被及時化解，從而使最高人民法院會面臨如此多的行政案件，以致其不得不通過制定司法解釋的方式來限制自己辦案的數(shù)量！這不就充分說明很多行政爭議在實踐中的化解力度與我們所希望達到的實際效果還有很大的距離嗎？

第二，行政執(zhí)法中存在的問題迫切需要行政檢察推進行政爭議的實質(zhì)性解決。自《行政訴訟法》實施以來，在我國行政訴訟實踐中，行政審判對行政權(quán)的監(jiān)督功能尚難以得到有效的發(fā)揮?！?3〕為實現(xiàn)行政審判的公正，近20 年來，實踐中“提級管轄”“異地交叉管轄”“跨行政區(qū)域集中管轄”的改革不斷進行，這又促使修訂后的《行政訴訟法》確立了以縣級以上地方人民政府為被告的案件由中級人民法院管轄和跨行政區(qū)域管轄的制度。在行政執(zhí)法實踐中，行政機關(guān)所作出的行政行為的種類在不斷豐富，數(shù)量也在不斷增多，但其中違法行政或者不當行政的現(xiàn)象也在一定程度上存在。為此，習近平總書記曾經(jīng)明確指出：“政府是執(zhí)法主體，對執(zhí)法領域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大力氣解決。”〔14〕中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第60 頁。筆者試問，對于總書記所提出的這些問題，在行政訴訟中有沒有得到監(jiān)督和糾正？進一步地說，由這些問題所產(chǎn)生的行政爭議，在行政訴訟中有沒有得到實質(zhì)性化解？如果沒有解決，或者解決得不充分，那就說明在公正司法方面還存在問題。這些問題，都應當通過行政檢察的法定程序和手段去了解、去監(jiān)督、去解決，以滿足人民群眾對公正司法的迫切需求。

從根源上說，行政爭議都是因為行政執(zhí)法而產(chǎn)生的，而行政執(zhí)法中的違法行政則又是實踐中行政爭議愈演愈烈、難以化解的根源所在。因此，雖然目前從制度角度而言，行政檢察尚難以直接對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，但是行政檢察可以根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，通過開展對行政訴訟活動的監(jiān)督，進而再深入到對行政訴訟涉及到的行政行為進行監(jiān)督，從而積極推進依法行政、提高行政機關(guān)依法行政水平，實現(xiàn)行政機關(guān)的嚴格執(zhí)法。這應當是將違法行政降低到最低限度、減少行政爭議的有效途徑。同時，在行政檢察過程中，面對已經(jīng)發(fā)生的行政爭議，檢察機關(guān)應當通過檢察建議等方式，糾正違法行政行為，并在此基礎上“花大力氣”去解決和化解，促進行政爭議的實質(zhì)性解決。

第三，“雙被告”制度難以回應人民群眾對實質(zhì)性化解行政爭議的需求。當時修改《行政訴訟法》前后被竭力推崇的行政訴訟“雙被告”制度，在實踐中并未實際解決行政復議維持率過高的問題。實踐表明，行政爭議不僅在行政復議程序中難以得到有效化解，而且在“雙被告”背景之下的行政訴訟中，行政爭議的解決更是增添了新的矛盾與難題。

《行政訴訟法》修改并建立了“雙被告制度”，即作出維持決定的行政復議機關(guān)與作出原行政行為的行政機關(guān)為共同被告。然而，研究顯示，《行政訴訟法》修改并建立了“雙被告制度”之后，2018 年，全國行政復議案件審結(jié)情況是，維持決定占50.8%，駁回決定占12.06%，兩項合計占62.86%?！?5〕參見王萬華：《行政復議法的修改與完善——以“實質(zhì)性解決行政爭議”為視角》，載《法學研究》2019 年第5 期?？梢娫凇缎姓V訟法》修法以后，復議機關(guān)充當“維持會”的狀況基本沒有改變。因此，“雙被告”制度的實施效果遠未達至預期，甚至頻頻遭遇困境。這其中的問題之一，是復議機關(guān)定位“自相矛盾”，復議權(quán)威性受到質(zhì)疑。譬如，基于“雙被告”的制度設計，行政復議機關(guān)一方面在行政復議程序中是行政爭議的裁決者，另一方面又會因為裁決行政爭議而淪為行政訴訟被告。作為行政爭議的裁決者，其使命是裁決爭議、解決糾紛，而作為行政訴訟的共同被告，則又要與原復議程序中的被申請人“捆綁”在一起，需要共同從部門利益出發(fā)，與原告“唇槍舌劍”，以捍衛(wèi)復議機關(guān)和原機關(guān)的訴訟利益。〔16〕參見曹鎏：《中國特色行政復議制度的嬗變與演進》，法律出版社2020 年版，第234 頁?？上攵谶@樣的一種相互矛盾的身份狀態(tài)之下，“雙被告”背景下的行政訴訟實踐中對于行政爭議的化解來說，必定是一道難解的問題。

這一情況也進一步說明，修改后的《行政訴訟法》所設立的“雙被告制度”雖然飽含了立法者提升行政復議質(zhì)量、強化行政復議效能的良好愿望，但實踐再次證明，企圖單純以行政訴訟中某個制度的改變來促進依法行政、依法復議有其局限性，這就更加說明在相關(guān)制度短期內(nèi)未能得到改變的情況下，需要檢察機關(guān)通過行政檢察法律監(jiān)督的方式來監(jiān)督行政訴訟，并積極推進行政爭議的實質(zhì)性化解。

因此，筆者認為，今天我們重申“做實行政檢察”，由檢察機關(guān)通過行政檢察的方式促進行政爭議實質(zhì)性化解，既符合《行政訴訟法》對行政訴訟立法宗旨的規(guī)定，也是對實踐中行政爭議得不到實質(zhì)性化解等群眾反映強烈的行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”等問題所采取的一種矯正措施，不僅符合社會需求，也是對檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能深化認識的結(jié)果。

三、行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的“三個立足”

從制度角度而言，化解行政爭議應當是行政復議和行政訴訟制度的“主責”。修正后的《行政訴訟法》將“解決行政爭議”作為行政訴訟制度的宗旨來加以規(guī)定，而且，行政復議制度也已經(jīng)被明確確定為“化解行政爭議的主渠道”。那么，行政檢察作為一項由檢察機關(guān)主導、以法律監(jiān)督為己任的制度，其將如何成為化解行政爭議的“又一條重要法律路徑”呢？

（一）立足于中央的要求和行政訴訟監(jiān)督主體地位促進行政爭議“案結(jié)事了”

中共中央在《意見》中，要求檢察機關(guān)“依法履行對行政訴訟活動的法律監(jiān)督職能”，并通過這一職能的履行，“促進審判機關(guān)依法審判，推進行政機關(guān)依法履職，維護行政相對人合法權(quán)益”，同時，還必須“在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了”。中央的這一要求是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的進一步發(fā)展，其與檢察機關(guān)作為行政訴訟活動中監(jiān)督主體的地位完全一致。

第一，立足中央《意見》要求，在履行監(jiān)督職責中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作。中央的要求與修改前后的《行政訴訟法》都明確規(guī)定了檢察機關(guān)對行政訴訟活動的檢察監(jiān)督制度。尤其是修改以后的《行政訴訟法》，不僅在其第11 條規(guī)定了“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實施法律監(jiān)督”，而且還在原《行政訴訟法》第64 條的基礎上，在第93 條中對人民檢察院對行政訴訟的檢察監(jiān)督制度進行了完善，增加了檢察建議和對調(diào)解、立案和執(zhí)行等的監(jiān)督。然而，根據(jù)目前法律規(guī)定的表述，無論是檢察建議，還是對審判活動、調(diào)解、立案和執(zhí)行的監(jiān)督，都僅僅是只有“監(jiān)督”一詞，并無監(jiān)督結(jié)果的規(guī)定，且其監(jiān)督的最終形式就是依法提起抗訴?！兑庖姟穭t在《行政訴訟法》的基礎上提出了更高、更科學、更符合現(xiàn)實需要的要求，明確要求檢察機關(guān)依法履行對行政訴訟活動的法律監(jiān)督職能，并且“在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了”，因此，檢察機關(guān)不僅僅是單純地從程序角度進行監(jiān)督，而是要求在監(jiān)督過程中主動、積極地開展行政爭議的實質(zhì)性化解工作。這是新時代中央對檢察機關(guān)行政檢察工作提出的新要求，檢察機關(guān)應當立足這一職能，積極化解行政爭議，促進行政爭議“案結(jié)事了”。

第二，立足行政訴訟監(jiān)督主體地位，化解行政爭議。從本質(zhì)上說，定分止爭、案結(jié)事了應當是一切訴訟活動追求的根本目標。筆者認為，《行政訴訟法》將“解決行政爭議”作為行政訴訟制度的宗旨來加以規(guī)定，從主要針對對象而言，應當是對人民法院行政審判活動的要求；而從對行政訴訟的監(jiān)督角度來說，應當也是對檢察機關(guān)的要求。從《行政訴訟法》第11 條“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督”以及第93 條關(guān)于檢察機關(guān)對行政訴訟進行法律監(jiān)督的具體規(guī)定中可以明確地看出，檢察機關(guān)也是行政訴訟活動的合法主體，而且是負有法定監(jiān)督職責的主體。既然如此，其對“解決行政爭議”這一宗旨是否能夠?qū)崿F(xiàn)、行政案件能否“案結(jié)事了”就負有實實在在的監(jiān)督之責。

第三，立足行政檢察監(jiān)督職能實現(xiàn)化解行政爭議的“實體性目標”。如前所述，長期以來，我們認識中的解決行政爭議途徑，就是行政復議和行政訴訟制度，幾乎很少人認為檢察機關(guān)的行政檢察還有促進行政爭議解決的特殊功能。雖然從《行政訴訟法》規(guī)定的角度而言，檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督的職能，但一般認為那是一種程序性的職能，并不具備“實質(zhì)性解決行政爭議”的實體性功能。因此，檢察機關(guān)目前提出的“做實行政檢察，實質(zhì)性化解行政爭議”的目標，似乎與其法律監(jiān)督職能不夠“匹配”，甚至還有人認為這是檢察機關(guān)的“錯位”。同時，無論是行政機關(guān)，還是行政相對人，對檢察機關(guān)的行政檢察職能也知之甚少。這就給檢察機關(guān)順利開展行政檢察，進而實質(zhì)性化解行政爭議帶來一定的障礙。筆者認為，通過行政檢察化解行政爭議，是除行政訴訟、行政復議等化解行政爭議的法律路徑之外的“又一條重要法律路徑”，但這一條法律路徑與行政訴訟、行政復議并不完全相同，根據(jù)法律規(guī)定和國家機關(guān)權(quán)力分工原理，檢察機關(guān)作為法定的行政訴訟監(jiān)督主體，應當立足于通過對行政訴訟的立案監(jiān)督、審判監(jiān)督等監(jiān)督職能，來實現(xiàn)對行政爭議的實質(zhì)性化解和促進案結(jié)事了，從而達到化解行政爭議的“實體性目標”。

（二）立足于“解決行政爭議”的立法宗旨促進行政爭議實質(zhì)性化解

首先，解決行政爭議是法院和檢察機關(guān)作為司法機關(guān)在行政訴訟中的共同目標。前文已經(jīng)提到，《行政訴訟法》明確規(guī)定了檢察機關(guān)對行政訴訟實行法律監(jiān)督的制度，同時，《行政訴訟法》在第1 條又明確規(guī)定了“解決行政爭議”的立法宗旨。因此，法院是否在行政訴訟中履行審判職能、實現(xiàn)“解決行政爭議”的目的，自然是檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督的目標與內(nèi)容，也是考量檢察機關(guān)監(jiān)督實效的一個重要指標。

其次，檢察機關(guān)通過履行法定監(jiān)督職能實現(xiàn)《行政訴訟法》“解決行政爭議”的立法宗旨。與作為審判機關(guān)的法院不同，檢察機關(guān)是通過實施法定的監(jiān)督職能實現(xiàn)《行政訴訟法》的立法宗旨。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)通過自己的獨特職能實現(xiàn)對行政訴訟的法律監(jiān)督，那就應當是對行政訴訟活動的全面監(jiān)督，其中既包括對法院從立案到審判全過程的監(jiān)督，也包括對行政訴訟中法院行政審判審查對象——被訴行政行為的監(jiān)督，同時也包括對法院裁判執(zhí)行等情況的監(jiān)督。這些監(jiān)督的成效，都應當符合《行政訴訟法》關(guān)于“解決行政爭議”的宗旨與目標。行政訴訟作為一種訴訟程序，其實施和推進的目的，就在于貫徹、落實和實現(xiàn)《行政訴訟法》所規(guī)定的立法宗旨。因此，正是由于《行政訴訟法》將“解決行政爭議”作為其立法宗旨加以規(guī)定，檢察機關(guān)對于行政訴訟所進行的行政檢察監(jiān)督自然也就順理成章地成為實現(xiàn)這一立法宗旨的重要活動之一?！白鳛榉蓪W家主要研究對象之一的審判制度，其首要任務就是糾紛的解決”，〔17〕［日］棚賴孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社1994 年版，第1 頁。就像負責審理行政案件的法院是實施“解決行政爭議”這一立法宗旨的主體一樣，作為監(jiān)督法院依法審判的檢察機關(guān)同樣也負有監(jiān)督法院是否將“解決行政爭議”作為其行政審判的宗旨加以實現(xiàn)的法定職責。簡而言之，就是行政檢察同樣負有實施《行政訴訟法》“解決行政爭議”宗旨的法定職責。

（三）立足于解決行政訴訟中不利于行政爭議實質(zhì)性化解的突出問題

一項制度的推進與實施，必須針對實踐中的問題進行。實踐中的情況說明，法院通過行政審判在行政訴訟中化解行政爭議的功能還有待于進一步發(fā)揮與完善。因此，有必要通過“做實行政檢察”的途徑，促進行政爭議的實質(zhì)性化解。

當前行政檢察應當立足于針對檢察機關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)的問題進行。一是著力解決程序空轉(zhuǎn)問題。實踐中，大量案件反復糾纏于法院是否應當受理、立案的爭執(zhí)當中，經(jīng)過一審、二審、再審，有的還要發(fā)回重審，幾年甚至十幾年未進入實體審理程序，行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問題比較嚴重。這些案件大大增加了當事人的成本，也消耗了大量的司法資源?！?8〕參見閆晶晶：《如何解決行政爭議實質(zhì)性化解“老大難”問題？》，《檢察日報》2020 年3 月8 日，第2 版。二是運用監(jiān)督權(quán)促進依法審判。在某些行政案件中，對明顯的行政違法行為竟想方設法運用訴訟技巧、巧立法律名目捂蓋子、留面子。即使行政機關(guān)敗訴了，撤銷了違法的行政行為，卻仍放任行政機關(guān)不履行職責、不承擔賠償責任，以致在“司法權(quán)不干預行政權(quán)”的理論模式下，讓行政違法者逍遙法外，讓權(quán)益受損的行政相對人對法治寒心。正如最高人民檢察院指出的，“空轉(zhuǎn)的不只是訴訟程序，落空的應該是法治的精神；錯位的不只是行政訴訟，缺位的應該是行政訴訟的監(jiān)督”?！?9〕張雪樵：《堅持司法為民 做實行政檢察》，載《人民檢察》2019 年第19-20 期。三是必須花大力氣解決行政訴訟的“頑瘴痼疾”問題。前文所提到的實踐中所存在的忽視原告訴訟請求、淡化爭議解決結(jié)果的傾向，“立案難”問題長期以來懸而未決、導致行政爭議解決難以“入門”以及行政訴訟程序空轉(zhuǎn)、案結(jié)事未了等行政訴訟“頑瘴痼疾”問題，都應當是行政檢察過程中化解行政爭議所應針對的主要問題。

應當看到，由于這種“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的存在，導致實踐中起訴到法院的行政行為難以受到應有的司法審查，行政爭議難以得到有效的解決，矛盾日積月累，導致上訴、申訴和上訪不斷發(fā)生。而且，行政訴訟的這些“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，已經(jīng)嚴重影響了民眾對行政訴訟制度應有的信心，損害了法律和人民法院的公信力，也在很大程度上影響了社會的和諧與穩(wěn)定。因此，立足于解決這些行政訴訟中不利于行政爭議實質(zhì)性化解的突出問題，是行政檢察的職責所在。

四、行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議的重點路徑

在行政檢察過程中積極化解行政爭議，實現(xiàn)行政爭議的“案結(jié)事了”，不僅是中央《意見》所提出的新要求，也是行政訴訟制度的要求。筆者認為，從目前情況來看，以行政訴訟監(jiān)督為切入點推進“穿透式”行政檢察實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解，重點完善對行政訴訟的立案監(jiān)督規(guī)則解決行政爭議化解的“入門難”問題，而且在法定范圍內(nèi)盡力拓展促進行政爭議實質(zhì)性化解的新渠道，是行政檢察工作的重點路徑所在。

（一）推進“穿透式”行政檢察實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解

雖然“做實行政檢察促進行政爭議實質(zhì)性化解”已經(jīng)成為各級檢察機關(guān)實施行政檢察監(jiān)督的一項工作重點，各地檢察機關(guān)也已經(jīng)將其作為行政檢察的核心任務予以確定。但是，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定與訴訟監(jiān)督制度原理，其既不能與法院的審判制度完全等同，也不能與一般行政機關(guān)的監(jiān)督制度一樣，從訴訟內(nèi)外對行政訴訟與行政行為展開全方位、無限度的監(jiān)督。近期，有學者撰文提出了“行政違法行為檢察監(jiān)督”的理念。這一觀點認為，要從行政訴訟之內(nèi)和行政訴訟之外實現(xiàn)對違法行政行為的全方位監(jiān)督，以全面實現(xiàn)行政檢察對違法行政行為的監(jiān)督權(quán)。這一觀點很有建設性意義，但應當屬于對目前行政檢察監(jiān)督的實踐，尤其是化解行政爭議的實際效果進行總結(jié)與判斷的基礎上我國行政檢察制度的進一步發(fā)展方向。正如該文作者所言，檢察機關(guān)在制度構(gòu)建中，還要處理好行政違法檢察監(jiān)督與原有檢察制度安排之間的關(guān)系，推動其規(guī)范化與定型化，為爭取立法層面的支持做好實踐準備?！?0〕參見江國華、王磊：《行政違法行為的檢察監(jiān)督》，載《財經(jīng)法學》2022 年第2 期。筆者以為，目前，最高人民檢察院提出的“以行政訴訟監(jiān)督為基石、以化解行政爭議為‘牛鼻子’、以非訴執(zhí)行監(jiān)督為延伸” 的監(jiān)督格局既符合法律規(guī)定，〔21〕張雪樵：《星星之火可以燎原—持續(xù)推進行政爭議實質(zhì)性化解工作》，載《人民檢察》2020 年第20 期。又符合行政檢察監(jiān)督的規(guī)律和實際需求。在這一格局之下，以行政訴訟為切入點的“穿透式”監(jiān)督模式應當繼續(xù)推進。

1.以行政訴訟監(jiān)督為切入點實施“穿透式”檢察監(jiān)督是化解行政爭議的前提

根據(jù)最高人民檢察院的探索，“穿透式”行政檢察監(jiān)督可分為四個層次。首先，從行政訴訟“突破”進行監(jiān)督。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督的制度基石。因此，對行政訴訟的監(jiān)督是“穿透”的突破點，所有的“穿透”必須以監(jiān)督行政訴訟活動為起點層層深入，這一層是對司法權(quán)的監(jiān)督，是保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的最有效方式，也是“穿透式”行政檢察監(jiān)督的邊界。其次，通過監(jiān)督行政訴訟再“穿透至”對行政行為的監(jiān)督。這就從監(jiān)督法院的行政審判活動，穿透至行政機關(guān)作出的行政行為層面，并充分運用檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)對違法行政行為進行必要的監(jiān)督，從而促進行政機關(guān)的依法行政。再次，從行政行為層面再進入到化解行政爭議層面。這是從“監(jiān)督行政訴訟”和“通過監(jiān)督行政訴訟”深入到“監(jiān)督行政行為”，再穿透至“在監(jiān)督中化解社會矛盾”，從而實現(xiàn)《行政訴訟法》“解決行政爭議”的宗旨，達到實質(zhì)性化解行政爭議的目的。最后，穿透進入第四層，積極參與社會治理。這是從個案向類案進行穿透，即在對個案的糾偏中化解行政爭議，而且還通過發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)履職中的問題，實現(xiàn)從末端治理向促進前端治理轉(zhuǎn)變，提出完善社會治理的檢察建議，從而從總體上助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?2〕參見張相軍、何艷敏、梁新意：《論“穿透式”行政檢察監(jiān)督》，載《人民檢察》2021 年第10 期。筆者認為，“穿透式”是檢察機關(guān)立足《行政訴訟法》第1 條、第11 條和第93 條的規(guī)定所探索出來的一個成果，既是近年來行政檢察實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也是行政檢察基本理論與制度在新時代的探索與創(chuàng)新。

2.實施“穿透式”行政檢察監(jiān)督模式符合中央要求與法律規(guī)定

首先，《意見》要求，檢察機關(guān)既要“履行對行政訴訟活動的法律監(jiān)督職能，促進審判機關(guān)依法審判”，并在此基礎上“推進行政機關(guān)依法履職，維護行政相對人合法權(quán)益”，而且要在“履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了”。因此，通過對“穿透式”行政檢察監(jiān)督模式的展開與分析，可以看出這一模式完全符合《意見》所提出的要求。

其次，從監(jiān)督行政訴訟入手進行“穿透式”監(jiān)督符合行政檢察規(guī)律和法律規(guī)定。有學者曾對行政訴訟監(jiān)督的模式提出質(zhì)疑，認為行政檢察應當直接對行政權(quán)進行監(jiān)督?！?3〕參見王春業(yè)、馬群：《論以行政檢察監(jiān)督制約行政權(quán)》，載《湖北行政學院學報》2014 年第1 期。然而，在現(xiàn)行法律框架下，行政檢察直接對行政權(quán)實施監(jiān)督尚缺乏明確的法律依據(jù)，而通過對行政訴訟的法律監(jiān)督這一法定途徑“穿透”進行政權(quán)層面，進而發(fā)現(xiàn)問題、化解爭議，實現(xiàn)案結(jié)事了，則是一個明智和合法的手段。鑒于目前的法律規(guī)定，行政檢察應當以行政訴訟監(jiān)督為主，并通過對行政訴訟的依法監(jiān)督，“穿透式”深入到行政行為領域和行政爭議領域。檢察機關(guān)對于行政訴訟進行監(jiān)督，勢必會涉及到行政行為的合法性問題，從而實現(xiàn)對行政行為是否合法的監(jiān)督。也就是說，通過監(jiān)督法院在行政訴訟中對行政行為合法性的審查和評判結(jié)果，督促和促進法院或者行政機關(guān)實質(zhì)性依法解決行政爭議。

再次，“穿透式”行政檢察具有程序和實體并舉的一體性。從《行政訴訟法》對行政訴訟檢察監(jiān)督的字面規(guī)定而言，行政檢察是一種程序性為主的活動。但是，如果從當前中央對行政檢察監(jiān)督“在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作”的要求來看，應當是先從程序性控制角度展開監(jiān)督，然后在程序啟動之后，積極針對法院關(guān)于行政行為合法性審查的結(jié)果是否合法、公民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利是否得到依法保護這一行政爭議的關(guān)鍵問題進行，“穿透”進行政爭議的實質(zhì)性問題進行監(jiān)督。因此，要監(jiān)督在行政訴訟中行政爭議是否已經(jīng)實質(zhì)性化解，就必然會涉及實體性問題，體現(xiàn)“程序與實體并舉”的監(jiān)督效果。簡而言之，雖然檢察機關(guān)應當從程序角度提起監(jiān)督，但在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)行政行為違法或者不當問題，然后再“穿透”解決相對人實體權(quán)益受損問題，從而促進行政爭議的化解和案結(jié)事了。

3.“穿透式”行政檢察監(jiān)督具有實質(zhì)性化解行政爭議的獨特價值

通過分析可以看出，“穿透式”行政檢察監(jiān)督具有對行政訴訟和行政行為監(jiān)督的同步性。因此，“穿透式”行政監(jiān)督具有獨特的價值，它通過監(jiān)督行政訴訟，繼而推進對行政行為的監(jiān)督。《行政訴訟法》的核心要求，是對行政行為進行合法性審查。這明顯體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督原則。法院如果沒有履行這一職責，或者履行這一職責不充分、不全面，那不僅是司法懈怠，也是對行政行為違法或者不當?shù)囊环N放任，更是對原告或者第三人權(quán)益的輕視。因此，實實在在的行政檢察監(jiān)督，必須具有“穿透性”。怎樣穿透行政審判活動的過程和結(jié)果而監(jiān)督行政的合法性呢？這個中介就是行政爭議解決。〔24〕參見王錫鋅：《檢察機關(guān)促進行政爭議實質(zhì)性化解的法理邏輯》，載《國家檢察官學院學報》2021 年第1 期。因此，監(jiān)督法院在行政訴訟中是否公正司法，是審視法院對待行政行為合法性態(tài)度的一個重要途徑，并通過這一監(jiān)督進而對司法審查的對象行政行為究竟是否合法與合理展開必要的審查，從而從本質(zhì)上解決行政行為的合法性問題，化解當事人之間的行政爭議。

（二）完善對行政訴訟的立案監(jiān)督規(guī)則，解決行政爭議化解的“入門難”問題

立案是進入行政訴訟程序的“門檻”，如果相對人連“門檻”都沒有跨進去，又何談“爭議解決”？修改《行政訴訟法》所要解決的問題，首先就是“立案難”問題。因此，強化行政檢察對法院立案活動的監(jiān)督是解決“立案難”、化解行政爭議“入門難”問題的重要舉措。

筆者認為，針對實踐當中行政訴訟“立案難”所暴露出來的問題，行政檢察監(jiān)督應當以實質(zhì)性解決行政爭議為目標，首先強化對法院的行政訴訟立案監(jiān)督。這也是實施《行政訴訟法》、解決“立案難”問題的一個重要舉措。因此，建議修改《行政訴訟法》，對立案程序的行政檢察監(jiān)督作出特別規(guī)定。

1.將對行政訴訟立案問題的監(jiān)督程序前移

針對實踐中行政訴訟立案監(jiān)督周期長、相對人的訴權(quán)長期得不到保護的特點，建議將這一檢察監(jiān)督程序前移。實踐中，根據(jù)《行政訴訟法》和最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，當事人即使取得了法院不予立案的裁定，也要等到對裁定的上訴被二審法院駁回，然后再要等到再審申請也被法院駁回以后，才能向檢察機關(guān)申請檢察監(jiān)督，而且“當事人對生效判決、裁定、調(diào)解書未向人民法院申請再審或者申請再審超過法律規(guī)定的期限的”，檢察機關(guān)不予受理檢察監(jiān)督申請?！?5〕《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第19 條第1 款第1 項、第27 條第1 項和第2 項之規(guī)定。筆者認為，由于立案程序?qū)τ谙鄬θ嘶蛘呃﹃P(guān)系人起訴的案件能否進入訴訟程序、行政爭議能否得到妥善解決意義重大，對立案程序的檢察監(jiān)督應當予以特殊處理，因此，建議今后修改《行政訴訟法》時明確規(guī)定，在法院作出維持一審不予立案的二審裁定之后，相對人或者利害關(guān)系人既可以選擇向上一級法院申請再審，也可以選擇直接向檢察機關(guān)申請監(jiān)督。同時，對于法院一審、二審中關(guān)于不予立案裁定作出的期限作出有利于起訴人的明確規(guī)定。這樣，可以使不予立案的裁定盡早進入行政檢察的監(jiān)督程序，以利于檢察機關(guān)盡快介入，及時推進行政爭議的化解。

2.借鑒刑事訴訟立案監(jiān)督制度進行改革

針對實行“三不做法”的法院，建議借鑒《刑事訴訟法》中有關(guān)檢察機關(guān)針對公安機關(guān)立案偵查監(jiān)督制度的相關(guān)規(guī)定，由檢察機關(guān)應當事人申請直接進行檢察監(jiān)督。具體做法是，相對人或者利害關(guān)系人對于法院不收材料、不立案、不出裁定的，可以持向法院郵寄起訴狀、證據(jù)等訴訟材料的憑證，向檢察機關(guān)申請對立案中的“三不做法”進行行政檢察監(jiān)督。檢察機關(guān)經(jīng)審查屬實后，可以要求法院依法出具書面的不予立案裁定，并要求其說明理由。然后，相對人或者利害關(guān)系人如果對法院不予立案裁定不服的，可以繼續(xù)上訴和申請檢察監(jiān)督。

3.建立檢察機關(guān)對行政訴訟立案程序法律監(jiān)督的長效機制

行政訴訟中的立案，是關(guān)系到當事人行政訴權(quán)實現(xiàn)的重要問題。黨的十八屆四中全會要求，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立，有訴必理，保障當事人的訴權(quán)。針對實踐中法院在立案方面的突出問題，應當建立檢察機關(guān)對行政訴訟立案程序法律監(jiān)督的長效機制。第一，檢察機關(guān)應當將法院的立案情況作為其經(jīng)常關(guān)注的事項，如果發(fā)現(xiàn)該立不立的案件，應當采用檢察建議的方式督促法院及時依法糾正。第二，行政檢察機構(gòu)和法院的立案機構(gòu)建立相對穩(wěn)定的溝通協(xié)調(diào)機制，尤其是在溝通協(xié)調(diào)過程中發(fā)現(xiàn)法院不予立案雖然合法，但當事人確實存在需要解決的實際困難，或者因政策調(diào)整、歷史遺留問題等原因產(chǎn)生行政爭議而需要解決的，檢察機關(guān)應與法院一起，與行政機關(guān)進行協(xié)調(diào)，盡力解決行政爭議。

（三）在法定范圍內(nèi)盡力拓展行政檢察促進行政爭議實質(zhì)性化解的新路徑

當前，“做實行政檢察，促進行政爭議實質(zhì)性化解”的工作已經(jīng)取得一定進展。然而，就新時代行政檢察工作的要求來看，還應當繼續(xù)拓展行政檢察的范圍，開拓新路徑。

1.以《民法典》實施為契機推進行政檢察實質(zhì)性化解行政爭議

《民法典》有較多的條款規(guī)定了與行政職權(quán)相關(guān)的內(nèi)容。如其第117 條規(guī)定的關(guān)于國家基于公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的并應當給予公平、合理的補償?shù)囊?guī)定，其第209 條規(guī)定關(guān)于“不動產(chǎn)物權(quán)的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定等，既是民事主體維護自身權(quán)利的依據(jù)，也是行政主體保護民事主體權(quán)利以及在行政執(zhí)法過程中依法行政的依據(jù)。習近平總書記明確指出，要“把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務的決定。要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政裁決等活動，提高依法行政能力和水平”?！?6〕《習近平在中央政治局第20 次集體學習時強調(diào) 充分認識頒布實施民法典重大意義 依法更好保障人民合法權(quán)益》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-05/29/content_5516059.htm?ivk_sa=1023197a，2022 年4 月2 日訪問。因此，《民法典》中涉及行政職權(quán)的規(guī)定，也與公民、法人和其他組織權(quán)利的保護密切關(guān)聯(lián)。

筆者認為，《民法典》中關(guān)于行政職權(quán)的規(guī)定，不僅是檢察機關(guān)在民事檢察工作中應當遵循的基本準則，同時也是行政檢察工作中應當遵循的重要依據(jù)。尤其是《民法典》中與行政執(zhí)法相關(guān)的一些規(guī)定，都涉及公民、法人的具體民事權(quán)利，這些民事權(quán)利一旦在行政執(zhí)法中受到損害，極其容易產(chǎn)生行政爭議。因此，檢察機關(guān)應當著力研究《民法典》實施以后行政職權(quán)與行政爭議的新情況、新問題，善于運用《民法典》的有關(guān)規(guī)定及時化解行政爭議。

2.以修改后的《行政處罰法》為依據(jù)促進行政處罰爭議實質(zhì)性化解

修改后的《行政處罰法》已經(jīng)于2021 年7 月15 日施行。這部法律在1996 年《行政處罰法》的基礎上，把黨的十八大以來全面依法治國、深化行政執(zhí)法領域改革的重要成果落實在法條中，也是在行政處罰領域進一步保護公民、法人、其他組織權(quán)利的重要依據(jù)。筆者認為，其中一些近年來在行政執(zhí)法領域的創(chuàng)新性制度，如《行政處罰法》規(guī)定的“首違不罰”、“沒有主觀過錯不罰”制度以及過罰相當原則、處罰與教育相結(jié)合原則等，都可以作為行政檢察過程中促進行政處罰爭議實質(zhì)性化解、推進行政爭議案結(jié)事了的重要依據(jù)。尤其是對于行政處罰案件所產(chǎn)生的行政爭議，運用《行政處罰法》中的新制度，積極從行政檢察監(jiān)督的角度促進行政處罰行政爭議的實質(zhì)性化解，應當是檢察機關(guān)在行政檢察過程中貫徹落實新《行政處罰法》的一個新視角。

3.在法定范圍內(nèi)盡力拓展行政檢察范圍促進行政爭議實質(zhì)性化解

從最高人民檢察院發(fā)布的“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解典型案例”來看，〔27〕參見《加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解典型案例》，載最高人民檢察院行政檢察研究基地武漢大學行政檢察研究中心編：《中國行政檢察發(fā)展報告（2020 年）》，中國檢察出版社2021 年版，第410-448 頁。目前實踐中的行政檢察監(jiān)督、化解行政爭議的案例，主要集中在城市建設、征地拆遷、環(huán)境保護、工傷認定、安全生產(chǎn)等傳統(tǒng)行政執(zhí)法領域，這些領域與民生關(guān)系密切，應當成為檢察機關(guān)行政檢察、促進行政爭議實質(zhì)性化解的重點。但隨著行政檢察工作的深入推進，還應當積極發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的優(yōu)勢，進一步向金融監(jiān)管、市場監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)等管理領域延伸等，不斷擴大行政檢察監(jiān)督的范圍，從廣度和深度上進一步促進行政爭議的實質(zhì)性化解。

4.積極發(fā)揮主觀能動性運用多元化手段做實行政檢察促進行政爭議實質(zhì)性化解

從《行政訴訟法》第93 條的規(guī)定來看，并沒有明確規(guī)定一定要由當事人向檢察機關(guān)申請，檢察機關(guān)才開展行政檢察監(jiān)督，而是規(guī)定檢察機關(guān)只要“發(fā)現(xiàn)”有法定情形的，就應當依法進行監(jiān)督。從“發(fā)現(xiàn)”的途徑而言，既可以是從當事人向檢察機關(guān)申請檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)，也可以是自身在履行檢察職責過程中發(fā)現(xiàn)，還可以是在協(xié)同參與社會治理過程中發(fā)現(xiàn)行政爭議線索。對于通過各種途徑所發(fā)現(xiàn)的行政爭議，只要有化解可能的，都應當通過包括檢察建議、以抗訴促調(diào)解等各種方法盡力去促進這些行政爭議的協(xié)調(diào)和化解，實現(xiàn)案結(jié)事了，以全面實現(xiàn)檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者的法定職責。

五、結(jié)語

通過“做實行政檢察”，達到“實質(zhì)性化解行政爭議”的目的，是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的應有之義，也是這項職能在新時代回應社會客觀需求的擴展和延伸。“以檢察制度規(guī)制行政制度、司法制度，以檢察權(quán)制衡行政權(quán)、司法權(quán)，是人類社會文明進步的標志，是人類社會科學配置政治資源、管理國家、推動經(jīng)濟社會發(fā)展進步的必然選擇?！薄?8〕徐漢明：《轉(zhuǎn)型社會的法律監(jiān)督理念、制度與方法（上）》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2011 年版，第6 頁。行政檢察工作正在逐步興起，并得到了黨中央的高度重視。因此，通過積極貫徹中央《意見》，認真“做實行政檢察”，并在此基礎上使行政爭議得到實質(zhì)性化解，實現(xiàn)案結(jié)事了，從而讓行政檢察本身具有實實在在的內(nèi)涵與意義，應當是新時代行政檢察工作的重要目標。