張真源

目次

一、問題的提出：從新冠疫情防控中的“分區(qū)分級”說起

二、法規(guī)范結(jié)構(gòu)分析：突發(fā)事件應對中的擴權(quán)結(jié)構(gòu)

（一）突發(fā)事件應對中雙重響應體系的規(guī)范縷析

（二）突發(fā)事件應對中雙重響應體系的對應性架構(gòu)

三、階段性還是異質(zhì)性：雙重響應體系的實踐邏輯及其解釋

（一）“階段性”——雙重響應體系的規(guī)范預設(shè)與實踐邏輯

（二）“異質(zhì)性”——雙重響應體系實踐邏輯的理論反思

四、功能調(diào)和與理論概化：基于風險遞進效應的分析

五、法治化建構(gòu)：雙重響應體系的立法架構(gòu)與完善

（一）《突發(fā)事件應對法》中雙重響應體系的立法架構(gòu)

（二）《突發(fā)事件應對法》中雙重響應體系的立法完善

六、結(jié)語

一、問題的提出：從新冠疫情防控中的“分區(qū)分級”說起

社會秩序的變更會導致行為方式、生活狀態(tài)、社會關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)的改變，從而引發(fā)政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域行為邏輯的整體性轉(zhuǎn)換?！?〕參見江必新：《緊急狀態(tài)與行政法治》，載《法學研究》2004年第2期，第3—16頁。在此次疫情防控過程中，為了能夠盡快遏制新冠肺炎蔓延的勢頭，實現(xiàn)對疫情的精準防控，我國各省市除了啟動應急響應之外，開始探索根據(jù)疫情風險等級進行分區(qū)分級防控。最早進行分區(qū)分級防控的四川省以市（州）為單位，將不同地區(qū)分為無現(xiàn)癥病例區(qū)、散發(fā)病例區(qū)、社區(qū)暴發(fā)區(qū)和局部流行區(qū)四類；浙江省則以縣域為單位劃分疫情風險等級，把90個縣（市、區(qū)）的疫情風險評為高、較高、中、較低、低五個等級?！?〕《兼顧疫情防控與復工復產(chǎn)，全國多地推“分區(qū)分級”防控》，載新京報官微2020年2月15日，https：／／baijiahao.baidu.com／s？id＝1658609560003879842＆wfr＝spider＆for＝pc。隨后，中共中央政治局常委會召開會議，指出對非疫情防控重點地區(qū)要以實行分區(qū)分級精準防控為抓手，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會秩序恢復?！?〕《中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議分析新冠肺炎疫情形勢研究加強防控工作 中共中央總書記習近平主持會議》，載新華網(wǎng)2020年2月12日，http：／／www.xinhuanet.com／politics／leaders／2020-02／12／c_11255 65831.htm。會議次日，江西省便發(fā)布公告，以縣域為單位將100個縣（市、區(qū)）分為重、較重、較輕、輕四種類型，并首提將分區(qū)分級防控與復工復產(chǎn)進行關(guān)聯(lián)?！?〕吳嬌穎：《江西首提分區(qū)分級防控與復工復產(chǎn)結(jié)合，境內(nèi)高速全面撤卡》，載新京報官微2020年2月15日，https：／／new.qq.com／omn／TWF20191／20200215A05K4P00。2020年2月17日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關(guān)于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確了要以縣（市、區(qū)、旗）為單位，依據(jù)人口、發(fā)病情況綜合研判，科學劃分疫情風險等級，明確分級分類的防控策略，并將風險等級分為低、中、高三級進行防控?！?〕國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關(guān)于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站2020年2月18日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2020-02／18／content_5480514.htm。此后，政府管控的類型和強度開始全面對接區(qū)域劃分的疫情風險等級，基本輻射了經(jīng)濟社會生活的各個方面?！?〕在《關(guān)于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》出臺后，國務(wù)院各部門紛紛下發(fā)通知或文件，要求按照分區(qū)分級安排各項工作。例如：民政部下發(fā)通知，要求養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)分區(qū)分級精準防控，穩(wěn)妥有序開放服務(wù)；商務(wù)部稱積極支持家政服務(wù)業(yè)在遵守“分區(qū)分級、精準防控”要求的前提下，安全有序復工；交通運輸部發(fā)文要求各部門分區(qū)分級做好水路運輸服務(wù)保障工作。可見，疫情期間公民生命權(quán)、健康權(quán)保障的迫切性與經(jīng)濟生產(chǎn)生活、社會服務(wù)供給重要性之間的矛盾，催生了國家對新冠肺炎疫情進行分區(qū)分級精準防控的制度需求。顯然，分區(qū)分級防控屬于依風險等級進行響應的“塊狀化”管控體系，是面向疫情防控實踐需求而衍生的原創(chuàng)性制度，具有準確性、靈活性、可操作性等基本特征。這種脫離于現(xiàn)有法律規(guī)范之外的“特權(quán)性”措施，在理論上被稱為“例外法模式”，即當面臨危機，政府官員認為超越法律的特殊行為是保護國家和公共利益之必須，并秉承信息公開的原則，那么，這些“違法措施”將獲得合法性和正當性?！?〕參見孟濤：《緊急權(quán)利法及其理論的演變》，載《法學研究》2012年第1期，第108—125頁。

從現(xiàn)行立法來看，由《突發(fā)事件應對法》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》及其他專項應急預案所組成的硬法框架，已經(jīng)確立了兩種依風險等級劃分進行響應的管控體系，即預警響應體系和應急響應體系，〔8〕《突發(fā)事件應對法》（2007）第42—47條、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（2006）、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》（2006）、《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》（2014）等等。且同樣遵循信息公開的基本原則。也就是說，“慣常模式”下的法律已經(jīng)做出了衡平權(quán)力與權(quán)利的制度安排，在任何突發(fā)事件應對過程中均能適用?！?〕See Eric A.Posner＆Adrian Vermeule，Accommodating Emergencies，56 Stanford Law Review 2-33（2003）.從既有理論研究來看，響應構(gòu)成了我國“循環(huán)型”應急管理體制的重要環(huán)節(jié)。有學者認為，“預警就是響應且是響應的第一程序”?！?0〕張海波：《應急管理的全過程均衡：一個新議題》，載《中國行政管理》2020年第3期，第128頁。這意味著預警本身從“發(fā)布型預警體系”轉(zhuǎn)向了“行動型預警體系”，〔11〕參見董澤宇：《論突發(fā)事件預警體系的行動導向》，載《中國行政管理》2013年第2期，第40—43頁。涵蓋了突發(fā)事件應對事前與事后的所有響應階段。有學者則認為，不同級別的應急響應是由應急預案按照損失大小等因素來判斷的?！?2〕參見于安：《論國家應急基本法的結(jié)構(gòu)調(diào)整——以〈突發(fā)事件應對法〉的修訂為起點》，載《行政法學研究》2020年第3期，第3—10頁。這也就意味著應急響應僅包括事件發(fā)生后的應急處置措施，預警狀態(tài)則是不同于應急響應的事前預防性措施。而大多數(shù)學者在探討緊急狀態(tài)下“權(quán)力與權(quán)利”的互動關(guān)系時，并未關(guān)注緊急狀態(tài)是基于何種機制啟動和結(jié)束?？墒聦嵣希憫诒举|(zhì)上構(gòu)成了緊急狀態(tài)下“權(quán)力與權(quán)利”相互關(guān)系變動的基本標志。目前學界對于不同階段響應的關(guān)系鮮有關(guān)注且未予以明確界分，由此導致在實踐中，“政府的應急處置往往都是明明白白地開始，而稀里糊涂地結(jié)束的”?！?3〕林鴻潮：《論應急處置狀態(tài)結(jié)束的法律機制》，載《云南行政學院學報》2010年第4期，第97頁。

在此次疫情防控過程中，首先啟動的是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應體系，其后才開始與分區(qū)分級防控同時發(fā)揮作用，而預警響應體系則自始至終都未能得到有效利用。但是，隨著疫情防控的推進，在具有“名義軟法”混合“實質(zhì)硬法”特征的各類疫情防控“意見”“指南”〔14〕據(jù)統(tǒng)計，自疫情暴發(fā)以來國務(wù)院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制及其所屬小組發(fā)布的82份文件中，文件名稱明確出現(xiàn)“指導”（2份）、“指引”（4份）和“指南”（13份）的總計19份，占比23%。這些文件大多都是披著“軟法”外衣卻有“硬法”實核的規(guī)范，其中《關(guān)于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》以及其他各部門基于此發(fā)布的各類分區(qū)分級疫情防控等文件均屬于此種類型。參見沈巋：《軟硬法混合治理的規(guī)范化進路》，載《法學》2021年第3期，第69—83頁。中所衍生的分區(qū)分級防控體系逐漸開始對應急響應體系形成一種覆蓋之勢，應急響應級別變動成為某種公示性的宣告，其所產(chǎn)生的社會效果遠不如區(qū)域風險等級的確定或調(diào)整。例如：國家電影局表示，2020年7月20日起低風險地區(qū)電影院可以有序恢復營業(yè)?！?5〕吳榮奎：《低風險地區(qū)電影院7月20日可恢復營業(yè)》，載新京報官微2020年7月16日，http：／／www.bjnews.com.cn／wevideo／2020／07／16／749297.html。那么，在具有功能相似性的情況之下，這種本應通過預警響應體系和應急響應體系去實現(xiàn)的對政府突發(fā)事件應對行為的規(guī)范和指導，為何在這次疫情期間卻衍生出一種在規(guī)范層面脫離于兩者，又在功能層面與兩者相近的分區(qū)分級防控體系？在我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應對法律體系當中，預警響應體系與應急響應體系之間存在著怎樣的關(guān)系？兩者如何進行銜接與互動？如何有效發(fā)揮兩種響應體系各自的制度功能？

二、法規(guī)范結(jié)構(gòu)分析：突發(fā)事件應對中的擴權(quán)結(jié)構(gòu)

突發(fā)事件應對中的雙重響應體系是基于國家立法與應急實踐生成的多層次應急管理體系，由預警響應體系和應急響應體系組成。其規(guī)范性描述見于《突發(fā)事件應對法》及其總體應急預案和各類專項應急預案當中。在此，筆者選擇以《突發(fā)事件應對法》、國家總體應急預案、18個對外發(fā)布的國家專項應急預案以及部分單行法作為考察對象，探究突發(fā)事件應對中雙重響應體系的基本結(jié)構(gòu)和運行邏輯。盡管這些對外發(fā)布的預案中刪去了許多涉密內(nèi)容，如突發(fā)事件分級標準、突發(fā)事件預警分級標準等等，但現(xiàn)有簡本當中所呈現(xiàn)的基本內(nèi)容依舊較為完整。

（一）突發(fā)事件應對中雙重響應體系的規(guī)范縷析

從規(guī)范層面來看，首先《突發(fā)事件應對法》（2007）設(shè)置專章（第三章）規(guī)定了突發(fā)事件的監(jiān)測與預警制度且在第41、42條中規(guī)定，國家要建立健全突發(fā)事件監(jiān)測預警制度，并將預警級別分為“藍黃橙紅”四級。在特別法層面，自然災害、公共衛(wèi)生、環(huán)境污染事件等領(lǐng)域都有關(guān)于預警制度的專項立法。例如：在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，《傳染病防治法》（2013）第17、19條明確規(guī)定了國家建立傳染病監(jiān)測預警制度。從突發(fā)事件應對的時間節(jié)點來看，這種依預警級別而采取相應措施的模式便是突發(fā)事件應對的第一重響應體系，即預警響應體系。其次，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》（2007）第48—50條規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后政府及其有關(guān)部門應針對事件性質(zhì)、特點和危害程度，采取相應的應急措施。此處所指事件性質(zhì)、特點和危害程度對接的是《突發(fā)事件應對法》第3條第2款關(guān)于不同類型突發(fā)事件分級的規(guī)定，即不同類型和級別的突發(fā)事件對應不同種類和程度應急措施。同時，在《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中，對于突發(fā)事件分級與應急措施啟動的這一結(jié)構(gòu)采用了“應急響應”的概念。那么，從時間節(jié)點來看，突發(fā)事件發(fā)生后依據(jù)事件級別采取應急措施的模式便是突發(fā)事件應對的第二重響應體系，即應急響應體系。可見，由預警響應體系與應急響應體系構(gòu)成的雙重響應體系基本貫穿了突發(fā)事件動態(tài)應對——事前及事后——全過程。當然，雙重響應體系的適用在不同類型突發(fā)事件應對中存在一定差異。由于應急預案在事實上創(chuàng)設(shè)了一系列重要的應急管理制度，并對某些法律上沒有完整設(shè)定的權(quán)利義務(wù)做出了重要補充，離開了這些補充性規(guī)定，大量的法律規(guī)范將無從實施。〔16〕參見林鴻潮：《論應急預案的性質(zhì)和效力——以國家和省級預案為考察對象》，載《法學家》2009年第2期，第22—30頁。因此，筆者擬從國家層面的專項預案入手，考察雙重響應體系在規(guī)范層面適用的基本情況（見表1）。

表1 雙重響應體系在專項預案中的基本情況

從表1中可以看出，大多數(shù)突發(fā)事件應對還是適用“預警響應在前，應急響應在后”的雙重響應體系，只有小部分無法預警的突發(fā)事件單獨適用了應急響應體系。嚴格來講，在規(guī)范層面的國家專項預案中，尚無其他類型的突發(fā)事件單獨適用預警響應體系。這一方面是因為預警響應體系在《突發(fā)事件應對法》中明確定位于事件“即將發(fā)生或發(fā)生可能性增大”的時間節(jié)點，并且單獨適用顯然不符合事故發(fā)生的基本邏輯；另一方面是因為國家層面的專項預案是對某一類突發(fā)事件的總體性指導，無法針對更為細致的突發(fā)事件類型予以獨立建構(gòu)。當然，在應急基本法和國家專項應急預案之下，還存在著一種特別法規(guī)定的例外情形，即只適用預警響應體系的重污染天氣應急。

重污染天氣包含于突發(fā)環(huán)境事件當中，其應對顯然應適用突發(fā)環(huán)境事件應急預案的一般性規(guī)則。但是，從我國《大氣污染防治法》（2018）和各地方重污染天氣應急預案的相關(guān)規(guī)定來看，它們采用的是預警分級對接應急措施的應急模式，〔18〕參見《大氣污染防治法》（2018）第96條、《北京市空氣重污染應急預案》（2018年修訂）。通過以預警分級統(tǒng)合事前預警等級和事后事故等級，將預警響應體系貫穿于重污染天氣應對的全過程。也就是說，突發(fā)環(huán)境事件中重污染天氣的應對是單獨適用預警響應體系的特殊類型。

綜上所述，在規(guī)范層面，由預警響應體系和應急響應體系所構(gòu)成的雙重響應體系是突發(fā)事件應對的一般性架構(gòu)，其普遍適用于各類突發(fā)事件應對的全過程。

（二）突發(fā)事件應對中雙重響應體系的對應性架構(gòu)

從現(xiàn)有文本規(guī)范的縷析可以看出，雙重響應體系是突發(fā)事件應對中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，在時間邏輯上嫁接了行政機關(guān)處置突發(fā)事件的行為模式。因此，理論上，雙重響應體系能否有效地銜接與協(xié)調(diào)關(guān)系到行政機關(guān)能否依法有效應對突發(fā)事件。當然，行政機關(guān)如何應對突發(fā)事件并不在于是否依循了雙重響應體系預設(shè)的行為軌跡，而在于是否執(zhí)行了雙重響應體系中對于公權(quán)力配置的基本要求。一般而言，自然與社會之間的運轉(zhuǎn)有序是實現(xiàn)人類永續(xù)長存的基本前提，那么對于秩序“異樣”的探究、發(fā)現(xiàn)與恢復則是降低無序狀態(tài)下人類社會損失的有效方法。也就是說，突發(fā)事件應對的目的在于對人類社會活動無序狀態(tài)的糾偏，以及保障無序狀態(tài)下人們享有的基本權(quán)利。但是，“解鈴還需系鈴人”，想要修復因人類行為引發(fā)的無序狀態(tài)，就需要對人類行為所指向的基本權(quán)利予以克減和限制，卻又不能超出必要范圍。此時，公權(quán)力成了平衡突發(fā)事件應對過程中公民基本權(quán)利的度量尺。在穩(wěn)定的政治體制和良好的法治狀況下，基本權(quán)利之間一般都存在被立法所確定的分界線。而在突發(fā)事件應對過程中，雙重響應體系便承擔著“劃線”與“衡量”的功能。這一功能實現(xiàn)的關(guān)鍵就在于雙重響應體系中所蘊含的公權(quán)力擴張架構(gòu)，即級別與權(quán)力之間的對應性架構(gòu)。目前，在立法層面涉及對應性架構(gòu)規(guī)范表達（具體表達方式見表2）的法律規(guī)范主要有：《突發(fā)事件應對法》（2007）、《環(huán)境保護法》（2014）、《大氣污染防治法》（2018）。

表2 雙重響應體系中對應性架構(gòu)的規(guī)范表達

從表2中可以看出，上述條文明確規(guī)定了不同等級響應后行政機關(guān)的相關(guān)職能，但具體執(zhí)行則授權(quán)了地方政府根據(jù)自身情況行使行政自由裁量權(quán)。例如：《大氣污染防治法》（2018）規(guī)定了可以根據(jù)預警級別采取停產(chǎn)限產(chǎn)、機動車限行、禁放煙花爆竹、停止建設(shè)施工等一系列措施。在《上海市空氣重污染專項應急預案》（2018版）第4.2條響應措施中規(guī)定：根據(jù)空氣重污染藍色、黃色、橙色、紅色預警等級，啟動相應的Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級、Ⅰ級應急響應措施。其中Ⅳ級響應措施便涉及建設(shè)施工管控、嚴禁露天燒烤、機動車限行等措施。這些具體規(guī)定使得響應等級與行政權(quán)力產(chǎn)生了因果關(guān)聯(lián)。從動態(tài)的權(quán)力運行過程來看，雙重響應體系中的公權(quán)力呈現(xiàn)出一種由小及大的轉(zhuǎn)換過程，即擴權(quán)推動治理?！?9〕參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第5—6頁。這種行政權(quán)力的擴張機制一般而言并非法治環(huán)境應有的常態(tài)，它是一種糾偏失序社會的特殊方式。從靜態(tài)的結(jié)構(gòu)布局來看，響應等級的發(fā)布是權(quán)力擴張的啟動機制，響應等級與應急措施的范圍和強度是一一對應的，不同的等級對應著具有不同類型和強制性效力的應急措施。

三、階段性還是異質(zhì)性：雙重響應體系的實踐邏輯及其解釋

與上述規(guī)范結(jié)構(gòu)相關(guān)的是，具有相同權(quán)力擴張結(jié)構(gòu)的預警響應體系與應急響應體系是一種層層遞進的“階段性”關(guān)系，還是具有各自實踐功能的“異質(zhì)性”關(guān)系。所謂“階段性”是指預警響應體系與應急響應體系在時間維度上具有明確的先后順序以及行為遞進關(guān)系，即預警響應體系的運行優(yōu)先于應急響應體系的運行，并且應急響應發(fā)生與否，響應等級都會受到預警響應體系運行效果的影響，一旦進入應急響應便意味著預警響應程序的終結(jié)。所謂“異質(zhì)性”是指雖然預警響應體系與應急響應體系在時間節(jié)點上存在著一定的先后順序，但在實踐功能上卻存在著明顯區(qū)別，兩者在突發(fā)事件應對過程中的程序完結(jié)并不以彼此為直接因果關(guān)系，而是由事件客觀變化對照規(guī)范意義上的評價標準所決定的。

（一）“階段性”——雙重響應體系的規(guī)范預設(shè)與實踐邏輯

從宏觀層面的應急管理體制來看，《突發(fā)事件應對法》所規(guī)定的是一種“循環(huán)型”應急管理體制，即依據(jù)突發(fā)事件生命發(fā)展周期來配置各類應急主體的職責和職權(quán)?！?0〕參見戚建剛：《〈突發(fā)事件應對法〉對我國行政應急管理體制之創(chuàng)新》，載《中國行政管理》2007年第12期，第12—15頁。在運行機制層面，立法所確定的預防與準備、監(jiān)測與預警、處置與救援、恢復與重建是一種次序先后的關(guān)系，〔21〕參見張海波、童星：《中國應急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化》，載《中國社會科學》2015年第3期，第58—84頁。而雙重響應體系正是處于整個循環(huán)結(jié)構(gòu)的中間環(huán)節(jié)——監(jiān)測與預警、處置與救援，同樣遵循著預警響應在前，應急響應在后的次序關(guān)系。依突發(fā)事件生命發(fā)展周期而運轉(zhuǎn)的循環(huán)結(jié)構(gòu)必然就是一種層層遞進、環(huán)環(huán)相扣、周而復始的規(guī)范程序，前后程序之間具有直接的因果關(guān)聯(lián)。所以，預警響應體系與應急響應體系之間容易被理解為是一種層層遞進的“階段性”關(guān)系。

然而，由于不同類型突發(fā)事件的發(fā)生機理與生命周期不甚相同，所以在實踐層面，雙重響應體系在各類突發(fā)事件應對中的適用情況也存在差異：

1.預警響應體系的主動適用模式。預警響應體系的主動適用是指某類突發(fā)事件的應對并未遵循法律中設(shè)定的雙重響應體系，而單獨適用了以預警等級對接應急措施的預警響應體系。這一類型的適用模式一般都有特別法授權(quán)，主要常見于重污染天氣應對當中。《大氣污染防治法》第96條賦予了行政機關(guān)依據(jù)預警級別采取應對措施的權(quán)力，同時明確了應急措施的基本類型，主要包括：建設(shè)施工管制、機動車限行禁行、企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)停業(yè)、禁止燃放煙花爆竹和露天燒烤等。因此，法律規(guī)定范圍內(nèi)的各類應急措施都屬于重污染天氣預警狀態(tài)下行政權(quán)力的合法擴張。也就是說，政府通過預警狀態(tài)下法律授予的行政權(quán)力，以一種適當擴權(quán)所形成的“類緊急行政權(quán)”或“緊急行政權(quán)”來快速回應公民良好環(huán)境的訴求。〔22〕參見黃錫生、張真源：《論中國環(huán)境預警制度的法治化——以行政權(quán)力的規(guī)制為核心》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第2期，第158—167頁。目前，由于立法層面的寬泛授權(quán)，地方政府普遍通過制定重污染天氣應急預案的方式，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理的基本情況，確定預警等級的啟動標準及其相應的應急措施。

2.應急響應體系的被動適用模式。應急響應體系的被動適用是指在突發(fā)事件應對過程中本應依時間順序適用階段性的雙重響應體系，但由于主觀或客觀原因繞過了預警響應體系而直接適用了應急響應體系。這一類型適用模式在突發(fā)事件應對過程中較為普遍。由于我國突發(fā)事件應對過程存在不均衡問題，即救援與處置“絕對優(yōu)先”，善后恢復在個別情況下得到重視，預防準備、監(jiān)測預警發(fā)展則相對落后?！?3〕見前注〔10〕，張海波文。因此在大多數(shù)突發(fā)事件應對過程中，預警響應體系往往被忽視或省略，即便是事件發(fā)生后能夠預警的衍生災害往往都被應急響應所覆蓋。例如：在“8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故”“響水3·21特別重大爆炸事故”“11·4福建泉州碳九泄露事件”等安全生產(chǎn)事故中，均存在著事故所引發(fā)的環(huán)境污染問題，但是在這些事件應對的過程中并未啟動預警響應體系的相關(guān)程序，而是直接啟動應急響應體系?！?4〕根據(jù)國務(wù)院或地方政府發(fā)布的報告顯示，上述突發(fā)事件后有關(guān)部門及時啟動了事故應急救援處置。雖有對環(huán)境污染進行調(diào)查和處置，但并未啟動預警響應程序。同時，突發(fā)事件處置的相關(guān)部門還因未采取有效的風險預防措施而受到了相應的處罰。參見國務(wù)院事故調(diào)查者：《天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調(diào)查報告》，載中華人民共和國應急管理部網(wǎng)站2016年2月5日，https：／／www.mem.gov.cn／gk／sgcc／tbzdsgdcbg／2016／201602／P020190415543917598002.pdf；《江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報告》，載中華人民共和國應急管理部網(wǎng)站2019年11月15日，https：／／www.mem.gov.cn／gk／sgcc／tbzdsgdcbg／2019tbzdsgcc／201911／P020191115565111829069.pdf＃page＝16＆zoom＝100，162，521；《市直有關(guān)部門負責人就東港石化碳九泄露事件處置工作答記者問》，載《泉州晚報》2018年11月10日。

3.雙重響應體系的偏重適用模式。雙重響應體系的偏重適用是指在突發(fā)事件應對過程中雖然適用了雙重響應體系，但是并沒真正發(fā)揮預警響應體系中的擴權(quán)功能，而是偏重于適用應急響應體系中的擴權(quán)功能。這一類型適用模式主要見于洪水災害和地震災害的應對當中。例如：2020年6月至7月，我國長江流域的各大城市受持續(xù)降雨的影響進入了防汛期。江西省水文局在發(fā)布洪水預警當日，省防辦即啟動了防汛一級響應?！?5〕《江西啟動防汛一級響應：為10年來首次，鄱陽湖湖區(qū)100條堤進洪》，載江西省人民政府網(wǎng)站2020年7月12日，http：／／www j.iangxi.gov.cn／art／2020／7／12／art_393_2598416.html。在江蘇省升級了長江南京段洪水紅色預警后，南京市便啟動全市防汛一級響應?！?6〕《警報拉響！又一地啟動一級響應》，載澎湃新聞網(wǎng)2020年7月18日，https：／／www.thepaper.cn／newsDetail_forward_8340858。在地震災害應急過程中，地震預警時間較為緊促，難以區(qū)分預警等級，因此地震災害預警的目的就是通過預警信息的公示方式，使得人們能夠及時自我規(guī)避地震災害風險。而在地震災害應對過程中發(fā)揮擴權(quán)治理功能的則是應急響應體系。2020年7月12日唐山5.1級地震，許多居民在收看電視時收到了地震預警信息，在地震發(fā)生后河北省人民政府立即啟動了三級應急響應開展相關(guān)抗震救災工作?！?7〕《唐山地震最新進展來了！河北啟動三級應急響應！》，載騰訊網(wǎng)2020年7月12日，https：／／new.qq.com／rain／a／20200712A0KRH700?？梢?，各地無論是在防汛過程還是抗震救災過程中均發(fā)布了預警信息并立即啟動了應急響應體系。而在這些突發(fā)事件應對中預警響應體系僅僅起到信息公示的作用，而真正發(fā)揮擴權(quán)治理功能的則是參照事件標準進行分級的應急響應體系。

（二）“異質(zhì)性”——雙重響應體系實踐邏輯的理論反思

顯然，“階段性”預設(shè)的雙重響應體系并未在突發(fā)事件應對實踐當中得到有效的適用。但雙重響應體系構(gòu)成要素的單項適用與偏重適用并未在突發(fā)事件應對中碰到水土不服的問題，反而在實踐理性的基礎(chǔ)上表現(xiàn)出了頑強的制度生命力以及功能輻射性。這是否意味著我們對雙重響應體系“階段性”的認知存在著某種偏差，使得形態(tài)各異的實踐邏輯與規(guī)范理性的制度建構(gòu)之間出現(xiàn)了一定的落差？

從整體結(jié)構(gòu)來看，突發(fā)事件應對的全過程又可以稱為應急管理全過程，其在理論層面存在著多種階段性的循環(huán)架構(gòu)。美國州長協(xié)會較早提出了將應急管理的全過程分為“減緩-準備-響應-恢復”四個階段?！?8〕U.S.National Governors'Association Center for Policy Research，Comprehensive Emergency Management:A Governor's Guide，U.S.Defense Civil Preparedness Agency（1979）.但在“9·11事件”以后，美國國土安全部將應急管理的四階段修改為了由“準備-預防-保護-響應-恢復”組成的五階段論?！?9〕Patrick S.Roberts，A Capacity for Mitigation as the Next Frontier in Homeland Security，124 Political Science Quarterly 127-142（2009）.為了強調(diào)應急管理全過程的均衡，有學者在前者基礎(chǔ)上提出了應急管理的“6＋1”模型，包括準備、預防、減緩、響應、恢復、學習6項分階段機制和監(jiān)測1項跨階段機制，同時還特別強調(diào)預警就是響應且是響應的第一個程序?！?0〕見前注〔10〕，張海波文?？梢?，無論是四階段論、五階段論還是“6＋1”模型，“響應”都被認為是循環(huán)結(jié)構(gòu)的一環(huán)，預警則在一定程度上被認為是響應程序的啟動機制。在理論層面，整個突發(fā)事件應對的循環(huán)結(jié)構(gòu)并未對預警響應和應急響應做出明確的程序區(qū)別和功能界分。但我國《突發(fā)事件應對法》卻將兩者作為循環(huán)結(jié)構(gòu)上的單獨環(huán)節(jié)予以區(qū)分。因此，正是雙重響應體系的“階段性”定位，使得其在突發(fā)事件應對實踐中表現(xiàn)出一種未遵循規(guī)范預設(shè)或是脫離應急基本法既定軌道，卻基于客觀效果做出擇優(yōu)性選擇的狀況。

從內(nèi)部擴權(quán)結(jié)構(gòu)來看，突發(fā)事件應對中行政權(quán)擴張的一個重要原因在于行政權(quán)在處理緊急問題的時候效率要遠遠高于其他類型的權(quán)力。〔31〕參見丁曉東：《法律能規(guī)制緊急狀態(tài)嗎？——美國行政權(quán)擴張與自由主義法學的病理》，載《華東政法大學學報》2014年第3期，第51—62頁。規(guī)范化的權(quán)力擴張機制可以使行政系統(tǒng)對突發(fā)事件的處置位于一個穩(wěn)定的社會共識的基礎(chǔ)上，從而具備了合法化和法制化的前提。顯然，預警響應體系與應急響應體系都存在著法制化的擴權(quán)結(jié)構(gòu)，并且這兩種結(jié)構(gòu)有著極大的相似性——一個是由預警級別嫁接應急措施的擴權(quán)結(jié)構(gòu)，一個是由事件級別嫁接應急措施的擴權(quán)結(jié)構(gòu)。而在實踐邏輯中，一是可以預警的突發(fā)事件中預警級別與事件級別往往存在對等性關(guān)系，無論是何種擴權(quán)結(jié)構(gòu)的適用，都能夠為行政機關(guān)提供合法化的權(quán)力來源，都能夠提供高效應對突發(fā)事件所需要的行政權(quán)力；二是對于預警期和事件發(fā)生期銜接階段時間較短的突發(fā)事件，兩種擴權(quán)結(jié)構(gòu)的選擇性適用只不過是概念名稱上的區(qū)別，其實質(zhì)均是以事件等級為標準所適用的擴權(quán)結(jié)構(gòu)。于是，在以保障公民基本生命和健康權(quán)利，以盡快結(jié)束緊急狀態(tài)作為突發(fā)事件應對的最大合法性目的之基礎(chǔ)上，雙重響應體系中擴權(quán)結(jié)構(gòu)的選擇與適用標準還是以符合突發(fā)事件自身屬性、發(fā)展規(guī)律以及事件應對的實踐效果為要旨，而不是以符合規(guī)范意義上雙重響應體系的“階段性”預設(shè)為要旨。

綜上，“階段性”預設(shè)的雙重響應體系顯然無法有效契合突發(fā)事件應對的實踐理性，時常出現(xiàn)的脫離或部分脫離于法律規(guī)范之外的擴權(quán)治理路徑，使得應急法治化的目標始終無法與緊急狀態(tài)下對公民生命健康權(quán)保障的目標進行融合。那么，一項理論之所以存在價值，實際在于其具有構(gòu)造社會生活，塑造人們的思想行動以及解釋現(xiàn)實世界的能力。〔32〕參見戚建剛：《緊急權(quán)力的自由模式之演進》，載《中國法學》2005年第4期，第25—40頁。因此，突發(fā)事件應對中雙重響應體系的理論預設(shè)應根據(jù)其實踐理性而作不同的解釋。筆者認為，既然雙重響應體系“階段性”的預設(shè)不具有指導和解釋現(xiàn)實世界的能力，鑒于預警響應體系與應急響應體系均具有擴權(quán)結(jié)構(gòu)的獨立性功能，同時又在實踐層面形態(tài)各異，那么，預警響應體系與應急響應體系就應當解釋為一種具有各自實踐功能的“異質(zhì)性”關(guān)系，其根本旨趣在于使突發(fā)事件應對的實踐在不脫離規(guī)范的基礎(chǔ)上，對不同類型的擴權(quán)結(jié)構(gòu)進行擇優(yōu)適用。

四、功能調(diào)和與理論概化：基于風險遞進效應的分析

在文本上厘清雙重響應體系的規(guī)范結(jié)構(gòu)并在法理上證立其屬性，只是解決這一規(guī)范體系問題的基礎(chǔ)和前提。雙重響應體系的“異質(zhì)性”新解突破了現(xiàn)有規(guī)范對預警響應和應急響應在時間結(jié)構(gòu)上的嚴格設(shè)計以及在程序銜接上的因果關(guān)系。那么，在實現(xiàn)對雙重響應體系的規(guī)范重構(gòu)之前，我們就需要進一步明確其在突發(fā)事件應對過程中的功能界分與定位。

無論是預警響應體系或者應急響應體系，響應標準都是其權(quán)力擴張的唯一參照物。響應標準的確立代表應急狀態(tài)下“社會共識”凝聚的結(jié)果。這種“社會共識”承載著全體公民對應急狀態(tài)下公權(quán)力可接受程度的共同取向。也正是基于這種共同的社會取向，才使得雙重響應體系中的“擴權(quán)治理”行為獲得了合法性（或稱之為可接受性〔33〕參見沈巋：《因開放、反思而合法——探索中國公法變遷的規(guī)范性基礎(chǔ)》，載《中國社會科學》2004年第4期，第102—114頁。）的來源。《突發(fā)事件應對法》對雙重響應體系的響應標準已經(jīng)做出了原則性規(guī)定：一是按照“社會危害程度、影響范圍等因素”劃分事件等級；二是按照“緊急程度、發(fā)展態(tài)勢和可能造成的危害程度”劃分預警等級。顯然，預警等級是對事件發(fā)展的一種預判，它預判性地包含了對于事件等級的劃分標準。兩種響應標準的規(guī)范表達依舊遵循的是“階段性”預設(shè)的表達方式。那么，在“異質(zhì)性”解釋的進路之上，上述兩種響應標準的規(guī)范表達便無法對預警響應體系與應急響應體系進行功能界分與定位。因此，在新的解釋路徑上去探討雙重響應體系的功能界分，便需要回歸理論層面對規(guī)制的“元對象”——風險——進行分析。

私人風險的社會分擔是保險行業(yè)的基本理論，也是風險最初出現(xiàn)的行業(yè)概念。其后，著名經(jīng)濟學家富蘭克·奈特將“風險”一詞引入了經(jīng)濟學概念，他認為風險是可以度量的不確定性，風險的特征是概率估計的可靠性，而不確定性則是不可度量的風險?！?4〕參見［美］富蘭克·H.奈特：《風險、不確定性和利潤》，王宇、王文玉譯，中國人民大學出版社2005年版，第10頁。其后，盧曼在“風險”與“危險”之間進行比較，其認為風險所導致的損失是由人的判斷所決定的，而危險的發(fā)生是先于人之行為判斷所給定的?！?5〕Niklas Luhmann et al.，Risk:A Sociological Theory，Walter de Gruyter，1993，p.23.此后，“政治風險”“經(jīng)濟風險”與“自然風險”等概念逐漸進入了社會學研究領(lǐng)域。隨著貝克風險社會理論的誕生，風險成為學術(shù)研究領(lǐng)域的一般性范疇。貝克在論述風險社會理論的基本特征時，將“社會風險”認定為現(xiàn)代社會的基本邏輯。他認為風險能夠系統(tǒng)性地緩解現(xiàn)代化所產(chǎn)生的自我危險和不安，與反思現(xiàn)代化的概念密切相關(guān)?！?6〕參見［德］烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第19頁。并將社會風險的分配與財富分配進行比較，指出了“風險向下，財富向上”的一般性邏輯及其風險所特有的“飛去來器效應”?！?7〕同上注，第36—40頁。同時，從風險的總體性來看，當人們在面對現(xiàn)代文明和應對風險全球化的過程之時，雖然在某些生活領(lǐng)域，現(xiàn)代性降低了風險的總量，但也不免導入一些前所未有，卻又全然無知的新型風險?！?8〕參見［英］安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性與自我認同》，趙旭東、方文譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第16—23頁?？梢?，現(xiàn)代風險與社會發(fā)展是相互并存、相互共生，且相互促進和成就的。

“風險”“（災害）突發(fā)事件”“危機”是中國災害管理研究的三大核心概念，而風險累積所形成的遞進效應構(gòu)成了三者之間邏輯關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵因素，那么基于中國問題的災害管理分析框架便是建立在這一概念結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)之上的。

從剩余概念的定位上來看，災害是應急管理的傳統(tǒng)概念，其形成是自然和社會相互作用的結(jié)果，由此被定義為由于自然或社會的原因而引發(fā)的對人類造成損害的自然事件?！?9〕參見陳業(yè)新：《深化災害史研究》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期，第86—93頁。對于這一認識的早期研究是將人們防災減災的視線從對自然災害誘因研究和災害防御體系擴展到人類對災害的行為反應，即可以通過調(diào)整人類行為而減少災害的損害和影響。〔40〕Bevere L.et al.，Natural Catastrophes and Man-made Disasters in 2014，Swiss Re 2014.突發(fā)事件是并未得到嚴格界定的學術(shù)用語。但是，我國現(xiàn)行立法（即《突發(fā)事件應對法》）已經(jīng)將其納入法律規(guī)范性術(shù)語范疇，并給出了較為明確的定義，其可以高度地涵蓋為“社會秩序正常運行的例外情形”?！?1〕參見童星、張海波：《基于中國問題的災害管理分析框架》，載《中國社會科學》2010年第1期，第132—146頁?！拔C”這一基本概念是由赫爾曼首次提出并納入了學術(shù)研究的領(lǐng)域之內(nèi)，僅指：一是作為一種非正常狀態(tài)對決策者的目標有所威脅；二是在非正常狀態(tài)改變之前有相應的反應時間?！?2〕Frangou C，Crises in Foreign Policy Making:A Simulation of International Politics，Judicial Protection of Human Rights at the National and International Level：International Congress on Procedural Law for the Ninth Centenary of the University of Bologna（September 22-24，1988）.A.Giuffrè，1991.同時也有學者提出，危機是一種威脅著社會運行體系和基本架構(gòu)的事實狀態(tài)，在時間層面和空間層面均具有不確定性。〔43〕Michal Tamuz，Book Reviews:Coping with Crises:The Management of Disasters，Riots and Terrorism by Uriel Rosenthal，Michael T.Charles，Paul't Hart，36（3）Administrative Science Quarterly 501-504（1991）.當然，也有國內(nèi)學者從后果的角度對危機的概念進行詮釋，其將危機視為緊急狀態(tài)，危機的出現(xiàn)會對人財物和環(huán)境等社會因素造成嚴重的威脅，長時間影響社會秩序的有效運行，并且不在政府常規(guī)的管理秩序范圍內(nèi)?！?4〕參見張成福：《公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》，載《中國行政管理》2003年第7期，第6—11頁?？梢姡涣⒎ㄋ捎玫摹巴话l(fā)事件”一詞在一定程度上替代并擴充了“災害”的概念及內(nèi)涵，取代了“災害”一詞被納入法律和政治術(shù)語當中，并將關(guān)于災害的各種分類都用“突發(fā)的各類事件”予以替代?！拔C”作為社會事務(wù)的情境，其長時間、高危險的特性已然成為人類生活世界的一部分?！帮L險”則由于不確定性概率的可預見性不足無法單獨對接精準的管理措施，但其作為風險社會的基礎(chǔ)性概念和要素，已經(jīng)上升至了一般性范疇，無處不在地滲透于社會事務(wù)的方方面面。

從核心概念的相互關(guān)系上來看，“風險”與“（災害）突發(fā)事件”和“危機”之間存在著依次遞增的邏輯關(guān)系。就風險和危機之間的邏輯關(guān)系來看，風險應處于危機之前，兩者存在著潛在的因果關(guān)系，引發(fā)危機的根本原因在于風險累積?！?5〕參見張海波：《風險社會與公共危機》，載《江海學刊》2006年第2期，第112—117頁。在此基礎(chǔ)上，童星教授就“風險”與“（災害）突發(fā)事件”和“危機”的相互關(guān)系做出了界定：一是風險與危機之間有著潛在的因果關(guān)系，只有通過突發(fā)事件，這種隱性因果才能轉(zhuǎn)為顯性因果；二是風險是引發(fā)危機的根本因素，危機也是風險真正的后果，而非突發(fā)事件；三是風險累積的程度決定了突發(fā)事件和危機嚴重的程度；四是風險屬性決定了突發(fā)事件的屬性，突發(fā)事件本身是一種風險的消減，在風險向危機過渡期起到的是“減震器”的作用；五是在突發(fā)事件應對中，對風險的規(guī)制決定了風險累積后的走向?！?6〕見前注〔41〕，童星、張海波文。

可見，風險潛藏了可能發(fā)生損害的不確定，本質(zhì)上是一種未能發(fā)生或即將發(fā)生的可能性，這種可能性的概率在一定程度上是可以計算的。突發(fā)事件（災害）的屬性則受制于風險的屬性，是風險累積于一定程度的外化表現(xiàn)，其所表現(xiàn)的是社會秩序的偶然性例外，并不會根本性地顛覆社會的基本秩序。但風險的累積不斷加重，卻又未經(jīng)突發(fā)事件所外化，此時某一社會領(lǐng)域的危機就會出現(xiàn)，在一定程度上將引發(fā)社會秩序的重塑與變更。在某種意義上，突發(fā)事件的發(fā)生是消解風險向危機轉(zhuǎn)化的重要節(jié)點?！?7〕同上注?！帮L險”作為“突發(fā)事件”和“危機”的邏輯起點，因具備不確定性概率的可計算性，使其具有了可量化、可磋商以及社會性等多種特征。

綜上，作為雙重響應體系元規(guī)制對象的“風險”，其累積的方式、速率、程度都是構(gòu)成響應標準的基礎(chǔ)要素。因此，“運動”狀態(tài)下的“風險”也是不同響應體系功能界分的參照物。

首先，預警響應體系的目的在于有效地預防和避免突發(fā)事件的發(fā)生或發(fā)展?！?8〕參見戚建剛、楊小敏：《“松花江水污染”事件凸顯我國環(huán)境應急機制的六大弊端》，載《法學》2006年第1期，第25—29頁?！邦A警監(jiān)測—信息評估—預警發(fā)布—預警響應”則是預警響應體系的基本運行結(jié)構(gòu)。預警監(jiān)測的內(nèi)容主要有兩個方面：一是風險累積的程度，二是風險累積的速率。風險累積的程度大概率決定了突發(fā)事件發(fā)生后的危害性，而風險累積的速率則大概率決定了突發(fā)事件發(fā)展的速度。那么，兩者結(jié)合作為標準所區(qū)分的等級就代表著預警響應的等級。正如《突發(fā)事件應對法》規(guī)定的確立預警標準的依據(jù)，即“緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度”，這種可能的程度與發(fā)展的態(tài)勢恰好契合了作為突發(fā)事件或是危機誘因風險的屬性及其運動的方式。同時，風險概率的可計算性理論也使其具備了作為預警標準、預警評估和預警分級對象的基本條件。也就是說，不同種類和層次的預警響應等級意味著不同類型風險累積程度和速率，依據(jù)不同等級所引發(fā)的預警響應措施應當能夠有效消減或減緩風險的累積。那么，這也就意味著預警響應體系中權(quán)力運行的張力和軌跡與風險正負遞進之間存在著此消彼長的關(guān)系?？梢?，無論風險累積是否通過突發(fā)事件或危機的形式爆發(fā)出來，或是已經(jīng)出現(xiàn)了突發(fā)事件或是危機，作為基礎(chǔ)構(gòu)成要素和誘因的風險，其積累量的消除或積累率的減緩都是預警響應體系規(guī)制的主要目的。

其次，“事件分級—應急響應”是應急響應體系的基本運行結(jié)構(gòu)?；谑聦嵑蛽p害所確立的響應標準，決定了應急響應體系直接面對的是既定現(xiàn)狀，目的在于消除和控制事態(tài)?！?9〕見前注〔41〕，童星、張海波文。從風險遞進效應來看，突發(fā)事件的發(fā)生是風險累積向危機轉(zhuǎn)化的“報警器”和“緩震器”。但以既定事實為標準的應急響應體系卻并不以風險消解為要旨，很難從根本上解決“風險—危機”的轉(zhuǎn)化問題。因此，由于突發(fā)事件本身所引發(fā)的社會安全性危機和政治合法性危機才是應急響應體系建構(gòu)的直接動因。那么，應急響應體系的功能定位就在于減緩或消除突發(fā)事件本身所具有的危害性，而非風險累積所帶來的危害可能性。

由此得出以下結(jié)論：

其一，雙重響應體系的功能調(diào)和。在實踐層面，突發(fā)事件本身兼具潛在風險與現(xiàn)實危險的雙重特性，而潛在風險與現(xiàn)實危險之間往往存在時間落差。此時，雙重響應體系便具有功能調(diào)和的余地——即預警響應開始適用于某突發(fā)事件潛在風險的累積階段，隨著現(xiàn)實危險出現(xiàn)預警響應的擴權(quán)職能便逐漸縮減直至讓渡于應急響應，但預警響應仍舊可以為監(jiān)測風險保留其信息公示的基本職能。

其二，雙重響應體系適用場景的理論概化。（1）對于那些風險累積程度較低、速率較慢，并且不存在其他衍生性風險的突發(fā)事件，預警響應體系的信息公示意義大于擴權(quán)性功能意義，應當適用應急響應體系。例如：大多數(shù)非人為的自然災害直接適用應急響應體系的效果較好，2008年南方凍雨雪災、汶川大地震的應急效果就是很好的證明。（2）對于風險累積程度較深、速率較快的突發(fā)事件，應同時適用預警響應體系和應急響應體系，并且越早適用預警響應體系效果越好。例如：在公共衛(wèi)生事件當中，如果能夠?qū)撛陲L險源進行監(jiān)測并預警，風險累積的程度和速率都能夠得到有效的減緩，從而減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件或防止危機的發(fā)生。（3）對于風險累積的程度和速率基本等同于突發(fā)事件發(fā)生等級的情況，應直接適用預警響應體系。例如：在我國重污染天氣應對中，借助于氣象災害領(lǐng)域成熟監(jiān)測預警技術(shù)，政府能夠準確預測未來可能發(fā)生的重污染天氣狀況，并直接依據(jù)預警級別采取相應措施。

五、法治化建構(gòu)：雙重響應體系的立法架構(gòu)與完善

在現(xiàn)代社會不確定性突發(fā)事件日益增多的情況下，緊急狀態(tài)的常態(tài)化已經(jīng)成為現(xiàn)實。尤其是新冠肺炎疫情的全球蔓延，各類社會風險的不確定性進一步加劇了對“緊急狀態(tài)”常態(tài)化應對的需求。整體法律秩序的運行隨時都有可能切換為以應急為中心的新法律秩序?；陔p重響應體系的擴權(quán)治理便構(gòu)成了社會治理一般模式，公權(quán)力“縮放”間的彈性和張力進一步加強。當然，遵循法治社會基本原理的突發(fā)事件應對方針，既是保障雙重響應體系回歸實踐理性有效指導應急實踐的法制基礎(chǔ)，也是防止公權(quán)力常態(tài)化擴張從而侵犯私權(quán)的法治保障。

（一）《突發(fā)事件應對法》中雙重響應體系的立法架構(gòu)

風險遞進效應塑造的理論模型為突發(fā)事件應急管理體系搭建了分析對象上的理想類型。雙重響應體系的擴權(quán)結(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系則為應急管理制度的治理效果提供了有效理論平臺?；诖?，突發(fā)事件應急管理體系中的各要素（選取《突發(fā)事件應對法》和應急預案中的關(guān)鍵詞為代表）與上述理論交互，便形成了如下的立法架構(gòu)（詳見圖1）。

圖1 雙重響應體系的立法架構(gòu)

根據(jù)圖1中的立法架構(gòu)，我們可以得出以下基本命題：

命題一：突發(fā)事件應急管理制度的組織與保障體系始終貫穿于突發(fā)事件應急管理的全過程。

命題二：“應急管理往前可以延伸至風險治理，往后可以延伸至危機管理”，〔50〕張海波：《中國總體國家安全觀下的安全治理與應急管理》，載《中國行政管理》2016年第4期，第131頁。但突發(fā)事件應急管理體系在過程上并不過度延伸，旨在為前后兩個過程留存必要的制度空間。

命題三：突發(fā)事件應急管理制度從預防到恢復的各項機制在時間軸上呈現(xiàn)出遞進關(guān)系，且始終圍繞著預警響應和應急響應兩大擴權(quán)機制，但并未被兩者分割。

命題四：預警響應體系可以獨立地完成“風險—突發(fā)事件（災害）”或“風險—危機”應對的過程。

命題五：預警響應與應急響應有著共同的擴權(quán)治理功能，兩者既可以作為“階段性結(jié)構(gòu)”適用，也可以作為“異質(zhì)性結(jié)構(gòu)”適用，可以使應急管理實踐在不脫離規(guī)范的基礎(chǔ)上，對不同類型的擴權(quán)結(jié)構(gòu)擇優(yōu)適用。

（二）《突發(fā)事件應對法》中雙重響應體系的立法完善

在理論層面，雙重響應體系的立法架構(gòu)明確了制度機制間的邏輯、結(jié)構(gòu)、體系以及內(nèi)在關(guān)系，對外明確了其與風險管控和危機應對的基本關(guān)系，以此構(gòu)成審視突發(fā)事件應急管理體系于《突發(fā)事件應對法》的“內(nèi)外”視角?！锻话l(fā)事件應對法》作為應急管理體系的初始性和基礎(chǔ)性法律規(guī)范，其應當是雙重響應體系規(guī)范表達的文本載體。目前，該法主要是以公權(quán)力的快速施行以及合法有效應對突發(fā)事件為宗旨，其所采用的是一種基于政府效能的單項思維邏輯，即當遭遇突發(fā)事件時，政府應當如何才能快速有效化解危機、減少危害。〔51〕參見張帆：《論緊急狀態(tài)下限權(quán)原則的建構(gòu)思路與價值基礎(chǔ)——以我國〈突發(fā)事件應對法〉為分析對象》，載《政治與法律》2020年第1期，第116—127頁。而其中所確立的預警響應體系和應急響應體系正是公權(quán)力快速施行的雙重通道，即通過等級劃分的形式實現(xiàn)對政府行政行為的賦能。因此，規(guī)范層面有必要以雙重響應體系的“異質(zhì)性”關(guān)系為引導，以功能調(diào)和以及場景化的理論概化為依循，對立法的相關(guān)條款進行完善。具體的立法完善意見如下：

第一，“應急預案”相關(guān)條款的修改。法律是一種抽象性的普適性規(guī)則，難以對具體場景下的行為規(guī)則進行詳細的設(shè)定。應急預案作為一種處置突發(fā)事件的工作方法，〔52〕參見林鴻潮：《〈突發(fā)事件應對法〉修訂研究》，中國法制出版社2021年版，第93頁。在實踐中成為彌補立法局限性的另一規(guī)范性文件，具體化了突發(fā)事件應對過程中的行為規(guī)則。那么，明確應急預案中預警響應與應急響應的雙重結(jié)構(gòu)，是雙重響應體系從規(guī)范走向?qū)嵺`的首要前提。目前，《突發(fā)事件應對法》第18條明確了應急預案的基本內(nèi)容，即組織指揮體系與職責、預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建。在既有規(guī)范表達中很難看出在事實層面存在的雙重響應體系。因此，建議將預防和預警機制修改為“預警響應”，將處置程序和應急保障措施修改為“應急響應”。理由如下：首先，無論是雙重響應體系“異質(zhì)性”關(guān)系的設(shè)定，或是功能調(diào)和與理論概化的落地，均需要在場景化的應急預案中實現(xiàn)規(guī)范化表達和制度化空間；其次，預警響應與應急響應是行為體系的簡略性表述，其包含了制度運行的全過程要素，即預警響應包括突發(fā)事件預防預警機制的全流程，應急響應則包括了突發(fā)事件發(fā)生后應急處置、應急保障等過程；最后，有必要在基本法層面明確雙重響應體系的規(guī)范表達，并與國家層面的應急預案達成用語的一致性，從而契合實踐層面雙重響應體系的行為邏輯。

第二，“預警響應”相關(guān)條款的修改?！锻话l(fā)事件應對法》第44條和第45條規(guī)定了不同級別預警后縣級以上人民政府應當采取的響應措施，大致分為三級、四級警報和一級、二級警報兩種類型。從目前的法律條文來看，預警后的響應措施基本上要表達的是一種預警狀態(tài)下的政府職責，并未涉及公權(quán)力對私權(quán)利的某種強制措施。而實踐層面預警響應擴權(quán)則來源于應急預案對公權(quán)力的創(chuàng)設(shè)?！?3〕應急預案在本質(zhì)上是各種應急法律規(guī)范的具體執(zhí)行方案，通過對國家和省級預案的相關(guān)內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的應急預案創(chuàng)制、補充了大量的法律規(guī)范并用于彌補立法缺陷，事實上已使預案異化為應急法律體系的一部分。見前注〔16〕，林鴻潮文。也就是說，第44條規(guī)定了“啟動應急預案”，使得預警響應的因果鏈條呈現(xiàn)出“預警級別—應急預案啟動—權(quán)力擴張”的實踐表象，但在立法層面并無直接的合法性來源。這也就意味著在突發(fā)事件應對的基本法層面，預警響應的擴權(quán)結(jié)構(gòu)無法在具體場景下實現(xiàn)對應急響應擴權(quán)結(jié)構(gòu)的替代或銜接，進而導致突發(fā)事件應對的實踐邏輯完全脫離了基本法的規(guī)范預設(shè)。因此，建議將第44條規(guī)定的“啟動應急預案”修改為“啟動預警響應”，以對接應急預案中預警響應的相關(guān)規(guī)定。同時，在立法中明確：“縣級以上人民政府應根據(jù)突發(fā)事件的預警等級，根據(jù)應急需要采取法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的強制性措施?！庇纱藶轭A警響應中有關(guān)限制私權(quán)利措施的相關(guān)規(guī)定預留立法空間。

第三，“應急響應”相關(guān)條款的修改?！锻话l(fā)事件應對法》第48條規(guī)定，政府依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應急處置措施。事實上，應急響應體系下的擴權(quán)治理職能很大程度來源于應急預案的授權(quán)。但應急預案從性質(zhì)上來看不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章的類型，顯然無法對應急響應下的公權(quán)擴張和私權(quán)克減提供合法性的保護。因此，建議將“國務(wù)院規(guī)定”納入應急響應狀態(tài)下政府可依照的規(guī)范性文件當中。同時，建議在《突發(fā)事件應對法》第49條和第50條關(guān)于政府可以采取的應急處置措施條款中，增加“啟動應急響應”的表述。一方面在基本法層面形成明確的雙重響應體系；另一方面能夠與應急預案中應急響應措施進行有效對接。

第四，“附則”中準用性規(guī)則的增設(shè)。顯然，關(guān)于雙重響應體系的應急預案相關(guān)內(nèi)容與“啟動預警響應”和“啟動應急響應”的立法完善，無法形成制度運行的合法性閉環(huán)。因為應急預案從性質(zhì)上來看并不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章的類型，無法對應急響應下的公權(quán)擴張和私權(quán)克減提供合法性的保護。此時，在《突發(fā)事件應對法》的附則中對國家級和省級的總體應急預案和專項應急預案設(shè)置一條準用性規(guī)則尤有必要，即明確雙重響應體系啟動的多重選項。因此，這一條款的立法表述可以為：“本法第48、49、50條規(guī)定的情形，如果國家級或省級的總體應急預案或?qū)ｍ棏鳖A案中有規(guī)定的可以從其規(guī)定?！?/p>

六、結(jié) 語

“緊急狀態(tài)之下的合法性環(huán)境由應急法律制度所主導和支配?！薄?4〕鄭玉雙：《緊急狀態(tài)下的法治與社會正義》，載《中國法學》2021年第2期，第114頁。突發(fā)事件應對中的雙重響應體系正是緊急狀態(tài)下公權(quán)力合法實施的制度場域。實踐邏輯表明，規(guī)范預設(shè)的“階段性”關(guān)系無法為突發(fā)事件應對中的政府擴權(quán)治理行為提供有效的合法性保護。那么，符合實踐要求的“異質(zhì)性”關(guān)系，以及由此形成的雙重響應體系的功能調(diào)和與適用場景的理論概化，則為雙重響應體系實踐理性的回歸奠定了基礎(chǔ)。在此之上，立法完善所要做的便是實現(xiàn)關(guān)系與創(chuàng)造條件，進而在當政府把應急作為第一職能，社會成員把服從政府應急管理作為第一法律義務(wù)之時，雙重響應體系能夠有效服務(wù)于這一法律秩序的轉(zhuǎn)換或是新法律秩序的實行。