張學濤
(甘肅省公路交通建設集團有限公司,蘭州 730000)
高速公路是現(xiàn)代交通標志性工程,高速公路最早用于戰(zhàn)爭需求,近20年以來,我國高速公路得到快速發(fā)展,隨著相關配套設施日漸完善,國內(nèi)交通狀況也出現(xiàn)質(zhì)的飛躍[1]。據(jù)相關研究數(shù)據(jù)顯示,截至2021年年底,我國現(xiàn)有高速公路總里程長達1.6×105km[2]。高速公路不僅縮短了各城市間的交通距離,也促進了各地資源的合理配置,對我國經(jīng)濟發(fā)展有重要的推動作用[3]。近年來,高速公路的發(fā)展速度越來越快,建設項目的資金需求也在不斷提升,既往貸款修路的傳統(tǒng)集資方法已無法適應當下的發(fā)展需求,由此相關部門提出政府和社會資本合作(PPP)的全新融資模式,對促進高速公路發(fā)展起到了重要作用[4]。但在PPP模式下,高速公路建設項目存在一些質(zhì)量管理問題?;诖?,本文對PPP模式下高速公路建設項目質(zhì)量管理要點及對策進行深入探討。
PPP即Public-Private Partnership,為目前公共基礎設施項目中一種重要的運作模式,政府與社會資本合作后,一定程度上可優(yōu)化雙方合作的成果,由企業(yè)深入項目的前期調(diào)研、立項等階段后,再由政府對項目中后期進行管理及運營。不同于既往由企業(yè)單獨完成建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓(BOT)的模式,PPP模式下雙方均是全程參與,合作周期更長,相互之間信息更加對稱。有研究指出,在此模式下,政府的財政支出更少,企業(yè)的投資風險更小[5]。自2013年以來,我國密切出臺一系列PPP模式相關的政策文件,很大程度上推動了PPP模式在我國公共基礎設施項目建設中的發(fā)展,但由于意識形態(tài)及實踐需求不同,對PPP模式內(nèi)涵的理解存在較大差異。有學者指出,基于我國國情,PPP模式的基本內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
1)融資方面。由社會企業(yè)參與融資后,對減輕當?shù)卣呢斦摀蟹e極意義。
2)產(chǎn)權(quán)方面。在此模式下,社會企業(yè)作為共同融資人,與政府一同享有項目的經(jīng)營權(quán)及收益權(quán),這對激勵企業(yè)的建設效率、避免冗員現(xiàn)象發(fā)生均有重要作用。
3)風險分擔方面。共同承擔項目風險為PPP模式與傳統(tǒng)運作模式之間最為典型的區(qū)別,公私部門可根據(jù)自身的風險承擔能力合理劃分風險分擔范圍,基于共擔風險、共享利益原則,可有效促進公共部分與社會企業(yè)間切實做好項目的設計、建設、運營、維護等一系列工作,以此才可更好地適應人民及社會的公共需求[6]。
2.2.1 PPP模式的優(yōu)點
1)PPP模式下的項目雙方是一種風險共擔、利益共享的伙伴關系,有學者指出,相較于傳統(tǒng)的項目運作模式來說,在PPP模式下進行公共設施項目建設的整體成本明顯低于企業(yè)單獨運作的成本,基于PPP模式完成項目建設可顯著提高項目的經(jīng)濟效益,真正意義上實現(xiàn)物有所值[7]。
2)PPP模式在提高項目經(jīng)濟效益的同時,還可降低時間成本,據(jù)艾倫咨詢公司研究報告顯示,在傳統(tǒng)的項目運作模式下,完成進度較計劃延遲約24%,而在PPP模式下,項目進度比計劃提前約3.4%,是否提高項目的整體工作效率是檢驗PPP模式是否實用的關鍵指標[8]。
3)PPP模式可在一定程度上緩解政府部門及社會企業(yè)雙方的資金壓力,對提升相關部分的財政預算也有一定的促進作用。因此,PPP模式也可在一定程度上提高相關部門對基礎設施項目的投資比例。
4)PPP模式除共同承擔建設責任外,還會共同負責項目建成后的運營、維護等,且項目建設運作中的相應風險也是由項目雙方共同承擔,在此模式下,雙方會嚴格要求自身,以實現(xiàn)項目的順利建成及使用,這無疑也可顯著提升相關項目的整體品質(zhì)。
5)PPP模式還可幫助項目雙方共同實現(xiàn)長遠規(guī)劃,對幫助政府部門樹立良好形象、幫助企業(yè)得到穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展均有重要的現(xiàn)實意義。
2.2.2 PPP模式的不足
1)目前,PPP模式被廣泛用于各種重大基礎設施及公用建設項目,對投標成本、交易費用均有較高的要求。以高速公路建設項目為例,此項目建設周期長,短則數(shù)幾年,長則幾十年,項目雙方一旦達成合作面臨的則是長期合同。在這樣的特許經(jīng)營制度下,多數(shù)規(guī)模較小的建筑機構(gòu)對PPP項目望而卻步,政府部門對于建設企業(yè)的選擇面會相對減少,PPP項目也無法在項目的招投標中保證良好的市場競爭。
2)PPP項目的合同周期長,為切實保證項目的穩(wěn)定運行,在擬定合同時相關部門相對會更加嚴格,且無論是政府部門還是建筑機構(gòu),都無法對未來環(huán)境變化做出全面考慮,所制定的合同也僅僅針對當下市場環(huán)境,后期執(zhí)行過程中靈活性較差。
目前,PPP模式基本用于各類公共服務和基礎設施建設,高速公路作為推動各城市經(jīng)濟往來及發(fā)展的重要樞紐,建設周期更長,投資規(guī)模更大,這是高速公路項目最為典型的特征之一;高速公路是專門針對汽車交通運輸?shù)耐ǖ?,專用性較強,除燃油、燃氣、電力供應各類汽車外,高速公路不允許駛?cè)肫渌愋徒煌üぞ?,且高速公路一旦建成則不可移動,專用性強,后期無法轉(zhuǎn)入其他行業(yè),可能面臨投資回報達不到期望值風險較大;高速公路PPP項目由政府和企業(yè)共同承建,產(chǎn)生外部效益較為明顯。高速公路前期投資較大,后期投資收益回報周期較長,涉及多個方面,為保證公路后期順利投入使用,并降低運作風險,需對項目建設質(zhì)量進行嚴格把關。
1)項目雙方關注收益,弱化質(zhì)量管理。高速公路項目運作受PPP模式影響,在對此項目進行質(zhì)量管理時會存在一定的困難。上文曾提到,高速公路PPP項目建設周期長、投資回報收益周期也較長,項目雙方不是單獨進行投資或施工,而是共同面對整個建設流程,因此,雙方為切實保障自身利益,在項目運作期間,難免會過多地關注項目整體效益,而忽略施工質(zhì)量,項目雙方對質(zhì)量把控意識減弱,為高速公路PPP項目質(zhì)量管理的主要問題之一。
2)項目雙方責任義務劃分不當。高速公路PPP項目下,雙方責任及義務都是一致的,無論是承擔主要監(jiān)管義務的政府部分,還是承擔主要建設義務的建筑企業(yè),都會共同參與整個公路項目投資、設計、立項、施工、運營、維護、投資回報等一系列流程,相比前期建筑施工階段,后期項目建成后運營、維護周期更長,但現(xiàn)階段我國制定高速公路項目考核標準更多傾向于項目建成質(zhì)量,在項目投入使用后,項目雙方對于公路實際使用情況及基礎維護并未予以足夠重視,這也是影響高速公路PPP項目質(zhì)量管理工作的重要因素之一[9]。
3)承包商資質(zhì)不足。目前,我國高速公路發(fā)展越來越快,越來越多的地區(qū)提出修建高速公路的需求。對于部分地形較為復雜、地理位置相對偏遠區(qū)域,修建高速公路是一項艱巨的任務,若在此類高速公路PPP項目下,由項目總承包商單獨承擔所有施工費用可能會給相應企業(yè)帶來資金壓力,部分承包商為保證施工進度,可能會將部分路段分包給其他小規(guī)?;蛸Y質(zhì)較差的建筑單位施工,對于這些分包的承包商而言,自身規(guī)模較小,可能也不具備管理類似高速公路PPP項目的基本能力,這無疑會給項目整體質(zhì)量帶來極大的安全隱患。
對于高速公路PPP項目,在質(zhì)量管理中也存在著較多問題[10],為進一步實現(xiàn)國家高速公路穩(wěn)定施工及發(fā)展,經(jīng)查閱大量文獻,結(jié)合PPP模式高速公路項目從業(yè)經(jīng)驗,本文認為要做好PPP模式下高速公路建設項目質(zhì)量管理應從以下方面入手:
1)明確項目雙方監(jiān)管責任,建立、完善相應監(jiān)管機制?,F(xiàn)階段,我國將PPP模式用于高速公路建設項目時,始終秉持著責任分攤原則。一般是建筑單位作為項目施工主體,在整個項目推進過程中,需對項目施工階段質(zhì)量進行嚴格把關;而政府部門作為項目建成后的運營主體,需對項目投入使用后的社會效益、項目維護進行有效管理。目前,二者責任、義務看似相互聯(lián)系,實則相互分離,由對應階段的對應主體負責相應項目質(zhì)量管理工作,無法實現(xiàn)對項目雙方的制約和監(jiān)督。如何將二者有機結(jié)合,實現(xiàn)共同管理,是現(xiàn)階段完善監(jiān)督機制關鍵所在。因此,無論是政府部門還是建筑單位,都需細化自身管理責任,并建立相互監(jiān)督有效機制,才可在獨善自身情況下,對互相之間起到一定制衡作用,以此進入一種良性循環(huán)。
2)建立獎懲機制,保持項目雙方良性競爭。上文曾提到,高速公路PPP項目前期投入資金大、投資回報周期較長,因此,在市場上具有一定壟斷性。多數(shù)資質(zhì)略差、規(guī)模較小建筑單位大多不敢對此項目進行競標,不利于市場合理競爭,且部分建筑單位為承包相關PPP項目,還會采用一些不正當手段參與競標。為切實保證項目施工及后期運作質(zhì)量,項目雙方可通過建立相應的獎懲機制來實現(xiàn)項目良性競爭,形成一種爭相向上的建設氛圍。
3)設立相應行業(yè)紅線,以高標準要求項目承包商資質(zhì)。盡管高速公路PPP項目建設周期較長,但一旦建成并投入使用后,后期投資回報可始終保持穩(wěn)定且逐步上升趨勢,后期巨大的利潤空間可能會導致部分承包商衍生一些不當認知,為提高自身市場競爭力,部分自身資質(zhì)、管理能力不足的單位可能通過造假方式獲取承包資格,為避免此類現(xiàn)象發(fā)生,保證項目施工質(zhì)量,相關部門應當設立行業(yè)紅線,確立統(tǒng)一承包資質(zhì)標準,除對承建單位企業(yè)資質(zhì)進行嚴格審查外,還應對企業(yè)內(nèi)部工作人員的施工資質(zhì)進行嚴格把關,發(fā)現(xiàn)問題及時調(diào)整,同時需對出錯人員責任進行追溯,堅守住所制定行業(yè)紅線,切實保證項目建設質(zhì)量。
PPP項目無疑為高速公路的發(fā)展帶來了難得機遇,但潛在利潤空間也導致市場上部分施工單位惡性競標,受模式變化影響,PPP項目雙方權(quán)利及義務均發(fā)生一定改變,復雜合作關系可能會對項目最終建成質(zhì)量造成一定影響。本文通過調(diào)查分析后認為,此類項目目前缺乏有效合理的監(jiān)督機制和獎懲機制,后期公路投資回報導致市場上出現(xiàn)一些不良競爭行為,這也是目前高速公路PPP項目質(zhì)量管理主要問題,為切實保證此類項目的最終質(zhì)量,需明確項目雙方監(jiān)管責任,建立、完善相應監(jiān)管機制,建立獎懲機制,保持項目雙方良性競爭,同時還需設立相應行業(yè)紅線,以高標準要求項目承包商資質(zhì)。