高 珊

（鐵嶺市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 鐵嶺 112008）

1 土地資源管理的內(nèi)涵

土地資源是人類賴以生存和穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，合理安排土地資源，可以使土地利用效率最大化，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在新時(shí)代，國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用是一個(gè)非常重要的課題，也是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。同時(shí)，要從環(huán)境和經(jīng)濟(jì)兩方面來(lái)考慮，在土地資源的經(jīng)營(yíng)中，要突出綠色特點(diǎn)，以增加經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，改善對(duì)土地資源的利用，以達(dá)到資源配置和生態(tài)均衡的目標(biāo)。

2 我國(guó)土地管理及經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)

2.1 土地管理工作情況

目前，我國(guó)的土地管理工作已成為國(guó)家土地管理的重要內(nèi)容，但在實(shí)際的管理中，往往存在著政策宣傳不到位、相關(guān)部署不到位、管理不力等問(wèn)題。城市用地管理是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的工程。除了通過(guò)政府資金的投入外，還要通過(guò)各種方式籌集資金，建立健全有效的市場(chǎng)融資機(jī)制。各類經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體參與到投資活動(dòng)中，其原因主要在于后續(xù)的行業(yè)能否獲得更高的收益和受益。

2.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)

在21世紀(jì)初期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，但是在美國(guó)次貸危機(jī)和全球金融危機(jī)的影響下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了一個(gè)新的變化，這就意味著我們的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。簡(jiǎn)而言之，新常態(tài)是指可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定增長(zhǎng)。新常態(tài)不應(yīng)把重點(diǎn)放在總量經(jīng)濟(jì)上，而應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的對(duì)稱性和基于對(duì)稱性的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。以增長(zhǎng)促發(fā)展，以發(fā)展促增長(zhǎng)，是發(fā)展的新常態(tài)。在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，必須重視自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因此，必須引起人們的高度重視和關(guān)注。

2.3 新常態(tài)的特征

“新常態(tài)”一詞是在2014年APEC上首次提出的，在會(huì)上，習(xí)近平主席就新常態(tài)的有關(guān)問(wèn)題作了詳細(xì)的論述。新常態(tài)的主要特征是由高速發(fā)展向中高速發(fā)展，逐步由要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化與升級(jí)。隨著勞動(dòng)力資源的消耗和就業(yè)的壓力的減輕，全國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度都會(huì)有所減緩，而在這個(gè)過(guò)程中，消費(fèi)的比重將會(huì)提高，行業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)生變化，從勞動(dòng)密集型行業(yè)向知識(shí)密集型行業(yè)轉(zhuǎn)型。

3 土地資源管理現(xiàn)狀

3.1 農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀

目前，我國(guó)的土地管理工作已成為國(guó)家土地管理的重要內(nèi)容，但在實(shí)際的管理中，往往存在著政策宣傳不到位，相關(guān)部署不到位，管理不力等問(wèn)題。一是實(shí)行村民自治，由農(nóng)民自己來(lái)管理。目前，我國(guó)農(nóng)村教育水平較低，村委會(huì)組織結(jié)構(gòu)不健全，執(zhí)行能力差，土地管理工作缺乏組織性、科學(xué)性、系統(tǒng)性。二是農(nóng)村普遍存在著對(duì)土地使用的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致了由于不了解防災(zāi)知識(shí)、政府對(duì)防災(zāi)的政策、政策宣傳不力等原因。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高，耕地經(jīng)濟(jì)效益不高，農(nóng)民對(duì)18億畝耕地紅線的保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，基本農(nóng)田得不到有效的保護(hù)，侵占農(nóng)田、破壞農(nóng)田行為普遍。由于缺乏對(duì)土地使用價(jià)值的認(rèn)識(shí)，不懂得如何有效地經(jīng)營(yíng)，從而使耕地得到更大的收益。四是由于農(nóng)村土地總體利用規(guī)劃基本處于空白狀態(tài)，城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，在發(fā)展過(guò)程中，征地工作不規(guī)范，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行土地征用的告知、確認(rèn)、聽(tīng)證等程序，對(duì)農(nóng)民利益缺乏整體考慮。

3.2 城市土地資源管理現(xiàn)狀

城市土地資源管理工作是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)化的工作。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，通過(guò)多種途徑籌集資金，包括政府投資、社會(huì)融資等，各種經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)各種形式的合作，使土地經(jīng)營(yíng)獲得更大的效益。城市用地管理中存在著不規(guī)范的問(wèn)題，城市的發(fā)展離不開(kāi)土地的開(kāi)發(fā)，為了增加政績(jī)，城市的經(jīng)濟(jì)區(qū)、工業(yè)區(qū)、新城區(qū)等都將大力發(fā)展，造成了土地的過(guò)度利用。土地出讓是城市經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源，一些城市為了追求更高的經(jīng)濟(jì)效益，在某些行業(yè)中存在著不合理的用地配置。在土地利用的過(guò)程中，大部分依靠政府的決定，沒(méi)有向社會(huì)提供資金的投入。在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，要把政府、企業(yè)、個(gè)人三方面的目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，并綜合考慮到市場(chǎng)選擇的行為，形成良性的、良性的發(fā)展關(guān)系，保證多方面的經(jīng)濟(jì)效益。

3.3 農(nóng)村資源要素?zé)o法轉(zhuǎn)換

農(nóng)村資源匱乏，不能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)因素，這主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大量的土地，而在一些特定的區(qū)域，管理力量較弱，從而嚴(yán)重降低了工業(yè)發(fā)展的效率。與此同時(shí)，一些農(nóng)村青年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，造成大量房屋閑置，土地承包、土地流轉(zhuǎn)等政策不完善，短期內(nèi)難以將農(nóng)村資源要素轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)要素。

4 目前土地利用管理存在的問(wèn)題及原因分析

本文重點(diǎn)剖析土地財(cái)政問(wèn)題，以及分析我國(guó)土地利用管理的問(wèn)題及原因。土地財(cái)政是指地方政府通過(guò)土地使用權(quán)、土地使用權(quán)出讓、土地融資等手段實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的直接或間接增長(zhǎng)。

4.1 土地征用制度不規(guī)范，損害農(nóng)民權(quán)益

我國(guó)目前的土地征收制度主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一種繼續(xù)，但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，這種現(xiàn)象越來(lái)越突出，出現(xiàn)了一系列社會(huì)矛盾，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展和穩(wěn)定，特別損害農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。目前存在的問(wèn)題是，土地征收過(guò)多、過(guò)濫、嚴(yán)重的失地現(xiàn)象；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，造成了農(nóng)民的巨大損失；由于補(bǔ)償手段單一，很難滿足農(nóng)戶長(zhǎng)期生活需要；支付補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督管理不力，挪用公款等問(wèn)題十分突出。造成這種現(xiàn)象的主要原因是政府失范的政績(jī)觀和征地制度本身的弊端。

4.2 城市擴(kuò)張中土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

據(jù)2018年國(guó)土資源數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市規(guī)劃內(nèi)共有約46.67h平方米閑置土地，其中工業(yè)用地的容積率在0.3～0.6之間，而工業(yè)用地的平均產(chǎn)出比較發(fā)達(dá)國(guó)家要低得多。當(dāng)前，很多城市的擴(kuò)張都是以平面為擴(kuò)散的形式展開(kāi)的，這種擴(kuò)張是一種連續(xù)的、無(wú)秩序的、隨機(jī)的空間擴(kuò)張，沒(méi)有明確的發(fā)展方向和功能劃分，占用的土地尤其是耕地過(guò)多。部分地區(qū)在土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的引導(dǎo)下，采用了以資源換發(fā)展的方式，“攤大餅”式的擴(kuò)張，大量的新區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，但由于不能根據(jù)本地的情況，盲目的跟風(fēng)，導(dǎo)致了大量的工業(yè)用地閑置，而且大部分都是以城市郊區(qū)的土地為主要目標(biāo)，這就引發(fā)了“圈地運(yùn)動(dòng)”，使得郊區(qū)的土地資源尤其是耕地的浪費(fèi)。

4.3 土地市場(chǎng)機(jī)制不完善市場(chǎng)配置作用薄弱

我國(guó)在20多年前就引進(jìn)了市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)配置土地資源，但是從目前的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，由于土地資源沒(méi)有得到合理的分配，導(dǎo)致了大量的國(guó)有土地被占用。土地資源的優(yōu)化配置主要是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但目前我國(guó)土地的分配方式仍以土地劃撥為主，土地的定價(jià)多由國(guó)家制定，不受供求的影響，不能充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，土地的低效利用現(xiàn)象十分普遍，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)停滯。

4.4 對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展重視不夠

在城市規(guī)劃的進(jìn)程中，在與經(jīng)濟(jì)利益相沖突的新體制下，城市往往會(huì)把自己的利益放在首位。在農(nóng)村，大部分的農(nóng)民都意識(shí)到，土地資源的有效集約使用常常會(huì)被效率所制約，甚至沒(méi)有對(duì)土地資源進(jìn)行績(jī)效管理和集約使用的政策和補(bǔ)償手段。更別提短期收益和長(zhǎng)遠(yuǎn)收益了。所以，我國(guó)農(nóng)村土地利用效率低下，其根本原因在于對(duì)農(nóng)村土地利用的不夠重視，不能貫徹執(zhí)行。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展已脫離了當(dāng)前的實(shí)際。尤其是在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，土地使用許可證制度、土地流轉(zhuǎn)制度、集體管理制度、土地管理制度、土地使用管理制度、土地管理制度、土地管理制度等方面的改革與創(chuàng)新。

4.5 城鄉(xiāng)土地經(jīng)營(yíng)利用力度不充分

在許多城市，城市的規(guī)劃建設(shè)往往會(huì)遇到新常態(tài)與經(jīng)濟(jì)利益的沖突，而政府在解決這些問(wèn)題的時(shí)候，更多的是以社會(huì)的利益為導(dǎo)向。而國(guó)土部門則是一個(gè)以服從和服務(wù)為中心的部門，很少關(guān)心土地的管理和使用；在農(nóng)村，由于村民的文化水平較低，對(duì)土地的管理、土地的集約利用并不熟悉，只知道上有政策，下有對(duì)策，缺乏規(guī)劃意識(shí)，缺乏集約利用的能力，只注重短期的經(jīng)濟(jì)效益，沒(méi)有從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，推動(dòng)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化。因此，從現(xiàn)實(shí)中可以清楚地感覺(jué)到，農(nóng)村的集約化利用效率低下，也是由于上級(jí)有關(guān)部門的政策執(zhí)行不力，造成了這樣的情況，存在著雙重的責(zé)任。

5 新形勢(shì)下土地管理適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的措施

5.1 加強(qiáng)耕地保護(hù)

新時(shí)期土地管理工作必須強(qiáng)化耕地保護(hù)，新常態(tài)下，土地流轉(zhuǎn)制度、宅基地審批制度、土地征收制度等都要進(jìn)一步完善和改革。有關(guān)部門要根據(jù)政策特征，樹(shù)立耕地保護(hù)意識(shí)，制定有效的制度與標(biāo)準(zhǔn)，以制度制約土地使用，鼓勵(lì)農(nóng)民耕種；對(duì)放棄耕種的，要恢復(fù)征收農(nóng)業(yè)稅，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的效果，建立健全相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。這樣，才能使土地資源的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展相結(jié)合。其次，要在體制上進(jìn)行改革與創(chuàng)新，以優(yōu)惠的政策與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)激發(fā)農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的積極性、積極性，并探索出一條新的發(fā)展道路，從而增強(qiáng)國(guó)家耕地保護(hù)的質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)民的耕地保護(hù)能力。此外，隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，特別是智能技術(shù)的飛速發(fā)展，農(nóng)業(yè)信息化的應(yīng)用日益深入，廣大農(nóng)村工作人員可以根據(jù)現(xiàn)代信息技術(shù)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展智能農(nóng)業(yè)，將無(wú)線通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、3S技術(shù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的遠(yuǎn)程診斷可視化、在線預(yù)警以及精準(zhǔn)感知等智能化管理，有效提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的特殊性和有關(guān)需求，將其與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的雙贏。例如，在合理的價(jià)格機(jī)制和市場(chǎng)環(huán)境允許的情況下，可以適當(dāng)提高糧價(jià)，促進(jìn)農(nóng)民增收，并積極地保護(hù)耕地。

5.2 加強(qiáng)土地集約利用管理

要適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須強(qiáng)化土地的集約利用，提高土地利用效率，降低土地資源的浪費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在制定土地監(jiān)督體系時(shí)，要與國(guó)土行政機(jī)關(guān)、城鄉(xiāng)各級(jí)政府進(jìn)行協(xié)商，以保證監(jiān)督體制的科學(xué)化和民主化。在土地管理體制中，要明確各個(gè)部門的職責(zé)。在探索新的管理方式時(shí)，要大力推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，逐步提高土地集約使用的科學(xué)性。要對(duì)建設(shè)用地的使用進(jìn)行嚴(yán)格的控制，不斷提高土地的利用效率，運(yùn)用新的土地監(jiān)管方式，使土地管理工作煥發(fā)出新的生機(jī)。

5.3 使用高效的管理措施

實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)要適應(yīng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。另外，建立土地利用補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制。對(duì)耕地進(jìn)行跨地區(qū)調(diào)整，建立典型的農(nóng)田示范區(qū)，加強(qiáng)土地建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。必須嚴(yán)格控制耕地的質(zhì)量和面積。通過(guò)“廢地復(fù)墾”、“遷村騰地”等措施，促進(jìn)了“遷村建鎮(zhèn)”的順利進(jìn)行；要加強(qiáng)對(duì)低效用地的開(kāi)發(fā)利用，保證城市空閑空間得到最大限度地利用。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，要形成工業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)，在未開(kāi)發(fā)的土地上建立廠房，使土地資源得到合理的利用。

5.4 深化農(nóng)村土地改革

土地管理所要做的是長(zhǎng)期的土地制度改革，以提高土地的利用效率，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于土地管理工作涉及的范圍很廣，所以在對(duì)土地資源進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中會(huì)遇到很多問(wèn)題。在土地管理工作中遇到問(wèn)題時(shí)，要按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，在一定的范圍內(nèi)，實(shí)行土地制度改革。通過(guò)改革農(nóng)村土地征用、實(shí)行“三權(quán)分置”、集體經(jīng)營(yíng)等方式，增加農(nóng)村土地資源的利用。

5.5 明確土地管理工作的目標(biāo)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民的生產(chǎn)、生活方式、物質(zhì)條件、心理?xiàng)l件等都得到了極大的提高，對(duì)居住環(huán)境提出了更高的要求。在進(jìn)行土地資源開(kāi)發(fā)時(shí)，必須明確目前的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需求，同時(shí)還要兼顧生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對(duì)土地利用的途徑和空間布局進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃。為了達(dá)到最佳的經(jīng)濟(jì)效果，必須對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)、地理、交通等環(huán)境因素進(jìn)行全面的調(diào)查和調(diào)查，確定最佳的利用方法。建立有效的土地資源管理目標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)土地利用的監(jiān)管與管理，防止重復(fù)投資、不合理使用等問(wèn)題；在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，應(yīng)盡量減少對(duì)周邊環(huán)境的損害，以達(dá)到綠色、科學(xué)的目的。

5.6 制定出科學(xué)的土地管理評(píng)價(jià)體系

目前，我國(guó)一些地方的土地資源已經(jīng)無(wú)法滿足城市居民對(duì)居住和生產(chǎn)的需要。為降低這一現(xiàn)象，我國(guó)土地主管部門根據(jù)土地的種類、面積，對(duì)土地資源進(jìn)行合理配置。在區(qū)域內(nèi)，對(duì)快速發(fā)展的、具有較大規(guī)模的城市，要合理利用土地資源，保證項(xiàng)目和城鎮(zhèn)發(fā)展與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、土地資源量相協(xié)調(diào)。另外，土地行政主管部門要建立一套科學(xué)的土地管理評(píng)價(jià)系統(tǒng)，對(duì)土地使用情況、土地規(guī)模、生態(tài)環(huán)境、建設(shè)方案、資金投入等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)土地資源進(jìn)行合理的調(diào)整和審批，并在此基礎(chǔ)上不斷完善土地管理評(píng)價(jià)制度。

6 結(jié)語(yǔ)

新常態(tài)是中國(guó)改革開(kāi)放三十年后的戰(zhàn)略選擇和戰(zhàn)略選擇。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動(dòng)力轉(zhuǎn)換，我國(guó)國(guó)土資源的供求關(guān)系發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)型、粗放型用地和管理方式也面臨著優(yōu)化和優(yōu)化的問(wèn)題。在這樣的大環(huán)境下，“節(jié)約、集約、高效”的土地利用與管理模式亟待催生，相應(yīng)的研究亟待順應(yīng)時(shí)勢(shì)破繭而出，以期為我國(guó)土地利用與管理事業(yè)科學(xué)、合理地融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)大轉(zhuǎn)型的潮流中提供堅(jiān)強(qiáng)的支撐，為我國(guó)土地資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙向可持續(xù)發(fā)展提供理論指導(dǎo)。