李蕊，李萌

（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”。一粒種子，關(guān)系著中國人的飯碗安全。農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源作為糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的根基，是國家對外交往的底氣，更是國家以民為本的基石。當(dāng)下中國作為世界上農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源最為豐富的國家之一，卻面臨種質(zhì)資源普查收集不到位、統(tǒng)合管理能力不足、優(yōu)質(zhì)種質(zhì)資源流失嚴(yán)重、國內(nèi)種業(yè)競爭力弱等危機(jī)，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)任務(wù)迫在眉睫。農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)是一項復(fù)雜性、長期性的重要公共使命，法治監(jiān)督是落實農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)、規(guī)范權(quán)力運行的重器。

糧食安全是“國之大者”。悠悠萬事，吃飯為大。在復(fù)雜的國內(nèi)外局勢下，國家日益認(rèn)識到保障糧食自主和安全的重要性，錨定農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源作為糧食安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性、本源性地位，提出要打好種業(yè)翻身仗、穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤。然而，中國農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)法治監(jiān)督程度低，存在一元監(jiān)管模式職能過載、主體責(zé)任不清、重要要素監(jiān)督不足等問題。法治監(jiān)督的缺位制約了農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的發(fā)展、延宕了中國糧食安全戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施。黨的十八屆四中全會以來，國家不斷強(qiáng)調(diào)要建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。法治監(jiān)督是農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的穩(wěn)定器和導(dǎo)向標(biāo)，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)公開、透明、高效、有序發(fā)展。糧食安全黨政同責(zé)，建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系來規(guī)制公權(quán)力，是公共領(lǐng)域下農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的迫切命題，也是糧食安全視域下國家治理現(xiàn)代化的核心要義［1］。

1 邏輯轉(zhuǎn)向：從一元法制監(jiān)管轉(zhuǎn)向多元法治監(jiān)督

當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)實行以政府為主導(dǎo)的一元法制監(jiān)管模式，導(dǎo)致政府職能過載，無法解決農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作面臨的諸多問題，從而對中國的糧食安全產(chǎn)生負(fù)面影響。而多元法治監(jiān)督理念與農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源公共屬性相契合，能夠積極調(diào)動多方主體力量對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)中的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的法治化進(jìn)程。

1.1 一元法制監(jiān)管模式與種質(zhì)資源公共屬性相錯位

農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)以一元法制監(jiān)管模式為主，欠缺多元法治監(jiān)督模式。現(xiàn)有規(guī)范性文件重視行政管理而忽視多元監(jiān)督，成為以政府管制為主線的一元法制監(jiān)管模式的具象表現(xiàn)。在法律層面，《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）第二章“種質(zhì)資源保護(hù)”和《中華人民共和國畜牧法》（以下簡稱《畜牧法》）第二章“畜禽遺傳資源保護(hù)”以及《中華人民共和國漁業(yè)法》等法律注重劃分行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)責(zé)，具有顯著的行政組織法特征。在規(guī)章層面，《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》和《水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》確定了農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的行政管理制度，注重一元監(jiān)管而欠缺多元監(jiān)督。在其他規(guī)范性文件中，行政機(jī)關(guān)主要針對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金的管理確立了行政規(guī)則。雖然國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)與利用的意見》明確農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)應(yīng)堅持“政府主導(dǎo)、多元參與”等原則，意識到農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)應(yīng)引入多元主體力量，但是文件側(cè)重在技術(shù)層面形成農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的多元主體保護(hù)，尚未從多元監(jiān)督角度加強(qiáng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)?？梢?，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源規(guī)范性文件重點規(guī)定了行政機(jī)關(guān)關(guān)于外部主體監(jiān)管和內(nèi)部權(quán)力制約的制度，形成政府控制下的一元法制監(jiān)管模式。

但是農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的公共屬性與一元法制監(jiān)管模式存在抵牾。農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源具有顯著的公共物品屬性，其保護(hù)工作關(guān)乎國家糧食安全，具有公共性、整體性、發(fā)展性、開放性的特質(zhì)［2］。而中國農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源數(shù)量多、分布范圍廣，保護(hù)工作是一項投入成本巨大、回報周期長、參與人員眾多的繁重任務(wù)。政府一元法制監(jiān)管模式下的農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作，面臨喪失風(fēng)險加大、保護(hù)責(zé)任主體不清、財政資金緊張、保護(hù)工作進(jìn)度慢、開發(fā)利用不足等問題，一元法制監(jiān)管模式中政府職能明顯過載，而多元法治監(jiān)管體系尚未建立，社會治理供給能力無法滿足農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的需要。

1.2 多元法治監(jiān)督模式與種質(zhì)資源公共屬性相契合

農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的公共屬性與多元法治監(jiān)督理念相契合。多元法治監(jiān)督能夠形成完整的監(jiān)督鏈條、落實主體責(zé)任，是關(guān)涉國民整體利益的重大公共領(lǐng)域中的權(quán)力規(guī)制模式。作為一項周期長、任務(wù)繁重的工程，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)需要依靠嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，而多元監(jiān)督是建立嚴(yán)密法治監(jiān)督體系的核心。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)與利用的意見》將多元參與作為重要原則，在監(jiān)督層面多元參與的本質(zhì)是多方主體監(jiān)督。農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作落實的關(guān)鍵是推動其從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、從一元治理走向多元治理、從監(jiān)管走向監(jiān)督，而這需要充分發(fā)揮多元法治監(jiān)督的整體效應(yīng)［1］。

建構(gòu)多元法治監(jiān)督機(jī)制可為多元主體提供監(jiān)督渠道和監(jiān)督依據(jù)，是助推多元參與農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作的規(guī)范來源和有效路徑。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式無法應(yīng)對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源面臨的問題，而多元法治監(jiān)管能夠回應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)展型國家政府職能過載和社會治理能力不足的窘境［3］。多元協(xié)同合作需要利用政府、市場和社會組織在結(jié)構(gòu)和功能等層面的互補(bǔ)性重新組合公共服務(wù)監(jiān)督權(quán)力，從而破解單一監(jiān)管模式的難題［4］。黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記提出“共建共治共享”的社會治理理論，提出以合作性、公共性和多元性為基本內(nèi)涵的多元共治理念［5］?！肮步ü仓喂蚕怼钡暮诵脑瓌t是共同參與原則，在公共服務(wù)領(lǐng)域，通過多元主體的共同參與實現(xiàn)社會效益的最大化，在監(jiān)督方面則體現(xiàn)為多元主體共同參與監(jiān)督［6］。毋庸置疑，政府作為社會公共利益的代表者和公共資源的調(diào)配者是農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的核心主體，但是從其保護(hù)與利用現(xiàn)狀可以看出，在監(jiān)督層面，單一的政府監(jiān)管無法成為破解農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)掣肘的最優(yōu)解。引入多元法治化監(jiān)管理念，基于人大、政府、社會等多維要素的互補(bǔ)性構(gòu)建多元法治監(jiān)督機(jī)制成為有效求解一元主體監(jiān)管窘境的理路［7］。申言之，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)以多元法治監(jiān)督為依托，構(gòu)建多元協(xié)同治理制度，能夠激發(fā)參與主體的保護(hù)動力、利用能力、創(chuàng)新潛力，從而化解一元治理模式下的農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源重保護(hù)、輕利用、輕扶持、重管理的難題。

1.3 建構(gòu)多元法治監(jiān)督體系

建構(gòu)多元法治監(jiān)督體系需要完善人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督。首先，強(qiáng)化人大監(jiān)督。人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中具有權(quán)威性、至上性，且監(jiān)督對象和維度廣泛，對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的規(guī)范化法治化監(jiān)督具有重要影響［8］。2021年全國人大常委會首次組織專門調(diào)查組對重點省份和機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源專題調(diào)研，并召開會議聽取關(guān)于加強(qiáng)種質(zhì)資源保護(hù)和育種創(chuàng)新情況的調(diào)研報告，這是全國人大常委會有效監(jiān)督農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作的良好開端。但是從人大監(jiān)督的手段和效果上看，還需要進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督。需要充分運用《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》規(guī)定的各種法定監(jiān)督方式，聽取和審議各級政府關(guān)于農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的專項報告；審查和批準(zhǔn)相關(guān)資金決算、預(yù)算執(zhí)行報告；對《種子法》《畜牧法》《農(nóng)作物種質(zhì)資源保護(hù)條例》等法律法規(guī)實施情況進(jìn)行檢查；加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源相關(guān)規(guī)范性文件的備案審查，針對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的特定問題詢問和質(zhì)詢行政部門等，對其相關(guān)重大問題組織調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查。

其次，完善行政法治監(jiān)督。政府是農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的重要監(jiān)督力量，然而現(xiàn)有的政府監(jiān)管存在監(jiān)管責(zé)任落實不到位、執(zhí)法力度較弱等問題，亟待完善行政監(jiān)督體系。第一，細(xì)化監(jiān)督目標(biāo)，建構(gòu)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)監(jiān)督目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制，建立對政府部門的規(guī)范化常規(guī)化監(jiān)督體系。第二，建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、司法部門和財政部門等之間的農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，形成相關(guān)部門相互協(xié)作的良好法治監(jiān)督局面。第三，加強(qiáng)對行政相對人的監(jiān)督，強(qiáng)化對侵占、破壞、非法引進(jìn)或?qū)ν馓峁┓N質(zhì)資源等破壞農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源行為的執(zhí)法監(jiān)管。第四，加強(qiáng)對侵犯農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源知識產(chǎn)權(quán)行為的監(jiān)督，強(qiáng)化對專利權(quán)、品種權(quán)等權(quán)利的執(zhí)法保護(hù)，提高執(zhí)法力度和效率。第五，與科研院所等第三方機(jī)構(gòu)緊密合作，了解農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源先進(jìn)技術(shù)，引入相關(guān)技術(shù)人才，更新執(zhí)法技術(shù)，提高執(zhí)法能力。

最后，加強(qiáng)社會法治監(jiān)督。農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)牽涉重大社會利益，需要為社會主體提供監(jiān)督渠道。第一，保障社會公眾的知情權(quán)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金、技術(shù)發(fā)展、立法執(zhí)法等的信息公開，尤其重視對相關(guān)績效評估結(jié)果的公開，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)和政策的社會宣傳，為社會主體獲取相關(guān)信息提供渠道，緩解信息不對稱。第二，保障公民、社會團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)等的監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)。建立農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)相關(guān)違法行為的檢舉控告渠道和獎勵機(jī)制，完善信息反饋機(jī)制，健全檢舉人保護(hù)機(jī)制。第三，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)、報紙等媒體關(guān)注農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作，持續(xù)跟進(jìn)報道保障工作的問題難點，規(guī)范和發(fā)揮媒體監(jiān)督作用。第四，建立社會監(jiān)督與人大監(jiān)督、行政監(jiān)督的互動協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的銜接和溝通機(jī)制［9］。

申言之，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)法治監(jiān)督需要從宏觀視角完善多元法治監(jiān)督體系，也要關(guān)注資金要素和技術(shù)要素這兩個重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。資金要素、技術(shù)要素是農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的戰(zhàn)略性支撐，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源系統(tǒng)化收集保護(hù)、強(qiáng)化鑒定評價、提高保護(hù)能力和利用效率的兩大支柱，需要將多元法治監(jiān)督貫徹到資金要素和技術(shù)要素監(jiān)督之中，以發(fā)揮監(jiān)督實效。

2 農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)財政資金法治監(jiān)督理路

財政資金是農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作的關(guān)鍵支撐，而財政監(jiān)督承載著規(guī)范財政權(quán)運行的法治功能，是保障農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金安全運行和高效利用的重要舉措。同時財政監(jiān)督作為法治的一個環(huán)節(jié)而非超越法律之上的特權(quán)，要求其本身必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行［10］。簡言之，財政監(jiān)督的法治化是農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金效用發(fā)揮的重要理路。而預(yù)算監(jiān)督和審計監(jiān)督作為財政監(jiān)督的基本方式，兩者的法治化是財政監(jiān)督法治化的實現(xiàn)路徑。然而農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金監(jiān)督存在諸多漏洞，亟需健全財政資金法治監(jiān)督機(jī)制。

2.1 財政資金法治監(jiān)督面臨窘境

農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金監(jiān)督的法治化程度較低，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作缺乏穩(wěn)定持續(xù)的推動力。具言之，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金法治監(jiān)督存在漏洞，一是財政資金監(jiān)督的規(guī)定過于零散，無法滿足財政監(jiān)督需要；二是財政資金未全面納入財政預(yù)算監(jiān)督范圍，進(jìn)而使審計監(jiān)督無法順利進(jìn)行；三是未與現(xiàn)有農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督體系相銜接，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金無法利用相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金已有的績效管理等法治監(jiān)督體系。

首先，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金監(jiān)督未形成完整的規(guī)范體系，且相關(guān)財政資金未歸入現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督體系中，導(dǎo)致相關(guān)財政資金的法治監(jiān)督程度低。目前農(nóng)業(yè)主管部門僅在2008年、2015年和2018年分別發(fā)布了《熱帶作物種質(zhì)資源保護(hù)項目資金管理暫行辦法》《第三次全國農(nóng)作物種質(zhì)資源普查與收集資金管理暫行辦法》和《物種品種資源保護(hù)費項目資金管理辦法》，這些規(guī)范碎片化、遲延性特征明顯，無法滿足財政資金法治監(jiān)督的現(xiàn)實需要。

其次，地方政府未遵循全面預(yù)算原則，未將農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金納入財政預(yù)算。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)依法納入預(yù)算，以促進(jìn)預(yù)算的規(guī)范、科學(xué)、透明運行，更好地發(fā)揮財政的宏觀調(diào)控作用。雖然目前只有《畜牧法》規(guī)定“畜禽遺傳資源保護(hù)經(jīng)費列入財政預(yù)算”，但是按照全面預(yù)算原則，即使沒有類似《畜牧法》的提示性規(guī)定，所有的農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金都應(yīng)納入預(yù)算監(jiān)督體系。然而在法律實施方面，中央和地方卻出現(xiàn)裂隙。在中央層面，根據(jù)《中央本級項目支出預(yù)算管理辦法》和《物種品種資源保護(hù)費項目資金管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)部將農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)費項目資金支出納入預(yù)算，并對資金使用方向和開支范圍等進(jìn)行規(guī)定。而在地方層面，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源資金長期未納入財政預(yù)算。在國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)與利用的意見》之后，部分省級政府也陸續(xù)出臺了相關(guān)配套文件，但是在這其中也僅有河南、貴州、江西、江蘇以及四川5個省預(yù)備將其納入財政預(yù)算監(jiān)督之中。

最后，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金未納入農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金制度體系中，無法利用后者現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)管和社會公眾監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金的法治監(jiān)督進(jìn)程緩慢。《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理辦法》第二條第二款規(guī)定農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金、動物防疫等補(bǔ)助經(jīng)費、農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金。目前農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金已經(jīng)建立了較為完善的監(jiān)督制度?！掇r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法》《農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》《動物防疫等補(bǔ)助經(jīng)費管理辦法》《農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》等分別對相關(guān)資金的支出范圍、資金分配和預(yù)算下達(dá)、資金使用和鼓勵、監(jiān)督和績效評級等做出系統(tǒng)性規(guī)定，并規(guī)定預(yù)算信息公開制度，便于社會公眾進(jìn)行監(jiān)督，從而提高了資金使用的法治監(jiān)督水平，有利于提高財政資金效益。同時《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理辦法》專門針對農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金的績效管理建立了過程性管理制度。但是農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)財政資金難以納入上述《辦法》界定的各類資金范疇，導(dǎo)致其無法利用農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金的制度化管理體系，阻滯了其法治監(jiān)督的進(jìn)程。總言之，農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金未建構(gòu)預(yù)算監(jiān)督體系，導(dǎo)致資金運行情況不明，從而引致與預(yù)算監(jiān)督關(guān)系密切的審計監(jiān)督也難以正常運行，財政資金法治監(jiān)督整體水平無法滿足農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)的需求。

2.2 建立種質(zhì)資源財政資金法治監(jiān)督機(jī)制

法治監(jiān)督是有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金宏觀調(diào)控功能、監(jiān)督財政權(quán)的重要舉措，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作持續(xù)性穩(wěn)健性開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實現(xiàn)財政監(jiān)督法治化需要從以下幾個方面著手。首先，提高財政監(jiān)督制度的系統(tǒng)性、時效性。對目前農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金的規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，明確相關(guān)財政資金范疇及監(jiān)督范圍，填補(bǔ)財政監(jiān)督制度的空缺，對落后的財政監(jiān)督制度進(jìn)行清理整頓，形成較為完整的法治化管理體系。其次，遵守全面預(yù)算原則，地方政府應(yīng)盡快將農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金納入預(yù)算監(jiān)督。地方政府是承擔(dān)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作的重要推動者，預(yù)算制度的欠缺會導(dǎo)致財政資金運行不明并阻礙預(yù)算公開，從而妨礙對財政資金運行情況進(jìn)行監(jiān)督。因此要強(qiáng)化地方行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理，并推動預(yù)算公開，為社會公眾參與監(jiān)督提供完整信息，從而建立健全的內(nèi)外部監(jiān)督體系。

再次，在完善預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)上強(qiáng)化審計監(jiān)督，并促進(jìn)審計公開，從而發(fā)揮社會監(jiān)督效能，為社會主體多元參與農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)工作提供制度基礎(chǔ)。最后，建立農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金績效評價制度。財政監(jiān)督重視財政收支行為的規(guī)范性和合法性，而績效監(jiān)督重視財政資金效益性，將財政監(jiān)督和績效監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，可以有效實現(xiàn)以財政資金運行結(jié)果為導(dǎo)向的財政監(jiān)督制度［11］。因此，可以將農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源財政資金納入農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金法治監(jiān)督體系中，利用《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理辦法》中的財政資金績效監(jiān)管制度，將預(yù)算監(jiān)管與績效監(jiān)管相結(jié)合，推進(jìn)績效公開，發(fā)揮財政資金配置效率，為農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)提供穩(wěn)定透明的財力支撐。

3 農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)法治監(jiān)督路徑

農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)作為一項新的技術(shù)產(chǎn)業(yè)，是中國糧食增產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的重要技術(shù)契機(jī)，是充分利用農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的前沿技術(shù)手段。然而，轉(zhuǎn)基因技術(shù)會產(chǎn)生基因漂移，具有強(qiáng)自然選擇優(yōu)勢的轉(zhuǎn)基因漂移會對環(huán)境產(chǎn)生破壞，影響生物多樣性，進(jìn)而背負(fù)倫理風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險、社會風(fēng)險等一系列風(fēng)險［12］。而以農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源安全為源頭的糧食安全是集數(shù)量安全、質(zhì)量安全、生態(tài)安全為一體的重大戰(zhàn)略安全。以安全性為核心的糧食安全戰(zhàn)略要求對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)所帶來的風(fēng)險進(jìn)行治理，有效手段是用法治來規(guī)范和保障風(fēng)險治理。簡言之，轉(zhuǎn)基因技術(shù)既可能是保障糧食生產(chǎn)安全的機(jī)遇，又可能成為危害糧食生產(chǎn)安全之殤，分岔口的關(guān)鍵是國家如何用法治建立合理的風(fēng)險治理模式。

3.1 現(xiàn)有監(jiān)督模式無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險治理

中國對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)長期奉行積極穩(wěn)健的發(fā)展政策，并采用嚴(yán)格的監(jiān)管模式。2013年習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上提出了轉(zhuǎn)基因發(fā)展的16字方針，即“確保安全、自主創(chuàng)新、大膽研究、慎重推廣”，表明中國對轉(zhuǎn)基因種質(zhì)資源的態(tài)度是在技術(shù)研發(fā)層面推動創(chuàng)新、維護(hù)市場自由，在監(jiān)督層面以公共安全為基礎(chǔ)強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)和法律規(guī)制［13］。轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險治理模式主要分為以美國為代表的科學(xué)理性結(jié)構(gòu)下的科學(xué)決策模式和以歐盟為代表的社會理性規(guī)范下的科學(xué)民主化治理模式［14］。美國以實質(zhì)等同原則為起點，將轉(zhuǎn)基因技術(shù)作為國家戰(zhàn)略支撐以搶占全球技術(shù)高地，建立了以產(chǎn)品主義為監(jiān)管路徑的寬松市場準(zhǔn)入模式［15］。歐盟以預(yù)防原則為基點，建立了以過程主義為監(jiān)管理路的嚴(yán)格市場準(zhǔn)入模式［16］。而中國對轉(zhuǎn)基因種質(zhì)資源的監(jiān)管采用產(chǎn)品和過程雙重監(jiān)管的嚴(yán)格監(jiān)管模式，是在本國國情基礎(chǔ)上將美國與歐盟治理模式優(yōu)點相結(jié)合的治理方法。

然而目前的監(jiān)督模式存在漏洞，無法防治農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險。首先，立法監(jiān)督存在不足，立法層級和權(quán)限分配不合理。第一，立法層級較低。在法律層級，僅有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《種子法》若干條款對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)的運用進(jìn)行原則性規(guī)定。在行政法規(guī)層級，只有《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》起著監(jiān)督農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)的主導(dǎo)性作用，然而其體現(xiàn)的安全管理思路已經(jīng)滯后于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［17］。農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)運用的規(guī)制主要體現(xiàn)在部門規(guī)章層級，例如《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》等。立法層級較低導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因技術(shù)運用的監(jiān)督效果不佳，這對糧食生產(chǎn)質(zhì)量安全、數(shù)量安全以及生態(tài)安全造成不利影響。第二，立法監(jiān)管權(quán)限分配不合理。一方面，在縱向關(guān)系上，央地政府權(quán)責(zé)分配不當(dāng)。在現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因技術(shù)環(huán)境安全監(jiān)管體制中，中央部門監(jiān)管能力有限，加上地方政府職責(zé)定位不明、監(jiān)管不到位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)監(jiān)管實效較差。另一方面，在橫向關(guān)系上，部門利益沖突嚴(yán)重。各部門基于本部門利益而制定的規(guī)章價值單一，造成管理監(jiān)督工作出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

其次，行政監(jiān)督漏洞較多。第一，缺乏全流程監(jiān)管。中國農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因風(fēng)險治理規(guī)范缺少轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的溯源監(jiān)管、召回等監(jiān)管制度，容易出現(xiàn)階段性執(zhí)法漏洞。第二，標(biāo)識制度較為落后。農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因存在標(biāo)識目錄范圍較窄、標(biāo)識規(guī)定較為寬泛、缺乏標(biāo)識閾值規(guī)定等問題。第三，風(fēng)險評價制度適用標(biāo)準(zhǔn)模糊。目前中國實行的轉(zhuǎn)基因技術(shù)分等級風(fēng)險評價管理制度沒有具體的配套標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性［18］。第四，行政執(zhí)法力度較弱。農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源執(zhí)法隊伍監(jiān)管不嚴(yán)、監(jiān)管不力，導(dǎo)致地方非法生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)基因種質(zhì)產(chǎn)品的行為頻發(fā)，給糧食質(zhì)量安全和生態(tài)安全帶來潛在風(fēng)險。

最后，社會監(jiān)督勢弱，欠缺利益協(xié)調(diào)機(jī)制以及公眾參與機(jī)制。目前中國農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險評價體系由國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會、全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會和多家第三方檢測機(jī)構(gòu)組成，缺乏社會監(jiān)督渠道。雖然轉(zhuǎn)基因技術(shù)的特征決定了其風(fēng)險評價的技術(shù)性和高門檻，但是農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)具有潛在的多重風(fēng)險，而這些風(fēng)險是由社會公眾共同承擔(dān)，因此保障社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)尤為重要。

3.2 建構(gòu)轉(zhuǎn)基因技術(shù)多元法治監(jiān)督體系

農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險治理的關(guān)鍵在于用多元監(jiān)督思維建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。首先，完善立法監(jiān)督。第一，逐步提高農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)相關(guān)立法層級，強(qiáng)化立法監(jiān)督的權(quán)威性。第二，合理明確央地和部門之間的權(quán)責(zé)劃分，發(fā)揮地方政府監(jiān)管農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)的積極性。第三，加強(qiáng)人大立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，檢查監(jiān)督相關(guān)法律實施進(jìn)展，審查農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)規(guī)范性文件，聽取政府工作報告并詢問等。其次，強(qiáng)化行政監(jiān)督。第一，建立轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源從研發(fā)到銷售再到召回的全流程監(jiān)管制度，加強(qiáng)安全評價后的持續(xù)監(jiān)管。第二，健全轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源標(biāo)識制度，持續(xù)更新標(biāo)識目錄，建立縝密規(guī)范、操作性強(qiáng)的實施細(xì)則。第三，細(xì)化轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險評價制度，發(fā)布詳細(xì)判定標(biāo)準(zhǔn)。第四，提高執(zhí)法力度。強(qiáng)化轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源法律法規(guī)的落實，提高執(zhí)法部門的執(zhí)法能力和技術(shù)手段。最后，發(fā)揮社會監(jiān)督力量。第一，保障公眾和團(tuán)體的知情權(quán)，縮小公眾與政府、技術(shù)部門關(guān)于農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)的信息不對稱，加強(qiáng)權(quán)威媒體的客觀科學(xué)信息傳播。第二，建立多方利益表達(dá)和溝通機(jī)制，保障社會公眾和團(tuán)體對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險治理的話語權(quán)。第三，建立立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，健全農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源轉(zhuǎn)基因技術(shù)監(jiān)督的結(jié)果披露機(jī)制，充分發(fā)揮社會監(jiān)督效用。