齊友發(fā)

（仲愷農業(yè)工程學院 管理學院，廣東 廣州 510225）

1.引言

1994年，財政轉移支付制度正式在我國啟用。黨的十九大提出在2035年我國基本實現社會主義現代化，“三農”問題仍是當前階段的攻堅性問題。妥善處理好農民、農業(yè)、農村問題是建設社會主義現代化的關鍵要素。這些年中央逐步加大了對農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付力度，這對于縮小城鄉(xiāng)貧富差距，協(xié)調城鄉(xiāng)經濟發(fā)展起到了重要作用。中央政府將財政資金再分配撥付給財力相對薄弱的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有著重要的意義。它可以調整各級政府財政財力的平衡，扶持農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決基本的公共服務需求，實現城市和農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務趨于均等化，縮小城鄉(xiāng)貧富差距，促進共同富裕。

2 農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付存在的問題

2.1 資金投入規(guī)模小

農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的資金就好比一塊“大蛋糕”，瓜分這塊“蛋糕”的人越多，每個人分得則越少。我國建立社會保障制度的基本原則就是低水平、覆蓋廣和兼顧公平與效率。由于分享“蛋糕”的人太多，使得公平與效率沒有達到預期水平，大打折扣。比如說扶貧工作、農村低保、以工代賑等專項轉移支付，由于瓜分“蛋糕”的人過多，導致扶持或者是救助的水平過低，沒有達到政策當初所預想的效果，有限的資金難以發(fā)揮出轉移支付應該有的作用。

2.2 專項轉移支付資金占比過高

中央向農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付的款項多為專項轉移支付，體現了中央政府對建設美好農村的意圖，在一定程度上緩和了農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機，督促資金的使用和落實建設新農村的政策。但是，專項轉移支付名目較多，占總轉移支付的比例過高，會導致一般轉移支付資金縮水。地方政府是最了解自身地區(qū)的公共產品和服務的實際基本需求的，一般轉移支付資金的減少讓當地政府無法因地制宜地對財政的支出進行有效的安排，會使農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的基本公共產品和服務需求無法被滿足，從而使得農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了滿足公共支出需求而舉債，造成農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政窘迫，沒法體現出轉移支付對城鄉(xiāng)財力的調節(jié)作用。

2.3 資金分配不規(guī)范

在宏觀的政策下，轉移支付對農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展是有積極意義的。但是地方對資金的分配較為隨意，規(guī)范性差。而分配的不規(guī)范之處主要在這幾方面。首先，轉移支付的分配標準不統(tǒng)一，有些地方傾向于對教育事業(yè)的扶持，有些地方則對基礎公共設施的建設更為看重，有些地方喜歡將資金去扶持農產品的銷售，促進農民的收入，這是不夠科學嚴謹的。由于轉移支付的資金多為人為分配，不確定性風險增加，不能公平合理地使用資金。另外，資金如何使用，使用到哪里去，不夠清晰明確，即便中央將錢款撥付到位，地方政府也不知道怎么花這筆錢，把錢花到哪里去，轉移支付實際的作用難以顯現。

2.4 資金使用混亂

農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付資金被挪用濫用的情況是比較普遍的。地方政府自身的財力不足以維持本地區(qū)的財務支出就會出現挪用和擠占農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付資金的情況，用來彌補自身的財務缺口。在當前的局面，我國轉移支付的資金受到審計、財政和紀檢等部門的監(jiān)管，責權劃分不明確，責任落實不到位的問題使得監(jiān)督轉移支付項目的立項、招標、實施和評估等環(huán)節(jié)變得更為困難，混亂了資金的使用，抑制了使用效益。此外，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付資金的渠道多樣，科技部、農業(yè)部和財政部等多部門進行分配管理但沒有合理協(xié)調，使得資金的投放重復率高，維度少，財政支農資金使用效果不夠理想。

3 農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付存在問題產生的影響

3.1 影響農村經濟社會的可持續(xù)發(fā)展

我國一直在制定惠農政策，在2006年取消了農業(yè)稅，一方面減輕了農民的負擔，另一方面卻使以稅收為主要收入的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政變得脆弱，大大減少了財政來源?？芍滟Y金的減少，使得當地的公共服務需求無法被滿足。即便政府想要為群眾提供公共產品和服務，沒有資金，也只是有心無力。由于當前農村所處的情況，要想農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到發(fā)展只能依靠中央的轉移支付資金，才能維持農業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展，保證農村經濟的需要。規(guī)范的財政轉移支付制度才能解決農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的長期發(fā)展和相對公平問題。目前，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的資源匱乏，再加上行政成本的增加，對于提供基本的公共物品和服務更是能力有限。農村要發(fā)展,教育當先行。如果農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法提供基礎教育，衛(wèi)生醫(yī)療，社會保障福利等公共服務，農村只會越來越窮，永遠無法發(fā)展起來，可持續(xù)發(fā)展也只能是癡人說夢。

3.2 公共產品供求失去平衡

我國現行的家庭聯產承包責任制使得農戶生產較為分散，而農民生產發(fā)展不再適應單純的人力灌溉，需要大型的水利灌溉設施，在農產品的銷售上也不能靠個人叫賣，需要跟上時代的步伐，進入電商銷售行業(yè)，這就需要政府牽線，為廣大農民提供大型的農業(yè)設施和市場供求信息。但是政府在這一方面的作為是十分被動的，導致農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產品供給不足。農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的不規(guī)范，使得在教育上的資金投入也是不足夠的，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學生得到的教育條件和質量遠遠比不上城市的學生，醫(yī)療衛(wèi)生條件落后，大病難治，這些公共產品的供給缺乏嚴重影響了農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。此外，政府為了政績和利益提供一些非生產性的公共物品，建設形象面子工程也會造成供給結構的失衡。

3.3 引發(fā)農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險

農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付上的不規(guī)范不僅不能緩解農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境，還會削弱轉移支付的效果。隨著我國的發(fā)展，社會醫(yī)療保障和農村各種補貼的范圍變得越來越大，而這些全部納入農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政方面的支出。而一些經濟不發(fā)達的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)連自身的基本生存條件都無法保證，政府的財政收入遠遠不能和支出相抵，轉移支付的不規(guī)范導致資金遲遲落不到位，使得政府的財政缺口越來越大。在這種困難的情況下，政府要維持正常的公共物品供給只能使用一種提前享用稅收收入的籌資辦法，依靠舉債或者貸款，長此以往就會形成一個徹頭徹尾的死循環(huán)，地方財政的風險加劇，長此以往，將會影響農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會穩(wěn)定。

4 農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付存在問題的原因分析

4.1 城鄉(xiāng)二元結構導致的城鄉(xiāng)財力差距過大

城鄉(xiāng)二元結構是城市與農村，也是發(fā)展中國家所必須要經歷的一個階段，必須要面對的問題。國家為了發(fā)展經濟，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，推進城市化，使得農村的發(fā)展落后于城市。城鄉(xiāng)二元結構使得城鄉(xiāng)的公共服務水平和公共產品的供給形成巨大的差異性。我國的農村人口眾多，土地生產資料少，農村居民往往偏向于選擇生產效率低下的人力勞動，因此間接提高了生產成本，無法大幅度提高農村農民的收入。農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產效率緩慢，經濟增長緩慢，靠自身的稅收收入是無法和城市的經濟發(fā)展速度，稅收收入等同，自然也無法享受和城市等同的高質量公共服務。城市與農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力差距只會越來越大，城鄉(xiāng)目前的不平衡狀態(tài)，在短時間內國家的轉移支付是無法改變的。

4.2 政策觀念淡薄

為什么會造成農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付現存在的問題？除去一些外在因素，比如說經濟結構，人口因素等，還存在著內部因素，比如基層人員的政策觀念淡薄。中央頒布的政策意為農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民謀福利，改善生存條件。政策觀念的淡薄會導致一些農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部沒有認真學習政策，將政策落實到基層去，心里沒有裝著群眾，服務意識較差，處理問題敷衍，沒有走到農村里去，將事情落到實處。另外，也會存在對轉移支付資金的使用上沒有跟蹤到位，想辦法用點、占點人民群眾的資金，沒有將錢款落到最需要的農村人民手中的情況。這些內部情況的存在會使得農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的問題越來越嚴重，無法改變。

4.3 政府之間財權事權劃分不清楚，界限模糊

就我國目前的情況來看，由于政府的事權劃分不清，不但存在著政府包攬過多,什么都管，不該自己管的也去管的現象，沒有很好地體現公正性和公平性原則。另外也有政府應該管，但是沒有盡自己的能力去管好事項的問題的存在。財權的劃分也不夠清楚，轉移支付資金的使用不規(guī)范，項目繁多，申請理由多種，導致項目資金投入重復或者沒有資金進行項目。正是在這種模糊不清，模棱兩可的管理下，更加容易出現有些不法人員為了一己私欲，私自挪用轉移支付資金，公款私用，揮霍錢財，腐敗情況滋生。為了構建社會主義現代化，地方政府應該擔起自己的責任，理清自己的財權和事權范圍，負責滿足所屬地區(qū)居民的社會性需要，服務好百姓。我國地方政府財政狀況仍然很吃力，轉移支付資金的不到位更會引發(fā)財政危機，結果適得其反。

4.4 資金的監(jiān)管缺位

農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的資金管理仍然缺少一套完善的監(jiān)督法律體系，管理缺口存在于資金使用的每一步。事前的不監(jiān)督，缺乏相應的決策機制。農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付是一項重要的財政政策，應當由有關部門經過實地考察和科學論證，通過各個代表進行充分的討論，提出具體的可行方案，再進行施行。但是該決策過程卻是不透明不公開的，沒有專家論證和嚴格履行法律程序，缺乏相應的監(jiān)督和保障。其次，在農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的事中監(jiān)督上，沒有一套完善的監(jiān)督、審計體系，涉農經費被截留、被挪用、擠占的情況時有發(fā)生，資金是否做到?？顚Ｓ?，政府部門并不能做到心中有數，對于非法使用轉移支付資金的政府和單位也沒有做到及時地處罰和懲戒。再者，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的事后監(jiān)督缺乏相應的法律制約，政府在使用轉移支付資金上的失職行為并沒有明確的處分法規(guī)。一些政府官員為了便于升遷，將轉移支付資金用于形象工程，獲得績效和較高的評價，由于缺乏對轉移支付資金使用的約束，在使用和分配資金上，會做出更多有利于自己政績的選擇。

5 完善農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的對策

5.1 加大轉移支付力度和規(guī)模

政府要在政策上對農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付有所傾斜，加大轉移支付的力度和規(guī)模。近年來，中央對農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的轉移支付力度的加大和規(guī)模的擴大在一定程度上緩解了農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政危機，但也僅僅是剛好滿足最迫切的財政需求，并沒有過多的資金去加快經濟的發(fā)展和改善生存環(huán)境。比如說農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施的建設和維護，基礎教育和醫(yī)療衛(wèi)生的優(yōu)化升級，農產品產業(yè)化的發(fā)展等。此外，不僅人口因素、自然因素、人均財政收入、貧富因素是農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付所要考慮的因素，人均GDP、地理條件等也是農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付所要顧忌的方面。當地政府要清晰地掌握當地農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，努力地去改善當地的生存條件，推動當地的經濟發(fā)展，這樣才能更好地均等化服務。

5.2 健全農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付制度法律法規(guī)體系

在法律的基礎上，用法律的手段來約束轉移支付資金的分配，才算是比較完善、規(guī)范的轉移支付制度。首先，轉移支付實現經濟效益的各個過程都應該用法律形式加以認定，使轉移支付納入法制化的道路。我國應該借鑒西方國家成功的經驗，去構建合適本國國情的相適宜的法律法規(guī)體系。法律法規(guī)中要明確地闡述各種轉移支付的計算公式，政府政策上所設計的預期目標和如何籌集轉移支付資金，并且要求各級政府編制轉移支付預算，用法律去管理農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付資金的來去，保證轉移支付資金分配中的公平和效率，保障使用操作過程中的明確性。再者，要建立各個地方政府財權和事權匹配的財政平衡制度，通過各級政府的責任劃分，以法律的形式對政府的平衡財政的責任進行確定，發(fā)揮基層工作人員的積極性、主動性和責任性。另外，針對農業(yè)存在的問題修改相關農業(yè)法規(guī)，覆蓋“三農”領域，加強政策支農，發(fā)展“三農”。

5.3 合理分配轉移支付資金，控制預算

農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的資金的分配要合理，可以根據上級部門對農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的使用范圍進行規(guī)定，資金接受，政府也可以根據當地的實際情況制定計劃再分配。上級撥付的轉移支付資金沒有明確使用范圍，當地政府可以在自己的職能范圍內合理使用資金，來保障農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟的正常運轉和改善生產生活條件。在資金預算的控制上不能走形式主義，要貫徹科學發(fā)展觀，首先要控制行政管理費用的合理化，避免不必要的用度，以免超出資金預算；對資金的預算編制要認真嚴謹；對預算的執(zhí)行要到位，崇尚節(jié)約是美德，不浪費一針一線，確保一分一毛都堅決落實到農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中。要綜合考慮農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各方面因素，明確合理地分配資金，控制資金使用，科學管理預算。

5.4 規(guī)范審計流程，健全資金監(jiān)督機制

相關的政府審計部門要加強對農村地區(qū)的財務人員的指導和監(jiān)督，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內部審計也要加強地區(qū)的調研。雙方共同研究和制定適合實際農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計特點的審計發(fā)展規(guī)劃、操作規(guī)程、質量控制辦法等規(guī)章制度，構建工作質量體系。另外對于農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付資金，要構建科學的財政監(jiān)督體系，實行“四大監(jiān)督”，即財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、大監(jiān)督和社會監(jiān)督。