我國(guó)從全面實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度以來(lái)，至今已有近三十多年的歷程。這期間，土地市場(chǎng)從無(wú)到有，土地出讓金已成為各地城市建設(shè)資金的主要財(cái)政來(lái)源，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，既破解了地方財(cái)政收入的困境，也推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的全面發(fā)展。短短的二十幾年，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)成為了我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)支柱，但與此同時(shí)，也逐步將我國(guó)推入了全球高房?jī)r(jià)國(guó)家之列。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和全球經(jīng)濟(jì)的快速變革，現(xiàn)行的土地出讓制度在有些方面已經(jīng)顯現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題。原國(guó)土資源部分別于2006年和2007年出臺(tái)和發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓規(guī)范》和《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，已歷時(shí)15年之久，如不盡快實(shí)施改革，勢(shì)必將成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的阻力。

一、現(xiàn)行土地出讓制度顯現(xiàn)的問(wèn)題

1.工業(yè)用地和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地的分類(lèi)界線(xiàn)越來(lái)越模糊

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能化、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，產(chǎn)業(yè)之間相互交叉，密不可分，一些傳統(tǒng)的制造業(yè)項(xiàng)目有的已是介于工業(yè)、科研、商務(wù)辦公和生產(chǎn)用地之間，用地分類(lèi)不再清晰，政府對(duì)項(xiàng)目用地?zé)o法更好地實(shí)施用途管理。如某市2020年引進(jìn)國(guó)內(nèi)某家數(shù)字銀行企業(yè)落戶(hù)市內(nèi)開(kāi)發(fā)園區(qū)，用地主要用于銀行數(shù)據(jù)庫(kù)存儲(chǔ)設(shè)備用房以及工作人員辦公生活設(shè)施等相關(guān)配套設(shè)施用房的項(xiàng)目建設(shè)，企業(yè)以通過(guò)大數(shù)據(jù)交換進(jìn)行生產(chǎn)新的數(shù)據(jù)為生產(chǎn)力，具有典型的大數(shù)據(jù)生產(chǎn)的特色。對(duì)此種介于工業(yè)與商業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)模式，在用途分類(lèi)上就無(wú)法準(zhǔn)確定位，參照各地的做法，有些地方將此種用地納入工業(yè)用地管理，而有些地方則將其納入商務(wù)辦公用地管理。隨著5G時(shí)代的到來(lái)，工業(yè)生產(chǎn)已不再是傳統(tǒng)的產(chǎn)品生產(chǎn)，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也已經(jīng)成為了一種工業(yè)產(chǎn)品，工業(yè)生產(chǎn)邊界已經(jīng)模糊。

近年來(lái)，有些地區(qū)對(duì)工業(yè)項(xiàng)目低效用地進(jìn)行全面的清理盤(pán)活，采取了各種措施處理低效用地，如允許在工業(yè)用地內(nèi)提高非生產(chǎn)性生活配套設(shè)施占地面積（由7%提高到15%），用于建設(shè)保障性租賃住房。允許在工業(yè)用地上建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、技術(shù)研發(fā)產(chǎn)業(yè)等等。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭較好的地區(qū)，出現(xiàn)了以建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)為名，利用工業(yè)用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目用地，其表現(xiàn)的形式就是在工業(yè)用地上進(jìn)行的工業(yè)廠房的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

諸如以上各類(lèi)在新經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)，給土地利用的管理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，用地分類(lèi)亟需做出相應(yīng)調(diào)整，以更好地引導(dǎo)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的規(guī)范有序地進(jìn)行。

2.現(xiàn)行的工業(yè)用地出讓制度與現(xiàn)行的工業(yè)用地市場(chǎng)需求不適應(yīng)

企業(yè)發(fā)展的前提是土地要素得到保障。我們?cè)趯?duì)工業(yè)企業(yè)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)全球化后，企業(yè)發(fā)展變化快，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)間短，土地資源是企業(yè)應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)變化的重要前提，因此，從支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展出發(fā)，在確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)下，促進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目早落地、早投產(chǎn)，是保障土地資源有效供應(yīng)的主要目標(biāo)。工業(yè)項(xiàng)目的投資以廠房設(shè)備為主，企業(yè)收益時(shí)間長(zhǎng)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，讓企業(yè)把有限的啟動(dòng)資金用于購(gòu)買(mǎi)土地資源上，一定程度上會(huì)捆住企業(yè)的手腳，不利于企業(yè)的快速發(fā)展和壯大。

以某市工業(yè)用地出讓情況為例。全市自2006年工業(yè)用地全面實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓以來(lái)，共出讓成交工業(yè)用地1329宗，其中，僅有3宗土地進(jìn)行了競(jìng)價(jià)；出讓成交總面積2065.1337公頃，成交總價(jià)款271339.2841萬(wàn)元，成交均價(jià)為8.76萬(wàn)元/畝。在16年的工業(yè)用地出讓過(guò)程中，地價(jià)基本維持在該市國(guó)家設(shè)定的工業(yè)用地最低價(jià)范圍內(nèi)。事實(shí)上，對(duì)于很多工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目是相當(dāng)困難的，幾乎每一宗工業(yè)用地的出讓都是在經(jīng)過(guò)多輪的項(xiàng)目招商談判、完成達(dá)成投資意向后政府才會(huì)啟動(dòng)出讓程序。為確保成功出讓不造成流標(biāo)，其出讓方式一般都是采取掛牌方式進(jìn)行，土地出讓前后至少要持續(xù)30天，人為地給企業(yè)增加了時(shí)間成本，延遲了企業(yè)投產(chǎn)時(shí)間和納稅時(shí)間，甚至有時(shí)因此影響企業(yè)的投資信心。

事實(shí)證明，在我國(guó)很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，工業(yè)用地的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)基本是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，因此，工業(yè)用地通過(guò)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的流程實(shí)施供地，既拖延了企業(yè)投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的時(shí)間，也無(wú)法做到土地資產(chǎn)的價(jià)值最大化。因此，完全可以通過(guò)工業(yè)用地最低價(jià)制度來(lái)進(jìn)行土地資產(chǎn)的管控，采取協(xié)議出讓的方式實(shí)施土地的供應(yīng)將更加適應(yīng)市場(chǎng)需求。

3.拆遷安置用地或企業(yè)置換用地的供地方式不明確

現(xiàn)行的土地出讓制度規(guī)定了工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)及商品住宅等用途土地必須實(shí)施招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓?zhuān)趯?shí)際工作中，有的項(xiàng)目用地如實(shí)施招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式，卻無(wú)法很好地解決問(wèn)題，進(jìn)而引發(fā)新的矛盾。如拆遷安置的用地、企業(yè)搬遷而置換的用地等類(lèi)似的事關(guān)民生和群眾切身利益的項(xiàng)目用地，采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式供地反而不利于補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，進(jìn)而給拆遷安置和企業(yè)搬遷造成困境，這種情況在各地的舊城改造、棚戶(hù)區(qū)改造、企業(yè)退城入園等項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中均不可避免。

某市在一次城市道路的拓寬改造項(xiàng)目中，拆遷戶(hù)對(duì)補(bǔ)償安置方案提出了土地安置的要求，拆遷辦考慮到該戶(hù)的實(shí)際情況，同意就近選址安置，但安置地塊需要以?huà)炫品绞匠鲎?。?duì)此，拆遷戶(hù)非常不能理解，堅(jiān)持要求政府以“拆一還一”的原則給予安置，導(dǎo)致拆遷談判持續(xù)了多年。事實(shí)上，大部分地區(qū)，為了解決拆遷矛盾，在對(duì)安置用地實(shí)施招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓時(shí)，都會(huì)采用設(shè)置門(mén)檻的辦法而確保拆遷戶(hù)摘得土地，除了時(shí)間拉長(zhǎng)之外其實(shí)與協(xié)議出讓已沒(méi)有區(qū)別。因此，建議對(duì)此類(lèi)用地要出臺(tái)相應(yīng)的政策予以明確。

4.經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用地出讓的競(jìng)價(jià)原則與“房住不炒”的方針政策不適應(yīng)

現(xiàn)行的土地出讓制度是以“價(jià)高者得”為競(jìng)價(jià)原則，在實(shí)施土地出讓的過(guò)程中必須確保國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值，也正因?yàn)橛羞@樣一個(gè)底線(xiàn)要求，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地在一輪又一輪的拍賣(mài)中被不斷推高，從而導(dǎo)致房?jī)r(jià)的無(wú)序上漲，特別是被標(biāo)為一線(xiàn)城市的北京、上海、廣州、深圳，其房?jī)r(jià)已經(jīng)高居全國(guó)第一，有的已是全球最高，剛剛邁入準(zhǔn)一線(xiàn)城市的杭州，也出現(xiàn)了10萬(wàn)元/平方米的房?jī)r(jià)。

近年來(lái)，中共中央和國(guó)務(wù)院的多次重大會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”，房地產(chǎn)調(diào)控政策也多次要求房地產(chǎn)市場(chǎng)要以“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”為目標(biāo)。在此前提下，土地出讓以“價(jià)高者得”為原則實(shí)施競(jìng)價(jià)顯然是不適宜了，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。2019年以來(lái)，在落實(shí)中央 “房住不炒”的房地產(chǎn)市場(chǎng)建設(shè)方針以來(lái)，全國(guó)各地逐步進(jìn)行了房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，調(diào)控的目標(biāo)是控制地價(jià)和房?jī)r(jià)的進(jìn)一步上漲，從土地出讓的源頭抓起，開(kāi)始限地價(jià)、限房?jī)r(jià)。如上海、深圳、杭州、合肥等地，都采取了限最高地價(jià)、限商品住宅最高銷(xiāo)售房?jī)r(jià)、競(jìng)住宅自持率、競(jìng)保障性租賃住房建設(shè)比例、競(jìng)品質(zhì)等各種競(jìng)價(jià)方式來(lái)確定土地競(jìng)得人，從而對(duì)房?jī)r(jià)的上漲進(jìn)行有效控制。競(jìng)價(jià)方式的改變，對(duì)土地市場(chǎng)的影響是較大的。

二、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度改革的方向和路徑

我國(guó)的土地出讓制度歷經(jīng)三十多年的變革，取得了輝煌的成就，為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展起著重要的作用。然而，當(dāng)我國(guó)步入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化時(shí)代后，過(guò)去的制度必然存在著這樣和那樣的矛盾碰撞，因此，土地出讓制度的變革在所難免。只有不斷變革才會(huì)讓制度更加適應(yīng)市場(chǎng)，從而確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

1.要對(duì)新經(jīng)濟(jì)下的創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)作進(jìn)一步的研究，出臺(tái)分類(lèi)目錄

要對(duì)機(jī)器人研發(fā)、大數(shù)據(jù)生產(chǎn)、智能制造、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、文化創(chuàng)意及各類(lèi)創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化分類(lèi)，劃定目錄，出臺(tái)創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)類(lèi)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)類(lèi)的項(xiàng)目用地在供應(yīng)方式上要予以鼓勵(lì)，制定創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)類(lèi)用地的出讓制度，以稅收管理、產(chǎn)業(yè)投入、生態(tài)指標(biāo)評(píng)價(jià)等方式來(lái)實(shí)施用地管理，以更加科學(xué)合理的出讓方式實(shí)施土地供應(yīng)，在一定條件下可以采取協(xié)議出讓的方式。要全面實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)地供應(yīng)，即在土地實(shí)施供應(yīng)前，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)全面完成地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境影響、文物調(diào)查、水土保持、地震安全、壓覆礦產(chǎn)、土壤污染、地下管線(xiàn)、地質(zhì)勘察以及水資源等各項(xiàng)論證普查評(píng)估工作，實(shí)現(xiàn)土地出讓后交地即開(kāi)工，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度早日實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)投產(chǎn)。

針對(duì)目前各地出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)利用工業(yè)用地以建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房為名進(jìn)行工業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況，應(yīng)進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研，做為一種特殊的產(chǎn)業(yè)用地，在土地供應(yīng)、市場(chǎng)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、生態(tài)環(huán)保等方面出臺(tái)明確的實(shí)施意見(jiàn)，以便于各地能更好地為中小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供充足的生存空間。

2.要對(duì)現(xiàn)行的工業(yè)用地出讓方式作進(jìn)一步更加深入的研究

由于以往工業(yè)用地的使用過(guò)于粗放，造成現(xiàn)在工業(yè)用地低效閑置的現(xiàn)象較為普遍。為更好地集約節(jié)約使用寶貴的土地資源，以更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，建議對(duì)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓規(guī)范》和《國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，將工業(yè)用地的出讓方式從必須進(jìn)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式的目錄中剔除，允許工業(yè)用地以協(xié)議出讓方式，以有效縮短土地供應(yīng)時(shí)間。對(duì)工業(yè)用地同樣要全面實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)地供應(yīng)，并且要繼續(xù)對(duì)工業(yè)項(xiàng)目在生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、畝均稅收、投資強(qiáng)度和能耗指標(biāo)等方面進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管監(jiān)督。

3.要針對(duì)拆遷安置和搬遷置換用地依法制定相應(yīng)的供地方式

2018年以來(lái)，全國(guó)各地加快了城市棚戶(hù)區(qū)改造進(jìn)程，如今各地還在陸續(xù)進(jìn)行城市舊改，在這個(gè)過(guò)程中，難免會(huì)有更加復(fù)雜的問(wèn)題需要解決，有些還會(huì)牽動(dòng)更多的歷史遺留問(wèn)題。為了更加有效、更加公正地解決各類(lèi)安置問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)采取更加便捷更加合理的方式處理安置用地的供應(yīng)，因此，建議在確保公平的前提下，對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的用地以協(xié)議出讓的方式予以解決應(yīng)該是更加適宜。

4.要對(duì)以住宅開(kāi)發(fā)為主的經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用地的土地出讓制度作進(jìn)一步的調(diào)整

土地是房地產(chǎn)市場(chǎng)最大的資源，地價(jià)的高低與房?jī)r(jià)息息相關(guān)，對(duì)房?jī)r(jià)起著決定性的作用。有些地區(qū)往往是一場(chǎng)土地競(jìng)拍會(huì)就決定了一個(gè)階段本地區(qū)房?jī)r(jià)的走勢(shì)，因此地價(jià)的穩(wěn)定必然意味著房?jī)r(jià)的穩(wěn)定。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)過(guò)幾十年的歷程，市場(chǎng)已基本成熟，采取完全競(jìng)價(jià)的辦法來(lái)確定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)業(yè)主的模式已不能適應(yīng)當(dāng)前的市場(chǎng)規(guī)律。房地產(chǎn)市場(chǎng)初期目標(biāo)是為了解決城市居民的住房困難問(wèn)題，而如今，這一階段應(yīng)該已經(jīng)過(guò)去，房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)在面對(duì)的市場(chǎng)需求應(yīng)該是人們不斷提高住房品質(zhì)的需求，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)引導(dǎo)到提高住房品質(zhì)上來(lái)，將土地出讓規(guī)則從純粹的地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)為地價(jià)和品質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)。

因此，應(yīng)該及時(shí)對(duì)各地在落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控政策當(dāng)中，已經(jīng)發(fā)揮了積極作用的先進(jìn)做法進(jìn)行深入調(diào)研和總結(jié)，吸納好的做法，對(duì)現(xiàn)行的土地出讓競(jìng)價(jià)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，把限房?jī)r(jià)出讓、限地價(jià)出讓引入到出讓制度中，將“價(jià)高者得”的競(jìng)買(mǎi)原則調(diào)整為“限房?jī)r(jià)競(jìng)地價(jià)保品質(zhì)”的競(jìng)買(mǎi)原則，將房地產(chǎn)調(diào)控政策變?yōu)橐环N長(zhǎng)效機(jī)制落實(shí)到位。

（吳東育，黃山市土地市場(chǎng)交易管理中心主任/責(zé)編 張 棟）