丁敬英

（重慶安全技術(shù)職業(yè)學(xué)院，重慶 萬州 404121）

近年來，社會(huì)對(duì)于普惠性托育服務(wù)的需求日益旺盛。黨中央、國務(wù)院高度重視保障和改善托育這一民生工程。2019 年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“優(yōu)先支持普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展”［1］。隨后，國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委發(fā)布了《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》，積極回應(yīng)人民群眾對(duì)普惠托育服務(wù)的需求和托育機(jī)構(gòu)的支持需求。［2］2020年8月，《上海市托育服務(wù)三年行動(dòng)計(jì)劃（2020 — 2022年）》提出“拓展普惠托育資源，滿足適齡幼兒家庭多元化的入托需求”［3］。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”［4］。在“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)中，對(duì)托位數(shù)提出新規(guī)定：3歲以下嬰幼兒中，每千人口擁有托位數(shù)4.5個(gè)。2021年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策 促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》提出要實(shí)施“三孩”政策，并且配套“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”等積極生育支持措施。政策實(shí)施以來，家庭托育服務(wù)的需求側(cè)與供給側(cè)失衡，尤其是農(nóng)村地區(qū)，托育服務(wù)是新生事物，起步晚、發(fā)展慢，師資隊(duì)伍和托育服務(wù)資源配置嚴(yán)重不足，托育服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后。推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展，提振生育水平，既是促進(jìn)社會(huì)公平的重要舉措，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。

一、發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)的重要意義

普惠性農(nóng)村托育機(jī)構(gòu)是指面向社會(huì)廣大大眾、費(fèi)用低廉、保質(zhì)保量的托育機(jī)構(gòu)。無論是何種類型普惠托育機(jī)構(gòu)，一定具備公益性、公平性、優(yōu)惠性、科學(xué)性等特點(diǎn)，能提供普惠性服務(wù)。

（一）增強(qiáng)托育服務(wù)“供給側(cè)”與“需求側(cè)”平衡

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織家庭數(shù)據(jù)庫（OECD Family Database）的數(shù)據(jù)，2016年OECD成員中3歲以下兒童入托率平均值為33.2%，有10個(gè)國家3歲以下兒童入托率平均值超過30%；10個(gè)國家3歲以下兒童入托率超過50%，最高入托率達(dá)到61.8%。

在中國，據(jù)2016年衛(wèi)健委發(fā)布的十個(gè)城市3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查顯示，35.8%的家庭有托育需求，其中69.7%的家長希望將孩子送往專業(yè)的托育機(jī)構(gòu)。然而，從國家2020年1月開始運(yùn)行的托育機(jī)構(gòu)備案信息系統(tǒng)來看，全國僅有3000多家托育機(jī)構(gòu)申請(qǐng)備案，全國各類0 — 3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的入托率僅有4.1%。［5］陳芷涵與常進(jìn)鋒的調(diào)查顯示，大部分農(nóng)村家長希望把孩子送入托育機(jī)構(gòu)確保其受到良好教育，促進(jìn)其成長，并減輕家庭的照顧負(fù)擔(dān)，但農(nóng)村地區(qū)的入托率并不高。一方面，托育機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，資源配置效率低下，僅有三成的受調(diào)查者表示其居住地周邊有托育機(jī)構(gòu)；另一方面，托育機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量有待提升，農(nóng)村地區(qū)入托率低的影響因素主要包括師資素養(yǎng)和資質(zhì)、費(fèi)用問題、交通距離以及環(huán)境、硬件設(shè)施等。其中，托育機(jī)構(gòu)的安全問題、教育質(zhì)量、費(fèi)用的合理性和交通便利程度是農(nóng)村家長最希望解決的問題。［6］人民的有效需求受供給側(cè)制約不能得到滿足，農(nóng)村普惠性托育服務(wù)需求和供給間的脫節(jié)現(xiàn)象日益明顯。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年人口出生率為8.52%，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016 — 2030年）的通知》以及“三孩”政策的實(shí)施，預(yù)計(jì)出生率會(huì)有小幅度提高，人民對(duì)于普惠性托育服務(wù)的需求更加旺盛。

（二）推進(jìn)農(nóng)村教育，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)質(zhì)量

黨的十九大報(bào)告指出，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，并強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)教育公平，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村教育的高度重視。［7］《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出要加大對(duì)農(nóng)村和貧困地區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的支持，推廣嬰幼兒早期發(fā)展項(xiàng)目。大力發(fā)展農(nóng)村普惠性托育服務(wù)，不僅能夠?yàn)檗r(nóng)村的教育注入新鮮血液，而且有利于社會(huì)主義新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)的長足發(fā)展，更是阻斷代際貧困的重要措施。

（三）促進(jìn)社會(huì)公平，共享發(fā)展成果

黨的十八大之后，中共中央提出了“共享發(fā)展”的新理念。黨的十九大報(bào)告做出重大部署，要求“幼有所育”，強(qiáng)調(diào)要加快農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展，切實(shí)解決好人民群眾“入托貴、入托難”的現(xiàn)實(shí)難題。公平正義是社會(huì)最為重要的價(jià)值追求，農(nóng)村普惠性托育服務(wù)也是一個(gè)關(guān)乎穩(wěn)定的社會(huì)問題，發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)不僅是人民創(chuàng)造美好生活的基本需要，而且是推動(dòng)教育均衡發(fā)展的有效保障，更是落實(shí)人民共享發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要舉措。

二、當(dāng)前農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)發(fā)展的困境

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出要“優(yōu)先支持普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展”，多省市出臺(tái)了相關(guān)政策，如上海市制定了《上海市托育服務(wù)三年行動(dòng)計(jì)劃（2020 — 2022年）》，深圳市人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展實(shí)施方案（2020 — 2025年）的通知》，遼寧鞍山下發(fā)了《關(guān)于申報(bào)2020年普惠性托育服務(wù)方案的通知》，各地普惠托育工作有序開啟。但總體來看，由于農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)是一種新興事物，很多地方政府對(duì)其普惠托育認(rèn)識(shí)還不夠清晰，當(dāng)前農(nóng)村普惠性幼兒發(fā)展仍面臨如下困境。

（一）政策體制有待健全

鄉(xiāng)村振興是關(guān)系我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要基石。托育關(guān)系著民生福祉。托育事業(yè)的規(guī)范和健康發(fā)展，依賴于頂層政策制度和標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和不斷完善。目前國家出臺(tái)了一系列關(guān)于托育的政策和文件，但對(duì)于農(nóng)村托育的論述較少提及，專門的農(nóng)村托育相關(guān)政策文件也尚未出臺(tái)。農(nóng)村是中國發(fā)展的薄弱地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面與城市有不少差距，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡問題也較為突出，農(nóng)村托育的發(fā)展需要政策予以適當(dāng)傾斜，需要相對(duì)健全的體制加以引領(lǐng)和管理。

（二）托育師資短缺

專業(yè)水平高、能力強(qiáng)的師資隊(duì)伍是普惠性托育服務(wù)的保障。嬰幼兒托育服務(wù)與管理專業(yè)屬于醫(yī)學(xué)大類，這表明嬰幼兒托育不等同于學(xué)前教育，托育行業(yè)需要“醫(yī)養(yǎng)教”融合的復(fù)合型人才。目前托育機(jī)構(gòu)師資主要由學(xué)前教育專業(yè)老師擔(dān)任，普遍缺乏0 — 3歲嬰幼兒照護(hù)等專業(yè)知識(shí)和技能，造成托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊，難以滿足當(dāng)前新生的大量托育市場需求。

（三）扶持與宣傳力度不足

近期以來，中央和部分地方政府已經(jīng)相繼出臺(tái)了一些發(fā)展和扶持普惠性托育機(jī)構(gòu)的舉措，如托育經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算、落實(shí)托育機(jī)構(gòu)綜合獎(jiǎng)補(bǔ)制度等。這些扶持措施的具體落實(shí)將對(duì)鼓勵(lì)農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，但總體而言，由于對(duì)農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)關(guān)注力度小，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，缺少可行性方案，加之缺少對(duì)扶持和監(jiān)管措施的有力宣傳，致使社會(huì)力量較少參與農(nóng)村普惠性幼兒事業(yè)。

（四）成本分擔(dān)機(jī)制不健全

農(nóng)村幼兒入托率低的主要原因是“入托貴”。由于缺乏明確詳細(xì)的針對(duì)農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)的生均撥款、收費(fèi)、資助一體化的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，農(nóng)村托育機(jī)構(gòu)較少，分布不均，收費(fèi)較高。［8］基于OECD和聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，國際上政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例逐年穩(wěn)定提高，其中多數(shù) OECD 國家主要由政府負(fù)擔(dān)，且主要由中央和中層政府負(fù)擔(dān)。［9］我國近年來對(duì)學(xué)前教育投入不斷加大，但是研究發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)前教育成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理，政府承擔(dān)比重偏低，家庭負(fù)擔(dān)沉重，社會(huì)力量發(fā)揮不足。研究顯示“市場化的托育成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他年齡段的教育成本，是學(xué)前教育的 2 倍，是小學(xué)和初中的1.5倍”［10］，優(yōu)化和健全成本分擔(dān)機(jī)制是發(fā)展托育服務(wù)體系的應(yīng)有之義。

三、大力發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)的對(duì)策

為推進(jìn)“幼有所育、幼有善育、幼有優(yōu)育”的目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)，政府、企業(yè)、托育服務(wù)人員等主體應(yīng)抓住托育事業(yè)的機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，共同推進(jìn)農(nóng)村普惠性托育事業(yè)科學(xué)、健康、有序、規(guī)范、蓬勃發(fā)展，開創(chuàng)農(nóng)村普惠性托育事業(yè)新格局。

（一）加強(qiáng)政策引領(lǐng)，助力托育發(fā)展

近年來，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》等文件的相繼出臺(tái)，我們?cè)俅慰吹搅酥醒雸?jiān)定不移發(fā)展壯大托育事業(yè)的決心和信心。針對(duì)目前關(guān)于農(nóng)村普惠性托育的政策文件較少的情況，結(jié)合農(nóng)村的特殊特點(diǎn)，可以出臺(tái)專門的關(guān)于農(nóng)村普惠性托育的相關(guān)政策和文件，起到政府牽頭、社會(huì)力量和個(gè)人積極參與的自上而下的動(dòng)員作用，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人參與農(nóng)村普惠性托育的積極性。

（二）加強(qiáng)托育師資隊(duì)伍建設(shè)，激發(fā)托育隊(duì)伍活力

為保障政府對(duì)農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，必須建立一支精干、專業(yè)的農(nóng)村托育人員隊(duì)伍。第一，加強(qiáng)托育師資培訓(xùn)，一方面要“引流”，引入國內(nèi)外高學(xué)歷、有經(jīng)驗(yàn)的托育專家，讓托育能手深入農(nóng)村實(shí)際引導(dǎo)農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展；另一方面要“固本”，讓農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)輪流到先進(jìn)托育機(jī)構(gòu)頂崗鍛煉、參加講座等，學(xué)習(xí)其專業(yè)做法。第二，建立科研、學(xué)習(xí)共同體。建立一支建立以專家為引領(lǐng)，數(shù)量充足、專業(yè)性強(qiáng)，由一線托育機(jī)構(gòu)專干、專業(yè)教師組成的學(xué)習(xí)研究小組，形成常態(tài)化、規(guī)范的學(xué)習(xí)、科研機(jī)制。

（三）加大扶持宣傳力度，建立扶持管理機(jī)制

政府對(duì)農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)內(nèi)涵與意義的認(rèn)識(shí)，直接影響其制定扶持與管理措施的針對(duì)性和有效性。首先，地方政府要深刻認(rèn)知并清晰界定農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與特點(diǎn)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)力量薄弱，托育成本較高，普惠性托育機(jī)構(gòu)收費(fèi)較低，為保障機(jī)構(gòu)基本運(yùn)轉(zhuǎn)及教育質(zhì)量提高的需要，政府需要將托育經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)托育機(jī)構(gòu)的扶持、宣傳與監(jiān)管，才可保障農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)穩(wěn)步、健康、有序發(fā)展。其次，各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)的重要作用?，F(xiàn)階段農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展是政府解決“入托難、入園貴、入托差”等突出問題，滿足廣大普通民眾“入托、入普惠托”的需求。再次，各級(jí)政府要大力宣傳政府發(fā)展普惠性民辦園的具體思路和建設(shè)舉措，使普通民眾了解、接納普惠性民辦園。最后，政府應(yīng)該建立扶持管理體制。結(jié)合本地實(shí)際，明確農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)的管理辦法，加強(qiáng)普惠性托育機(jī)構(gòu)人員對(duì)國家、地方發(fā)展政策的學(xué)習(xí)，使其能夠配合政府做好對(duì)園所財(cái)務(wù)、辦園質(zhì)量等各方面的監(jiān)管工作。

（四）健全成本分擔(dān)機(jī)制，保障財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入

發(fā)展農(nóng)村普惠性幼兒園的主要責(zé)任在政府，而政府履行這一義務(wù)的重要體現(xiàn)是健全成本分擔(dān)機(jī)制，保障財(cái)政資金投入。我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立以政府分擔(dān)為主、家庭和社會(huì)適度分擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制。政府要切實(shí)提高農(nóng)村普惠性托育經(jīng)費(fèi)投入水平，提高政府分擔(dān)成本的比例，提高中央和省級(jí)政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)的比例，加大對(duì)農(nóng)村普惠性幼兒園的財(cái)政補(bǔ)助，為發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)提供強(qiáng)有力的資金支持。一方面，應(yīng)加大政府財(cái)政投入， 建立保障機(jī)制。 中央財(cái)政應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，將托育經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)向發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)傾斜，做到?？顚Ｓ?， 一步到位，保障中西部農(nóng)村地區(qū)普惠性托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。另一方面，應(yīng)通過優(yōu)惠政策鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量的參與，如給予土地規(guī)劃、 稅收征收等方面的優(yōu)惠政策，多渠道吸收社會(huì)資金共同建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村普惠性托育機(jī)構(gòu)。