鎮(zhèn)安縣退耕還林還草中心 王萍

前言

鎮(zhèn)安縣在退耕還林工程中，認(rèn)真樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，以“秦南增綠、農(nóng)民增收”為目標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃，精心組織，精心實(shí)施退耕還林，認(rèn)真開展政策兌付工作。通過長期的努力，取得了較為理想的建設(shè)效果，既對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了優(yōu)化、改良，又完善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，使人與自然之間實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一、和諧發(fā)展。但是其中依舊存在著較為嚴(yán)重的問題，這對退耕還林工程建設(shè)成效、質(zhì)量鞏固造成了極大的阻礙。為此，本文將從退耕還林工程建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響以及退耕還林工程開展中存在的問題著手，對建設(shè)成效和鞏固對策進(jìn)行深入探討。

1 基本縣情

鎮(zhèn)安縣地處秦頭楚尾，秦嶺南麓中段，被稱為秦楚咽喉。西康鐵路、包茂高速縱貫?zāi)媳?，G345國道橫穿東西，由一個(gè)交通落后、信息閉塞的山區(qū)縣，一躍成為秦嶺的明珠、西安的后花園。全縣土地總面積3487平方米，轄15個(gè)鎮(zhèn)（辦）、148個(gè)行政村、6個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?0.26萬，是全省第一個(gè)率先脫貧的深度貧困縣。同時(shí)，鎮(zhèn)安縣也是全省林業(yè)重點(diǎn)縣，林業(yè)用地總面積440萬畝，占國土總面積的84.1%，其中林地面積有349萬畝，森林覆蓋率68.5%，林木總蓄積1664萬立方米，連續(xù)20年保持雙增長，被評為“中國板栗之鄉(xiāng)”和全國綠化模范縣。鎮(zhèn)安板栗、象園茶葉享譽(yù)全國，金臺(tái)秘境、木王畫境、塔云仙境備受青睞，來安去安、小城鎮(zhèn)安已成為鎮(zhèn)安縣靚麗的名片。

2 退耕還林工程建設(shè)成效

2.1 生態(tài)環(huán)境明顯改善

第一輪退耕還林工程，完成新造林50.98萬畝，其中，荒山造林25.74萬畝，退耕還林25.24萬畝，完成鞏退后續(xù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目8個(gè)，建成產(chǎn)業(yè)示范基地12.23萬畝。首輪退耕還林使鎮(zhèn)安縣基本消滅了宜林荒山，并新增林地25萬畝，森林覆蓋率提升9.5%，滿眼盡是綠色，使“生態(tài)鎮(zhèn)安”名副其實(shí)。同時(shí)，還有效改善了局部小氣候，增加了降雨量，對緩解水土流失和土地沙化狀況，有效抵御自然災(zāi)害對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害，增加糧食產(chǎn)量具有一定作用，并使工程區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力得到逐步提高。

2.2 經(jīng)濟(jì)效益大幅度增加

退耕還林農(nóng)戶不僅通過國家糧款補(bǔ)助直接增加了收入，而且在一些自然條件較好的地方，結(jié)合退耕還林工程建設(shè)，因地制宜地發(fā)展起了經(jīng)濟(jì)效益顯著的特色經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)，如核桃、板栗、茶葉等產(chǎn)業(yè)。首輪退耕還林使鎮(zhèn)安縣新增經(jīng)濟(jì)林園近20萬畝，其中核桃3.65萬畝、板栗12.46萬畝，鞏退項(xiàng)目新增經(jīng)濟(jì)林7.3萬畝、科管改造4.9萬畝，因退耕還林工程新增的經(jīng)濟(jì)林園占全縣經(jīng)濟(jì)林園總面積的三分之一以上，這些經(jīng)濟(jì)林園已全部進(jìn)入豐產(chǎn)期，年均產(chǎn)值達(dá)到1.2億元，已成為農(nóng)民增收的新亮點(diǎn)。

2.3 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整

退耕還林為全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了良好機(jī)遇，改變了農(nóng)民廣種薄收的傳統(tǒng)習(xí)慣。鎮(zhèn)安縣把退耕還林作為解決“三農(nóng)”問題的重要措施，合理調(diào)整土地利用和種植結(jié)構(gòu)，因地制宜推行林經(jīng)間作、種養(yǎng)結(jié)合、產(chǎn)業(yè)配套等多種開發(fā)治理模式，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.4 群眾生態(tài)意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)

退耕還林工程的實(shí)施使人們認(rèn)識(shí)到，生態(tài)惡劣是貧困的主要根源，改善生態(tài)是改變自身生存和生活條件的根本出路。通過實(shí)施退耕還林，政府引導(dǎo)和鼓勵(lì)退耕農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件得到明顯改善，工程區(qū)群眾參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的積極性大大提高，全民生態(tài)意識(shí)得到加強(qiáng)。

3 主要做法和特點(diǎn)

鎮(zhèn)安縣發(fā)展的潛力在山，希望在林。因此，歷屆縣委、縣政府的主要領(lǐng)導(dǎo)都高度重視林業(yè)工作，始終把林業(yè)工作作為破解三農(nóng)難題、解決三農(nóng)問題的重要抓手，一任接著一任干。近年來，更是把以林業(yè)為主的生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為“立縣之本”“富民之基”，堅(jiān)持常抓不懈。特別是在退耕還林工程建設(shè)中，通過定政策、活機(jī)制、嚴(yán)管理、惠民生，保證了工程的順利實(shí)施和達(dá)標(biāo)達(dá)效。

3.1 定政策就是制定和貫徹落實(shí)“實(shí)施意見”

為了全面搞好新一輪退耕還林工程，縣委、縣政府在認(rèn)真總結(jié)第一輪退耕還林經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過全方位充分調(diào)研，多層次集中會(huì)商，政府常務(wù)會(huì)議研究決定，制定出臺(tái)了《新一輪退耕還林工作實(shí)施意見》，“實(shí)施意見”對鎮(zhèn)安縣實(shí)施新一輪退耕還林工作提出了總體要求，明確了工作重點(diǎn)，規(guī)范了工作流程，夯實(shí)了各方責(zé)任，是鎮(zhèn)安縣貫徹落實(shí)國、省、市新一輪退耕還林政策的綱領(lǐng)性文件?！皩?shí)施意見”解決了鎮(zhèn)安縣退耕還林工作政策不夠明晰、責(zé)任不夠明確、措施不夠精準(zhǔn)的問題，針對性和操作性很強(qiáng)，更接地氣，更便于遵循和執(zhí)行。

3.2 活機(jī)制就是堅(jiān)持并推行三項(xiàng)機(jī)制

一是專業(yè)隊(duì)施工制。為解決過去部分退耕戶不按作業(yè)設(shè)計(jì)施工、隨意變更作業(yè)地點(diǎn)和樹種、栽植成活率保存率低及無人管護(hù)的問題，鎮(zhèn)安縣在深入調(diào)研和先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，大膽實(shí)行專業(yè)隊(duì)承包造林。以鎮(zhèn)、村為單位組建以生態(tài)護(hù)林員為主的造林專業(yè)隊(duì)，簽訂施工合同，明確權(quán)責(zé)義務(wù)，限時(shí)規(guī)范施工。專業(yè)隊(duì)施工確保了工程任務(wù)按時(shí)完成。二是分期付款制。每畝220元造林施工費(fèi)，分三年按成活率、保存率分期兌付，滿一年并驗(yàn)收合格的兌付50%；滿兩年驗(yàn)收合格的，再付20%；滿三年造林保存率達(dá)到85%以上的，兌付最后30%的施工費(fèi)。若施工質(zhì)量達(dá)不到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，施工中不整改或整改不達(dá)標(biāo)，則立即終止合同，且不支付剩余工費(fèi)，分期付款確保了工程建設(shè)質(zhì)量達(dá)標(biāo)。三是工程監(jiān)理制。新一輪退耕還林政策性更強(qiáng)、要求更嚴(yán)更細(xì)、實(shí)施難度更大，現(xiàn)有的技術(shù)力量難以滿足工程建設(shè)需求。因此，我們引進(jìn)了第三方監(jiān)理公司，由監(jiān)理員按照方案要求，跟班作業(yè)，現(xiàn)場指導(dǎo)，把關(guān)質(zhì)量，參與驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)管。監(jiān)理制使工程建設(shè)更加公開透明，更加嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)，從而能夠確保專業(yè)隊(duì)施工和分期付款制得到全面落實(shí)。

3.3 嚴(yán)管理就是嚴(yán)把五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在作業(yè)設(shè)計(jì)上，我們按照科學(xué)規(guī)劃、超前設(shè)計(jì)、鎮(zhèn)辦負(fù)責(zé)的原則，實(shí)行鎮(zhèn)辦政府提出退耕申請、林業(yè)分站負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、縣退耕辦負(fù)責(zé)把關(guān)的分工負(fù)責(zé)制，依據(jù)作業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)程，在省市下達(dá)工程計(jì)劃前完成設(shè)計(jì)任務(wù)，確保上級計(jì)劃一旦下達(dá)，就能按已經(jīng)設(shè)計(jì)好的方案，精準(zhǔn)分解到鎮(zhèn)、到村，快速啟動(dòng)工程建設(shè)，避免了因計(jì)劃下達(dá)遲而錯(cuò)過季節(jié)、分配到鎮(zhèn)村的指標(biāo)與實(shí)際需求不一致的矛盾發(fā)生；在種苗選用上，堅(jiān)持“兩優(yōu)先、兩不用”制度，即優(yōu)先選用本縣苗木，優(yōu)先選用鄉(xiāng)土樹種，不用國家二級以下的苗木，不用沒有“兩證一簽”的苗木，確保工程用苗均為優(yōu)質(zhì)壯苗；在檢查驗(yàn)收上，我們按照《退耕還林檢查驗(yàn)收辦法》和作業(yè)設(shè)計(jì)方案要求，堅(jiān)持“鎮(zhèn)辦自查，鎮(zhèn)長簽字，縣級復(fù)查”的驗(yàn)收流程，落實(shí)“誰檢查、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任制，做到圖表與現(xiàn)地相符，檔案資料齊全。依據(jù)自查和復(fù)查結(jié)果，向退耕農(nóng)戶兌現(xiàn)補(bǔ)助資金，向施工專業(yè)隊(duì)結(jié)算施工費(fèi)，確保所有工程全部達(dá)標(biāo)；在資金兌現(xiàn)上，我們堅(jiān)持專項(xiàng)管理、?？顚Ｓ?，嚴(yán)格遵循“先驗(yàn)收、再公示、后兌現(xiàn)”的程序，憑鎮(zhèn)辦政府上報(bào)的申請兌現(xiàn)文件、自查驗(yàn)收表、資金兌現(xiàn)表和縣級復(fù)查結(jié)果，對合格的退耕還林面積，采用一卡通，直接兌現(xiàn)到退耕戶手中，實(shí)現(xiàn)了“誰退耕、誰受益”；在檔案管理上，堅(jiān)持做到“三同步、六齊全”，即：建檔立檔與工程建設(shè)同步，縣、鎮(zhèn)、村三級檔案建設(shè)同步，紙質(zhì)文檔與電子文檔建設(shè)同步，各類文件、設(shè)計(jì)文本、圖表卡冊、施工監(jiān)理、政策兌現(xiàn)、規(guī)章制度六類資料齊全完備，相互印證，專人管理，專柜保存。

3.4 惠民生就是堅(jiān)持兩個(gè)結(jié)合

一是堅(jiān)持與脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合。退耕還林是生態(tài)脫貧的重要支撐，我們將工程建設(shè)納入精準(zhǔn)脫貧計(jì)劃，在任務(wù)安排上優(yōu)先向貧困村、貧困人口集中區(qū)域和貧困戶傾斜，利用退耕還林帶動(dòng)貧困人口脫貧。新一輪退耕還林覆蓋58個(gè)貧困村，占退耕村總數(shù)83個(gè)村的70%，占全縣貧困村總數(shù)96個(gè)村的60%，已向5934戶貧困戶兌付補(bǔ)助資金1393萬元，戶均2348元。二是堅(jiān)持與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。按照一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品和因地制宜、相對集中的原則，鼓勵(lì)退耕農(nóng)戶種植板栗、核桃、茶葉等鄉(xiāng)土樹種，引導(dǎo)他們發(fā)展林藥、林菌、林禽、林蜂等林下特色種養(yǎng)業(yè)，支持他們通過退耕還林，大力發(fā)展集休閑、采摘、生態(tài)觀光于一體的特色旅游，實(shí)現(xiàn)了“植一片林、造一道景、生一地金”的目標(biāo)。

4 退耕還林工程建設(shè)成效的鞏固對策

4.1 加大宣傳力度，提高群眾的思想覺悟

鎮(zhèn)安縣退耕還林地大多交通不便、土壤貧瘠、零星分散，為享受退耕還林資金補(bǔ)助，農(nóng)戶前期能被動(dòng)地落實(shí)一些撫育管護(hù)措施，但待退耕還林補(bǔ)助資金兌付完畢后，受農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及治理本錢高的因素制約，農(nóng)戶治理樂觀性下降，治理粗放，有的甚至出現(xiàn)棄管現(xiàn)象，因此導(dǎo)致苗木長勢較差，成林難，從而直接影響退耕還林質(zhì)量和后期效益的發(fā)揮。同時(shí)，由于一部分農(nóng)戶長期受農(nóng)耕理念的影響，在退耕還林后，還會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的復(fù)耕問題，對退耕還林工程的開展造成了極為不利的影響。因此，為了能夠推動(dòng)退耕還林工程順利開展，需要加大宣傳力度，以黨的政策為導(dǎo)向，保證宣傳工作的有效性，進(jìn)而提高群眾的思想覺悟。

4.2 提高政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性

上一輪退耕還林共補(bǔ)助16年，前8年為230元/畝，后8年為125元/畝，每畝共計(jì)享受補(bǔ)助2840元；新一輪退耕還林五年內(nèi)分三次對付到位，共計(jì)補(bǔ)助1200元，補(bǔ)助期限短、標(biāo)準(zhǔn)低。雖允許種植豆類等矮桿作物，但部分退耕農(nóng)戶也有種植玉米、小麥、烤煙等高桿作物的，且在耕種過程中容易損壞苗木，導(dǎo)致退耕還林難以成林，因此鞏固難。加之物價(jià)上漲等因素，農(nóng)戶實(shí)際享受的政策補(bǔ)助比第一輪有較大幅度的降低，局部農(nóng)戶退耕還林樂觀性明顯下降，退耕還林工程難以組織實(shí)施。為調(diào)動(dòng)退耕農(nóng)戶的積極性，完成好重大政治使命，建議提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，延長補(bǔ)助期限，提高農(nóng)林收入，避免套種復(fù)耕現(xiàn)象的發(fā)生。

4.3 推廣先進(jìn)的科技成果，提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量

工程隊(duì)造林5年后，退耕地由退耕主體自行管護(hù)，但大多數(shù)退耕還林戶以前主要從事糧食生產(chǎn)，對糧食作物的栽培和治理有一定的閱歷，但對營造林技術(shù)和經(jīng)營治理缺乏經(jīng)驗(yàn)，特別是經(jīng)濟(jì)林的育苗、栽培、整形修剪和病蟲害防治等技術(shù)更是如此。林業(yè)部門雖然舉辦了不同形式的培訓(xùn)班，但由于專業(yè)技術(shù)人員少、培訓(xùn)內(nèi)容單一等緣由，退耕還林工程建設(shè)的效果不能滿足實(shí)際需求，并且科學(xué)的經(jīng)濟(jì)林管護(hù)技術(shù)體系也尚未建立，因此難以獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益。所以在退耕還林實(shí)施過程中，要始終把提高科技含量放在頭等重要的位置，將科技保障貫穿于整個(gè)工程，大力推廣先進(jìn)有用的科技成果。

4.4 平衡基本農(nóng)田與退耕還林關(guān)系，鞏固退耕還林建設(shè)成效

由于耕地“非農(nóng)化”和基本農(nóng)田保護(hù)政策的嚴(yán)格執(zhí)行，在與國土資源基本農(nóng)田數(shù)據(jù)比對后可知，耕地80%以上都是25度以上的坡地。新一輪退耕還林政策規(guī)定，退耕還林地塊必須嚴(yán)格限定在25度以上的非基本農(nóng)田坡耕地。嚴(yán)格的基本農(nóng)田紅線保護(hù)政策，導(dǎo)致這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，一些退耕還林的基本農(nóng)田因政策限制而無法退耕，新一輪退耕還林建設(shè)任務(wù)難以落實(shí)。而現(xiàn)實(shí)中，部分坡耕地基本農(nóng)田也因種植本錢高、效益低，多年撂荒，雜草叢生，成為荒地。

4.5 進(jìn)行多種林下經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

退耕還林工程是把農(nóng)業(yè)用地改作森林，這在建設(shè)生態(tài)環(huán)境方面雖然意義重大，但是此工程的大面積實(shí)施，會(huì)造成農(nóng)民用地不斷減少，對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量及農(nóng)民收入構(gòu)成很大影響。只有提高退耕還林地單位經(jīng)濟(jì)效益，才能激發(fā)林農(nóng)重視科技、加強(qiáng)管護(hù)的樂觀性。要因地制宜開展多種形式的林下經(jīng)濟(jì)，比如林下魔芋、林下養(yǎng)殖、林下藥材等，通過立體栽培，以短養(yǎng)長，以種（養(yǎng)）促管，不僅降低了管護(hù)本錢，還增加了經(jīng)濟(jì)收入，實(shí)現(xiàn)了退耕還林經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)進(jìn)展。

5 結(jié)語

總之，退耕還林工程建設(shè)對局部生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、助推鄉(xiāng)村振興工作起到了積極的作用，達(dá)到了“林業(yè)發(fā)展、生態(tài)改善、群眾增收”的預(yù)期目標(biāo)。現(xiàn)階段的退耕還林整體實(shí)施狀況仍有待獲得優(yōu)化，其根源主要體現(xiàn)在退耕還林的工作實(shí)施機(jī)制欠缺長效性，退耕還林工程未能得到當(dāng)?shù)厝罕姷膹V泛認(rèn)可和支持，以及退耕還林的資源投入力度相對薄弱。為了從根本上達(dá)到優(yōu)化改進(jìn)的目標(biāo)，就要構(gòu)建長效的退耕還林管理運(yùn)行模式，保障當(dāng)?shù)厝罕姷暮戏ń?jīng)濟(jì)利益，同時(shí)還需要增加退耕還林的資金投入。在開展退耕還林工程的過程中，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行，并且采取有效可行的措施，加強(qiáng)成效的鞏固，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡，保證退耕還林的作用最大化。