文／靳鵬飛、秦曉蕾、趙古月 張家口市住房公積金管理中心 河北張家口 075000

引言：

棚戶區(qū)是城鄉(xiāng)二元結構不對稱發(fā)展衍生出的現(xiàn)象，實施棚戶區(qū)改造工程，能在很大程度上解決低收入群體的住房問題，隨著社會經濟的持續(xù)發(fā)展和城市建設步伐的加快，城市棚戶區(qū)改造工程逐漸成為城市建設的重要內容。隨著城市功能高度專業(yè)化進程的推進，棚戶區(qū)的存在無疑會影響到市容市貌的整體提升，這在很大程度上對城鎮(zhèn)良性循環(huán)發(fā)展產生了阻礙，由此可見實施棚戶區(qū)改造工程勢在必行[1]。推進棚戶區(qū)改造必須符合城鎮(zhèn)化建設的總體布局、整體規(guī)劃和功能定位，必須著眼于服務城鎮(zhèn)建設現(xiàn)代化發(fā)展大局。近年來，我市緊緊圍繞“搶開工、促建成、保分配”三個重點環(huán)節(jié)，不斷加強組織領導，健全工作機制，夯實責任體系，穩(wěn)步推進實施，使棚戶區(qū)改造各項工作得以有力有序推進，取得了一定成效。

1、城鎮(zhèn)建設現(xiàn)代化進程與棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化建設是將農村人口不斷轉化為城鎮(zhèn)人口的一項長期工程，通過將農村產業(yè)、居民不斷聚攏，最終使得人口密度增加、城鎮(zhèn)數(shù)量拓展，進而達到提升和完善城市功能、改善城區(qū)落后面貌、優(yōu)化配置土地資源、促進土地合理利用、增加社會就業(yè)的目的。李克強總理曾多次表示，要將棚戶區(qū)改造工作放在城鎮(zhèn)建設的首位，加快資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，推動獨立工礦區(qū)轉型，多方位推進城市的現(xiàn)代化建設，擴大農村內需，帶動農民就業(yè)增加，為實現(xiàn)國家富強的戰(zhàn)略目標打下堅實基礎。由此可見，城鎮(zhèn)化建設須堅持以人為本，使城市走向現(xiàn)代化、集群化、生態(tài)化，全面提升周邊居民的生活質量與水平[2]。根據(jù)相關報道，20世紀90年代末，我國的城鎮(zhèn)化率僅不到20%，時至今日城鎮(zhèn)化率已超過50%，城鎮(zhèn)化率迅速攀升。隨著改造工作的不斷推進，一部分困難群眾的居住、生活、教育條件的以明顯改善，但仍有部分群眾居住在棚戶區(qū)中，改造過程仍存在規(guī)劃布局不合理、配套建設跟不上、項目前期工作慢等問題，與推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、改造城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的要求相比還有一定差距。近年來，我市緊盯提升城鎮(zhèn)化水平和質量，以推進新型城鎮(zhèn)化建設為統(tǒng)領，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為方向，加快城建重點項目建設，推進縣城建設提質升級，著力優(yōu)化城鎮(zhèn)結構布局，完善城鎮(zhèn)公共服務設施，提升城市規(guī)劃建設管理水平，提高農業(yè)轉移人口市民化進程，加快推進新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合高質量發(fā)展。堅持以改善人民群眾居住條件為出發(fā)點和落腳點，全力推進棚戶區(qū)改造工作，通過對照目標任務，明確時間節(jié)點，細化工作責任，高標準、高效率、高質量推進項目建設，確保早日實現(xiàn)搬遷群眾的“安居夢”。

2、棚戶區(qū)改造在城鎮(zhèn)建設現(xiàn)代化發(fā)展中的意義

在國務院頒發(fā)的《關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》中指出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設，發(fā)揮助推經濟實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善的積極效應。而棚戶區(qū)改造具有保障民生、完善城市功能、促進經濟社會協(xié)調發(fā)展的綜合效益，為推動城鎮(zhèn)建設現(xiàn)代化發(fā)展起到積極作用。

2．1 改善居民居住條件

棚戶區(qū)人口密集，房屋質量差，配套設施落后且住戶大部分是中低收入人群，沒有條件改造房屋，因此改善需求強烈。為此開展棚戶區(qū)改造是解決低收入家庭住房困難的重要渠道，是實施保障性安居工程的重要內容，也是實現(xiàn)住有所居目標的重要舉措。隨著棚改工作的不斷推進，雜亂無章的棚戶區(qū)逐漸消失，取而代之的是規(guī)劃有序、功能齊全的安置小區(qū)，使居民的居住條件得到大幅改善，同時通過完善基礎硬件和配套設施，最大限度減少安全隱患，切實保障了群眾的人身和財產安全，增強了居民的幸福感、安全感和獲得感，體現(xiàn)了社會發(fā)展的公平與公正。

2．2 完善城市整體功能

棚戶區(qū)改造要綜合考慮服務項目配套設施和基本標準的改善，對于改造區(qū)域周邊同步建設道路、廣場、綠地、社區(qū)等公共、公益服務設施，加速了城市基礎設施建設腳步，補齊了城市功能短板，提升了城區(qū)整體形象，全面推進城市建設的可持續(xù)發(fā)展。同時棚戶區(qū)改造對城鎮(zhèn)的規(guī)劃以及功能分區(qū)有良好的促進作用，通過改造能大幅提高土地的利用價值，以此保護周邊生態(tài)環(huán)境、健全城市作用、提高城市品味，提升現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建設水平，推進城鎮(zhèn)建設一體化[3]。

2．3 提升土地資源利用率

棚戶區(qū)多位于城市內部，大都是平房，土地利用效率低，容納能力不足，在開展棚戶區(qū)改造時堅持“用地少，利用高”的原則，盤活土地資源存量，提高建筑容積率，使稀缺土地資源的得以再生和利用，較大限度提高出讓收益、顯化土地價值，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地，對提高城區(qū)土地利用效率、改善居民居住條件有顯著作用。同時直接增加了住宅供應，建立供給、需求、資源保障的聯(lián)動機制，緩解了住房供需矛盾，穩(wěn)定了住房價格，使老城區(qū)重新煥發(fā)新的生機和活力。

2．4 推進經濟快速發(fā)展

城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造對擴大周邊農村內需，提高全體城鎮(zhèn)居民經濟水平有顯著的推動作用，能有效提高地區(qū)產業(yè)的關聯(lián)度，帶動周邊人口就業(yè)，拉動居民消費，擴大城鎮(zhèn)建設投資，帶動建筑、建材、裝飾、家電等相關產業(yè)的蓬勃發(fā)展，保障周邊工業(yè)生產和居民生活，促進城鎮(zhèn)快速發(fā)展，成為拉動經濟增長的新引擎。同時棚戶區(qū)改造也可以驅動投資，在基礎設施建設方面積極嘗試政府與社會資本合作模式，吸引社會資金，實現(xiàn)市場化融資，經一步推進地方經濟的發(fā)展。

2．5 促進城市社區(qū)建設

棚戶區(qū)居民搬遷至新的安置小區(qū)，對新環(huán)境適應能力較差，對社區(qū)公共服務依賴性強，而社區(qū)作為核心的互助平臺，社區(qū)治理模式需要得到重塑，提升服務力度，加快完善配套設施，發(fā)揮社區(qū)基層組織的作用，配合行政部門提供社會保障服務，確保城市管理的相關措施得以貫徹落實，打造更舒適、更健康、更人性化的居住環(huán)境，促進城市管理水平向科學化、精細化、智能化轉變。

3、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造過程中存在的難點

3．1 征拆協(xié)調難度大

通過調研發(fā)現(xiàn)，棚戶區(qū)居住人群以低收入群體為主，多數(shù)住戶面臨著經濟以及住房上的雙重困難，且住戶的家庭情況也較為復雜，除勞動力弱的老年人群和留守兒童外，更多是下崗和失業(yè)人員，不安定因素較多。如未與所有住戶達成良好協(xié)商，貿然改造勢必會引發(fā)群體上訪等社會事件，政府便要承擔巨大的拆遷壓力，改造工作則會受阻[4]。同時，隨著近幾年棚戶區(qū)改造工作的不斷推進，群眾訴求多元、補償期望較高，征收成本控制和居民安置矛盾突出，在強烈補償期望的驅動下，會催生出不少“釘子戶”，導致協(xié)調工作難度加大，改造工作難以進行。從目前的情況來看，簡單的改造項目基本都已完成，所剩改造項目多為情況復雜、改造成本高及零散的困難項目。

3．2 拆遷成本高

國家對于拆遷補償標準和程序有明確方向，一方面規(guī)定政府順利推進棚戶區(qū)改造工作，另一方面也在很大程度上保障了群眾的自身利益。但在實際實事過程中，由于改造時間的不斷拉長，容易出現(xiàn)成本增加、過渡費增加、報酬增加等一系列現(xiàn)象，使得改造成本較規(guī)劃之初呈現(xiàn)大幅提升。特別是當前，所剩改造區(qū)域位置偏遠，人口密度大，且商業(yè)開發(fā)價值不高，只能由政府兜底進行改造，導致財政壓力的大幅增加。其次，棚改項目資金的一部分是由執(zhí)行該項目的企業(yè)所承擔，當本金就位后，企業(yè)才會向銀行申請貸款，在給予相應比例的放貸后才會開啟改造工作[5]。但棚改項目基本不存在抵押物，且改造期間的土地歸屬尚不明確，這就導致棚改工程的資金籌集存在巨大困難，最終不利于棚改工程的推進。

3．3 安置保障不到位

由于拆遷量大，安置人員較多，政府無法在短時間內組織更多的現(xiàn)房，在樓層、面積以及戶型等方面沒有更大的選擇余地，無法滿足被征收人對于周邊教育、醫(yī)療、公共交通等基礎設施的需求。由于安置房的建設周期長，很多拆遷戶只能分配到期房，影響了拆遷戶的安置期限；還有的則需進行異地安置，重新適應新環(huán)境，這無疑影響了拆遷居民的積極性[6]。同時由于大多數(shù)拆遷戶屬于困難居民，有限的收入只夠租住便宜的舊房，在拆遷后很難找到合適的住房，如不能進行妥善的暫時性安置，則可能成為影響社會安定的新的不穩(wěn)定因素。

4、棚戶區(qū)改造對推動城鎮(zhèn)建設現(xiàn)代化發(fā)展的路徑

棚戶區(qū)改造不是對老城區(qū)的完全否定，而是在老城區(qū)的基礎上不斷開發(fā)、擴建、完善，使棚戶區(qū)改造和城市更新統(tǒng)一整體規(guī)劃，達到環(huán)境效益、社會效益和經濟效益的統(tǒng)一。

4．1 加強政府引導，建立健全棚戶區(qū)改造工作機制

在進行拆遷、改造城鎮(zhèn)棚戶區(qū)時，充分發(fā)揮政府部門在改造過程中的主導作用，要嚴格依照相關程序進行，優(yōu)化并創(chuàng)新現(xiàn)有的管理體制，提高行政審批效率，構建全新管理框架，使得組織領導、規(guī)劃布局以及資源配置能實現(xiàn)一體化，并與市場全面接軌[7]。其次，政府部門也要根據(jù)國家政策，為棚戶改造制定具有鼓勵和優(yōu)惠性的配套政策，實現(xiàn)“租購并舉”推進保障性住房建設力度，以此充分調動群眾和拆遷企業(yè)的改造積極性，確保城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目能落地落實。同時，建議成立棚戶區(qū)改造專項機構，完善機構管理制度，切實做好傾聽民眾的呼聲，盡可能減少改造工作中的行政訴訟和復議。此外要堅持走以人民為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，以改善群眾住房條件為出發(fā)點和落腳點，抓好基礎設施和公共服務設施的配套完善，突出穩(wěn)增長、惠民生，明確工作責任，強化政策落實，推動經濟社會和諧發(fā)展。

4．2 確保用地供應，保障改造進度

在棚戶區(qū)改造過程中，要將土地保護與土地開發(fā)有機結合，盡可能的提高城市土地的利用效率、充分保護城市公共用地與農業(yè)用地,有效的利用城市土地資源。首先便要合理安排供地計劃，實行宗地供應預設方案，將棚戶區(qū)的改造和配套措施項目落實到每一處地塊。棚改相關部門除了向大眾公開棚改用地計劃、改造供地順序、宗地規(guī)劃條件以外，還要公布土地使用要求，并全面接受社會大眾的監(jiān)督。其次，征收用地應實施聯(lián)合審批制度，在審批的流程規(guī)劃上要盡量便捷，可采用網上審批加速審批流程。改造單位應聯(lián)合政府審查部門對改造方案進行審查，在取得認可后交由相關部門直接辦理立項、用地、規(guī)劃審批等流程。

4．3 完善基礎服務，做好棚改安置工作

對于城市而言，完善配套和高效的城市基礎設施是城鎮(zhèn)建設現(xiàn)代化最基本的標志。棚戶區(qū)改造中安置房的品質是群眾關心的重點，縮短安置周期，節(jié)省過渡費用，讓群眾盡快住上新房，享有更好的居住環(huán)境和物業(yè)服務，滿足群眾多樣化居住需求是安置工作的前提條件。為了提升群眾的居住水平，首先要合理選擇安置地址，應盡量將安置地點放在原地段或就近位置；而對于需要異地建設安置房的項目，要著重考慮改造區(qū)群眾安置區(qū)域的基礎服務設施，包括公共交通、教育以及醫(yī)療等公共服務，充分考慮到居住空間平衡。其次，安置房的建設應考慮到小區(qū)基本功能的建設，如幼兒園、老人鍛煉區(qū)域、無障礙設施、物業(yè)服務等配套設施，要做到功能齊全、設施完備。最后，要保證安置房的工程質量，落實工程建設中各方主體責任，根據(jù)事先制定好的建設藍圖做好勘察、設計、施工、驗收等項目工作，加強原材料質量的監(jiān)督控制，監(jiān)控工程實施情況，做好重要工程質量驗收和竣工驗收，推動城鎮(zhèn)建設向智能化、綠色化、低碳化發(fā)展。

4．4 制定優(yōu)惠政策，多渠道籌集資金

棚改項目工程量較大，所需資金儲備要求較高，如地方政府僅僅依靠補貼進行作業(yè)，很難在短時間內完成該地區(qū)的棚改工作，隨著項目周期的拉長，經濟負擔也同時加大。因此，將符合條件的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目納入地方政府專項債券支持范圍，通過吸引社會力量出資參與、爭取信貸支持等多種形式，落實資金共擔機制，切實提高財政資金使用效益，使政府、社會、企業(yè)共同聯(lián)合，降低政府的資金籌備壓力，就成為題中之義[8-9]。在依法合規(guī)、風險可控的前提下，要鼓勵金融機構在其業(yè)務范圍內對符合條件的實施主體給予改造及配套基礎設施建設的貸款支持，通過優(yōu)惠政策吸引有實力的社會資本參與城市建設工作，通過推廣政府與社會資本合作模式，支持規(guī)范化規(guī)模化實施運營主體以市場化方式運作，充分挖掘改造項目收益點，通過項目后續(xù)長期運營收入平衡改造投入，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保障棚改工作的順利進行。

4．5 因地制宜，創(chuàng)新規(guī)劃方式

棚戶區(qū)的改造必須符合城鎮(zhèn)化建設的整體規(guī)劃和功能定位，應體現(xiàn)因城施策、和諧宜居的現(xiàn)代生活理念。要從過去的片面追求城市規(guī)模擴大，轉變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服務等內涵為中心，以同步配套基礎設施、統(tǒng)一城市面貌為依據(jù)，以服務于新型城鎮(zhèn)化建設的大局為契機，明確改造范圍、戶數(shù)、規(guī)劃指標、拆遷時限、拆遷投入等相關指標，制定綜合改造方案，打造高品質生活宜居地。要積極推進相鄰小區(qū)及周邊地區(qū)聯(lián)動改造、整個片區(qū)統(tǒng)籌改造，加強服務設施、公共空間共建共享，推動建設安全健康、設施完善、管理有序的綠色社區(qū)，在規(guī)劃中尋求環(huán)境、就業(yè)、交通的平衡；對規(guī)劃保留的建筑，主要進行房屋維修加固、完善配套設施、環(huán)境綜合整治和建筑節(jié)能改造。要重視維護城市傳統(tǒng)風貌特色，保護歷史文化街區(qū)、歷史建筑以及不可移動文物，保留當?shù)赜形幕滋N的建筑，將特色產業(yè)文化與小城鎮(zhèn)特色風貌塑造相結合，讓重新規(guī)劃后的住宅環(huán)境更適宜群眾生活。

4．6 加強監(jiān)督管理，促進公平公正

首先，做好棚戶區(qū)改造的資金監(jiān)管工作，確保棚改資金得到有效利用。棚改資金的管理應貫穿棚改工作的整個過程，工作一旦啟動，相關資金監(jiān)管部門都要同步發(fā)力，保證各個工作環(huán)節(jié)上的資金使用透明，確保每一項資金支出都合法合規(guī)，最大限度使棚改資金發(fā)揮其應有價值[10]。其次，要加強依法行政，讓棚改工作做到公平公正。棚改工作開展前要嚴格梳理現(xiàn)有法律法規(guī)，通過相關政府的政策要求制定棚改計劃，所有工作要嚴格按照法律法規(guī)展開。要堅持以人為本，以為群眾做實事、做好事為根本目標，做好棚改參與人員的思想工作，使其切實樹立起以人為本的工作理念，進而推進棚改工作順利實施。要對現(xiàn)有的安置政策做到有針對性的調整和完善，制定科學合理的棚改安置方式，做好群眾的意見反饋渠道和訴求回應，讓群眾打消思想顧慮。最后，建議將各類安置點納入棚改工作的監(jiān)管范圍，提高群眾對企業(yè)的信任度。對于拆遷“釘子戶”或期望值過高甚至阻礙拆遷的，除積極了解其心理訴求，對其進行教育引導和政策宣傳外，還要健全相關法律法規(guī)，為棚改的推進實施提供法律支撐。

結語：

綜上所述，棚戶區(qū)改造是城鎮(zhèn)建設的頭等大事，在實際改造過程中，改造企業(yè)要始終將群眾利益放在工作首位，確保落實補償?shù)轿?、程序制度?guī)范、實施成效明顯，通過產權調換以及臨時安置等方式保障棚戶區(qū)居民個人權益。同時要切實做好改造工作的資金管理，確保改造工作公正、公平、公開、透明。要堅持“老區(qū)強功能，新區(qū)出品位”全面提升城市功能，加快城市更新步伐，使棚改對推動地區(qū)經濟發(fā)展產生積極的現(xiàn)實影響，對全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平，推動城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)代化、生態(tài)化，促進中小城市和城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展以及社會的和諧發(fā)展產生積極作用。