魏革軍，張曉東，郝威亞

（1，2，3 中國(guó)人民銀行西安分行， 陜西西安 710075）

我國(guó)金融改革從20 世紀(jì)70 年代末起至今已經(jīng)40 多年了，我們可以從不同維度去理解和解釋改革。其中一個(gè)重要的維度是事權(quán)職權(quán)的劃分及相關(guān)業(yè)態(tài)發(fā)展。這可能涉及若干重要關(guān)系，把握好這些關(guān)系，有助于我們梳理我國(guó)金融改革的內(nèi)在邏輯和演進(jìn)路徑，認(rèn)識(shí)我國(guó)金融的過去、現(xiàn)在和未來，為做好新形勢(shì)下的金融工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒， 建設(shè)具有高度適應(yīng)性、競(jìng)爭(zhēng)力、普惠性的現(xiàn)代金融體系，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。

一、政府與市場(chǎng)在金融發(fā)展中的關(guān)系

政府與市場(chǎng)的關(guān)系始終是金融改革的核心問題。國(guó)內(nèi)外的理論和實(shí)踐都表明，市場(chǎng)是資源配置最有效率的形式。 1978 年黨的十一屆三中全會(huì)決定，全黨工作的著重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民在實(shí)踐中摸索，最終確立了以市場(chǎng)化為取向的改革。 鄧小平同志提出“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別……市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)”這一重要論斷，隨后黨的十四大正式確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必然伴隨著政府和市場(chǎng)關(guān)系和職責(zé)的調(diào)整， 總體而言，就是要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮越來越多的作用。圍繞這一目標(biāo)必須處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使政府和市場(chǎng)職責(zé)劃分合理清晰，實(shí)現(xiàn)各自不越界、不缺位。

金融市場(chǎng)化涉及金融改革的方方面面，但其中最為核心的是推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化和金融要素的市場(chǎng)化。一方面，把銀行辦成真正的銀行，推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化。 中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革是一個(gè)漸進(jìn)式改革，金融市場(chǎng)化亦不例外。1979 年10 月，鄧小平在出席各省、市、自治區(qū)第一書記座談會(huì)時(shí)指出：必須把銀行辦成真正的銀行。 當(dāng)時(shí)，我國(guó)“大一統(tǒng)”的金融體系中只有人民銀行一家。 此后近30 年時(shí)間，通過創(chuàng)辦專業(yè)銀行、商業(yè)銀行、股份制改造、上市的“四部曲”改革，我國(guó)探索建立了現(xiàn)代商業(yè)銀行體系。隨著銀行由大一統(tǒng)體制向股份制商業(yè)銀行改革的完成， 銀行由政府部門的會(huì)計(jì)、出納轉(zhuǎn)變?yōu)椤白灾鹘?jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束”的市場(chǎng)主體，初步建立了我國(guó)金融市場(chǎng)的基本主體框架。與此同時(shí)，保險(xiǎn)、證券等各類金融機(jī)構(gòu)業(yè)態(tài)也紛紛出現(xiàn)和發(fā)展，現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)體系不斷壯大。 回顧這一歷程可以發(fā)現(xiàn)， 我國(guó)金融改革首先進(jìn)行健康化、規(guī)范化和專業(yè)化等深刻有力的調(diào)整，隨后逐步邁向市場(chǎng)化、國(guó)際化、多元化的階段，呈現(xiàn)出很強(qiáng)的邏輯性（周小川，2015）。另一方面，推動(dòng)中央銀行調(diào)控機(jī)制改革，引導(dǎo)金融要素市場(chǎng)化。 我國(guó)利率市場(chǎng)化改革從20 世紀(jì)90 年代中期起步，按照先放開貨幣市場(chǎng)利率和債券市場(chǎng)利率， 再逐步推進(jìn)存、 貸款利率市場(chǎng)化，存、貸款利率市場(chǎng)化按照“先外幣、后本幣；先貸款、后存款；先長(zhǎng)期、大額，后短期、小額”的順序依次推進(jìn)。2013 年，全面放開貸款利率管制；2015 年，不再設(shè)置存款利率浮動(dòng)上限。 同時(shí)，人民幣匯率形成機(jī)制改革也向著市場(chǎng)化方向不斷推進(jìn)：2005 年，人民銀行開啟人民幣匯率形成機(jī)制改革；2015 年，人民銀行宣布調(diào)整人民幣對(duì)美元匯率中間價(jià)報(bào)價(jià)機(jī)制，使其更能反映市場(chǎng)供求狀況。 除上述改革外，40 余年來其他諸多重要金融改革舉措也都或直接或間接推動(dòng)了金融市場(chǎng)化，進(jìn)一步明晰了政府和市場(chǎng)的職責(zé)邊界，如2018 年以來打破剛性兌付是金融市場(chǎng)化改革的又一重要進(jìn)展。 剛性兌付不符合市場(chǎng)原則，導(dǎo)致投資者不必為自己的投資行為負(fù)責(zé)，違約事件無法自然發(fā)生，從而形成市場(chǎng)扭曲和效率低下。 剛性兌付導(dǎo)致無風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)和龐氏融資混雜，市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制失效，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象（陳道富，2015）。 2018 年，人民銀行聯(lián)合相關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》， 明確資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)不得承諾保本保收益，打破了剛性兌付，通過發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制，使資源配置更加靈活有效。

金融改革任重道遠(yuǎn)，但改革的核心問題仍然是處理好市場(chǎng)和政府關(guān)系。市場(chǎng)化的關(guān)鍵就是要尊重市場(chǎng)規(guī)律，減少金融抑制，避免金融資源錯(cuò)配，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。 黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱 《決定》）提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。 林毅夫教授提出的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)主張“市場(chǎng)有效以政府有為為前提，政府有為以市場(chǎng)有效為依歸”，認(rèn)為有效市場(chǎng)能夠提供準(zhǔn)確的價(jià)格信號(hào)和良好的激勵(lì)機(jī)制，將比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而有為政府可以解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的市場(chǎng)失靈問題（林毅夫等，2020）。換言之，市場(chǎng)和政府的作用不可偏廢，使兩者的作用結(jié)合起來是處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要原則。 因此，我們應(yīng)堅(jiān)定不移統(tǒng)籌推進(jìn)“有效市場(chǎng)”和“有為政府”建設(shè)。 首先，要著力建設(shè)“有效市場(chǎng)”，始終堅(jiān)持用市場(chǎng)化理念推動(dòng)金融改革發(fā)展。要始終相信市場(chǎng)的力量，用市場(chǎng)創(chuàng)造市場(chǎng)，用市場(chǎng)完善市場(chǎng)，以市場(chǎng)化的方式解決改革發(fā)展中的問題，通過建立健全基礎(chǔ)制度和制定完善交易規(guī)則來培育和完善市場(chǎng)， 增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制配置金融資源的能力。其次，更好發(fā)揮“有為政府”的積極作用，針對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域提高金融治理效能?！坝袨檎钡淖饔靡w現(xiàn)在完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、確保契約執(zhí)行、維護(hù)社會(huì)法治等方面，應(yīng)致力解決金融市場(chǎng)規(guī)則不健全（如金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度等不完善）、市場(chǎng)秩序不規(guī)范、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分等問題， 從而使市場(chǎng)更好發(fā)揮資源配置的決定性作用。第三，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦金融改革發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)⑹袌?chǎng)化改革引向深入。圍繞國(guó)家“十四五”規(guī)劃中建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制要求，做好新時(shí)期金融改革發(fā)展頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性規(guī)劃，努力構(gòu)建自我約束、自我平衡、自我矯正的市場(chǎng)機(jī)制；繼續(xù)著力推進(jìn)金融要素市場(chǎng)化改革，健全市場(chǎng)化利率形成和傳導(dǎo)機(jī)制，推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制改革，確保金融市場(chǎng)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、中央與地方的金融事權(quán)關(guān)系

中央和地方金融事權(quán)關(guān)系是政府間權(quán)責(zé)劃分的重要內(nèi)容， 也是現(xiàn)代國(guó)家治理必須面對(duì)的重要關(guān)系。央地職責(zé)劃分本質(zhì)是要形成激勵(lì)相容機(jī)制，既能各得其所，又能形成合力。 中國(guó)是一個(gè)人口眾多、地域遼闊、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的大國(guó)，相比一般國(guó)家，央地關(guān)系更為復(fù)雜，如何調(diào)動(dòng)各方積極性成為金融改革發(fā)展的重要因素。正如毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出的：“有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”。 一方面，金融是一個(gè)相對(duì)特殊的領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的宏觀屬性，往往是中央的職責(zé)所在，這可以有效保護(hù)決策和市場(chǎng)的統(tǒng)一性，以及金融機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。另一方面，地方也承擔(dān)一部分職責(zé)，有助于減少大一統(tǒng)體制剛性與治理有效性之間的矛盾，地方政府要有效利用金融政策、 金融資源和金融市場(chǎng)，也可以借助行政力量打擊非法金融活動(dòng)和強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)的化解和處置。

堅(jiān)持金融事權(quán)主要是中央事權(quán)是基本原則。從我國(guó)金融改革發(fā)展歷程看，雖然在不同時(shí)期，一些事權(quán)有所調(diào)整，但這一基本原則沒有實(shí)質(zhì)性變化：金融宏觀調(diào)控權(quán)是集中的， 金融監(jiān)管權(quán)力大部分是集中的，金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融市場(chǎng)是統(tǒng)一的。地方雖有一定的監(jiān)管權(quán)力，但限于對(duì)部分地方金融組織的監(jiān)管，這主要是為了發(fā)揮地方所長(zhǎng)或者這些金融組織具有很強(qiáng)的區(qū)域性、非涉眾性。歷史上，全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)黨的關(guān)系曾歸地方管理，實(shí)行總行和地方人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，但因出現(xiàn)嚴(yán)重干預(yù)金融經(jīng)營(yíng)的問題而最終實(shí)行垂直管理。 1997 年第一次全國(guó)金融工作會(huì)后不久，中共中央下發(fā)了《關(guān)于完善金融系統(tǒng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制， 加強(qiáng)和改進(jìn)金融系統(tǒng)黨的工作有關(guān)問題的通知》，決定成立中央金融工委和金融系統(tǒng)黨委，金融機(jī)構(gòu)黨的組織實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和干部實(shí)行垂直管理。金融事權(quán)主要是在中央，但并不意味著金融可以游離于地方之外。 相反，進(jìn)入21 世紀(jì)以來，地方政府越來越多參與地方金融管理，陸續(xù)承擔(dān)了一些地方金融組織監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)， 發(fā)揮了金融監(jiān)管補(bǔ)充作用。一是2003 年農(nóng)信社改革中賦予省級(jí)政府管理農(nóng)信社職責(zé)；二是支持省級(jí)政府負(fù)責(zé)牽頭開展區(qū)域金融改革試點(diǎn)，如近年來批準(zhǔn)了五省七地開展普惠金融改革試點(diǎn)；三是明確地方審批和管理小額貸款公司、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等“7+4”類機(jī)構(gòu)（典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、小額貸款公司等7 類機(jī)構(gòu)，以及區(qū)域性投資公司、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易場(chǎng)所等4 類機(jī)構(gòu)）；四是強(qiáng)化地方政府屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任；五是指導(dǎo)各地在原金融辦基礎(chǔ)上建立地方金融監(jiān)管局，整合地方金融監(jiān)管職責(zé)。

健全中央和地方雙層金融監(jiān)管體制，應(yīng)充分發(fā)揮央地兩個(gè)積極性并發(fā)揮好中央銀行分支機(jī)構(gòu)的傳導(dǎo)樞紐作用。 黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，應(yīng)當(dāng)正確處理中央和地方的關(guān)系，加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職責(zé)，這也為正確劃分央地金融事權(quán)關(guān)系指明了方向。 一是堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)。 中央應(yīng)全面履行金融宏觀調(diào)控職責(zé)，主要監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施、涉眾金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)等，承擔(dān)金融發(fā)展總體規(guī)劃職責(zé)等， 防止地方政府干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)，特別是資源配置。 二是支持地方適度參與非涉眾金融組織和市場(chǎng)監(jiān)管，保持良好的實(shí)體經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融生態(tài)環(huán)境，形成改革開放高地和資本洼地。 地方主要管理“7+4”類機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)擬訂并組織實(shí)施區(qū)域金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，履行對(duì)部分地方金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有金融資本出資人職能，承擔(dān)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。三是發(fā)揮好中央銀行分支機(jī)構(gòu)的傳導(dǎo)樞紐作用。以各地成立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制為契機(jī)， 加強(qiáng)地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，推動(dòng)金融信息共享， 強(qiáng)化中央和地方在金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置、金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面的協(xié)作，確保央地金融治理監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)范化、常態(tài)化運(yùn)作。

三、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

金融事權(quán)主要?dú)w中央，因此中央金融監(jiān)管事權(quán)劃分歷來是金融改革的重點(diǎn)問題，具體體現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分設(shè)和職能劃分。金融監(jiān)管映射金融市場(chǎng)，換言之，金融市場(chǎng)的變化需要金融監(jiān)管也能與時(shí)俱進(jìn)。就全球金融監(jiān)管發(fā)展脈絡(luò)看，早期金融業(yè)類型單一，金融資產(chǎn)規(guī)模也較小，監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)較為單一；隨著金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)的逐步確立，監(jiān)管體制上亦對(duì)應(yīng)建立了分業(yè)監(jiān)管模式，按照銀行、證券、保險(xiǎn)等業(yè)態(tài)區(qū)分而建立各自對(duì)應(yīng)的監(jiān)管部門。 20 世紀(jì)80 年代以來，全球金融自由化呼聲漸起，金融業(yè)混業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)成為趨勢(shì)，為適應(yīng)這一變革，英國(guó)率先開啟了統(tǒng)一監(jiān)管模式，集中監(jiān)管權(quán)力。 2008 年全球金融危機(jī)后，很多國(guó)家反思其金融監(jiān)管中忽視金融消費(fèi)者保護(hù)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的教訓(xùn)，主要大國(guó)紛紛推動(dòng)監(jiān)管體制改革，嘗試建立微觀審慎監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管、金融消費(fèi)者保護(hù)三位一體的監(jiān)管新架構(gòu)，當(dāng)然其具體實(shí)現(xiàn)形式各有差異。 總體上看，各國(guó)金融監(jiān)管改革調(diào)整的迭代升級(jí)主要有三個(gè)演進(jìn)邏輯：一是吸取危機(jī)教訓(xùn)，“危機(jī)只有發(fā)展到最困難的階段，才有可能倒逼出有效的解決方案”（劉鶴等，2013）；二是減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提升本國(guó)金融業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；三是一些國(guó)家政府換屆帶來的執(zhí)政黨理念變化等也是影響監(jiān)管權(quán)力設(shè)置的重要因素。

我國(guó)中央金融監(jiān)管事權(quán)劃分也是40 多年金融改革的重要內(nèi)容。 中國(guó)的監(jiān)管改革采取了漸進(jìn)的方式，而不是英、日等國(guó)“大爆炸”式的步調(diào)（江時(shí)學(xué)，2009；國(guó)彥兵等，1998）。 改革開放初期至 1992 年，人民銀行集貨幣政策與金融監(jiān)管職責(zé)于一身，負(fù)責(zé)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管，個(gè)別部委也間或參與其中。 隨著金融分業(yè)快速發(fā)展及其相關(guān)領(lǐng)域加強(qiáng)專業(yè)監(jiān)管需要，我國(guó)用了十余年時(shí)間逐步建立了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的金融體制：1992 年中國(guó)證監(jiān)會(huì)成立，證券市場(chǎng)業(yè)務(wù)監(jiān)管從人民銀行分離出來；1998 年中國(guó)保監(jiān)會(huì)成立，保險(xiǎn)監(jiān)管從人民銀行分離；2003 年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)成立，銀行業(yè)監(jiān)管從人民銀行分離。 至此，人民銀行專注于制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。 2008 年次貸危機(jī)后，我國(guó)金融監(jiān)管體制也圍繞加強(qiáng)宏觀審慎政策、行為監(jiān)管、監(jiān)管協(xié)調(diào)等方面，進(jìn)行了若干重大改革： 一是2017 年成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，辦公室設(shè)在中國(guó)人民銀行，旨在加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板；二是2018 年銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)合并成立了銀保監(jiān)會(huì)，而在此之前各監(jiān)管部門分別內(nèi)設(shè)了消費(fèi)者（投資者）保護(hù)局，既加強(qiáng)了微觀審慎監(jiān)管，也加強(qiáng)了以金融消費(fèi)者保護(hù)為主要內(nèi)容的行為監(jiān)管；三是人民銀行成立宏觀審慎管理局，牽頭建立宏觀審慎政策框架和基本制度，以及系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估、識(shí)別和處置機(jī)制等。通過這一系列改革，目前在中央層面形成了“一委一行兩會(huì)一局”的監(jiān)管架構(gòu)，這種監(jiān)管體系是多層的、交叉的，并有明確的分工和職責(zé)，基本上是適應(yīng)我國(guó)監(jiān)管需要的。

展望未來，中央監(jiān)管事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分與合中更加注重實(shí)質(zhì)及其能力提升。 從國(guó)際比較看，代表性監(jiān)管模式包括分業(yè)監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管、雙峰監(jiān)管、傘型監(jiān)管等（G30，2008）。 客觀而言，并無放之四海而皆準(zhǔn)的監(jiān)管模式， 但從發(fā)展趨勢(shì)看，以消費(fèi)者保護(hù)為核心的行為監(jiān)管、以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為己任的宏觀審慎管理日益重要。這也為我國(guó)監(jiān)管體制下一步改革完善提供了有益參考。 隨著金融業(yè)綜合化、科技化、全球化發(fā)展，現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制在實(shí)踐中也面臨一些挑戰(zhàn)，在不少重大問題上存在一些分歧和模糊地帶。 為此，一方面，應(yīng)保持監(jiān)管體制的開放性，利用五年一度的全國(guó)金融工作會(huì)議等契機(jī)，定期審視現(xiàn)有監(jiān)管體制的不足和遺漏， 適時(shí)進(jìn)行監(jiān)管改革，以適應(yīng)金融發(fā)展和防范風(fēng)險(xiǎn)需要。另一方面，應(yīng)著重加強(qiáng)金融監(jiān)管能力建設(shè)， 注重監(jiān)管實(shí)質(zhì)而非形式，不斷增強(qiáng)監(jiān)管的專業(yè)性、透明度、問責(zé)性，從根本上提高監(jiān)管對(duì)現(xiàn)代金融體系發(fā)展的適應(yīng)能力及對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的管控能力。

四、財(cái)政與金融的關(guān)系

財(cái)政與金融的關(guān)系是我國(guó)金融改革繞不開的重要主題。財(cái)政和金融關(guān)系重要、敏感、復(fù)雜。數(shù)千年來，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理一定意義上也是財(cái)政管理的歷史。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)也是“大財(cái)政、小銀行”。 準(zhǔn)確地說，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而言，金融無非只是一個(gè)大“出納”（李揚(yáng)等，2018）。改革開放以來，金融逐步演變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立的龐大體系， 財(cái)政和金融的關(guān)系一直錯(cuò)綜復(fù)雜。這種復(fù)雜性主要體現(xiàn)在財(cái)務(wù)關(guān)系、各級(jí)國(guó)有金融資本關(guān)系和債務(wù)責(zé)任關(guān)系，以及宏觀調(diào)控中中央銀行和中央財(cái)政之間的政策配合問題。 從履職角度而言，財(cái)政管理部門和金融調(diào)控部門都是政府的“錢袋子”，承擔(dān)著管理宏觀經(jīng)濟(jì)的重大職責(zé)。 同時(shí)，財(cái)政政策與金融政策的實(shí)施方式、傳導(dǎo)機(jī)制、作用力度和調(diào)控對(duì)象等差異巨大， 深刻認(rèn)識(shí)財(cái)政與金融之間的聯(lián)系和區(qū)別，使兩者各自發(fā)揮應(yīng)有作用并相互促進(jìn)，對(duì)于維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定運(yùn)行至關(guān)重要。

改革開放以來，我國(guó)財(cái)政與金融的職責(zé)劃分經(jīng)歷了較大的變化， 主要厘清了財(cái)政撥款和銀行貸款、財(cái)政政策和貨幣政策、國(guó)有金融資本管理與金融監(jiān)管三對(duì)關(guān)系。首先，在財(cái)政撥款和銀行貸款方面，改革開放前，在“大財(cái)政”背景下，銀行是財(cái)政的出納，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資金投入主要依賴財(cái)政。 1978 年以來，銀行職能逐步加強(qiáng)，同時(shí)由于放權(quán)讓利的改革導(dǎo)致財(cái)政能力有所縮減，客觀上需要資金供給由財(cái)政為主向金融為主轉(zhuǎn)變。 1979 年“撥改貸”試點(diǎn)在部分省市和行業(yè)開展，取得較好的效果。從1984 年開始，隨著“撥改貸”在全國(guó)各行業(yè)全面推行，以國(guó)有銀行為主的金融體系開始成為支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量 （張杰，2008）。 然而，在“撥改貸”政策初期，財(cái)政與金融的職權(quán)邊界實(shí)質(zhì)上并不清晰，政府是國(guó)有銀行風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，同時(shí)也具有支配國(guó)有銀行信貸供給的隱性權(quán)力。 因而，國(guó)有銀行具有濃重的政策性色彩，在一定程度上承擔(dān)著財(cái)政職能，這也是導(dǎo)致當(dāng)時(shí)銀行不良率居高不下的重要因素。 1993 年12 月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于金融體制改革的決定》，提出建立三家政策性銀行，分離政策性信貸與商業(yè)性信貸。政策性金融由財(cái)政承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)并給予適當(dāng)補(bǔ)貼，商業(yè)性金融實(shí)行自負(fù)盈虧，使財(cái)政與商業(yè)性金融的職權(quán)邊界更加清晰。 其次，在財(cái)政政策和貨幣政策關(guān)系方面，1977 年11 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》明確，“人民銀行總行作為國(guó)務(wù)院部委一級(jí)的單位，與財(cái)政部分設(shè)”，要求財(cái)政資金和信貸資金分口管理。1994 年、1995 年分別停止財(cái)政部向人民銀行透支和借款，切斷了向財(cái)政供應(yīng)基礎(chǔ)貨幣的渠道。 第三，在國(guó)有金融資本管理與金融監(jiān)管關(guān)系方面，2003 年我國(guó)決定對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行啟動(dòng)股份制改革，但仍堅(jiān)持國(guó)家絕對(duì)控股，財(cái)政部作為持股人對(duì)國(guó)有銀行行使管理職權(quán)，財(cái)政部門的管理職權(quán)與金融監(jiān)管部門的監(jiān)管職權(quán)存在重疊或沖突部分，國(guó)有出資人常常以管理部門自居，通過考核、行政命令等方式直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng) （黃益平，2018）。2019 年 11 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》，明確“財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)合理界定職責(zé)邊界……按照市場(chǎng)監(jiān)管與出資人職責(zé)相分離的原則，理順國(guó)有金融機(jī)構(gòu)管理體制。 地方政府、各級(jí)財(cái)政部門不得干預(yù)金融監(jiān)管部門依法實(shí)施監(jiān)管?！庇纱?，財(cái)政部門出資人職責(zé)與金融監(jiān)管之間的職權(quán)劃分得以厘清和完善。

財(cái)政與金融之間關(guān)聯(lián)十分密切和復(fù)雜，理順兩者關(guān)系的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)各自歸位。 歷史地看，金融領(lǐng)域很多問題的原因，往往是財(cái)政與金融之間職責(zé)劃分不清導(dǎo)致金融財(cái)政化，而解決問題的方式也往往是通過制度建設(shè)劃分兩者之間的各自職責(zé)范圍。例如，在20 世紀(jì)80 年代“撥改貸”政策初期，銀行體系的財(cái)政性運(yùn)轉(zhuǎn)造成信貸過度擴(kuò)張和通貨膨脹；又如，近年來地方政府隱性債務(wù)累積的情況下，如果對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的職權(quán)和責(zé)任劃分不清，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將通過地方政府融資平臺(tái)傳導(dǎo)至金融體系，造成極大金融風(fēng)險(xiǎn)隱患（楊艷和劉慧婷，2013）；再如，財(cái)政部門控股國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，對(duì)其產(chǎn)生管理職責(zé)，如果財(cái)政管理職權(quán)與金融監(jiān)管職權(quán)劃分不清，將降低監(jiān)管效率，不利于國(guó)有金融資本保值增值，也不利于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。 由于財(cái)政與金融之間的密切關(guān)聯(lián)，厘清兩者關(guān)系并建立兩者之間協(xié)調(diào)配合的長(zhǎng)效機(jī)制尤為重要。 首先，要明確財(cái)政政策與貨幣政策的功能和職責(zé)。 在經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域，財(cái)政政策應(yīng)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮對(duì)定向調(diào)控的主體作用；貨幣政策主要側(cè)重于短期總需求調(diào)節(jié)，以保持價(jià)格穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)總量平衡，防止財(cái)政缺位、貨幣被迫補(bǔ)位， 避免將財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)移為金融風(fēng)險(xiǎn)或貨幣風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。 其次，要理清財(cái)政部門與金融部門參與金融事務(wù)的職責(zé)邊界。財(cái)政部門因持有國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股份而對(duì)其負(fù)有職責(zé)，應(yīng)按照《公司法》界定為出資人和股東職責(zé)， 防止股東權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力沖突。三是建立和完善財(cái)政管理部門與金融監(jiān)管部門的定期溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。 不論在政策調(diào)控方面，還是在體制機(jī)制改革方面，都應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政與金融的協(xié)調(diào)合作（劉尚希和孟艷，2015）， 如共享經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、隱性負(fù)債數(shù)據(jù)、評(píng)估預(yù)警信息、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值狀況和財(cái)務(wù)質(zhì)量信息等，共同防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

五、金融監(jiān)管職能與發(fā)展職能的關(guān)系

金融監(jiān)管職能與金融發(fā)展職能的分合演變，也是貫穿金融改革始終的一個(gè)重要問題。監(jiān)管職能的主要政策目標(biāo)是防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定；發(fā)展職能的主要政策目標(biāo)是營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展繁榮。 如果說監(jiān)管職能主要是抑制金融活動(dòng)負(fù)外部性， 那么發(fā)展職能則更多是考慮金融活動(dòng)的正外部性。 從主要國(guó)家金融業(yè)發(fā)展過程看，金融監(jiān)管專業(yè)化是一個(gè)不斷演進(jìn)的歷史進(jìn)程，各國(guó)金融業(yè)發(fā)展起步階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量單一，往往身兼數(shù)職，且發(fā)展職能重要性甚至大于監(jiān)管職能。 但隨著金融風(fēng)險(xiǎn)問題的凸顯，金融監(jiān)管也越來越趨向于獨(dú)立履職，且針對(duì)不同性質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)而分別設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 從理論邏輯看，監(jiān)管俘獲論揭示了金融監(jiān)管職能易受到發(fā)展職能掣肘。之前，公共利益論最早用于解釋政府監(jiān)管合理性，其認(rèn)為金融體系存在著自然壟斷、外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱等導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的因素， 監(jiān)管目的是維護(hù)公共利益，追求全社會(huì)福利最大化。然而美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒等人提出的監(jiān)管俘獲論則揭示了另一種情形，即被監(jiān)管者動(dòng)用種種資源和手段“俘虜”監(jiān)管者，監(jiān)管的設(shè)計(jì)和實(shí)施都將圍繞被監(jiān)管者的利益展開。其中一個(gè)典型表現(xiàn)就是金融監(jiān)管“競(jìng)次”（race to the bottom）現(xiàn)象，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了取悅本部門利益集團(tuán)、吸引潛在監(jiān)管對(duì)象或擴(kuò)展監(jiān)管實(shí)力范圍， 競(jìng)相降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)?！氨O(jiān)管競(jìng)次”易誘發(fā)監(jiān)管套利問題，使得整體監(jiān)管水平不斷下降，損害消費(fèi)者和投資者利益。 因而如何處理好監(jiān)管職能和發(fā)展職能之間關(guān)系成為金融改革必然關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

我國(guó)金融改革過程中，金融監(jiān)管與發(fā)展職能的關(guān)系也在不斷演變，總體上呈現(xiàn)出監(jiān)管與發(fā)展職能分離的趨勢(shì)，但在地方層面與之相反。 改革開放初期至證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼成立前，人民銀行作為最主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，此時(shí)貨幣政策職能、監(jiān)管職能和發(fā)展職能合為一體。 三大專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立后，各自承擔(dān)著本行業(yè)的監(jiān)管和發(fā)展職能，為本行業(yè)成長(zhǎng)壯大做出了歷史貢獻(xiàn)。 但在這一過程中，監(jiān)管職能和發(fā)展職能也存在沖突， 受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維影響，有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)習(xí)慣于將自己作為行業(yè)主管部門。 受“重發(fā)展、輕監(jiān)管”傾向影響，不同監(jiān)管部門對(duì)同類金融業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)制，出現(xiàn)監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)相鼓勵(lì)本行業(yè)擴(kuò)大地盤，易導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”和金融資產(chǎn)過度擴(kuò)張，損害監(jiān)管有效性和金融穩(wěn)定，如銀、證、保都曾涉及的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域。 2017 年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議以來， 分離發(fā)展與監(jiān)管職能取得了明顯進(jìn)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)更專注于監(jiān)管，即強(qiáng)調(diào)“監(jiān)管姓監(jiān)”，以提高監(jiān)管的專業(yè)性有效性，努力實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的統(tǒng)一，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，維護(hù)國(guó)家金融安全。 與此同時(shí)，人民銀行由于其中立角色承擔(dān)了更多的金融發(fā)展職能，包括：一是擬訂金融業(yè)改革、開放和發(fā)展規(guī)劃，承擔(dān)綜合研究并協(xié)調(diào)解決金融運(yùn)行中的重大問題、促進(jìn)金融業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的責(zé)任；二是擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)和其他有關(guān)法律法規(guī)草案，金融立法不再各自為政； 三是統(tǒng)籌金融業(yè)并購(gòu)重組、對(duì)外開放的安全審查。 值得注意的是，地方政府往往更注重強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)”，而對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，針對(duì)這一問題，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議賦予了地方更多的監(jiān)管職能。由于地方金融事權(quán)相對(duì)較小，因此其發(fā)展與監(jiān)管職能往往由當(dāng)?shù)亟鹑谵k（管理局）統(tǒng)籌承擔(dān)，呈現(xiàn)出與中央層面分離發(fā)展與監(jiān)管職能不同的格局。

展望未來，應(yīng)回歸監(jiān)管初心，更加重視監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)防控功能。 監(jiān)管職能與發(fā)展職能使命不同，由同一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)易產(chǎn)生內(nèi)在道德風(fēng)險(xiǎn)， 監(jiān)管者為擴(kuò)大自身權(quán)力輻射邊界，可能縱容被監(jiān)管對(duì)象違規(guī)，乃至主動(dòng)降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)， 從而降低本行業(yè)監(jiān)管成本以促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。 因此，當(dāng)金融業(yè)規(guī)模巨大且金融風(fēng)險(xiǎn)矛盾凸顯時(shí)，分離監(jiān)管和發(fā)展職能具有合理性，有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)避免目標(biāo)沖突，守住監(jiān)管底線，維護(hù)好金融穩(wěn)定和安全。 然而，我們也要看到，監(jiān)管和發(fā)展也有統(tǒng)一的一面。 防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定，最根本的還是要依靠金融發(fā)展。 長(zhǎng)期看，只有發(fā)展出金融供給功能強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)管理水平高的金融體系，才能從根本上防范金融風(fēng)險(xiǎn)； 在金融發(fā)展不足的薄弱基礎(chǔ)上維護(hù)金融穩(wěn)定，只能是事倍功半。 從這個(gè)意義上看，金融監(jiān)管與金融發(fā)展職能又具有緊密關(guān)聯(lián)， 由此必須加強(qiáng)相應(yīng)履職部門互通信息和協(xié)調(diào)配合，避免各自“關(guān)起門”來履職。

六、中央銀行內(nèi)部與外部的關(guān)系

中央銀行的內(nèi)外部關(guān)系本質(zhì)上反映了中央銀行的定位問題。 現(xiàn)代中央銀行是一國(guó)金融體系的核心。它不僅發(fā)行貨幣，同時(shí)也為金融機(jī)構(gòu)提供支付結(jié)算等基礎(chǔ)性金融服務(wù)，并承擔(dān)諸多金融監(jiān)管職責(zé)。因此，金融改革發(fā)展必然離不開中央銀行的參與， 可以說，一部人民銀行改革史，一定程度上也是中國(guó)金融改革的縮影。中央銀行是發(fā)行的銀行、政府的銀行、銀行的銀行， 這些廣泛的業(yè)務(wù)使得中央銀行承擔(dān)了大量職責(zé)，與金融市場(chǎng)和政府財(cái)政存在千絲萬縷的聯(lián)系，中央銀行如何既積極參與其中，又不越位缺位，成為金融改革發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

改革開放以來， 人民銀行適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展需要， 通過內(nèi)外關(guān)系的調(diào)整探索建立現(xiàn)代中央銀行體制。改革開放前，與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，人民銀行既是金融管理部門， 也是貨幣發(fā)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)還全面經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)務(wù)。 改革開放以來，我國(guó)金融業(yè)不斷發(fā)展繁榮，金融體系的規(guī)模、種類不斷增加，復(fù)雜性不斷提升，客觀上要求人民銀行轉(zhuǎn)變職能，專注央行主業(yè)。 1983 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》明確要求，中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能，由此拉開了人民銀行職責(zé)調(diào)整的序幕。 在內(nèi)部關(guān)系上，圍繞中央銀行體制的建立和完善以及分業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理，人民銀行不斷改革機(jī)構(gòu)和職能。這中間大的改革有：分離商業(yè)業(yè)務(wù)和政策職能、分設(shè)銀證保機(jī)構(gòu)行業(yè)監(jiān)管職能、大區(qū)行體制改革、適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展引入和加強(qiáng)新監(jiān)管職能（如反洗錢、征信管理），等等。在外部關(guān)系上，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是與中央政府部門和地方政府的關(guān)系，如明確不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券，不得向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款；二是與其他監(jiān)管部門的關(guān)系， 如2013 年?duì)款^銀監(jiān)會(huì)、 證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)；三是與金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的關(guān)系，總的方向是不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批事項(xiàng)，減少對(duì)微觀金融活動(dòng)的干預(yù)。

人民銀行內(nèi)外部關(guān)系演變體現(xiàn)了央行宏觀化、市場(chǎng)化和專業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)， 也為今后改革中央銀行調(diào)整其內(nèi)外部關(guān)系指明了方向。一是宏觀化。 中央銀行業(yè)務(wù)具有鮮明的宏觀屬性， 為順應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代中央銀行體制的需要， 應(yīng)健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架， 這是現(xiàn)代中央銀行制度的核心內(nèi)容， 也是中央銀行調(diào)整內(nèi)外部關(guān)系中必須堅(jiān)守的原則。 特別是圍繞宏觀審慎這一新的宏觀職責(zé)，應(yīng)進(jìn)一步提煉總結(jié)宏觀審慎一般性政策指引， 完善系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，加強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管，建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)宏觀審慎管理框架， 加強(qiáng)對(duì)金融控股公司和金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管。二是市場(chǎng)化。 近年來，中央銀行通過利率匯率市場(chǎng)化改革、深入落實(shí)放管服改革要求、 不斷壓減行政審批事項(xiàng)等進(jìn)一步減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。 即使是在疫情等特殊情況下，中央銀行履職依然體現(xiàn)了鮮明的市場(chǎng)化取向。 如人民銀行根據(jù)疫情防控和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段性特征，分層次、有梯度地推出3000 億元、5000 億元和1 萬億元再貸款再貼現(xiàn)政策， 利率越來越市場(chǎng)化， 覆蓋范圍越來越廣，取得了良好政策效果。 三是專業(yè)化。 改革開放以來， 中央銀行逐漸分離了其商業(yè)信貸經(jīng)營(yíng)職能和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的主體監(jiān)管職能，轉(zhuǎn)而專注貨幣政策、金融穩(wěn)定、基礎(chǔ)性金融設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，這種專業(yè)化分工較好地促進(jìn)了我國(guó)金融市場(chǎng)體系發(fā)展， 也為今后中央銀行調(diào)整內(nèi)外部關(guān)系提供了指引。

七、債務(wù)關(guān)系與權(quán)益關(guān)系

債務(wù)關(guān)系和權(quán)益關(guān)系是金融市場(chǎng)的兩大基礎(chǔ)關(guān)系。 債務(wù)關(guān)系主要表現(xiàn)為銀行貸款、債券融資，權(quán)益關(guān)系主要表現(xiàn)為股票融資。 從市場(chǎng)主體角度而言，債務(wù)關(guān)系相對(duì)權(quán)益關(guān)系較為基礎(chǔ)和簡(jiǎn)單， 前者不涉及市場(chǎng)主體正常的自主經(jīng)營(yíng)，后者則不僅僅涉及融資，同時(shí)還涉及企業(yè)內(nèi)部管理和公司治理， 與所有權(quán)等更為基礎(chǔ)的關(guān)系存在直接聯(lián)系。 從國(guó)際比較看，世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)一般使用“銀行主導(dǎo)型金融體系”和“市場(chǎng)主導(dǎo)型金融體系”概念。 美國(guó)和英國(guó)等國(guó)的金融創(chuàng)新層出不窮，因而股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)和衍生品市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)（彭俞超，2015），屬于市場(chǎng)主導(dǎo)型金融體系。 而德國(guó)、日本則屬于銀行主導(dǎo)型金融體系。 當(dāng)然， 這組概念與債務(wù)和權(quán)益關(guān)系融資的概念略有差異。 研究顯示，一國(guó)或地區(qū)的金融結(jié)構(gòu)、法制傳統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 發(fā)展程度等因素很大程度上影響了其融資模式， 如普通法系和科技產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體更傾向于市場(chǎng)主導(dǎo)型的融資結(jié)構(gòu)。 從發(fā)展趨勢(shì)看，更多地通過資本市場(chǎng)進(jìn)行金融資源配置是金融體系發(fā)展的趨勢(shì)。

改革開放以來， 我國(guó)金融體系以間接融資為主，權(quán)益關(guān)系發(fā)展相對(duì)滯后。我國(guó)金融改革是從注重重塑債務(wù)關(guān)系到注重債務(wù)關(guān)系和權(quán)益關(guān)系并重經(jīng)歷了相當(dāng)一段時(shí)期，這同體制改革和市場(chǎng)改革深化有密切關(guān)系。 所有制改革中引入股份制改革，金融市場(chǎng)發(fā)展中引入資本市場(chǎng)和交易所都經(jīng)歷過思想爭(zhēng)鳴和試點(diǎn)，并非一下子全面鋪開。 這既與當(dāng)時(shí)的思想觀念相關(guān)，也與我們?nèi)狈?duì)金融市場(chǎng)深度和廣度認(rèn)識(shí)有關(guān)。相較于實(shí)行改革開放后我們很早就啟動(dòng)了商業(yè)銀行改革，基于權(quán)益關(guān)系的資本市場(chǎng)發(fā)展及其融資規(guī)模增長(zhǎng)相對(duì)緩慢。 權(quán)益關(guān)系涉及所有權(quán)等爭(zhēng)議性領(lǐng)域，與推動(dòng)債務(wù)融資改革比較而言，推動(dòng)權(quán)益融資面臨更多的思想爭(zhēng)鳴，相關(guān)改革和試點(diǎn)曾一度限于停滯。 1990 年，上海證券交易所和深圳證券交易所相繼成立，邁出了權(quán)益關(guān)系融資的關(guān)鍵一步，但發(fā)展過程中面臨著一些爭(zhēng)議并出現(xiàn)了一些風(fēng)險(xiǎn)。 1992 年，鄧小平南方談話打消了全社會(huì)思想顧慮，權(quán)益融資改革逐步走向深入。 此后， 我國(guó)資本市場(chǎng)經(jīng)歷了啟動(dòng)合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）制度、設(shè)立中小板和創(chuàng)業(yè)板、股權(quán)分置改革、設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制、 全面深化新三板改革等，基本建立了多層次資本市場(chǎng)體系。然而，時(shí)至今日，以銀行貸款為主的債務(wù)關(guān)系型融資依然占據(jù)絕對(duì)比例，權(quán)益關(guān)系融資占比仍有較大提升空間， 如2021 上半年非金融企業(yè)境內(nèi)股票融資僅占當(dāng)期社會(huì)融資規(guī)模增量的2.8%。

從經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要來看，推動(dòng)更多金融資源通過資本市場(chǎng)進(jìn)行配置， 是提高儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化效率、穩(wěn)住宏觀杠桿率的重要途徑，也是我國(guó)堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)的必然要求。從總量上看，資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)典型的債務(wù)驅(qū)動(dòng)特征（李揚(yáng)，2021），宏觀杠桿率不斷增加又為金融風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患。 因此，發(fā)展直接融資才能夠減少對(duì)銀行債權(quán)融資的過度依賴，從而實(shí)現(xiàn)在穩(wěn)住杠桿率的同時(shí)，保持金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持力度不減的目標(biāo)（易綱，2020）。 從結(jié)構(gòu)上看，金融結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)效率顯著相關(guān)，股票市場(chǎng)較銀行業(yè)更有利于提升經(jīng)濟(jì)效率 （劉貫春等，2017），特別是對(duì)于新興市場(chǎng)國(guó)家而言，資本市場(chǎng)融資渠道對(duì)全要素生產(chǎn)率（TFP）具有明顯的正面推動(dòng)作用（張宗新和李東憲，2019）。并且，發(fā)展直接融資與宏觀政策調(diào)控效果密切相關(guān)，例如，江會(huì)芬（2020）認(rèn)為，直接融資占比提高有助于提高貨幣政策的利率傳導(dǎo)效率，應(yīng)當(dāng)提高債券等直接融資在社會(huì)融資規(guī)模中的比重。 國(guó)內(nèi)外理論和實(shí)踐表明，基于權(quán)益關(guān)系的融資體系具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、定價(jià)透明、資源配置效率高的鮮明特性，更適宜于推動(dòng)科技產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)成長(zhǎng)壯大，從而有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，我國(guó)正處在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)鍵時(shí)期， 特別是高科技產(chǎn)業(yè)和中小創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展，對(duì)融資結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資本市場(chǎng)的發(fā)展提出了非常迫切的現(xiàn)實(shí)要求，提高基于權(quán)益關(guān)系的股權(quán)融資比重的任務(wù)也愈加緊迫。 為此，我們應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)直接融資市場(chǎng)改革，完善證券市場(chǎng)法規(guī)體系，全面推進(jìn)股票發(fā)行制度改革，加強(qiáng)交易行為監(jiān)管，提高市場(chǎng)主體信息披露質(zhì)量，穩(wěn)定政策預(yù)期，建立常態(tài)化退市機(jī)制，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益和獲得感，為大力發(fā)展直接融資創(chuàng)造良好環(huán)境。

八、國(guó)有金融與民營(yíng)金融的關(guān)系

國(guó)有金融與民營(yíng)金融的關(guān)系主要涉及民營(yíng)資本在金融市場(chǎng)中的角色定位，也是處理金融發(fā)展中市場(chǎng)和政府關(guān)系的延續(xù)。國(guó)有資本和民營(yíng)資本都是金融發(fā)展不可或缺的參與者， 深刻認(rèn)識(shí)兩者之間的關(guān)系，才能推動(dòng)完善我國(guó)金融機(jī)構(gòu)體系，推動(dòng)金融市場(chǎng)化改革深入發(fā)展。一方面，金融本質(zhì)上是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，社會(huì)資本參與是金融發(fā)展的本質(zhì)要求。如果民營(yíng)資本沒有獲得充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，則難以有效降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)融資成本。 并且，通過促進(jìn)民營(yíng)金融發(fā)展，使民營(yíng)資本更多參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還有利于完善資本結(jié)構(gòu)、 優(yōu)化金融生態(tài)和提升金融活力。另一方面， 國(guó)有金融是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵力量，也是金融市場(chǎng)的穩(wěn)定器和金融風(fēng)險(xiǎn)的減壓閥。 歷史上，國(guó)有金融還是保障“撥改貸”等金融改革順利實(shí)施的重要支柱，也在推進(jìn)我國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)化、國(guó)際化和全球化進(jìn)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用和壓艙石作用 （王國(guó)剛，2019）。此外，國(guó)有金融在服務(wù)小微、民營(yíng)、“三農(nóng)”等薄弱領(lǐng)域亦發(fā)揮著獨(dú)特作用。 總之，國(guó)有金融與民營(yíng)金融都是金融市場(chǎng)不可或缺的參與者，共同構(gòu)筑了多元產(chǎn)權(quán)共存的、競(jìng)爭(zhēng)性的金融市場(chǎng)環(huán)境。

改革開放40 年來，我國(guó)金融業(yè)向民間資本開放是一個(gè)漸進(jìn)的過程， 與市場(chǎng)化改革的進(jìn)程以及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大具有相關(guān)性。 然而，由于金融業(yè)具有較強(qiáng)的外部性，準(zhǔn)入門檻高，使得這些發(fā)展進(jìn)程又不完全同步。 以銀行業(yè)為例，改革開放初期，我國(guó)允許民資辦信用社，開啟了民營(yíng)資本進(jìn)入銀行業(yè)的篇章；1995 年5 月，國(guó)務(wù)院同意設(shè)立一家民營(yíng)商業(yè)銀行，次年中國(guó)民生銀行作為第一家民營(yíng)銀行開業(yè)。 隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，以及民企融資需求不斷提升， 常態(tài)開放民營(yíng)銀行的呼聲漸高。 2014 年，我國(guó)開啟民營(yíng)銀行試點(diǎn)，為五家民營(yíng)銀行頒發(fā)牌照。2016 年，首批試點(diǎn)民營(yíng)銀行即開始盈利，且不良貸款率總體較低，展示出了服務(wù)特定領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，超出了市場(chǎng)預(yù)期。 截至2020 年底，我國(guó)共發(fā)放了19 家民營(yíng)銀行牌照。 同時(shí)，存款保險(xiǎn)制度的建立（2015 年）也為民營(yíng)銀行發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。

下一步，圍繞金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)加快形成國(guó)有金融與民營(yíng)金融錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的互補(bǔ)發(fā)展格局。當(dāng)前，我國(guó)中小企業(yè)、科創(chuàng)企業(yè)等資金需求還難以較充分滿足，其原因不在于金融供給總量不足，而是金融供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，民營(yíng)金融與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相匹配。 民營(yíng)銀行與民營(yíng)企業(yè)有天然聯(lián)系紐帶，相對(duì)于大型國(guó)有銀行，其為民營(yíng)企業(yè)提供金融服務(wù)具有機(jī)制優(yōu)勢(shì)。 在未來金融改革中，監(jiān)管部門應(yīng)按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則，堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”原則，在經(jīng)營(yíng)區(qū)域、業(yè)務(wù)范圍等方面賦予民營(yíng)資本更多公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，豐富金融資源供給主體，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)生態(tài)向多元化發(fā)展，形成大型國(guó)有金融與民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)互補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展格局。與此同時(shí)，也應(yīng)看到，民營(yíng)銀行常出現(xiàn)關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款、內(nèi)部人控制、資本金短缺等風(fēng)險(xiǎn)問題。民營(yíng)銀行的客戶群體多是中小企業(yè)，也加大了外部風(fēng)險(xiǎn)因素。 然而，不能因民營(yíng)資本參與金融發(fā)展的過程中出現(xiàn)的一些曲折和問題， 就排斥民營(yíng)資本參與金融市場(chǎng)，關(guān)鍵是要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立合理規(guī)制，通過完善法制環(huán)境、健全征信體系、完善準(zhǔn)入退出制度、提升公司治理水平等手段，多措并舉管控民營(yíng)金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)民營(yíng)金融健康發(fā)展。

九、金融對(duì)內(nèi)改革和對(duì)外開放的關(guān)系

改革開放是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招，也是我國(guó)金融業(yè)40 余年大發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ慈?改革帶來了紅利，而開放也由于鲇魚效應(yīng)同樣帶來了紅利。開放能使一個(gè)國(guó)家在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源配置和風(fēng)險(xiǎn)分散，也能夠促進(jìn)相關(guān)制度和法治的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化（中國(guó)人民大學(xué)課題組和吳曉求，2020）。 金融是競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)業(yè)， 一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)一定是開放的市場(chǎng)。 首先，擴(kuò)大金融開放，放松跨境交易的相關(guān)法規(guī)，能夠增加企業(yè)的資金可得性，從而促進(jìn)創(chuàng)新活動(dòng)和新業(yè)務(wù)的建立（Amin et al.，2021）。 其次，擴(kuò)大金融對(duì)外開放有利于引入國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和做法，推動(dòng)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)和改革（易綱，2020），倒逼國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)改善公司治理和服務(wù)質(zhì)量， 培育金融市場(chǎng)參與者競(jìng)爭(zhēng)能力，提升金融供給質(zhì)量，從而提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的整體水平。 再次，金融對(duì)外開放對(duì)金融監(jiān)管提出了更高的要求， 促使國(guó)內(nèi)監(jiān)管部門不斷完善金融監(jiān)管能力和提升金融監(jiān)管水平， 同時(shí)創(chuàng)造更為良好的營(yíng)商環(huán)境。 此外，金融開放還將促進(jìn)金融多邊合作，增強(qiáng)我國(guó)參與國(guó)際金融治理的能力，擴(kuò)大我國(guó)在全球金融合作中的影響力， 有利于推動(dòng)國(guó)際金融治理體系不斷完善。

我國(guó)金融業(yè)開放伴隨著整體開放進(jìn)程主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是實(shí)行改革開放后至加入WTO 前?？紤]國(guó)內(nèi)金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力較弱等因素，我國(guó)金融業(yè)開放采取了循序漸進(jìn)、逐步開放的政策：先允許外資設(shè)立代表處，再允許設(shè)立營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)；先開放外幣業(yè)務(wù)，再開放本幣業(yè)務(wù)； 先對(duì)外資銀行開放外商投資企業(yè)客戶，再開放國(guó)內(nèi)客戶。 二是加入WTO 后至2018 年。 2001年12 月11 日，中國(guó)加入WTO，并承諾在5 年過渡期內(nèi)逐步取消對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的限制，2006 年12 月最終實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的全面對(duì)外開放。 與加入WTO 之前相比， 外資金融機(jī)構(gòu)從過去的業(yè)務(wù)合作轉(zhuǎn)變?yōu)橐詤⒐?、入股的名義進(jìn)行股權(quán)合作， 以此進(jìn)入我國(guó)金融市場(chǎng)。從國(guó)內(nèi)角度看，實(shí)現(xiàn)了從引入資金到引入管理方式的更為深刻的對(duì)外開放。 與此同時(shí)，中資金融機(jī)構(gòu)也更加積極地參與國(guó)際金融市場(chǎng)，人民幣國(guó)際化也在次貸危機(jī)后應(yīng)運(yùn)而生并深入推進(jìn) （周小川，2012）。 三是2018 年以來深化金融開放階段。2018 年4 月，習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇上宣布，中國(guó)將大幅放寬包括金融業(yè)在內(nèi)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。 隨后，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱宣布了擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放的具體措施和時(shí)間表。2018 年6 月， 銀保監(jiān)會(huì)宣布取消中資銀行和金融資產(chǎn)管理公司外資持股比例限制。 2020 年，金融委辦公室公布了11 條金融改革措施， 涉及債券市場(chǎng)進(jìn)一步開放、擴(kuò)大外資評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在華展業(yè)等，彰顯了我國(guó)進(jìn)一步深化金融開放的決心。

“雙循環(huán)”背景下，我們要堅(jiān)持改革與開放雙輪驅(qū)動(dòng)，增強(qiáng)金融服務(wù)高水平開放型經(jīng)濟(jì)能力。 金融業(yè)開放是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，40 多年來， 我們?nèi)〉昧溯x煌成就，但與十九大確立的全面開放目標(biāo)要求還存在一些差距。 有研究指出，與制造業(yè)開放和貿(mào)易部門開放相比， 中國(guó)金融開放的步伐相對(duì)緩慢 （Hyun et al.，2021）。一方面，外資金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)市場(chǎng)份額仍然較低， 金融對(duì)外開放的空間和潛力還很大， 如2020 年底， 外資持有的股票和債券僅占A 股流通市值的5.3%、全市場(chǎng)債券托管總量的3%，外資銀行總資產(chǎn)占銀行業(yè)總資產(chǎn)的1.2%，甚至低于中國(guó)加入WTO 之初的1.5%（2003 年末）。另一方面，人民幣國(guó)際化程度與我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的地位和規(guī)模不相匹配。在國(guó)際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜、反全球化思潮抬頭的外部環(huán)境下，我國(guó)多次向世界強(qiáng)調(diào)“中國(guó)開放的大門不會(huì)關(guān)閉，只會(huì)越開越大”， 深化金融開放兌現(xiàn)了我國(guó)對(duì)世界作出的莊嚴(yán)承諾，凸顯了我國(guó)引領(lǐng)開放合作的歷史潮流。當(dāng)前，要按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，堅(jiān)定走深化金融改革開放之路，用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。 首先，堅(jiān)持改革與開放雙輪驅(qū)動(dòng)， 以深化開放支持和倒逼金融改革。 有研究認(rèn)為，我國(guó)仍存在一些政府部門對(duì)金融業(yè)的干預(yù)和金融抑制問題，2015 年我國(guó)金融抑制程度在有數(shù)據(jù)的130 個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排第14 位 （《徑山報(bào)告》課題組，2019）。 為此，可借鑒對(duì)外資的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單制度，放寬民間資本參與金融業(yè)，給予民資金融機(jī)構(gòu)公平參與市場(chǎng)的權(quán)利，培育國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)能力，以此實(shí)現(xiàn)以開放促競(jìng)爭(zhēng)的目的。其次，統(tǒng)籌推進(jìn)金融“引進(jìn)來”和“走出去”。在放開外資進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的同時(shí)， 也要鼓勵(lì)內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)走出去發(fā)展，特別是配合“一帶一路”等倡議實(shí)施，為走出去的中資企業(yè)和國(guó)內(nèi)企業(yè)利用國(guó)際市場(chǎng)融資提供服務(wù)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中加速成長(zhǎng)、在開放市場(chǎng)中走向成熟。同時(shí)，積極尋找突破點(diǎn)，持續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)人民幣國(guó)際化，避免金融領(lǐng)域“卡脖子”問題。最后，要始終保持開放程度與監(jiān)管能力相匹配。金融對(duì)外開放將使得監(jiān)管對(duì)象更為復(fù)雜，金融市場(chǎng)受外部經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的擾動(dòng)更為明顯，給金融監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。 應(yīng)在推進(jìn)金融對(duì)外開放的同時(shí)，借鑒成熟市場(chǎng)做法，不斷完善監(jiān)管制度和機(jī)制， 使金融開放始終與監(jiān)管能力相匹配，牢牢把握金融開放的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，在確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的前提下進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供更高水平的金融服務(wù)支持。

十、小結(jié)與展望

本文從金融事權(quán)職權(quán)劃分的角度，回顧了我國(guó)金融改革中若干邏輯關(guān)系的演變歷程，40 多年來的金融改革就是諸多邏輯關(guān)系不斷調(diào)整變化以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程。 當(dāng)然，由于金融本身的重要性和復(fù)雜性， 我國(guó)金融改革不僅僅涉及上文所述的邏輯關(guān)系，還有其他一些關(guān)系也有待厘清和歸類。 過去折射未來，改革仍在路上。 盡管我國(guó)金融改革已經(jīng)取得了突破性進(jìn)展， 但我們也深知改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸地解決所有問題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式的不斷變遷，高質(zhì)量發(fā)展需要更具針對(duì)性的金融要素保障，同時(shí)金融業(yè)自身也需要從“增量”轉(zhuǎn)為“提質(zhì)”。 圍繞我國(guó)“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出的“建設(shè)具有高度適應(yīng)性、競(jìng)爭(zhēng)力、普惠性的現(xiàn)代金融體系”這一目標(biāo)，金融改革的這些邏輯關(guān)系也會(huì)動(dòng)態(tài)發(fā)生變化。 可以預(yù)料，未來的金融改革中， 一些邏輯關(guān)系或者其中某一方面將變得尤為關(guān)鍵，而另一些邏輯關(guān)系或者其中的某一方面則可能不再重要，認(rèn)識(shí)和把握這些對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，既是理解我國(guó)金融改革邏輯的一把鑰匙，更是因地制宜、順時(shí)而變推動(dòng)我國(guó)金融高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。