管 兵 梁江祿

提要：數(shù)字治理對政府具有賦能作用。在中國單一制的多層級科層體制下，各級政府被數(shù)字賦權(quán)的效用不同。本研究以精準(zhǔn)扶貧中的數(shù)字治理為例，分析數(shù)字治理和信息化技術(shù)對于不同層級政府作用的具體表現(xiàn)。數(shù)字化信息平臺對于中央政府決策具有重要的作用，這是精準(zhǔn)扶貧的技術(shù)前提；數(shù)字化信息平臺對于基層政府執(zhí)行政策具有重要的輔助作用；而中間層政府在這一過程中的影響力有所減弱。

一、問題提出

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興技術(shù)迅猛發(fā)展，帶動了政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，其核心是數(shù)字對治理主體的賦權(quán)。有學(xué)者就此直呼人類已經(jīng)進(jìn)入了“第四次工業(yè)革命”。(1)孟天廣：《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機(jī)制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動》，《治理研究》2021年第1期。這些新興信息技術(shù)大規(guī)模介入政府治理過程，使政府傳統(tǒng)治理模式被移動智能新興技術(shù)逐步解構(gòu)，改變政府與社會的交互機(jī)制。(2)胡衛(wèi)衛(wèi)、辛璄怡、于水：《技術(shù)賦權(quán)下的鄉(xiāng)村公共能量場：情景、風(fēng)險與建構(gòu)》，《電子政務(wù)》2019年第10期。在人類政治文明的每次重大轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，科技革命均在其中發(fā)揮著舉足輕重的推動作用，科技革命驅(qū)動著生產(chǎn)力質(zhì)的飛躍，由此驅(qū)動著上層建筑——即社會經(jīng)濟(jì)制度的變革和國家治理體系的轉(zhuǎn)型。

“第四次工業(yè)革命”帶來的國家治理體系轉(zhuǎn)型則以數(shù)字治理為變革的根基。數(shù)字政府治理是將數(shù)字技術(shù)與國家治理的深度融合，通過數(shù)字技術(shù)變革把智慧政務(wù)服務(wù)需求同現(xiàn)代政府體制創(chuàng)新有機(jī)銜接起來，以達(dá)成國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之終極目標(biāo)。(3)沈費(fèi)偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能:數(shù)字政府治理的運(yùn)作機(jī)理與創(chuàng)新路徑》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。數(shù)字技術(shù)賦權(quán)重塑政府治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，原來單一中心的權(quán)力形態(tài)逐漸向多中心、扁平化和開放性轉(zhuǎn)變。其中，數(shù)字賦權(quán)正重構(gòu)縱橫交錯的條塊分割的權(quán)力結(jié)構(gòu)，國家治理的碎片化權(quán)威主義向整體性治理轉(zhuǎn)變擁有了一條可能的技術(shù)路徑。這一數(shù)字賦權(quán)讓上層權(quán)力跨越傳統(tǒng)官僚體制成為可能，實現(xiàn)復(fù)雜多邊的公共問題的跨部門、跨層級治理。(4)張程：《數(shù)字治理下的“風(fēng)險壓力-組織協(xié)同”邏輯與領(lǐng)導(dǎo)注意力分配——以A市“市長信箱”為例》，《公共行政評論》2020年第1期。

我國的精準(zhǔn)扶貧是數(shù)字賦權(quán)引領(lǐng)的跨部門、跨層級治理的典型。根據(jù)中央統(tǒng)一要求，政府多部門、社會多元主體參與了這項巨大工程，其中，政府跨層級交互所形成的政府現(xiàn)象與治理效果令世人嘆為觀止，獲得了聯(lián)合國的肯定和稱贊。2021年第十三屆全國人大四次會議的政府工作報告指出，僅2020年中國扶貧事業(yè)就實現(xiàn)了“年初剩余的551萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧、52個貧困縣全部摘帽”的歷史性目標(biāo)，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困。精準(zhǔn)扶貧的這種舉世矚目的成就得益于以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)的賦權(quán)效用，以這些新興技術(shù)為依托，國務(wù)院開發(fā)出了全國扶貧信息系統(tǒng)，用于收集各省貧困縣、貧困村、貧困戶的信息，破除了中央政府與下級政府信息不對稱的障礙，使更多出自鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)土信息以“原汁原味”的方式高位傳遞至中央政府，讓中央政府的精準(zhǔn)扶貧決策有了信息依據(jù)，也使得過去依賴地方的扶貧治理出現(xiàn)了倒轉(zhuǎn)。

這一治理結(jié)構(gòu)的變化是數(shù)字賦權(quán)下精準(zhǔn)扶貧跨層級交互作用的結(jié)果。按中國政府組織的五級結(jié)構(gòu)，治理任務(wù)通常層層下達(dá)、層層分解，直至科層制末端。政府行政權(quán)力、治理資源與作用發(fā)揮也按層級結(jié)構(gòu)分配。在多層次的科層制下，由于信息不對稱問題，中央政府的決定和地方政府的執(zhí)行都會受到這一問題的影響。但觀察精準(zhǔn)扶貧過程發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧實施過程中中央政府有著極強(qiáng)的決策能力，基層政府政策執(zhí)行能力突出，而中間層政府(省市政府)作用不太彰顯。

數(shù)字賦權(quán)有著明顯的層級效應(yīng)。通常認(rèn)為信息系統(tǒng)有助于實現(xiàn)決策權(quán)與信息資源的向上集中，(5)張程：《數(shù)字治理下的“風(fēng)險壓力-組織協(xié)同”邏輯與領(lǐng)導(dǎo)注意力分配——以A市“市長信箱”為例》，《公共行政評論》2020年第1期?？梢哉J(rèn)為全國扶貧信息系統(tǒng)正是發(fā)揮著這樣的作用。但是數(shù)字治理并不必然帶來政府組織的扁平化與組織效能的提升。(6)R.Heeks，Reinventing Government in the Information Age: International Practice in IT Enabled Public Sector Reform, New York:Routledge，2001.這種不同層級政府的作用差異又因何所致？既有研究曾就相關(guān)的問題提出過“數(shù)字下鄉(xiāng)”的觀點，(7)王雨磊:《數(shù)字下鄉(xiāng):農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》，《社會學(xué)研究》2016年第6期。但此一觀點更強(qiáng)調(diào)因信息傳遞鏈條過長導(dǎo)致信息失真引致中央政府決策能力變?nèi)?，同時該觀點認(rèn)為作為中間層的省級政府在精準(zhǔn)扶貧中擁有較高的決策地位，對數(shù)字賦權(quán)的層級差異未給予關(guān)注，也不能解釋為什么出現(xiàn)政府層級差異的現(xiàn)象。為解決這個疑惑，筆者引入了數(shù)字賦權(quán)的層級效用視角，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧實踐過程，試圖解釋其層級差異背后的邏輯，重點剖析其中的組織學(xué)問題及其治理意義。

二、文獻(xiàn)回顧

數(shù)字賦權(quán)是政府治理理論與現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)融合而成的研究議題。它伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展而誕生，早期的研究認(rèn)為信息技術(shù)推動了社會的變革，塑造了新社會形態(tài)下的組織模式和結(jié)構(gòu)特征。基于這些理論闡釋，知識、信息、數(shù)據(jù)逐漸被視為重要的生產(chǎn)要素，分散化、扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的社會結(jié)構(gòu)也逐漸成為組織與社會成員之間關(guān)系連接的共識性結(jié)構(gòu)。(8)鮑靜、賈開：《數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究:原則、框架與要素》，《政治學(xué)研究》2019年第3期。就其含義而言，有人認(rèn)為數(shù)字化生存天然具備賦權(quán)的特質(zhì)。而數(shù)字化時代的數(shù)字賦權(quán)，被理解為不同主體在各自存在領(lǐng)域獲得了同等權(quán)利。有學(xué)者進(jìn)而認(rèn)為數(shù)字化有助于彌合不同群體之間的鴻溝，同時將對公共部門采納新治理模式發(fā)揮著重要的推動作用。(9)劉天元、王志章：《稀缺、數(shù)字賦權(quán)與農(nóng)村文化生活新秩序——基于農(nóng)民熱衷觀看短視頻的田野調(diào)查》，《中國農(nóng)村觀察》2021年第3期。

在政治學(xué)與公共行政學(xué)領(lǐng)域，數(shù)字賦權(quán)逐漸成為學(xué)者理解政府行為的一個重要視角，那么如何理解在精準(zhǔn)扶貧實踐中引入數(shù)字技術(shù)后的政府權(quán)力的層級差異呢？在既有文獻(xiàn)中關(guān)于此的研究主要有三種解釋路徑：一是宏觀視域下數(shù)字治理路徑，此即為政府治理理論與現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)融合而成的受到極大關(guān)注的研究面向；二是數(shù)字賦能路徑；三是技術(shù)賦權(quán)路徑。

首先，大量學(xué)者發(fā)現(xiàn)數(shù)字治理帶來政府權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)的變化。政府、市場和公民等多元主體的互動構(gòu)成了觀察政府權(quán)力結(jié)構(gòu)變動的多維視角。政府作為獨(dú)一觀察主體時，“互聯(lián)網(wǎng)+”“智能+”的大規(guī)模引入，(10)黃璜:《互聯(lián)網(wǎng) +、國家治理與公共政策》，《電子政務(wù)》2015 年第 7 期。帶來政府治理工具的創(chuàng)新，引領(lǐng)了政府治理結(jié)構(gòu)變革，改善政府治理績效。有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字政府治理與政府治理結(jié)構(gòu)是一種相輔相成的關(guān)系。(11)Patrick Dunleavy, Digital Era Governance:IT Corporations，the State，and E-Government，Oxford: Oxford University Press，2006，p.69.政府作為最重要的治理主體，據(jù)此有觀點認(rèn)為在數(shù)字化時代其需要重構(gòu)內(nèi)部職責(zé)體系的運(yùn)行機(jī)制，(12)葉戰(zhàn)備、王璐、田昊:《政府職責(zé)體系建設(shè)視角中的數(shù)字政府和數(shù)據(jù)治理》，《中國行政管理》2018年第7期。并有學(xué)者為其規(guī)劃了從宏觀架構(gòu)與技術(shù)路徑等多方面來重新搭建數(shù)字政府治理體系。(13)何哲:《國家數(shù)字治理的宏觀架構(gòu)》，《電子政務(wù)》2019年第1期；孟天廣:《政治科學(xué)視角下的大數(shù)據(jù)方法與因果推論》，《政治學(xué)研究》2018年第3期。這些變革帶來了組織權(quán)力和組織形態(tài)的變化，如大數(shù)據(jù)發(fā)展局，這一新的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)在政府職能部門序列。(14)賈開、蔣余浩:《人工智能治理的三個基本問題:技術(shù)邏輯、風(fēng)險挑戰(zhàn)與公共政策選擇》，《中國行政管理》2017年第10期。以上下級政府互動作為考察視角時，有研究結(jié)合精準(zhǔn)扶貧提出了數(shù)字下鄉(xiāng)的觀點，認(rèn)為數(shù)字下鄉(xiāng)是技術(shù)治理在國家精準(zhǔn)扶貧中的典型應(yīng)用，并歸納了數(shù)字信息在地化、系統(tǒng)化和邏輯化等數(shù)字下鄉(xiāng)的三種維度。以政府與市場互動作為觀察起點時，政府的權(quán)力架構(gòu)正被數(shù)字技術(shù)發(fā)展所帶來的新興產(chǎn)業(yè)及其治理所重構(gòu)，如共享經(jīng)濟(jì)治理、數(shù)字平臺治理、跨境數(shù)據(jù)流動治理等，正從多方面重新詮釋公共行政價值與治理理念。以政府與公民關(guān)系作為切入點時，一些學(xué)者認(rèn)為新型的公民參與模式在政府信息技術(shù)創(chuàng)新時產(chǎn)生，(15)Michael E.Milakovich, Digital Governance: New Technologies for Improving Public Service and Participation, London: Routledge, 2012, p.32.這將使傳統(tǒng)科層制權(quán)力進(jìn)入民間的形式被解構(gòu)，并在這個過程中重構(gòu)其反饋回流的樣態(tài)。

第二，就數(shù)字賦能而言，數(shù)字治理在三個維度上賦能政府改革以提升效能。一是重構(gòu)政府治理能力的構(gòu)成，賦能政府內(nèi)部治理，為科學(xué)決策、優(yōu)化決策提供技術(shù)基礎(chǔ)與信息基礎(chǔ)，賦能政府的經(jīng)濟(jì)與社會治理，為精準(zhǔn)扶貧等各項治理鋪好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與技術(shù)路徑。(16)孟天廣:《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機(jī)制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動》，《治理研究》2021年第1期。二是數(shù)字賦能是在數(shù)字時代對整體性治理理論進(jìn)行繼承和發(fā)展?，F(xiàn)代數(shù)字技術(shù)與政府整體性治理結(jié)構(gòu)相互吸納與融合，催化現(xiàn)代政府治理體系產(chǎn)生革命性發(fā)展，智能化時代政府的理念建構(gòu)、服務(wù)供給等通過數(shù)據(jù)賦能，獲得科學(xué)、高效的公共治理績效。(17)沈費(fèi)偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能:數(shù)字政府治理的運(yùn)作機(jī)理與創(chuàng)新路徑》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。當(dāng)代政府治理所追求的平等互動理念通過數(shù)字化變革推動政府整體性理念革新與職能轉(zhuǎn)變，并在這一過程中重塑政府治理體制，實現(xiàn)政府體制的系統(tǒng)優(yōu)化與流程再造之目標(biāo)。(18)劉淑春:《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊(yùn)、技術(shù)構(gòu)架與路徑設(shè)計———基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》2018年第9期。三是數(shù)字技術(shù)還能夠打破部門之間的隔閡，加強(qiáng)業(yè)務(wù)單元的聯(lián)系。有研究以“連接”對此進(jìn)行概括，認(rèn)為數(shù)字化對組織的影響主要聚焦于連接，即組織中相互割離的業(yè)務(wù)模塊和管理單元通?？山?jīng)由數(shù)字技術(shù)進(jìn)行連接，其間通過調(diào)整跨層級與跨部門的交互規(guī)則，能更好地激活組織賦能。(19)單宇、許暉、周連喜、周琪：《數(shù)智賦能：危機(jī)情境下組織韌性如何形成？——基于林清軒轉(zhuǎn)危為機(jī)的探索性案例研究》，《管理世界》2021年第3期。

第三，就技術(shù)賦權(quán)而言，既往研究形成了兩種觀點。一是技術(shù)賦權(quán)解構(gòu)了行政權(quán)力的專斷性與信息傳播的單向性。技術(shù)嵌入重塑了基層權(quán)力的運(yùn)行模式，行政權(quán)力遵循技術(shù)方案重新分配，在技術(shù)賦權(quán)下解構(gòu)傳統(tǒng)專斷性行政權(quán)力。同時，技術(shù)賦權(quán)積極形塑出新的政府治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，一個多中心、扁平化和開放性的權(quán)力形態(tài)正逐步在技術(shù)加持下顯露出來，整個社會空間結(jié)構(gòu)也日漸脫離舊的實踐樣態(tài)。(20)胡衛(wèi)衛(wèi)、辛璄怡、于水：《技術(shù)賦權(quán)下的鄉(xiāng)村公共能量場：情景、風(fēng)險與建構(gòu)》，《電子政務(wù)》2019年第10期。數(shù)字治理擴(kuò)大科層組織汲取公民信息的渠道，(21)J.M.Coicaud,“Administering and Governing with Technology: The Question of Information Communication Technology and E-Governance”, Global Policy, 2016, Vol.7, No.2.主要通過技術(shù)系統(tǒng)收集更多的信息，減少信息偏差性，依憑智能化系統(tǒng)將碎片化、異質(zhì)性信息整合到統(tǒng)一的端口，最重要的是在信息收集與整合過程中，政府組織習(xí)得了識別、整合信息屬性的能力。同時，技術(shù)賦權(quán)打破了傳播權(quán)力傳統(tǒng)模式，權(quán)力傳播社會化成為可能，這有效抑制了科層化結(jié)構(gòu)中信息傳播自上而下逐級傳達(dá)的弊病，因而特定層級政府的話語權(quán)被弱化。(22)張程：《數(shù)字治理下的“風(fēng)險壓力-組織協(xié)同”邏輯與領(lǐng)導(dǎo)注意力分配——以A市“市長信箱”為例》，《公共行政評論》2020年第1期。二是技術(shù)賦權(quán)公民、社會組織，使普通公民具備汲取、傳播信息的自由，讓個人擁有影響公共議題的能力，同時數(shù)字技術(shù)提升社會組織參與社會治理的能力，從而有利于建構(gòu)新型政社關(guān)系。

可以說，以上三種路徑為數(shù)字賦權(quán)的研究提供了豐富依據(jù)，讓我們對數(shù)字賦權(quán)關(guān)注什么方面、為何關(guān)注以及以什么為研究切入視角有了較為全面的認(rèn)知。縱觀全貌，我們發(fā)現(xiàn)上述三種路徑均關(guān)注到數(shù)字賦權(quán)促使政府變革，傳統(tǒng)科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)隨著數(shù)字化、智能化技術(shù)的介入逐漸發(fā)生變化，政府組織汲取信息的途徑也有了變動，以數(shù)字下鄉(xiāng)為代表的觀點亦指出精準(zhǔn)扶貧與技術(shù)治理的結(jié)合整合了政府組織結(jié)構(gòu)、聯(lián)結(jié)部門碎片化。但關(guān)注組織架構(gòu)、權(quán)力形態(tài)及多元主體互動的諸多研究，仍較少關(guān)注到以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能為代表的數(shù)字化、智能化技術(shù)引入政府?dāng)?shù)字治理后，帶來數(shù)字賦權(quán)的層級差異。數(shù)字技術(shù)固然難以從根本上改變科層制的組織結(jié)構(gòu)，但其技術(shù)權(quán)力卻可以在現(xiàn)實治理中增能特定層級的政府，在某一項目的治理中削弱某些層級政府的作用與影響，一定程度上改變權(quán)力與利益格局。對于這種層級差異，我們認(rèn)為是數(shù)字賦權(quán)的層級效用不同所致，在特定領(lǐng)域中某一層級政府可以獲得更多的數(shù)字增能，而某些層級政府則不然，這就形成了層級效用非結(jié)構(gòu)性差異。本文以精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字下鄉(xiāng)為切入點，觀察富集數(shù)字技術(shù)的全國扶貧信息系統(tǒng)賦權(quán)的層級效用，以詮釋其背后的邏輯。

三、精準(zhǔn)扶貧的信息化建設(shè)

精準(zhǔn)扶貧是一項數(shù)據(jù)繁雜、工作量大的工作，如何精準(zhǔn)識別、核實貧困戶真實狀況、如何開展有效的幫扶工作等，是一個艱巨的難題。針對這個難題，2011年中共中央、國務(wù)院在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》(以下簡稱《綱要》)中提出“建立扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，開展對連片特困地區(qū)的貧困監(jiān)測。進(jìn)一步完善扶貧開發(fā)統(tǒng)計與貧困監(jiān)測制度，不斷規(guī)范相關(guān)信息的采集、整理、反饋和發(fā)布工作”(23)中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm。。以《綱要》為依據(jù)，中央政府積極“推動建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，建立全國扶貧信息系統(tǒng)，在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，逐村逐戶地制定幫扶措施，切實做到扶真貧、真扶貧”(24)國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作情況的報告——2013年12月25日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上，國家鄉(xiāng)村振興局網(wǎng)站，http://www.cpad.gov.cn/art/2013/12/27/art_624_13755.html。。全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)這一信息化手段使精準(zhǔn)扶貧的識別認(rèn)定、核查驗收等工作告別了傳統(tǒng)的層層表格匯總，以可查、可看、可佐證的方式檢驗精準(zhǔn)扶貧工作的成色。

全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)2015年上線，該系統(tǒng)主要包括扶貧對象、扶貧主體、扶貧項目管理、查詢、統(tǒng)計、系統(tǒng)管理、后臺數(shù)據(jù)管理等板塊。其中，扶貧對象中包含扶持對象的基礎(chǔ)信息，具體包括貧困戶信息、貧困人口信息、貧困村信息、貧困縣信息、自然村信息、貧困戶銷戶信息等。查詢板塊也能查到基礎(chǔ)信息，這些內(nèi)容成為國家了解貧困對象的重要來源。各級地方政府圍繞系統(tǒng)規(guī)定的板塊指標(biāo)收集、審核、上報數(shù)據(jù)，主要工作由縣級政府執(zhí)行落實。

在收集信息之前，需要將扶貧對象的信息數(shù)字化，以便錄入全國扶貧信息系統(tǒng)。主要是將幫扶對象的就業(yè)、收入、醫(yī)療等信息按標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換成系統(tǒng)可以識別的數(shù)字。數(shù)字化的實現(xiàn)途徑則是建檔立卡。建檔即建立檔案，將貧困戶收入、醫(yī)療等信息收入檔案之中。立卡則是向貧困戶發(fā)放幫扶手冊，貧困戶一戶一卡。建檔立卡的信息按照統(tǒng)一要求錄入全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省等各層級政府審核后，最終呈現(xiàn)到系統(tǒng)的國務(wù)院一端。

在收集環(huán)節(jié)上，各地具體做法不一，但基本思路是一致的，主要做法是向貧困村派出信息員(有些地方是幫扶干部或幫扶責(zé)任人)，基本上每個村配一名信息員，入戶收集貧困家庭致貧原因、家庭人口、人均純收入、教育、醫(yī)療、就業(yè)以及幫扶情況等數(shù)據(jù)信息。在錄入環(huán)節(jié)上，有些地方由信息員錄入，有些地方由幫扶干部錄入。但因為錄入信息是一項龐大工程，有些地方也采取抽調(diào)人員集中錄入的做法，主要由扶貧辦抽調(diào)專門人員組成信息錄入小組，按照要求把貧困戶相關(guān)信息錄入到系統(tǒng)中。(25)青云鎮(zhèn)扎實做好精準(zhǔn)扶貧信息采集和錄入工作，大眾網(wǎng)·臨沂，http://linyi.dzwww.com/linshu/xz/qyz/201912/t20191220_17216967.htm。在信息審核環(huán)節(jié)，對錄入扶貧信息系統(tǒng)的貧困村、貧困戶數(shù)據(jù)信息，按規(guī)定由貧困村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核后由貧困村所在縣、市扶貧部門共同復(fù)核后上傳到省。但在實際工作中市、省級政府雖有復(fù)核的權(quán)限，但因他們不了解關(guān)于貧困戶各項數(shù)據(jù)信息的實際情況，為此事實上的復(fù)核工作仍由縣級政府完成，如果縣級政府認(rèn)為數(shù)據(jù)不合格，可以要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)修改，符合要求后才往上呈報。在上報環(huán)節(jié)，扶貧信息按照科層制逐級上報，但因市、省級政府缺少復(fù)核、修改數(shù)據(jù)信息權(quán)限，中央政府看到的是由縣級政府復(fù)核后的信息。全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)利用信息技術(shù)對扶貧數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、分析，實現(xiàn)扶貧數(shù)據(jù)監(jiān)測、數(shù)據(jù)核查比對、數(shù)據(jù)結(jié)果反饋、數(shù)據(jù)信息共享，進(jìn)一步優(yōu)化扶貧資源配置，精準(zhǔn)施策。

整體來說，全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)涵蓋了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、貧困戶詳細(xì)狀況、扶貧長效機(jī)制等多項指標(biāo)信息，實現(xiàn)了扶貧的信息采集、動態(tài)監(jiān)測、科學(xué)考評等多項功能的聯(lián)動，讓中央政府能夠動態(tài)監(jiān)測各地扶貧措施、動態(tài)評估政策效果，了解各地扶貧對象，跟進(jìn)扶貧項目信息，很大程度上實現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)精準(zhǔn)化，并在該業(yè)務(wù)領(lǐng)域形成常態(tài)化管理，因而更有利于制定針對性的政策，開展針對性的扶貧指導(dǎo)工作。

全國扶貧開發(fā)信息平臺的建立，以精準(zhǔn)的信息傳遞和量化手段，有效解決了精準(zhǔn)扶貧“扶持誰”“扶持什么”“怎么扶持”“扶持得怎么樣”等關(guān)鍵性問題，這為國家加大扶貧實施力度提供了精準(zhǔn)指引，也為中央政府制定實施扶貧政策提供了科學(xué)的參照體系。中央政府可以通過該平臺透視農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實施全過程與結(jié)果，而不受到科層組織的層級限制，這個系統(tǒng)就像一個“望遠(yuǎn)鏡”，借助先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)，中央政府可直接觀察地方扶貧治理效果，識別國家政策在村莊社會的執(zhí)行程度，這是該平臺的重要作用。

四、數(shù)字賦權(quán)中央政府多元能力

“數(shù)字下鄉(xiāng)”的政策初衷是力圖收集到真實有效的信息，以幫助中央政府在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中做出更高效、更科學(xué)的決策，精準(zhǔn)扶貧的實踐過程則在一定程度上實現(xiàn)了這一政策目標(biāo)。整體上，精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字信息由貧困戶幫扶干部或幫扶負(fù)責(zé)人填入全國扶貧信息系統(tǒng)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣兩級基層政府審核、復(fù)核后直達(dá)中央層級的全國扶貧信息平臺，為中央政府實現(xiàn)扶貧信息控制以及扶貧政策決策制定、實施提供基礎(chǔ)。

現(xiàn)代信息技術(shù)的進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)的普及為中央政府貧困治理帶來了數(shù)字賦權(quán)，即中央政府獲得了與基層政府、乃至農(nóng)村鄉(xiāng)土社會近似的貧困知情權(quán)利，這在一定程度上促進(jìn)了中央政府與基層政府間數(shù)字鴻溝的彌合，對農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧新秩序的形塑發(fā)揮了重要的推動作用。

一方面，技術(shù)加持下的數(shù)字賦權(quán)一定程度上消解了傳統(tǒng)意義上基層政府控制信息資源、影響政策效果與趨向的獨(dú)一性。傳統(tǒng)上，基層政府掌握在地化信息，了解政策在地化執(zhí)行效果與問題，而上級政府則難以獲取政策過程、政策效果的準(zhǔn)確信息。科層組織的有效治理仰賴于信息控制，但在科層組織實踐中通常存在信息控制的兩大難題：信息不對稱和信息模糊。

“數(shù)字下鄉(xiāng)”的制度安排一定程度上解決了這兩大問題。對于信息不對稱，中央政府通過引入當(dāng)代互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，并結(jié)合大數(shù)據(jù)、人工智能、算法等技術(shù)，將技術(shù)治理灌進(jìn)扶貧開發(fā)全過程，縮短了信息流程的中間環(huán)節(jié)，有效促進(jìn)了信息流通，同時加強(qiáng)信息的監(jiān)控。在這一方面，國家構(gòu)建了全國統(tǒng)一的扶貧信息平臺，即全國扶貧信息系統(tǒng)。此一數(shù)字化信息平臺對于中央政府決策具有重要的作用，這是精準(zhǔn)扶貧的技術(shù)前提。在扶貧開發(fā)過程中，中央政府通過政策規(guī)定方式，要求基層政府對貧困戶建檔立卡，將貧困戶的信息、幫扶信息同步填入扶貧信息系統(tǒng)，這使得貧困村、扶貧對象的情況、扶貧行動的過程以及扶貧考核的過程都呈現(xiàn)在該系統(tǒng)中。從該系統(tǒng)，中央政府獲得了扶貧政策基層執(zhí)行者直接傳遞的鄉(xiāng)土信息，大大減少了信息流通的中間環(huán)節(jié)，減少信息失真的概率。對于信息的模糊性問題，中央政府通過“數(shù)字化”管理，將精準(zhǔn)扶貧考核指標(biāo)化、數(shù)量化、標(biāo)準(zhǔn)化，使測量評估變得客觀準(zhǔn)確，來解決信息的模糊性問題。(26)艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計劃生育”年終考核為例》，《社會》2011年第3期。比如，拆解、細(xì)化出建檔立卡率、貧困戶子女入學(xué)率、貧困人口醫(yī)療保險參保率等指標(biāo)。這些分解出來的指標(biāo)，將以具體的數(shù)字填報進(jìn)入全國扶貧信息系統(tǒng)，以數(shù)量直觀的方式呈現(xiàn)給中央政府。

這一過程中，精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字治理在中國現(xiàn)行的科層體制中搭建起了三種機(jī)制：信息動員機(jī)制、信息激勵機(jī)制和信息平臺機(jī)制。

信息動員機(jī)制。自上而下收集信息的過程就是工作動員的過程，動員命令從中央直達(dá)村莊。具體來說，中央政府扶貧的數(shù)字指令發(fā)出后，以全國扶貧信息系統(tǒng)為中軸，中央權(quán)威將省、市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村各級扶貧政策執(zhí)行者以及村莊貧困戶動員進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧系統(tǒng)，被動員者各司其職，依層級自上而下收集信息，完成數(shù)字系統(tǒng)規(guī)定指令?？傮w而言，這種信息動員機(jī)制呈現(xiàn)出三種特點：遠(yuǎn)距離動員、數(shù)字動員、弱情感動員。在這場動員中，中央權(quán)威代表鮮有直接出現(xiàn)在動員現(xiàn)場，而是通過一套信息系統(tǒng)串聯(lián)起各級政府，從鄉(xiāng)村現(xiàn)場汲取貧困治理信息，中央政府作為政策的制定者，從其政策初衷而言，這是一種遠(yuǎn)距離的動員，這就使得這場動員呈現(xiàn)出其第一個獨(dú)異性。這場自上而下吸納科層組織及村莊貧困戶參與的動員，共同指針的對象有別于以往，以往的動員指涉的對象，如戰(zhàn)爭、上山下鄉(xiāng)等，都更有具象性。而這場動員共同用力的對象是呈現(xiàn)在信息系統(tǒng)上的一串串?dāng)?shù)字，以及前置環(huán)節(jié)中數(shù)字化而成的貧困戶的屬性，如收入、年齡、參保率等，都具有虛擬的數(shù)字化特征，此即該型動員的第二個獨(dú)特性。這場動員收集的信息，最初收集的照片、文字、數(shù)據(jù)，最終在全國扶貧信息系統(tǒng)上最終都變成了一串串?dāng)?shù)字，這就讓精準(zhǔn)扶貧信息收集這場網(wǎng)絡(luò)集體行動難以呈現(xiàn)其文化、話語、符號，數(shù)字顯然難以表達(dá)這些情感元素，簡而言之，貧困數(shù)字治理因其缺乏有效載體，使其難以表達(dá)情感，這顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的動員。

信息激勵機(jī)制。信息富含地方治理績效，信息收集過程就是績效評估過程。黨的十八大報告提出“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，第一個一百年，是到中國共產(chǎn)黨成立100年時(2021年)全面建成小康社會。此后，精準(zhǔn)扶貧工作在各級政府官員的政績考核中受到格外關(guān)注，各個時間節(jié)點需完成對應(yīng)的工作，精準(zhǔn)扶貧工作的進(jìn)度與成效成為考核各級政府績效的重要指標(biāo)。如果規(guī)定時間內(nèi)完成不了，意味著全年工作被否定，各級官員和政府整體有可能喪失晉升提拔和“爭優(yōu)評先”等各類機(jī)會。(27)練宏：《激勵設(shè)計、上下級互動和政企關(guān)系》，《公共行政評論》2013年第1期。這就使得精準(zhǔn)扶貧成為績效考評的強(qiáng)激勵指標(biāo)。在這個強(qiáng)激勵的制度設(shè)計中，上下級政府的績效考評互動，需要以一個清晰指標(biāo)作為評估依據(jù)，貧困治理的數(shù)字化信息恰恰符合了績效指標(biāo)評估的要求。村莊貧困戶扶貧進(jìn)展與扶貧成效實際上富含地方政府治理績效，各地制定的“八有一超”“五有四保障”等扶貧治理標(biāo)準(zhǔn)，最終都通過數(shù)字化錄入全國扶貧信息系統(tǒng)，貧困戶脫貧摘帽、貧困村脫貧摘帽和貧困縣脫帽等信息收集過程，在這套監(jiān)管系統(tǒng)就自然而然成為地方各級政府政績的實時監(jiān)測系統(tǒng)，集合而成上級評估下級績效的重要依據(jù)。同時，這個信息收集的負(fù)向激勵明顯，不能按時按量完成將受到上級政府通報批評等懲罰。因而，依托于全國扶貧信息系統(tǒng)的信息收集，激勵地方政府努力完成各時間節(jié)點的信息采集工作，并自發(fā)形成同僚競爭，以在激烈的政治競爭中獲取上級政府的肯定性評價或職位晉升。

信息平臺機(jī)制。信息富聚的全國扶貧信息系統(tǒng)是各級政府部門共享的平臺，各方均可查閱、利用，該系統(tǒng)事實上發(fā)揮了平臺協(xié)調(diào)功能。數(shù)字化時代，技術(shù)治理是驅(qū)動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，而科層邏輯在技術(shù)治理的過程中表露無遺，總體的表現(xiàn)是治理的技術(shù)特征自上而下呈現(xiàn)逐級減弱的趨勢，基層政府在其中扮演著大量底數(shù)信息的生產(chǎn)者角色。(28)陳那波、張程、李昊霖：《把層級帶回技術(shù)治理——基于“精密智控”實踐的數(shù)字治理與行政層級差異研究》，《南京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))2021年第5期。在傳統(tǒng)的治理體系中，信息富集于基層政府，信息流沿著科層體系往上運(yùn)動時，將逐級出現(xiàn)迭代、失真等問題，形成信息的層級區(qū)隔現(xiàn)象。而大數(shù)據(jù)時代的精準(zhǔn)扶貧通過構(gòu)建信息共享平臺，扶貧信息通過統(tǒng)一端口進(jìn)入系統(tǒng)，各級各部門擁有各自的權(quán)限讀取、查閱和利用系統(tǒng)中的信息，實現(xiàn)信息的同步共享，消除精準(zhǔn)扶貧的層級認(rèn)知落差。同時，這又為各級政府精準(zhǔn)扶貧工作協(xié)調(diào)構(gòu)建起了另一個平臺，即精準(zhǔn)扶貧協(xié)調(diào)平臺?；谙碛衅降鹊男畔ⅲ舷录壵巴壵捌洳块T處于相對透明的狀態(tài)，依據(jù)一定規(guī)則，多層級、多部門可以此平臺為基礎(chǔ)相互協(xié)調(diào)，以完成精準(zhǔn)扶貧等共同治理任務(wù)。信息共享與協(xié)調(diào)平臺的存在，又為國家精準(zhǔn)扶貧的全局治理構(gòu)建更廣闊的協(xié)調(diào)平臺，經(jīng)由信息共享與協(xié)調(diào)平臺，國家可綜合調(diào)動全國力量實施定點定對象的精準(zhǔn)扶貧，使精準(zhǔn)扶貧不再局限于一省一地，讓跨區(qū)域、跨層級、跨功能精準(zhǔn)扶貧成為可能。

該系統(tǒng)的多重技術(shù)措施與數(shù)字整合，為中央政府了解扶貧開發(fā)全過程提供了幫助，可以讓其隨時掌握精準(zhǔn)扶貧進(jìn)展情況，如各貧困縣的政策落實情況、已脫貧及未脫貧的人口數(shù)量，乃至各地所采取的扶貧長效機(jī)制都可以通過該系統(tǒng)洞窺一二。2020年5月，中央政府宣布毛南族實現(xiàn)整族脫貧，就是通過該系統(tǒng)對全國毛南族脫貧信息進(jìn)行綜合研判后做出的決定?；谡莆杖珖鲐氈卫硇Ч淖懔啃畔?，中央政府能對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行過程管理，治理決策的依據(jù)更可靠，決策的動力、決策的信心也變得更強(qiáng)。

由于信息不對稱和信息的模糊性，導(dǎo)致中央政府處于“片面知曉”的地位，缺乏全局知情權(quán)，自上而下的“考核檢查”又時常遭遇地方政府自下而上的“應(yīng)對檢查”，只能被動接受被基層政府整備過的政策執(zhí)行效果，使得中央政府在精準(zhǔn)扶貧敘事中成為“知情有限的他者”。這在多個治理領(lǐng)域中出現(xiàn)了一種倒掛現(xiàn)象。數(shù)字賦權(quán)消除了這種倒掛現(xiàn)象。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)進(jìn)入政府扶貧開發(fā)治理實踐，數(shù)字治理通過技術(shù)理性的量化模型去除精準(zhǔn)扶貧中非理性、人格化等不可控變量，提高行動效率。同時，數(shù)字技術(shù)賦權(quán)中央政府跳出單純依靠下級政府層層傳遞上來的信息，其憑借全國扶貧數(shù)字網(wǎng)絡(luò)跨越時間和空間的約束，通過大數(shù)據(jù)獲取大到省域扶貧信息與小到戶域扶貧信息，拓寬了自身的信息渠道，從而消解了基層政府控制信息資源的獨(dú)一性，重構(gòu)了農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧秩序。

另一方面，在數(shù)字賦權(quán)的支持下，中央政府的信息汲取不再由基層政府統(tǒng)一安排，不再處于被動接受的消極樣態(tài)，(29)劉天元、王志章：《稀缺、數(shù)字賦權(quán)與農(nóng)村文化生活新秩序——基于農(nóng)民熱衷觀看短視頻的田野調(diào)查》，《中國農(nóng)村觀察》2021年第3期。“數(shù)字下鄉(xiāng)”的制度安排使中央政府能夠直接觸及政策執(zhí)行的末端，從第一現(xiàn)場獲取真實信息。通過全國扶貧信息系統(tǒng)與派出幫扶干部的制度安排，中央政府在數(shù)字技術(shù)的助力下，形成中央政府自身的政策偏好。同時，通過與扶貧系統(tǒng)內(nèi)部信息、外界的視頻與新聞報道等當(dāng)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)數(shù)字產(chǎn)品的互動，中央政府可以定制精準(zhǔn)扶貧的治理政策，以定點治理某一個領(lǐng)域或問題，如《交通運(yùn)輸部關(guān)于鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅成果全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實施意見》《國家鄉(xiāng)村振興局、中央農(nóng)辦、財政部關(guān)于加強(qiáng)扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理指導(dǎo)意見的通知》等，以此影響精準(zhǔn)扶貧過程與政策效果。

五、數(shù)字賦權(quán)基層政府雙重能力

縣鄉(xiāng)政府作為負(fù)責(zé)執(zhí)行的基層，在數(shù)字技術(shù)治理的過程中，一方面承擔(dān)了大量的數(shù)字收集工作，另一方面也被數(shù)字賦權(quán)，提升了基層政府執(zhí)行上級政策的能力和在區(qū)域內(nèi)的決策能力。具體表現(xiàn)為三個方面：數(shù)字便車，數(shù)字隊伍，數(shù)字預(yù)警。

1.數(shù)字便車?？h鄉(xiāng)政府作為基層政府，其能力與資源極為受限，不具備獨(dú)立進(jìn)行有效的數(shù)字治理能力。在精準(zhǔn)扶貧過程中，通過中央政府建立扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，搭建自上而下的信息收集系統(tǒng)，地方基層政府介入履行自下而上的信息收集和錄入職能。數(shù)字下鄉(xiāng)與數(shù)字上行一體兩面。在政府層級內(nèi)部，信息平臺是一項公共產(chǎn)品，基層政府在上傳數(shù)據(jù)的同時，也同時可以使用平臺數(shù)據(jù)，從而擁有基層政府自身無法實現(xiàn)的信息平臺資源。廣西B市就依托省級智慧治理中心建成融合黨的建設(shè)、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、網(wǎng)格治理、商圈服務(wù)為一體的社情信息搜集平臺和智慧服務(wù)平臺。探索推行“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”，以數(shù)據(jù)管理推動治理變革，通過一庫(全員數(shù)據(jù)庫)、一冊(巡查標(biāo)準(zhǔn)手冊)、一圖(貧困村全真三維圖)、一碼(信息搜集二維碼)，破解信息共享難、執(zhí)法協(xié)同難、力量整合難、精細(xì)管理難、群眾參與難等治理頑疾。

同時，在掌握扶貧的具體情況和獲得反饋時，信息化平臺也是基層政府依托的重要工具。通過對轄區(qū)內(nèi)的貧困戶進(jìn)行分析，可以確保B市使用國務(wù)院扶貧辦提供的系統(tǒng)順利錄入調(diào)查數(shù)據(jù)。并對錄入數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和匯總，找出影響B(tài)市退出的風(fēng)險點和關(guān)鍵要素，供B市整改完善。同時，各級政府亦根據(jù)大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行抽樣調(diào)查，獲得及時反饋和重點信息。

2.數(shù)字隊伍。B市首先成立了脫貧攻堅大數(shù)據(jù)中心。根據(jù)政府網(wǎng)站信息，在2019年年中，該中心一次性招聘臨時編外工作人員72名，規(guī)模很大。(30)B市人民政府網(wǎng)站：《B市脫貧大數(shù)據(jù)中心政府臨時編外人員體檢、考察公示》。同時，脫貧攻堅大數(shù)據(jù)中心也包容性辦公，脫貧攻堅中各個政府職能部門和鎮(zhèn)街政府選派和抽調(diào)人員常駐大數(shù)據(jù)中心，隨時上傳、匯總、核實數(shù)據(jù)，從而為基層政府培養(yǎng)了一批數(shù)字化治理隊伍和人才。

同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的層面上，B市組建了主要由貧困戶組成的鄉(xiāng)村兩級數(shù)百名信息員隊伍，每天走樓入戶，第一時間上傳上報各類相關(guān)信息。

3.數(shù)字預(yù)警。在2020年7月，B市率先在全廣西成立縣一級防貧預(yù)警監(jiān)測中心，落實人員編制和機(jī)構(gòu)級別，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心(扶貧工作站)加掛防貧預(yù)警監(jiān)測站牌子，在村一級將村“兩委”干部、各村民小組小組長、村扶貧信息員、鄉(xiāng)村振興駐村工作隊進(jìn)行整合，負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)兩類對象開展實時監(jiān)測，形成了“縣有中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有工作站、村有監(jiān)測員”的立體式全覆蓋防貧監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)格局。在動態(tài)監(jiān)測過程中，實行“兩網(wǎng)報貧、分類干預(yù)、解除預(yù)警”的“三步工作法”?！熬€下”以屯為單位，每20戶左右村民共同組成村民網(wǎng)格化互助小組，小組成員之間相互排查篩選，將存在因病、因災(zāi)、因殘、因意外事故等原因?qū)е驴赡艹霈F(xiàn)致貧返貧風(fēng)險戶，由村民網(wǎng)格化互助小組組長向村“兩委”提出名單?！熬€上”由市防貧預(yù)警監(jiān)測中心組織相關(guān)行業(yè)部門開展線上數(shù)據(jù)比對，排查篩查疑似問題名單下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及駐村工作隊。經(jīng)村級評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)報審、市級審定等程序確定監(jiān)測預(yù)警兩類對象名單，并在系統(tǒng)中相應(yīng)標(biāo)注進(jìn)行“亮燈”預(yù)警。(31)廣西百色人民政府網(wǎng)站：《B市織密“三張網(wǎng)”鞏固拓展脫貧攻堅成果》，http://www.baise.gov.cn/xwdt/xqdt/t9258061.shtml。

在數(shù)字下鄉(xiāng)和行政發(fā)包制耦合的體制下，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧大量的數(shù)字收集工作，同時作為基層政府也被數(shù)字賦權(quán)，提升了基層政府執(zhí)行上級政策的能力和在區(qū)域內(nèi)的決策能力。以全國扶貧信息系統(tǒng)為代表的數(shù)字化信息平臺對于基層政府執(zhí)行政策就具有重要的輔助作用。在數(shù)字時代，基層政府?dāng)?shù)據(jù)信息的收集和加工能力得到提升，這可以促進(jìn)基層治理方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動國家治理向精準(zhǔn)治理發(fā)展。(32)尹振濤、徐秀軍：《數(shù)字時代的國家治理現(xiàn)代化：理論邏輯、現(xiàn)實向度與中國方案》，《政治學(xué)研究》2021年第4期。以屬地管理為特征的行政發(fā)包制賦予了地方政府自由裁量權(quán)和實際控制權(quán)，其間包含的正式和非正式的權(quán)力形塑了對中央政策的實行性變通。(33)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)由中央政府統(tǒng)一下達(dá)，廣西B市根據(jù)省級智慧治理中心與國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，搭乘了數(shù)字便車，在數(shù)字下鄉(xiāng)與數(shù)字上行過程中，共享信息化平臺在精準(zhǔn)扶貧的治理便捷。而在精準(zhǔn)扶貧的具體實施上，B市自由裁量的個性化作法充分體現(xiàn)了數(shù)字賦權(quán)基層政府能力。B市的數(shù)字便車、數(shù)字隊伍、數(shù)字預(yù)警為基層政府落實國家扶貧政策提供了工具、人才、信息、知識與路徑，使基層政府治理方式實現(xiàn)經(jīng)驗式?jīng)Q策向數(shù)據(jù)化決策轉(zhuǎn)變，數(shù)字技術(shù)的便利性則提升了基層政府的執(zhí)行能力，從而更有利于實現(xiàn)政府資源在村莊的高效率和公平配置。(34)劉澤、陳升：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府治理機(jī)制研究——基于2020年后精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的返貧阻斷分析》，《重慶大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第5期。

數(shù)字賦權(quán)基層政府雙重能力帶來了政府組織結(jié)構(gòu)變革。隨著數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展，科層制組織主動或被動地發(fā)展出與數(shù)字技術(shù)相匹配的治理結(jié)構(gòu)，非集中、扁平網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)逐步取代科層制原來等級分明的層級結(jié)構(gòu)。(35)趙娟、孟天廣：《數(shù)字政府的縱向治理邏輯:分層體系與協(xié)同治理》，《學(xué)?！?021年第2期。中央政府通過全國性平臺建設(shè)，掌握精準(zhǔn)扶貧的數(shù)據(jù)開放共享、績效考核等的“指揮棒”，建立多級政府主體參與扶貧治理的激勵機(jī)制。基層政府依托中央政府的平臺和資源，打通連接貧困戶、貧困村的“最后一公里”，利用在地的信息優(yōu)勢，發(fā)揮積極的回應(yīng)作用。在這個過程中，基層政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)與村莊社會互動，生發(fā)出了諸多靈活性、典型性的創(chuàng)新實踐，如廣西B市的數(shù)字隊伍、數(shù)字預(yù)警。而中間層政府的作用卻在這個過程中被不同程度弱化。

中間層政府的作用弱化或由多級發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制引起的。在深化改革年代，行政發(fā)包制的行政權(quán)分配、內(nèi)部控制在“數(shù)字下鄉(xiāng)”的過程中形塑出了多級發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制。在精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字生產(chǎn)體制中，主要涉及科層制中的四方行動者：中央政府、省域政府、市域政府、縣鄉(xiāng)基層政府。中央政府制定精準(zhǔn)扶貧實施總?cè)蝿?wù)與脫貧攻堅戰(zhàn)時間節(jié)點，形成全國性指標(biāo)，派發(fā)給各省，并允許各省根據(jù)自身條件進(jìn)行任務(wù)與指標(biāo)的分解，生發(fā)出第一級數(shù)字生產(chǎn)。省域政府根據(jù)中央的任務(wù)與指標(biāo)，制定本省精準(zhǔn)扶貧實施與考核量化規(guī)則，完成了第二級數(shù)字生產(chǎn)。市域政府向各縣區(qū)下分發(fā)省域政府的量化規(guī)則，并對部分標(biāo)準(zhǔn)作規(guī)定，形成了第三級數(shù)字生產(chǎn)?？h鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧的具體實施，按國務(wù)院的要求按時間節(jié)點將相關(guān)信息錄入全國扶貧信息系統(tǒng)，因精準(zhǔn)扶貧面臨國務(wù)院的督查考核，同時出于政績考慮，縣鄉(xiāng)基層政府必須著重完成國務(wù)院規(guī)定的指標(biāo)，為在同儕競爭中勝出，又根據(jù)縣域情況創(chuàng)新性完成任務(wù)指標(biāo)，如廣西的村屯信息員。而在這一層級，縣鄉(xiāng)政府要完成精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字在地化、數(shù)字系統(tǒng)化、數(shù)字邏輯化，這就是第四級數(shù)字生產(chǎn)。

精準(zhǔn)扶貧是一項從中央到村莊“一竿到底”的系統(tǒng)工程，治理目標(biāo)逐級行政發(fā)包，省域政府轉(zhuǎn)包了國家扶貧任務(wù)，并將這個治理任務(wù)分包給市域政府，市級政府再將扶貧任務(wù)分包給縣級政府，最終建立了一個由中央政府、省政府、市政府、縣鄉(xiāng)政府組成的貧困治理團(tuán)隊。從中央發(fā)包而來的治理任務(wù)經(jīng)過層層轉(zhuǎn)包，最后落實到基層政府，是國家權(quán)威在基層的落地實行，也使得基層政府成為扶貧治理的主體。同時，精準(zhǔn)扶貧經(jīng)由行政逐級發(fā)包獲得具體效果，但人事權(quán)、干預(yù)權(quán)、審批權(quán)和指導(dǎo)權(quán)都?xì)w上級政府并最終歸于中央政府，而將剩余的權(quán)力賦予到精準(zhǔn)扶貧項目中，并連同精準(zhǔn)扶貧一起交給地方政府，以保證基層政府有效地完成發(fā)包任務(wù)。

六、結(jié)論與討論

在中國的國家治理中，中央政府(決策者)總是期望基層政府(執(zhí)行者)嚴(yán)格按照政策要求，執(zhí)行其頒布的政策。但在壓力型體制下，政策通常會層層加碼，最終到達(dá)基層政府時，變成了幾乎不可能完成的任務(wù)。而基層政府通常面臨政績考核、經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核、社會需求等三種壓力聚合，(36)楊雪冬：《壓力型體制:一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年第11期。還要同時處理條塊下達(dá)的各類無法真正完成的任務(wù)，于是出現(xiàn)了各種形式的政策變通與共謀，影響了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。為了治理此等目標(biāo)偏離現(xiàn)象，中央政府的通常做法是針對政策執(zhí)行過程安排多種形式的考核與檢查，但因為缺乏基層治理信息，又通常被下級政府的各種“應(yīng)對檢查”所化解。

“數(shù)字下鄉(xiāng)”就是一項針對下級“應(yīng)付檢查”的制度設(shè)計。出于缺乏基層治理信息考慮，中央政府試圖通過讓干部與數(shù)字同時下鄉(xiāng)，在數(shù)字在地化、系統(tǒng)化、邏輯化的過程中，讓數(shù)字進(jìn)入全國扶貧信息系統(tǒng)，為中央扶貧精準(zhǔn)治理提供有效的信息，以解決上下級信息不對稱問題。事實上，這一制度安排也確實起到一定的作用。但“數(shù)字下鄉(xiāng)”在中國行政發(fā)包體制下，卻產(chǎn)出了一個意外效果，即削弱了中間層政府的影響效用。

行政發(fā)包制區(qū)分出了發(fā)包者(中央政府)和承包者(基層政府)，在行政權(quán)分配上，發(fā)包者擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，承包者擁有執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)和實際控制權(quán)；在經(jīng)濟(jì)激勵方面，承包人擁有剩余索取權(quán)和面臨強(qiáng)激勵。(37)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。在精準(zhǔn)扶貧治理領(lǐng)域，中國五級政府組織架構(gòu)中還出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包者，即中間層政府(省、市政府)。

在行政發(fā)包權(quán)力結(jié)構(gòu)中，清晰呈現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧中多級數(shù)字發(fā)包生產(chǎn)體制的互動過程。如前所述，中央政府是發(fā)包者，省市中間層級政府是轉(zhuǎn)包者，縣鄉(xiāng)基層政府是承包者。作為精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計者與數(shù)字的使用者，中央政府對扶貧數(shù)字有著求真的強(qiáng)激勵，但中央政府無法親自從貧困村莊汲取扶貧的數(shù)字信息，因而將精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字治理任務(wù)發(fā)包給各省級政府，省級政府又轉(zhuǎn)包給市級政府，市級政府再轉(zhuǎn)包給縣級政府，層層轉(zhuǎn)包后，縣鄉(xiāng)級政府最終接受上級的轉(zhuǎn)包任務(wù)，成為唯一的承包者。作為直接面對農(nóng)村及其村民的基層政府，縣鄉(xiāng)是精準(zhǔn)扶貧數(shù)字治理的在場者，處于數(shù)字生產(chǎn)鏈條的最末端，扮演著精準(zhǔn)扶貧最原始數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者角色，日常的數(shù)據(jù)生產(chǎn)是由其派出的幫扶責(zé)任人或由其指導(dǎo)的非本縣幫扶干部完成。

多級發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制造成了中間層政府治理真空，即上文所述的意外效果，削弱了省市政府在精準(zhǔn)扶貧工作中的影響效應(yīng)。中央政府作為發(fā)包者對數(shù)字求真有著迫切需求，但囿于能力，只得通過制度設(shè)計不斷加大對數(shù)字的收集力度，要求生產(chǎn)者按規(guī)定報送貧困治理數(shù)字信息，并開展檢查、評比等工作，如不同省份互檢，以此滿足自身需求。多層行政發(fā)包看似給扶貧治理的信息傳遞帶來了困難，但借助當(dāng)今發(fā)達(dá)的數(shù)字技術(shù)，層層發(fā)包后，形成了數(shù)字使用者與數(shù)字生產(chǎn)者直接面對面溝通的局面，以全國扶貧信息系統(tǒng)為平臺，發(fā)包者與承包者可以進(jìn)行實時的遠(yuǎn)距離對話。豐富而全面的農(nóng)村扶貧信息，經(jīng)由平臺渠道直接傳遞至發(fā)包者，基層實踐者的態(tài)度、看法、情緒等輔助信息也被數(shù)字化后傳送，以有利發(fā)包者理解精準(zhǔn)扶貧實際進(jìn)展。行政發(fā)包制經(jīng)由數(shù)字技術(shù)賦權(quán)，層層發(fā)包運(yùn)作勾連了發(fā)包者和承包者，讓二者在全國扶貧信息系統(tǒng)上以網(wǎng)絡(luò)虛擬方式面對面互動，減少了信息流通的中間環(huán)節(jié)，使轉(zhuǎn)包者的作用減弱。全國扶貧系統(tǒng)是個數(shù)字技術(shù)富集的產(chǎn)物，它在精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)取向，導(dǎo)致中間層政府在扶貧的權(quán)力以及資源分配中被中央政府和作為執(zhí)行者的基層政府聯(lián)合分解，在科層制為主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧政治過程中的話語權(quán)被削弱。