周尚思

內(nèi)容提要：財政能力是衡量政府獲取財政收入并為公共服務(wù)提供資金支持能力的重要指標(biāo)。我國的環(huán)境污染防治長期以來主要劃分為地方財政事權(quán)，然而，有關(guān)地方政府財政能力對于環(huán)境污染治理的影響未得到充分論述。本文聚焦省以下財政體制中地級及以上城市分析層面，基于2003-2019年278個地級及以上城市的面板數(shù)據(jù)，選取財政支出分權(quán)、財政自給度以及財政支出結(jié)構(gòu)三項指標(biāo)綜合考量地方財政能力水平對于城市工業(yè)污染物排放狀況的影響。研究發(fā)現(xiàn)，財政支出分權(quán)的提高以及支出結(jié)構(gòu)中教育與科技類支出占比的提升總體上均能顯著降低城市工業(yè)污染物的排放，而財政自給度的結(jié)果卻不顯著，且對不同污染物之間的效果不同。異質(zhì)性分析表明，地方財政能力整體上對于非資源型城市以及非大氣污染重點控制區(qū)城市的環(huán)境污染物排放的抑制作用更為明顯，側(cè)面反映出我國的工業(yè)化進(jìn)程中資源型城市以及大氣污染重點控制區(qū)城市的環(huán)境污染問題更為嚴(yán)重。因此建議在環(huán)境污染治理方面，應(yīng)適度提高地方財政支出的自主安排能力，加強地方財政科教類投入，發(fā)揮人力資本與科技創(chuàng)新對環(huán)境污染治理的積極作用，并且根據(jù)不同污染物的屬性類別以及不同地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境條件的差異，做到具體情況具體分析。

一、引 言

加強污染防治與生態(tài)文明建設(shè)是實現(xiàn)我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化與綠色可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵著力點。改革開放以來，我國經(jīng)濟長期保持高位增長，然而環(huán)境污染問題卻日益突出。根據(jù)2020年全球環(huán)境績效指數(shù)（Environmental Performance Index），我國綜合環(huán)境指數(shù)排名位于全球第120位，其中環(huán)境污染與健康單項指標(biāo)位于全球第96位。近幾年來，黨中央和國務(wù)院高度重視污染防治工作。2021年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，提出 “到2025年，生態(tài)環(huán)境應(yīng)持續(xù)改善，主要污染物排放總量持續(xù)下降；到2035年，形成廣泛綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)” 的總目標(biāo)。財政作為政府的經(jīng)濟職能，是進(jìn)行環(huán)境污染治理的重要經(jīng)濟手段。新《環(huán)境保護(hù)法》明確提出，各級政府要充分運用財稅經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段來保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。央地關(guān)系劃分上，明確地方政府作為環(huán)境治理以及支出責(zé)任的主體。因此，研究我國政府主導(dǎo)框架下的環(huán)境治理問題，需要聚焦地方政府行為。

財政能力（Fiscal Capacity）是衡量地方政府治理能力的一個重要維度?，F(xiàn)代政府間關(guān)系中，由于地方具有獲取基層信息的比較優(yōu)勢，上級政府傾向?qū)⒁徊糠謾?quán)力下放地方來提供公共管理與服務(wù)，預(yù)算管理體制上表現(xiàn)為分稅制。我國自1994年實施分稅制財政管理體制改革以來，從制度上規(guī)范了中央和地方政府間的財政關(guān)系，然而省以下的預(yù)算管理體制并未明確，體現(xiàn)出明顯的地區(qū)間差異，甚至呈現(xiàn) “一省一式” 的局面（周黎安和吳敏，2015；童幼雛和李永友，2021）。

地方財政能力形態(tài)差異對于政府進(jìn)行環(huán)境污染物治理的效果會產(chǎn)生怎樣的影響？什么樣的財政能力安排更有利于降低地方環(huán)境污染物的排放？傳統(tǒng)文獻(xiàn)對于財政能力的討論主要源于政治學(xué)與經(jīng)濟學(xué)的交叉研究領(lǐng)域。狹義上講，財政能力主要指政府從社會中汲取財政資源的能力，是構(gòu)成國家能力（State Capacity）的重要因素（Lamborn，1983；Skocpol，1985；Tilly，1990；王紹光和胡鞍剛，1993；辛方坤，2014）。測量方面，傳統(tǒng)文獻(xiàn)大多從財政收入所占比重來衡量財政能力。例如，王紹光和胡鞍剛（1993）將財政收入占國民生產(chǎn)總值之比作為財政汲取能力的衡量指標(biāo)。馬駿（1997）對各省稅基進(jìn)行估算來衡量各省的財政能力，通過測算1994年各省財政能力和支出需求，推測出中央應(yīng)向地方進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付額與實際轉(zhuǎn)移支付數(shù)的差距。與財政能力相近的另一個概念是政府的財力，指政府可獲得和支配的財政資源（趙永輝、付文林，2017）。

然而，傳統(tǒng)文獻(xiàn)對于財政能力的定義和衡量側(cè)重于收入端的狹義范疇，對于財政支出、收支關(guān)系與結(jié)構(gòu)、財政平衡能力、政府間財政關(guān)系，以及財政制度共同作為影響政府財政能力的因素的研究相對不足。近年來，一些學(xué)者開始從廣義層面來探討政府財政能力。例如，王敬堯（2010）認(rèn)為財政能力是政府出于提供公共服務(wù)的需要，從社會中汲取財政資源并提供公共產(chǎn)品的能力，可以從收入能力、支出能力和平衡能力等多個維度進(jìn)行衡量。劉尚希（2015）將財政能力定義為政府在財政資源方面的統(tǒng)籌與運作的能力，包括財政資源的汲取、分配以及使用等多方面，并指出財政資源與制度綜合影響了政府的財政能力。陳龍（2020）指出財政能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)，依據(jù)財政能力涵蓋的政府職能范圍，認(rèn)為其概念超越了經(jīng)濟視角下的政府資源汲取能力與公共產(chǎn)品供給能力，同時涉及政治、社會、文化與生態(tài)等多個領(lǐng)域的內(nèi)容。本文采取廣義視角，綜合已有文獻(xiàn)，將地方政府財政能力定義為在分稅制央地財政關(guān)系中，地方政府相對于上級政府以及其他平級政府所具備的財政資源汲取能力、將財政資源通過支出形式提供公共產(chǎn)品的供給能力以及通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)實現(xiàn)地方政府政策效益最大化的能力，共三個維度。

已有文獻(xiàn)關(guān)于地方財政能力的討論集中于理論層面，或者是其對于基本公共服務(wù)供給能力影響的社會治理領(lǐng)域（盧洪友和賈智蓮，2009；王偉同，2012；辛方坤，2014；李小奕和謝舜，2019），有關(guān)地方財政能力與環(huán)境污染治理之間關(guān)系的論述相對欠缺。此外，已有分析大多集中于省級層面（He，2015；李香菊，劉浩，2016；鄭潔、付才輝和張彩虹，2018；Wu等，2019），對于省以下政府的研究相對不足。本文的研究問題聚焦地方政府財政能力形態(tài)與環(huán)境污染治理效果之間的關(guān)系。基于2003-2019年278個地級及以上城市的面板數(shù)據(jù)，本文選取財政支出分權(quán)、財政自給度以及財政支出結(jié)構(gòu)中科教支出所占比例共三項指標(biāo)綜合考量地方財政能力水平對于城市工業(yè)污染物排放狀況的影響。在異質(zhì)性分析部分，本文進(jìn)一步分析了地方財政能力形態(tài)對于資源型城市和非資源型城市，以及大氣污染重點控制區(qū)城市與非重點控制區(qū)城市之間的差異性影響。研究發(fā)現(xiàn)，財政支出分權(quán)的提高以及支出結(jié)構(gòu)中教育與科技類支出占比的提升總體上均能顯著降低城市工業(yè)污染物的排放，而財政自給度的結(jié)果卻不顯著，且財政能力的各項指標(biāo)與各污染物之間的關(guān)聯(lián)性強弱以及影響程度也有所不同。異質(zhì)性分析表明，相對于資源型城市，提升地方政府財政能力來加強環(huán)境污染治理對于非資源型城市的積極效用更為明顯；相對于劃分為大氣污染重點控制區(qū)的城市，財政能力提升對于非重點控制區(qū)的環(huán)境污染治理整體促進(jìn)效果更為明顯，但是對于大氣污染重點控制區(qū)城市來說，二氧化硫作為控制區(qū)嚴(yán)格限制的大氣污染排放物，通過提高財政資金支持，能夠一定程度上對重點控制區(qū)城市的二氧化硫污染排放起到抑制效果。

本文的貢獻(xiàn)主要有以下幾個方面：第一，本文使用多維度指標(biāo)來共同評估地方政府的財政能力對于環(huán)境污染物治理的影響。傳統(tǒng)文獻(xiàn)對于財政能力的評估大多側(cè)重于政府的財政汲取能力，但對于財政支出能力與支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度作為衡量政府財政能力對其提供公共產(chǎn)品與服務(wù)（例如環(huán)境污染物治理）的效果的影響論述相對不足。本文試圖彌補這一研究空白，并探索性研究了地方財政自給度以及財政支出結(jié)構(gòu)中非經(jīng)濟建設(shè)性支出的科教支出類別占比對于城市環(huán)境污染物排放的影響。第二，本文將研究的分析層次集中于省以下財政體制中的地級及以上城市層面。以往有關(guān)地方財政與環(huán)境污染治理之間的論述大部分集中于對省級層面的研究，省以下財政的研究有待進(jìn)一步開拓，本文試圖打開省以下政府間財政關(guān)系的 “黑箱” ，具體探索基層政府的財政能力形態(tài)與環(huán)境污染物排放治理的關(guān)系。第三，通過對資源型城市和非資源型城市之間、大氣污染重點控制區(qū)與非重點控制區(qū)城市之間的異質(zhì)性分析，創(chuàng)新性發(fā)現(xiàn)了地方財政能力指標(biāo)在不同環(huán)境資源稟賦條件以及環(huán)境規(guī)制的城市之間的差異性影響。

二、理論分析與假設(shè)提出

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，生態(tài)環(huán)境與污染治理是國家治理體系的有機組成部分?，F(xiàn)代多層級政府治理體系中，央地關(guān)系中的分權(quán)化改革是政府垂直管理體系結(jié)構(gòu)調(diào)整的主線之一。20世紀(jì)70年代中后期以來，許多國家先后進(jìn)行了治理體系的分權(quán)化改革，涉及經(jīng)濟、財政、行政管理等多方面（Oates，1972；賈俊雪，2015；王麗萍，2018）。依據(jù)分權(quán)理論，地方政府相對于中央具有獲取轄區(qū)內(nèi)公眾利益訴求、政策偏好等多方面的信息比較優(yōu)勢，因此上級政府授權(quán)下級一定自主權(quán)有助于激發(fā)地方自身發(fā)展積極性，從而更好地滿足當(dāng)?shù)鼐用駥τ诠伯a(chǎn)品的需求（馬海濤等，2009）。環(huán)境污染物治理具有地區(qū)性公共產(chǎn)品的屬性，我國地方政府長期承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)和污染物治理的主要事權(quán)與支出責(zé)任（肖建華和游高端，2020）。1994年的分稅制改革，標(biāo)志著我國與市場經(jīng)濟發(fā)展需求相匹配的央地財政關(guān)系初步建立。在環(huán)境事權(quán)和支出責(zé)任安排上，逐步建立起與財政關(guān)系相協(xié)調(diào)的環(huán)境治理體系，地方環(huán)境治理的自主意識也不斷提高（毛暉，2019）。然而，現(xiàn)有垂直管理部門與地方政府條塊關(guān)系中，仍存在著上下級政府事權(quán)與財權(quán)不平衡的縱向財力失衡與同級地方政府間在收入能力、支出水平上差距的橫向財力失衡現(xiàn)象。盡管地方政府環(huán)境治理的自主性得到提升，但財政資源相對于事權(quán)的稀缺與支出壓力一定程度上掣肘著地方財政在環(huán)境污染治理領(lǐng)域的效能發(fā)揮（于長革，2019）。

地方財政能力形態(tài)與環(huán)境污染治理效果密切相關(guān)。然而目前少有文獻(xiàn)系統(tǒng)性探索省以下政府財政能力與環(huán)境污染治理之間的實證關(guān)系。本文聚焦于省以下地級及以上城市財政能力與環(huán)境污染治理效果之間的關(guān)系。基于已有研究，選擇財政分權(quán)、財政自給度和財政支出結(jié)構(gòu)中科教類別支出所占比重共三項指標(biāo)來綜合衡量地方政府財政能力，并評估其對于環(huán)境污染治理的影響。其中：財政分權(quán)能夠反映出地方政府相對于上級政府所獲得的財力自主性大??；財政自給度表示地方政府自有財力對其事權(quán)支出上的實際支持能力；財政支出結(jié)構(gòu)則反映財政資源配置的政策偏好，體現(xiàn)地方政府重點治理的傾向領(lǐng)域以及結(jié)構(gòu)特征（王敬堯，2010），已有文獻(xiàn)表明，提高科學(xué)教育支出在財政支出結(jié)構(gòu)中占比對于環(huán)境治理有著正向影響，然而目前研究成果仍然相對不足（譚建立、趙哲，2021；龐雨蒙等，2020）。

財政分權(quán)是指在多級政府的框架下，上級政府將一定的財政收入與支出權(quán)力讓渡給下級政府，地方因而獲得一定收支自主權(quán)的概念。Samuelson（1954）、Musgrave（1959）、Arrow（1970）以及Oates（1972）等人最早從理論上提出財政分權(quán)的概念。他們認(rèn)為，在政府職能劃分上，中央政府應(yīng)在維護(hù)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、收入再分配以及提供全國性公共產(chǎn)品等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，而地方政府對轄區(qū)內(nèi)民眾訴求更加了解，因此能更好地提供地方性公共產(chǎn)品，增加總體福利。然而，目前學(xué)界對于財政分權(quán)是抑制環(huán)境污染還是加劇了環(huán)境污染的意見卻不統(tǒng)一。就已有研究而言，一部分學(xué)者認(rèn)為財政分權(quán)會引發(fā)地方政府間 “逐底競爭（Race to the Bottom）” 現(xiàn)象，從而加劇地方環(huán)境污染。例如，賀俊等（2016）基于2003-2012年省級面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)稅收競爭和收入分權(quán)均會加劇環(huán)境污染，其中收入分權(quán)渠道強化了稅收競爭對污染的正向效應(yīng)。但也有文獻(xiàn)指出，財政支出分權(quán)提升能夠增加地方政府的可支配資源，使得政府更有能力提供滿足轄區(qū)需求的公共服務(wù)，有更多的財政資金用來進(jìn)行污染治理工作，從而降低轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染水平。薛鋼和潘孝珍（2012）基于1998-2009年省級面板數(shù)據(jù)，選取廢氣排放量、固體廢棄物排放、廢水排放量和二氧化硫排放量作為衡量污染物排放規(guī)模的指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)支出分權(quán)增加有利于降低污染物排放，而收入分權(quán)與環(huán)境污染之間的關(guān)系不確定。譚志雄和張陽陽（2015）通過構(gòu)建環(huán)境污染綜合指數(shù)，發(fā)現(xiàn)省級層面的地方財政支出分權(quán)與環(huán)境污染排放呈負(fù)相關(guān)，依此提出支出分權(quán)提升利于地方持有更充足資金進(jìn)行污染治理。本文認(rèn)為支出分權(quán)相比于收入分權(quán)更能顯示出地方政府在分稅制下運用自身可支配財政資源來提供公共服務(wù)與治理的能力（童幼雛和李永友，2021），支出分權(quán)的提高使得地方政府擁有更多可支配財力來進(jìn)行轄區(qū)內(nèi)污染治理，因此能夠有效降低污染物排放，從而對環(huán)境治理產(chǎn)生正向作用。依此，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)1：其他條件不變的情況下，地方財政支出分權(quán)的提升可以降低地方環(huán)境污染物排放，顯示出其對于環(huán)境污染治理的正向激勵作用。

地方財政自給度作為財政分權(quán)體系的產(chǎn)物，通常指地方一般預(yù)算內(nèi)財政收入占地方一般預(yù)算內(nèi)支出的比值。財政自給度體現(xiàn)地方自有財力對其事權(quán)與支出責(zé)任的實際支持程度，可以顯示地方財政自主運行的狀態(tài)。所以，地方財政自給度越低，反映地方通過轉(zhuǎn)移支付等手段來彌補財力缺口的依存度越高，財政 “自身造血” 的能力越低。傳統(tǒng)研究有關(guān)財政自給度的論述主要集中在轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)均等化的社會治理領(lǐng)域（曾明等，2014；鄭垚和孫玉棟，2018），卻少有探究與地方環(huán)境污染治理效果之間的關(guān)系。就已有研究來看，燕洪國（2015）運用DEA-BCC模型評估了2007-2013年30個省份的環(huán)保財政支出效率，發(fā)現(xiàn)財政自給能力與政府環(huán)保資金支出效率存在一定正向關(guān)系，盡管顯著程度不高。鄭潔等（2018）采用新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的分析視角，選用省級財政自主度作為測量分權(quán)的指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)盡管遵循比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的地區(qū)能夠有效抵消財政自給度對于環(huán)境治理的負(fù)面影響，總體上自給度的增加與環(huán)境污染加劇依然正相關(guān)。然而，有關(guān)市級層面財政自給度與環(huán)境污染治理方面的研究，特別是省以下財政體制的研究，論述仍為欠缺。依據(jù)前文中有關(guān)地方稅收競爭會加劇環(huán)境污染治理的論述，本文認(rèn)為財政自給度能夠反映出地方獲取自主財政收入的努力程度，認(rèn)為財政自給度的提高會加劇地方環(huán)境污染?；谝陨?，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)2：其他條件不變的情況下，地方財政自給度提高會增加地方環(huán)境污染。

財政支出結(jié)構(gòu)是各類財政支出占總支出的比重。財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化能夠使得財政資源在各公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行更為有效、合理地配置，從而實現(xiàn)經(jīng)濟與社會效益的最大化。地方財政支出結(jié)構(gòu)反饋出政府對于財政資源配置的偏好，體現(xiàn)政府公共服務(wù)導(dǎo)向與治理特征（王敬堯，2010；王海霞，2021）。相關(guān)文獻(xiàn)認(rèn)為，增加政府非經(jīng)濟建設(shè)與生產(chǎn)性類別的財政支出，例如科教文衛(wèi)支出的比重，有利于提高地區(qū)綠色發(fā)展與環(huán)境治理水平。例如，López等（2011）基于跨國數(shù)據(jù)比較，發(fā)現(xiàn)政府用于非經(jīng)濟建設(shè)性的財政支出的份額增加10%，可導(dǎo)致大氣中二氧化硫濃度下降4%，水污染物中鉛濃度下降7%。龐雨蒙等（2020）基于空間面板模型分析了2004-2017年地級及以上城市的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)財政支出結(jié)構(gòu)中科技支出和教育支出的比重增加，都能有效降低大氣中的霧霾污染。祁毓和趙韋翔（2020）基于兩步系統(tǒng)GMM估計的動態(tài)面板模型，發(fā)現(xiàn)財政支出結(jié)構(gòu)中增加經(jīng)濟建設(shè)性支出對綠色全要素生產(chǎn)率增長率會產(chǎn)生負(fù)面擠出效應(yīng)。本文基于已有研究，認(rèn)為財政支出結(jié)構(gòu)可以反映政府財政能力的資源配置偏好，其中科技和教育類作為非傳統(tǒng)經(jīng)濟建設(shè)類財政支出，其占比增加能夠通過提升地方技術(shù)創(chuàng)新以及人力資本水平，從而對地方環(huán)境污染治理產(chǎn)生正向積極作用。因此，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)3：其他條件不變的情況下，地方財政支出結(jié)構(gòu)中有關(guān)教育和科技性支出占比的增加可以降低地方環(huán)境污染。

三、研究設(shè)計與變量選取

（一）數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

本文選用中國地級及以上城市層面2003-2019年的面板數(shù)據(jù)作為研究樣本。被解釋變量為地級及以上城市主要工業(yè)污染物排放狀況，核心解釋變量為財政能力指標(biāo)，核心控制變量為城市分產(chǎn)業(yè)類別生產(chǎn)總值、外商直接投資水平以及地區(qū)人口特征。其中，環(huán)境污染數(shù)據(jù)、財政數(shù)據(jù)以及社會經(jīng)濟控制變量數(shù)據(jù)均來自國泰安（CSMAR）數(shù)據(jù)庫。為了使樣本數(shù)據(jù)更具代表性，本文剔除了屬于西藏、青海以及新疆等地的城市數(shù)據(jù)，也剔除了主要變量觀測值缺失嚴(yán)重的樣本，最終獲取278個城市樣本的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

（二）變量定義

1.核心解釋變量：財政能力

廣義財政能力包括政府獲取、統(tǒng)籌并運用財政資源來提供社會公共服務(wù)等方面的能力（王敬堯，2010；劉尚希，2015；宋旭和李冀，2015）。結(jié)合數(shù)據(jù)可獲得性，本文選取財政支出分權(quán)、財政自給度以及財政支出結(jié)構(gòu)中科教支出占比三項作為綜合衡量地方財政能力中有關(guān)汲取資源能力、資源支出運用能力以及資源支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化能力的指標(biāo)。

a.財政支出分權(quán)

地方財政分權(quán)表示分稅制體制下，地方政府相對于上級政府所獲得的財力自主性大小，能夠反映出地方政府相對于上級的財力配置狀況（辛方坤，2014）。財政分權(quán)包括財政收入分權(quán)和支出分權(quán)兩種評估口徑。目前主流文獻(xiàn)對于財政分權(quán)的測算，可以分為總量指標(biāo)和人均指標(biāo)兩類（Oates，1972；龔鋒、雷欣，2010；賈俊雪，2015；張芬、趙曉軍，2016；呂冰洋、馬光榮、胡深，2021），本文認(rèn)為財政支出分權(quán)更能夠體現(xiàn)地方政府運用財政資金提供公共服務(wù)的能力，并考慮進(jìn)人口因素的影響，采用人均指標(biāo)測算了地級及以上城市的財政支出分權(quán)。所用公式為，市級財政支出分權(quán)=人均市財政支出/（人均中央財政支出+人均省財政支出+人均市財政支出）。

b.財政自給度

衡量央地關(guān)系中地方財政自主能力的另一個指標(biāo)是財政自給度。財政自給度反映出分權(quán)結(jié)構(gòu)下地方政府自有財力對其事權(quán)支出上的實際支持能力，間接表明地方對于轉(zhuǎn)移支付的依賴程度，自給度越高，說明地方財政自身 “造血能力” 越強，財政自身汲取能力越強。計算公式為：市級財政自給度=市級一般公共預(yù)算收入/市級一般公共預(yù)算支出。

c.財政支出結(jié)構(gòu)

財政支出結(jié)構(gòu)反映財政資源的配置偏好，地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)特征可以反映出地方政府的財政能力、公共治理重點以及特征（王敬堯，2010）。已有文獻(xiàn)說明，提高教育、科技等具有非傳統(tǒng)經(jīng)濟建設(shè)性的財政資金支出比重與環(huán)境質(zhì)量的改善呈正相關(guān)（López等，2011；陳思霞和盧洪友，2014；祁毓和趙韋翔，2020年；譚建立和趙哲，2021）。本文主要選取市級財政的科學(xué)事業(yè)和教育事業(yè)費支出占地方財政總支出的比重來測算。

2.被解釋變量：環(huán)境污染物治理指標(biāo)

本文選取地級及以上城市工業(yè)污染物排放量作為衡量地方環(huán)境污染治理水平的指標(biāo)。具體選取的指標(biāo)包括：工業(yè)廢水排放量（萬噸）、工業(yè)二氧化硫排放量（噸）以及工業(yè)煙塵排放量（噸）。所有污染物指標(biāo)均取自然對數(shù)進(jìn)行處理。

3.控制變量

地方環(huán)境污染受到其他社會經(jīng)濟變量的影響，為控制其他因素的影響，本文選取的控制變量包括：經(jīng)濟發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標(biāo)，即分城市第一、第二以及第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值并取自然對數(shù)（lnGDP_PrimInd，lnGDP_SecInd，lnGDP_TerInd），外商直接投資水平，即分城市外商實際投資金額取自然對數(shù)（lnFDICity）以及分城市年末人口數(shù)量取自然對數(shù)（PopCity）。

關(guān)于所有變量的定義和描述，具體參見表1：

表1 主要變量定義

續(xù)表

4.模型構(gòu)建

本文使用固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型考察地方財政能力與環(huán)境污染狀況之間的關(guān)系，選擇的環(huán)境污染物排放指標(biāo)包括工業(yè)廢水排放量（萬噸）、工業(yè)二氧化硫排放量（噸）以及工業(yè)煙塵排放量（噸），分析層次為地級及以上城市。本文構(gòu)建模型（1）考察地方財政支出分權(quán)與三種污染物單位GDP排放量之間的關(guān)系，構(gòu)建模型（2）考察地方財政自給度與三種環(huán)境污染物單位GDP排放量之間的關(guān)系，構(gòu)建模型（3）考察地方財政支出結(jié)構(gòu)與三種環(huán)境污染物單位GDP排放量之間的關(guān)系。

其中t表示年份，i表示城市個體。Yit+1表示三種城市工業(yè)污染物單位GDP排放量的集合（lnWasteWater_GDP、lnSO2_GDP、lnSoot_GDP）。為避免反向因果的影響，本文將被解釋變量——單位GDP污染物排放強度均前置一期。ExpDec、SelfSuf、FisStruc為本文的核心自變量財政能力的三個指標(biāo)，分別表示城市財政支出分權(quán)、城市財政自給度以及城市財政支出結(jié)構(gòu)。Xit為模型中所控制的變量，包括：城市分產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占總城市GDP比重（lnGDP_PrimInd、lnGDP_SecInd以及l(fā)nGDP_TerInd）、城市外商直接投資水平（lnFDICity）以及城市人口取自然對數(shù)（PopCity）。γi和δt表示年度固定效應(yīng)和城市個體固定效應(yīng)，εit表示隨機誤差項。為了解決異方差性和共線性問題，部分變量進(jìn)行了取對數(shù)處理。

四、實證分析結(jié)果

（一）描述性分析

表2呈現(xiàn)的是變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果?？梢钥闯?，財政支出分權(quán)（ExpDec）的均值為0.626，表明樣本數(shù)據(jù)財政支出分權(quán)平均水平為62.6%，地方政府在公共事務(wù)支出上承擔(dān)著較高的責(zé)任。財政自給率（SelfSuf）的均值為0.476，說明樣本數(shù)據(jù)中地方一般公共預(yù)算自主性收入對一般公共預(yù)算支出的覆蓋率約為50%左右的水平，政府財政自給程度總體仍有進(jìn)一步提升空間，此外，最小值和最大值之間的數(shù)值差異明顯，表現(xiàn)我國各省市之間財政自給度差異較大。從均值、標(biāo)準(zhǔn)差以及中位數(shù)的信息反饋可以看出財政支出結(jié)構(gòu)（FisStruc）中有關(guān)教育和科技財政支出占總支出的比重在樣本數(shù)據(jù)中總體呈現(xiàn)正態(tài)分布趨勢，平均水平約為19.7%。

表2 描述性統(tǒng)計

（二）實證分析結(jié)果

本文使用固定效應(yīng)和隨機效應(yīng)模型來檢驗地方財政能力的三項指標(biāo)——財政支出分權(quán)（ExpDec）、財政自給度（SelfSuf）與財政支出結(jié)構(gòu)中科教類財政支出所占比重（FisStruc）與環(huán)境污染治理水平的三項指標(biāo)——工業(yè)廢水、工業(yè)二氧化硫以及工業(yè)煙塵單位GDP排放量之間的實證關(guān)系。首先，表3報告了地方財政支出分權(quán)與各項環(huán)境污染物排放之間的回歸結(jié)果。可以看出，在控制其他變量的情況下，地方財政支出分權(quán)的提高，有利于顯著降低城市單位GDP工業(yè)廢水污染物排放量（模型（1）和（2））與單位GDP工業(yè)煙塵排放量（模型（3）和（4））。其中財政支出分權(quán)與工業(yè)廢水污染物排放的關(guān)系最為顯著，模型（1）和（2）分別在1%和5%的水平上通過檢驗。財政支出分權(quán)的提高與城市單位GDP二氧化硫的排放量控制情況的結(jié)果不顯著。這可以說明，盡管財政支出分權(quán)的提升對于不同類別的環(huán)境污染物有著差異性影響，其中污染物的空間外溢性不同是潛在的解釋之一，污染物的轄區(qū)間空間外溢性越強，財政支出分權(quán)與污染物排放量之間的關(guān)聯(lián)性越弱。然而，增加地方財政支出分權(quán)總體上有利于提升基層進(jìn)行公共服務(wù)的財政資源，使得地方政府有更多財政資金可以投入環(huán)境污染物治理的工作，從而降低轄區(qū)內(nèi)工業(yè)污染物排放水平。

表3 地方財政支出分權(quán)與環(huán)境污染物排放情況的回歸結(jié)果

表4報告了地方財政自給度與各項環(huán)境污染物單位GDP排放情況的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，城市財政自給度與環(huán)境污染物排放情況之間的關(guān)系不顯著，但是對于三種環(huán)境污染物的影響都為正向。說明地方財政自給度對地方環(huán)境污染物排放可能不存在顯著影響關(guān)系，但是從回歸系數(shù)的正負(fù)方向來看，地方財政自給度越高，地方的環(huán)境污染排放量越高，不利于環(huán)境污染治理的成效。這在一定程度上與地方財政收入競爭加劇會引發(fā)地方政府以犧牲環(huán)境換取財源增加與經(jīng)濟增長的 “競次” 邏輯相吻合。

表4 地方財政自給度與環(huán)境污染物排放情況的回歸結(jié)果

續(xù)表

表5反映了地方財政支出結(jié)構(gòu)中科學(xué)和教育事業(yè)費支出占地方財政總支出的比重與環(huán)境污染排放情況之間的關(guān)系?？梢钥闯觯嵘胤截斦С鼋Y(jié)構(gòu)中有關(guān)科學(xué)與教育事業(yè)的所占比重能夠顯著降低城市工業(yè)二氧化硫單位GDP的排放情況，模型（5）和（6）分別在1%顯著水平下通過檢驗。這表示在模型（5）和模型（6）中，提高科教類支出占比1%，地方二氧化硫單位GDP的排放量將分別降低大約1.837%和1.906%。提高科學(xué)教育類別的財政支出占比雖然與單位GDP工業(yè)廢水排放量與單位GDP工業(yè)粉塵排放量之間的關(guān)系不顯著，但是回歸系數(shù)的符號方向仍為負(fù)。這說明科教支出占比的提升對于地方環(huán)境污染治理總體上起到促進(jìn)效果，潛在的解釋是：地方科教類財政支出占比的增加能夠提高地方技術(shù)創(chuàng)新和人力資本水平的提升，從而對地方環(huán)境質(zhì)量的提升起到促進(jìn)作用，同時科教類支出為非經(jīng)濟建設(shè)性支出，具體投資領(lǐng)域所產(chǎn)生的污染本身較輕，因此科教類支出比重增加能夠有效抑制地方環(huán)境污染排放情況。

表5 地方財政支出結(jié)構(gòu)與環(huán)境污染物排放情況的回歸結(jié)果

續(xù)表

（三）穩(wěn)健性檢驗

本文共使用三種方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。第一，通過改變因變量度量方式，使用三項污染物排放總量的自然對數(shù)形式（lnWasteWater、lnSoot、lnSO2）替換原先模型中使用單位GDP三項污染物排放強度取自然對數(shù)（lnWasteWater_GDP、lnSoot_GDP、lnSO2_GDP）作為因變量的度量方式，進(jìn)行重新檢驗。第二，使用改變時間序列的方式，由于考慮到財政能力的三項指標(biāo)對于地方環(huán)境污染治理水平的影響可能需要更長時間，因此將原先因變量由前置一期變?yōu)榍爸脙善冢缓筮M(jìn)行重新檢驗。第三，采用放寬模型約束條件的方法，減少模型中的控制變量，刪除外商直接投資水平（lnFDICity）的控制變量，然后進(jìn)行重新檢驗。表6反映了三種穩(wěn)健性檢驗方法的結(jié)果，其中，模型（1）（4）（7）反映城市工業(yè)廢水排放量與三種財政能力指標(biāo)之間的關(guān)系，模型（2）（5）（8）反映城市工業(yè)煙塵排放量與三種財政能力指標(biāo)之間的關(guān)系，模型（3）（6）（9）反映城市工業(yè)二氧化硫排放量與三種財政能力指標(biāo)之間的關(guān)系。綜合表6的結(jié)果反饋，本文的研究結(jié)論依然成立。

表6 穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

續(xù)表

（四）異質(zhì)性分析

1.資源型與非資源型城市

地方環(huán)境污染與自然資源稟賦以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。傳統(tǒng)意義上，資源型城市是指以本地區(qū)礦產(chǎn)、能源、森林等自然資源開發(fā)與加工為支柱產(chǎn)業(yè)的城市。資源型城市既是保障國家能源資源供應(yīng)以及推動工業(yè)化的中堅力量，同時，由于城市大多以 “高耗能、高污染、高排放” 的產(chǎn)業(yè)為主，其自身的生態(tài)環(huán)境污染與資源可持續(xù)問題十分突出?？紤]到地方財政能力形態(tài)對于環(huán)境污染治理的作用可能受到資源型城市與非資源型城市的差異性影響，本文將樣本進(jìn)一步劃分為資源型與非資源型城市（具體劃分標(biāo)準(zhǔn)參見《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》文件），來檢驗支出分權(quán)、自給度與支出結(jié)構(gòu)中科教類支出所占比重作為衡量地方財政能力的三項指標(biāo)對我國資源型與非資源型城市環(huán)境污染的異質(zhì)性影響。根據(jù)表7可以看出，對于非資源型城市，財政支出分權(quán)的提升對于環(huán)境污染物中工業(yè)廢水以及工業(yè)煙塵排放的抑制作用更為顯著，能夠更好地促進(jìn)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染治理，而對于資源型城市的環(huán)境污染治理作用不明顯；第二，對于財政自給度來說，與前文分析結(jié)果基本一致，財政自給度與環(huán)境污染物排放情況之間的關(guān)系不顯著，且對于三種環(huán)境污染物的影響大部分都為正向；第三，對于財政支出結(jié)構(gòu)中科教類支出占比的情況來說，在資源型城市組別，財政支出結(jié)構(gòu)科教類支出占比的提升對于二氧化硫排放的影響大致與基準(zhǔn)分析保持一致，能夠很好抑制城市的二氧化硫排放，但是對于非資源型城市組別的影響不顯著。因此，總結(jié)而言，可以看出，相對于資源型城市，提升地方政府財政能力來加強當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染治理對于非資源型城市的積極效用更為明顯。資源型城市作為我國的傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展重地，其環(huán)境污染治理與轉(zhuǎn)型問題仍然十分突出。

表7 異質(zhì)性分析結(jié)果（資源型與非資源型城市）

2.大氣污染防治重點控制區(qū)與非重點控制區(qū)

此外，本文依據(jù)中央環(huán)境規(guī)制中有關(guān)大氣污染防治重點控制區(qū)與非重點控制區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，考慮到地方財政能力對于環(huán)境污染治理的作用在重點控制區(qū)與非重點控制區(qū)的城市之間可能存在差異，因而對兩類城市進(jìn)行了異質(zhì)性分析，其有關(guān)重點控制區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)參照《重點區(qū)域大氣污染防治 “十二五” 規(guī)劃》文件。根據(jù)表8的分析結(jié)果顯示，在大氣污染非重點控制區(qū)，財政支出分權(quán)對于工業(yè)廢水和工業(yè)煙塵排放的抑制效果更明顯；而在大氣污染重點控制區(qū)，財政支出分權(quán)對于工業(yè)二氧化硫排放的抑制效果更為明顯；同前文分析結(jié)果顯示的邏輯基本一致，財政自給率對于地方環(huán)境污染物排放的影響不顯著，但是總體呈現(xiàn)與環(huán)境污染程度的正向關(guān)系；財政支出結(jié)構(gòu)方面，科學(xué)與教育事業(yè)支出占比的增加對于非重點控制區(qū)的二氧化硫排放抑制效果更為顯著。這在一定程度上說明，傳統(tǒng)上，相對于非重點控制區(qū)的城市，重點控制區(qū)的環(huán)境污染問題更為突出，但是二氧化硫作為重點控制區(qū)中嚴(yán)格控制的大氣污染排放物，通過提高財政資金支持，能夠一定程度上對二氧化硫污染排放起到抑制效果。

表8 異質(zhì)性分析結(jié)果（大氣污染重點控制區(qū)與非重點控制區(qū)）

五、結(jié)論與政策建議

財政能力是國家治理能力的重要組成部分，是衡量政府獲取財政收入并提供公共服務(wù)資金支持能力的重要指標(biāo)。我國的環(huán)境污染防治長期以來主要劃分為地方財政事權(quán)，本文聚焦省以下財政體制中地級及以上城市的分析層面，基于2003-2019年278個地級及以上城市的面板數(shù)據(jù)，選取財政支出分權(quán)、財政自給度以及財政支出結(jié)構(gòu)共三項指標(biāo)綜合衡量地方政府財政能力對于城市工業(yè)污染物排放狀況的影響。研究發(fā)現(xiàn)：第一，財政支出分權(quán)的提高，有利于顯著降低單位GDP工業(yè)廢水污染物排放量與單位GDP工業(yè)煙塵排放量。其中財政支出分權(quán)與工業(yè)廢水污染物排放的關(guān)系最為顯著，而與單位GDP二氧化硫的排放量的系數(shù)不顯著。第二，城市財政自給度與環(huán)境污染物排放情況之間的關(guān)系不顯著，但是對于三種環(huán)境污染物的影響的系數(shù)都為正向。第三，地方財政支出結(jié)構(gòu)方面，科學(xué)事業(yè)費支出和教育事業(yè)費支出占地方財政總支出的比重的提升有利于顯著降低單位GDP城市工業(yè)二氧化硫的排放情況，對二氧化硫污染治理起到正向促進(jìn)作用。異質(zhì)性分析表明，相對于資源型城市，提升地方政府財政能力來加強當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染治理對于非資源型城市的積極效用更為明顯；相對于大氣污染重點控制區(qū)城市，財政能力提升對于非重點控制區(qū)的環(huán)境污染治理整體促進(jìn)效果更為明顯，但是二氧化硫作為重點控制區(qū)中嚴(yán)格控制的污染物，通過提高財政資金支持，能夠一定程度上對重點控制區(qū)城市的二氧化硫污染排放起到抑制作用。

綜上所述，本文的研究結(jié)論為地方通過財稅手段為環(huán)境污染治理提質(zhì)增效提供了以下啟示：第一，環(huán)境治理體系中，需要進(jìn)一步加強政府環(huán)境治理的財權(quán)與事權(quán)相匹配度，適度增強地方政府的財政支出分權(quán)，給予地方自主安排支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的空間，依據(jù)自身發(fā)展情況統(tǒng)籌安排資金用于環(huán)境污染治理，為轄區(qū)內(nèi)污染防治提質(zhì)增效。第二，地方政府提高有關(guān)科教類財政支出的比重有利于顯著抑制工業(yè)二氧化硫的排放，對環(huán)境污染治理起到促進(jìn)作用。因此，要進(jìn)一步加強政府在科技教育領(lǐng)域的資金投入，通過提高人力資本與科技創(chuàng)新水平，帶動當(dāng)?shù)氐木G色環(huán)保技術(shù)提升來抑制環(huán)境污染。第三，地方財政能力指標(biāo)對于不同類別的環(huán)境污染物以及不同自然資源與環(huán)境條件的地區(qū)有著差異性影響。因此，對于不同類別的環(huán)境污染物治理以及不同自然資源與環(huán)境條件的城市，要做到具體問題具體分析，依托財稅手段精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)治理，避免搞 “大水漫灌” “一刀切” 或 “粗放式” 的治理模式，才能更好地提升環(huán)境污染物治理的成效。