楊麗娜 梁雙陸 劉英恒太

內(nèi)容提要：本文基于2007-2019年我國286個(gè)地級市的面板數(shù)據(jù)，采用核密度估計(jì)、Dagum基尼系數(shù)反映地方政府非稅收入的分布動(dòng)態(tài)與地區(qū)差異，使用變異系數(shù)與空間杜賓模型檢驗(yàn)其收斂特征，并揭示相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會因素影響。研究發(fā)現(xiàn)，全國整體和東北、東、中、西部地區(qū)政府非稅收入趨于下降，絕對差異與相對差異大幅縮小，區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)非均衡現(xiàn)象有所緩解；全國整體及四大區(qū)域的政府非稅收入呈收斂態(tài)勢，且財(cái)政分權(quán)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)際稅率等因素對地方政府非稅收入產(chǎn)生重要影響。研究啟示在于：政府應(yīng)在明確非稅收入功能定位后，有效利用非稅收入以履行構(gòu)建和維持市場秩序的職能，重視政府非稅收入的空間溢出效應(yīng)，樹立區(qū)域協(xié)同治理理念，以提升政府非稅收入的治理能力。

一、引 言

政府非稅收入是政府在行使管理職能過程中產(chǎn)生的稅收以外的財(cái)政收入，是政府有效提供社會所需的特定產(chǎn)品和服務(wù)的資金來源，直接反映著我國政府與市場的關(guān)系。政府非稅收入產(chǎn)生于政府彌補(bǔ)市場失靈和履行社會管理職能的過程，或是全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的必然產(chǎn)物，或是政府提供準(zhǔn)公共物品和矯正負(fù)外部效應(yīng)的成本補(bǔ)償，其本質(zhì)是為實(shí)現(xiàn)資源配置的公平性，是政府職能實(shí)現(xiàn)的必要手段。當(dāng)政府有效利用非稅收入以履行構(gòu)建和維持市場秩序的職能時(shí)，政府非稅收入將在優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用。但當(dāng)?shù)胤秸疄榱藵M足財(cái)政收入的績效需要，以求財(cái)力與事責(zé)相匹配，更多考慮的是如何最大化發(fā)揮其收入功能，輕視或者忽略提供相關(guān)服務(wù)的重要性時(shí)（聶少林，2010），扭曲了的地方政府行為導(dǎo)致政府非稅收入擴(kuò)張，嚴(yán)重制約我國企業(yè)生存和發(fā)展（劉尚希等，2016）。同時(shí)，非稅收入的 “逆稅收變動(dòng)” 趨勢不僅弱化了 “減稅降費(fèi)” 的作用，甚至可能影響公眾對政府行為的認(rèn)知（席鵬輝，2020）。

地方政府行為存在趨同性，地方政府非稅收入的規(guī)模受周邊地區(qū)的影響（孟天廣和蘇政，2015）。在實(shí)踐中，越是欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，非稅收入占比越高，這將長期損害地方政府財(cái)政可持續(xù)性，進(jìn)一步加劇區(qū)域發(fā)展不平衡矛盾（潘欣欣，2021）?？紤]到我國各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)情況復(fù)雜多樣，不同區(qū)域發(fā)展存在顯著差異，為合理審視當(dāng)前地方政府非稅收入的發(fā)展情況，從宏觀層面把握當(dāng)前我國地級市政府非稅收入的差異性和影響因素顯得尤為關(guān)鍵?；诖耍疚膶囊韵聨追矫嬲归_研究：第一，從理論上簡述政府非稅收入的特征與趨勢；第二，基于2007-2019年我國286個(gè)地級市的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用核密度估計(jì)方法考察我國整體及東北、東、中、西四大區(qū)域的政府非稅收入分布動(dòng)態(tài)①據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中 “推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局，推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化” 戰(zhàn)略，本文將研究樣本劃分為四個(gè)區(qū)域。其中，東北地區(qū)包括遼寧、吉林、黑龍江，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南；中部地區(qū)包括山西、河南、湖北、安徽、湖南、江西；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。；第三，采用Dagum基尼系數(shù)分解刻畫我國地方政府非稅收入差異的演變規(guī)律及其來源；第四，從σ收斂、β收斂層面對地方政府非稅收入的空間收斂特征進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，并依據(jù)空間杜賓模型分析我國政府非稅收入的影響因素；最后，基于以上研究結(jié)論，提出相關(guān)政策建議，為提升政府非稅收入的治理能力提供政策參考。

二、理論分析

我國幅員遼闊，區(qū)域發(fā)展絕對差異較大，地方政府難以通過普適性的方法解決所面臨的具體問題。財(cái)政分權(quán)管理體制的確立，擴(kuò)大了地方政府的行政事權(quán)，使其擁有一定自主決策空間（謝貞發(fā)，2016）。為更好地履行被下放的支出職責(zé)，需要擁有相應(yīng)的財(cái)政收入來源（趙仁杰、范子英，2021），許多基層政府面臨著財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配錯(cuò)位導(dǎo)致的財(cái)政壓力（潘欣欣，2021）。在此背景下，具有較強(qiáng)法律剛性的稅收難以操作，自然轉(zhuǎn)向具有較大制度彈性的非稅收入。地方政府在非稅收入項(xiàng)目的設(shè)定和征管上擁有比稅收更大的權(quán)力（徐向華、郭清梅，2006），地區(qū)間非稅收入征管力度存在彈性（陳工、洪禮陽，2014）。地方政府利用非稅收入征管自主權(quán)加強(qiáng)企業(yè)非稅費(fèi)用的征管（唐云鋒、馬春華，2017），用以彌補(bǔ)稅收收入以及補(bǔ)償 “非生產(chǎn)性” 支出（趙海益、賈馳，2016），最終導(dǎo)致非稅收入規(guī)模膨脹以及占比攀升（王志剛、龔六堂，2009）。

近年來， “減稅降費(fèi)” 政策助力企業(yè)解難紓困，在提振市場主體信心方面發(fā)揮著重要作用，但對地方財(cái)政造成了一定壓力（劉尚希等，2021）。地方財(cái)政壓力存在明顯的區(qū)域異質(zhì)性，北部地區(qū)與西南地區(qū)是財(cái)政的 “重壓區(qū)” （朱軍等，2019），省際與省內(nèi)部的財(cái)政收入存在不平等現(xiàn)象（楊良松，2016）。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)自身實(shí)力薄弱，地方財(cái)政壓力較大且中央轉(zhuǎn)移支付不足時(shí)，將更加依賴非稅收入以緩解財(cái)政壓力（劉寒波等，2017）。同時(shí)，為爭取要素流動(dòng)，全國各地區(qū)采取不同模式的非稅收入運(yùn)用策略，致使非稅競爭強(qiáng)度呈現(xiàn) “東高，中、西低” 的格局（陳工、洪禮陽，2014）。在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，地方政府非稅收入受地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)社會因素等影響（吳金光、毛軍，2018），呈現(xiàn)空間非均衡格局。

從政府非稅收入的本質(zhì)功能來看，內(nèi)生于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的政府非稅收入，是國家作為國有資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所有人的代表，代人民行使管理職權(quán)，根據(jù)資源資產(chǎn)的可再生性和損耗，基于受益原則向特定使用者收取的合理補(bǔ)償性費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上是接受公共權(quán)益讓渡的部分社會成員因占用公共資源資產(chǎn)對整體社會成員的利益補(bǔ)償（朱為群，2016），能夠有效避免 “公地悲劇” ，有利于規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序和市場決策行為，維護(hù)公眾利益和社會公平。為實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)公共物品分配效率與公平而收取的具有成本補(bǔ)償性質(zhì)的非稅收入，可有效避免搭便車的投機(jī)心理和行為的出現(xiàn)，體現(xiàn)社會公平（王曉晨、奉公，2018）。為矯正負(fù)外部性效應(yīng)收取的非稅收入，是政府在履行社會管理職能時(shí)為了社會整體的利益，依據(jù)公共權(quán)力對嚴(yán)重負(fù)外部效應(yīng)實(shí)施者的經(jīng)濟(jì)性懲戒（趙忠良，2008），能夠有效約束個(gè)人或企業(yè)的行為，使負(fù)外部成本內(nèi)生化，彌補(bǔ)市場缺陷，維護(hù)社會規(guī)范和秩序。當(dāng)政府在明確非稅收入類型化功能定位后，有效利用非稅收入以履行構(gòu)建和維持市場秩序的職能，并不斷提升政府非稅收入治理能力，積極推動(dòng)公共財(cái)政體制改革，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的政府非稅收入管理體系時(shí)，政府非稅收入趨于合理區(qū)間。

可見，在財(cái)政分權(quán)基礎(chǔ)上的財(cái)政收支責(zé)任不匹配問題，以及為爭取要素流動(dòng)而采取的稅收競爭策略，使非稅收入成為彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口的重要來源。受地理區(qū)位、自然資源、歷史發(fā)展等因素的影響，政府非稅收入地區(qū)差異性較大。同時(shí)，已有研究表明政府非稅收入存在明顯的空間溢出效應(yīng)，相鄰地區(qū)間政府非稅收入的發(fā)展存在一定的相互影響。當(dāng)?shù)胤秸貧w非稅收入的本質(zhì)功能，有效利用非稅收入以履行構(gòu)建和維持市場秩序的職能，并不斷提升政府非稅收入治理能力時(shí)，政府非稅收入將趨于合理區(qū)間?；谶@一判斷，本文對中國各地區(qū)政府非稅收入的差異性和收斂性進(jìn)行定量研究，為提升政府非稅收入治理能力提供一定參考，也可用來評價(jià)政府非稅收入在各地區(qū)的合理性，并有助于促進(jìn)地區(qū)政府非稅收入征管方式的調(diào)整與優(yōu)化。

為厘清政府非稅收入的時(shí)空分異現(xiàn)狀與特征，本文分別采用核密度估計(jì)和Dagum基尼系數(shù)研究政府非稅收入的分布動(dòng)態(tài)與地區(qū)差異。核密度估計(jì)能夠?qū)Ψ植嘉恢?、形態(tài)、延展性等方面進(jìn)行分析，可以描繪絕對差距的演變規(guī)律，有助于研究政府非稅收入分布的整體形態(tài)和變化，有利于更深入了解政府非稅收入的分布狀態(tài)，以便制定精準(zhǔn)的策略促進(jìn)政府非稅收入治理能力的提升。Dagum基尼系數(shù)在對政府非稅收入的區(qū)域差異進(jìn)行描述時(shí)，可以對政府非稅收入的區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間差距進(jìn)行分解，更加深入地刻畫政府非稅收入?yún)^(qū)域差異的大小和來源問題，以及量化差距來源對總體差距的貢獻(xiàn)率。為了能夠更加精準(zhǔn)地考察政府非稅收入時(shí)空格局的演變趨勢，本文同時(shí)從σ收斂、絕對β收斂和條件β收斂三個(gè)層面對政府非稅收入空間收斂特征進(jìn)行再檢驗(yàn)，以驗(yàn)證既有研究結(jié)果的穩(wěn)健性。實(shí)際上，中國各地區(qū)的地方政府非稅收入存在不同程度的空間依賴性，故采用空間收斂模型，實(shí)證分析各區(qū)域政府非稅收入的收斂性，從空間作用角度分析政府非稅收入的收斂規(guī)律，為政府非稅收入政策提供理論支持。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

1.核密度估計(jì)

該方法采用峰值函數(shù)對真實(shí)的概率分布曲線進(jìn)行模擬，其假定隨機(jī)變量X的密度函數(shù)為：

其中，n為觀測數(shù)量，h為帶寬，Xi為觀測值，x為平均值，K為核密度，需滿足以下條件：

本文采用高斯核密度進(jìn)行分析。核密度曲線的分布位置、分布形態(tài)、延展性、極化特征分別反映了政府非稅收入的高低、區(qū)域差異的大小、高低城市之間的差異以及多極化程度（Quah，1993）。

2.Dagum基尼系數(shù)及分解方法

本文采用此方法探究政府非稅收入的區(qū)域差異及其來源。根據(jù)Dagum（1997）的研究，基尼系數(shù)G定義為：

其中，j和h為不同區(qū)域下標(biāo)，k是區(qū)域總數(shù)；i和r為不同地級市下標(biāo)，n是地級市總數(shù)；nj與nh分別代表區(qū)域j與h內(nèi)部的地級市數(shù)量。yji與yhr分別代表j區(qū)域內(nèi)地級市i與h區(qū)域內(nèi)地級市r的政府非稅收入水平，yˉ為所有地級市政府非稅收入的平均值。

按區(qū)域分解總體基尼系數(shù)G時(shí)，可將其分解為區(qū)域內(nèi)差異貢獻(xiàn)率（GW）、區(qū)域間差異貢獻(xiàn)率（Gnb）、區(qū)域間超變密度貢獻(xiàn)率（Gt）。區(qū)域j內(nèi)的基尼系數(shù)Gjj、區(qū)域內(nèi)差異GW；區(qū)域j和區(qū)域h間的基尼系數(shù)Gjh和區(qū)域間差異Gnb；區(qū)域間超變密度Gt的計(jì)算公式如下：

Fj（x）、Fh（x）表示區(qū)域j、h政府非稅收入的累積分布函數(shù)。

3.收斂模型

為考察我國整體和東北、東、中、西地區(qū)地方政府非稅收入的演變趨勢，本文采用σ收斂、β收斂進(jìn)行分析。σ收斂是指我國整體和不同區(qū)域政府非稅收入的離差隨時(shí)間推移趨于下降，計(jì)算公式如下：

其中，ntaxji表示區(qū)域j內(nèi)i地級市的政府非稅收入表示j區(qū)域i地級市政府非稅收入平均值，Nj表示各區(qū)域內(nèi)的地級市個(gè)數(shù)。

β收斂是指地方政府非稅收入較高與較低地區(qū)的差距隨時(shí)間推移逐漸減小并趨于穩(wěn)態(tài)水平，可分為絕對收斂和相對收斂。絕對收斂是指不控制相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)因素仍呈現(xiàn)收斂態(tài)勢，相對收斂是指加入控制變量后，地級市間政府非稅收入呈現(xiàn)收斂趨勢。鑒于地級市間政府非稅收入可能存在空間依賴性，使用空間杜賓模型進(jìn)行分析。絕對β收斂的計(jì)量模型如下：

其中，Wd為地理距離權(quán)重矩陣；Yˉi為樣本觀測期內(nèi)i市生產(chǎn)總值的年均值；Yˉ為考察期內(nèi)全國生產(chǎn)總值均值。

條件β收斂的計(jì)量模型如下：

其中，Xi，t為控制變量，φ為相應(yīng)系數(shù)矩陣，其余變量與絕對β收斂的計(jì)量模型相同。

（二）變量說明與數(shù)據(jù)來源

本文探究的是地方政府非稅收入水平及其規(guī)律性，地方政府非稅收入使用地級市一般公共預(yù)算中的政府非稅收入與生產(chǎn)總值的比值來衡量。在考察地方政府非稅收入的空間收斂趨勢時(shí)，參考以往文獻(xiàn)，控制變量包括：財(cái)政分權(quán)（fd），采用地方占中央人均一般公共預(yù)算支出的比重衡量；實(shí)際稅率（tax），用企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅之和占第二、三產(chǎn)業(yè)增加值份額加以刻畫；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（indu），用地級市第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重加以控制；固定資產(chǎn)投資水平（invest），用地級市固定資產(chǎn)投資額占GDP的份額表示；人口密度（den），用年末人口數(shù)與行政區(qū)域土地面積之比衡量。鑒于2007年非稅收入首次正式進(jìn)入我國政府收入預(yù)算管理體系，故研究以2007年作為研究起點(diǎn)，基于2007-2019年我國286個(gè)地級市的面板數(shù)據(jù)開展研究①所選樣本不包括中國港澳臺地區(qū)，鑒于海南省三沙市、儋州市，青海省海東市，新疆吐魯番市、哈密市，以及西藏各地級市數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，暫不予以考慮。。數(shù)據(jù)來源于《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，各省和各地級市統(tǒng)計(jì)年鑒、歷年《國民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、人民政府門戶網(wǎng)站。變量描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、全國整體和不同區(qū)域政府非稅收入變動(dòng)的分布動(dòng)態(tài)

本文運(yùn)用核密度估計(jì)方法，依據(jù)我國整體和四大區(qū)域地方政府非稅收入的核密度曲線所呈現(xiàn)的具體特征，揭示政府非稅收入絕對差異的動(dòng)態(tài)特征，結(jié)果見圖1、圖2。

（一）全國整體層面

圖1展示的是樣本期內(nèi)全國政府非稅收入的動(dòng)態(tài)演進(jìn)趨勢。前期核密度曲線整體呈移動(dòng)速度放緩的右移傾向，2016年后呈左移趨勢。主峰高度于2008-2014年持續(xù)下降且降幅放緩，之后小幅度上下波動(dòng)；曲線寬度從大幅擴(kuò)大到輕微收窄。曲線拖尾現(xiàn)象在2016年最為突出，隨后有所減弱。這一系列動(dòng)態(tài)演進(jìn)特征表明我國地方政府非稅收入整體前期趨于上升，2016年后開始回落；全國范圍內(nèi)政府非稅收入高的城市與低的城市從差異擴(kuò)大到向平均水平靠攏，2016年后絕對差異小幅減?。挥汕€ “微弱左移” “高度下落” “寬度收窄” 可知，近年來，地方政府非稅收入有下降傾向，但城市間的差異依然存在。結(jié)合實(shí)際可以理解，在深化經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，分稅制改革使得地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配，為滿足財(cái)政收入的績效需要，地方政府將非稅收入這一手段當(dāng)作目的，僅認(rèn)識到非稅收入的收入功能而將非稅收入當(dāng)作籌資的方法（史桂芬，2007），使得政府非稅收入增長較快。鑒于各城市的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，創(chuàng)稅能力具有差異性，因此對政府非稅收入籌資功能的利用程度不同。隨著對非稅收入功能的重新認(rèn)識與定位，促使非稅收入管理制度逐步完善。2016年，《政府非稅收入管理辦法》的印發(fā)標(biāo)志著非稅收入管理進(jìn)入新階段。同年，全面實(shí)施 “營改增” 意味著我國 “減稅降費(fèi)” 改革向深化階段邁進(jìn)，政府非稅收入呈下降態(tài)勢。政府非稅收入作為政府彌補(bǔ)市場缺陷、維護(hù)社會規(guī)范和秩序的重要手段，隨著政府非稅收入管理制度不斷完善，當(dāng)非稅收入真正的功能逐漸顯現(xiàn)時(shí)，政府非稅收入將穩(wěn)定在一定區(qū)間。同時(shí)，當(dāng)前政府非稅收入管理體制改革深化程度有所不足，政府非稅收入下降出現(xiàn)一定的瓶頸，未來需要在保持有特定功能的非稅收入穩(wěn)定的同時(shí)，促進(jìn)政府非稅收入治理能力的提升。

圖1 全國政府非稅收入整體水平的分布動(dòng)態(tài)

（二）不同區(qū)域?qū)用?/h3>

圖2分別描述了樣本觀測期內(nèi)東北、東、中和西部地區(qū)地方政府非稅收入的動(dòng)態(tài)演進(jìn)趨勢。從分布區(qū)域看，除東北以外區(qū)域的核密度曲線分布中心和變化區(qū)間變化趨勢與全國層面一致，從移動(dòng)速度放緩的右移到左移傾向，即近年來東、中、西部地區(qū)的政府非稅收入均有所下降；東北地區(qū)的曲線從右移到左移后右移，政府非稅收入有所上升。從分布形態(tài)看，東北地區(qū)核密度曲線的主峰高度變化波動(dòng)較大且最終停在相對較低水平，主峰寬度較寬，東北地區(qū)的政府非稅收入絕對差異有所擴(kuò)張；東部地區(qū)主峰高度由下降到波動(dòng)上升后下降，中部地區(qū)主峰高度波動(dòng)下降后大幅上升，東、中部地區(qū)主峰寬度大幅拓寬后明顯縮窄，表明東、中部地區(qū)的政府非稅收入絕對差異呈縮小趨勢；西部地區(qū)主峰高度波動(dòng)下降后微弱上升，主峰寬度明顯拓寬后微弱縮窄，且西部地區(qū)后期的主峰高度和寬度，以及波動(dòng)性均大于東、中部地區(qū)，絕對差異仍呈縮小趨勢。從分布延展性看，東北地區(qū)核密度曲線于2019年右拖尾現(xiàn)象顯著，政府非稅收入高低差擴(kuò)大；東部地區(qū)右拖尾現(xiàn)象始于2010年，并于2015年最為顯著；中、西部地區(qū)呈現(xiàn)持續(xù)右拖尾現(xiàn)象，分別于2018年和2016年最為顯著；東中西地區(qū)后期拖尾現(xiàn)象明顯改善，地方政府非稅收入高低差縮小，并表現(xiàn)出趨同態(tài)勢。從分布極化現(xiàn)象看，四大區(qū)域核密度曲線均在部分年份出現(xiàn) “一主一側(cè)” 的雙峰狀態(tài)，近年來，西部地區(qū)基本保持單峰狀態(tài)，東北、東、中部地區(qū)仍存在雙峰形態(tài)，且東部地區(qū)較為顯著，區(qū)域內(nèi)具有梯度效應(yīng)。綜合來看，東北地區(qū)政府非稅收入波動(dòng)較大，2019年絕對差距擴(kuò)大顯著；東、中、西部地區(qū)的政府非稅收入呈現(xiàn)先發(fā)散后集聚的動(dòng)態(tài)特征，中部地區(qū)尤甚，雖發(fā)展過程波折起伏，但總體趨勢呈現(xiàn)先升高后下降，絕對差異縮小等特征，尤其近年來以縮減為主要趨勢，表明 “減稅降費(fèi)” 政策的有效性以及國家治理能力的推進(jìn)，但政府非稅收入管理體制改革仍需要進(jìn)一步深化。

圖2 四大區(qū)域政府非稅收入水平的分布動(dòng)態(tài)

五、地方政府非稅收入水平的空間差異及其來源

為探索我國各區(qū)域非稅負(fù)擔(dān)的空間差異及其來源，本文使用Dagum基尼系數(shù)及分解辦法對全國整體和四大區(qū)域的政府非稅收入相對差異進(jìn)行測算并分解。

（一）總體差異與區(qū)域內(nèi)差異

2007-2019年，全國整體的地方政府非稅收入空間差異呈波動(dòng)下降態(tài)勢（見圖3）?；嵯禂?shù)于2010年呈波動(dòng)下降趨勢，2017年后整體保持相對穩(wěn)定水平。四大區(qū)域內(nèi)基尼系數(shù)的演變趨勢趨同特征明顯，具體數(shù)值存在一定差異。東北、東部地區(qū)基尼系數(shù)波動(dòng)較大，東北地區(qū)初始基尼系數(shù)最小，為0.1995，大致經(jīng)歷三升三降后于2019年降至0.1849；東部地區(qū)初始基尼系數(shù)為0.2097，經(jīng)歷波動(dòng)上升下降后回升至2019年的0.2146。觀測期內(nèi)東北地區(qū)除2017年，東部地區(qū)除2010年、2011年和2019年外，基尼系數(shù)均小于全國水平。東北地區(qū)政策協(xié)同性較強(qiáng)，區(qū)域內(nèi)政府非稅收入差異較??；東部地區(qū)內(nèi)部城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異性導(dǎo)致創(chuàng)稅能力有所差別，對政府非稅收入的依賴性也有所不同。中部地區(qū)基尼系數(shù)始終小于全國水平，表明中部地區(qū)內(nèi)部各城市政府非稅收入水平相對均衡。西部地區(qū)初始基尼系數(shù)最大，為0.3006，其基尼系數(shù)數(shù)值在觀測期內(nèi)基本高于同期的東北、東部、中部地區(qū)和全國水平，區(qū)域內(nèi)的政府非稅收入水平始終存在一定差異，這可能是西部地區(qū)的地理分割性塑造了異質(zhì)性的社會文化，也影響了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終導(dǎo)致各城市政府治理能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大。隨著制度的完善以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，西部地區(qū)內(nèi)城市的差異不斷縮小。

圖3 總體及區(qū)域內(nèi)基尼系數(shù)的演變

（二）區(qū)域間差異

觀測期內(nèi)，區(qū)域間差異呈下降趨勢（見圖4）。比較發(fā)現(xiàn)，東-西區(qū)域間政府非稅收入差異最大，基尼系數(shù)曲線位置除2015年、2017年和2019年外均高于其他區(qū)域間差異。主要原因在于東、西部地區(qū)在諸多方面差異懸殊，東部區(qū)位優(yōu)勢顯著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等有利條件為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展及創(chuàng)稅能力提供支撐；西部地區(qū)受自然、經(jīng)濟(jì)等因素制約，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后及稅源涵養(yǎng)能力欠佳。同時(shí)，東部地區(qū)政府治理能力相對高于西部地區(qū)，致使東、西部地區(qū)對于政府非稅收入的利用與管理水平差異較大。總體來看，區(qū)域間差異整體上逐步縮小，政府非稅收入水平呈現(xiàn)趨同特征。

圖4 區(qū)域間基尼系數(shù)的演變

（三）差異來源及其貢獻(xiàn)

地方政府非稅收入的差異來源及其貢獻(xiàn)見表2。研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)差異貢獻(xiàn)率相對穩(wěn)定，區(qū)域間差異貢獻(xiàn)率大幅下降，超變密度貢獻(xiàn)率呈上升趨勢且成為當(dāng)前差異的首要來源。隨著政府治理能力與治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)，區(qū)域間差異縮小趨勢顯著。

表2 地方政府非稅收入的區(qū)域差異來源及其貢獻(xiàn)

六、地方政府非稅收入的收斂性分析

為探索我國地方政府非稅收入時(shí)空格局的演變趨勢，本文使用σ收斂和β收斂進(jìn)行檢驗(yàn)，以進(jìn)一步揭示其空間特征。

（一）σ收斂檢驗(yàn)與結(jié)果分析

本文測算了2007-2019年全國及四大區(qū)域地方政府非稅收入的變異系數(shù)以量化地方政府非稅收入的收斂趨勢，結(jié)果如圖5所示。政府非稅收入σ收斂分析結(jié)果與區(qū)域間Dagum基尼系數(shù)的分析結(jié)果一致，即不同區(qū)域政府非稅收入的變異系數(shù)隨時(shí)間的變化呈下降趨勢，呈現(xiàn)出σ收斂特征。

圖5 地方政府非稅收入變異系數(shù)演變趨勢

（二）β收斂檢驗(yàn)與結(jié)果分析

1.莫蘭指數(shù)

本文運(yùn)用全局莫蘭指數(shù)分別對286個(gè)地級市2007-2019年的政府非稅收入進(jìn)行空間自相關(guān)檢驗(yàn)。結(jié)果如表3所示，2007-2019年政府非稅收入的莫蘭指數(shù)為正值且顯著，證明我國地級市政府非稅收入水平存在明顯的空間相關(guān)性，選用空間計(jì)量模型進(jìn)行分析是合適的。

表3 地級市政府非稅收入的全局莫蘭指數(shù)

2.β絕對收斂分析

采用空間杜賓模型進(jìn)行檢驗(yàn)①本文構(gòu)建空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型進(jìn)行估計(jì)，并使用LM檢驗(yàn)對空間計(jì)量模型做出選擇。LM檢驗(yàn)結(jié)果表明該模型兼顧空間誤差和空間滯后特征。進(jìn)一步進(jìn)行LR檢驗(yàn)和Wald檢驗(yàn)，均拒絕將空間杜賓模型（SDM）退化為空間滯后模型和空間誤差模型。在Hausman檢驗(yàn)下，其檢驗(yàn)結(jié)果顯著拒絕原假設(shè)而采用固定效應(yīng)模型。并分樣本進(jìn)行聯(lián)合顯著性檢驗(yàn)，部分選擇個(gè)體固定效應(yīng)，部分選擇雙固定效應(yīng)進(jìn)行分析。，結(jié)果如表4所示。在經(jīng)濟(jì)地理嵌套權(quán)重矩陣下，全國及各區(qū)域的β系數(shù)顯著為負(fù)值，即政府非稅收入存在顯著的絕對β收斂，地方政府非稅收入隨時(shí)間的推移而趨于統(tǒng)一穩(wěn)態(tài)水平?？臻g自回歸系數(shù)γ、ρ顯著，政府非稅收入具有溢出效應(yīng)，促使不同區(qū)域的政府非稅收入差距逐漸縮小。從收斂速度來看，各區(qū)域的地方政府非稅收入收斂速度存在差異性，東北地區(qū)政府非稅收入收斂速度最快，西部地區(qū)次之，東部地區(qū)最慢。東北地區(qū)地級市相對較少且集中，政策協(xié)同性較高，地方政府非稅收入收斂速度最快。西部地區(qū)地級市政府非稅收入初始差異相對較大，但由于西部地區(qū)的資源多樣性致使產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)偏低，地理分割性導(dǎo)致企業(yè)因較高的運(yùn)輸成本無法形成有效的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系，在稅源增收乏力的情況下，憑借地方政府行政職權(quán)相對容易獲得的非稅收入成為其取得可支配財(cái)政資金的重要來源，因此地方政府非稅收入初始值較小的地級市效仿周邊城市重視地方政府非稅收入的收入功能。同時(shí)，正因?yàn)槲鞑康貐^(qū)資源的多樣性，需要運(yùn)用政府非稅收入以規(guī)范資源的獲取與推進(jìn)資源的可持續(xù)發(fā)展。西部地區(qū)對于政府非稅收入的依賴性使其受政策影響較大，伴隨著政府非稅收入征管制度的完善，地方政府非稅收入初始值較高的地級市認(rèn)識到政府非稅收入的本質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)資源配置的公平性時(shí)，西部地區(qū)政府非稅收入呈現(xiàn)出較快的收斂速度。相比之下，東、中部地區(qū)具備相對健全的市場競爭機(jī)制，以及相對完善的產(chǎn)品市場和要素市場，稅源豐富，沒有太大的財(cái)政壓力，無需將非稅收入視為籌資手段，地方政府非稅收入初始值差距較小，收斂速度會偏低。

表4 地級市政府非稅收入的絕對β收斂檢驗(yàn)

3.β相對收斂分析

考慮到收斂結(jié)果可能受其他因素的影響而存在差異（Lucas，1990），本文依次加入控制變量，對地方政府非稅收入的收斂性做進(jìn)一步檢驗(yàn)，同時(shí)也驗(yàn)證了諸多因素對地方政府非稅收入可能的影響。結(jié)果如表5所示，我國地方政府非稅收入的條件收斂系數(shù)β顯著為負(fù)，即地方政府非稅收入的收斂趨勢由其本質(zhì)決定，不受其他社會經(jīng)濟(jì)特征影響。此外，根據(jù)空間自回歸系數(shù)情況，地方政府非稅收入的空間溢出效應(yīng)依舊顯著。

表5 地級市政府非稅收入的相對β收斂檢驗(yàn)

從控制變量看，財(cái)政分權(quán)（fd）的影響顯著為正。1994年的分權(quán)制改革促使中央和地方之間形成自上而下的政府間財(cái)政關(guān)系。在此框架下，中央政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用保持充足財(cái)源，地方政府作為中央代理人（谷成和曲紅寶，2013），擁有適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)。當(dāng)政府間收入劃分與地方政府面臨的特定宏觀經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展事務(wù)的責(zé)任不匹配時(shí)，地方政府將盡可能擴(kuò)大可支配財(cái)源以彌補(bǔ)其在財(cái)政政策制定中的不利地位，憑借地方政府行政職權(quán)相對容易獲得的非稅收入成為其取得可支配財(cái)政資金的重要來源。因此，財(cái)政分權(quán)程度的提升加重了地方政府非稅收入。實(shí)際稅率（tax）對政府非稅收入的影響顯著為負(fù)，即稅率越低，政府非稅收入越高。地方為獲得流動(dòng)資本以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長而進(jìn)行稅收競爭的現(xiàn)象普遍存在。在短期內(nèi)，以營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅三大稅種為主的稅收優(yōu)惠政策形成的稅收競爭導(dǎo)致實(shí)際稅率下降，為維持財(cái)政支出的剛性，自由度相對較大的非稅收入成分地方政府補(bǔ)充財(cái)源的重要手段。因此，地方政府間實(shí)際稅率的降低促使政府非稅收入的增加。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（indu）對政府非稅收入的影響為負(fù)，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級程度較低時(shí)，地方政府非稅收入較高。部分地級市尚處于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系培育的攻堅(jiān)期，產(chǎn)業(yè)方式總體較為粗放，具有重要地位的制造業(yè)發(fā)展有待提升，致使稅收增收能力不足，地方政府只能依靠非稅收入以保證財(cái)政收入，從而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理致使政府非稅收入增大。固定資產(chǎn)投資水平（invest）與人口密度（den）的估計(jì)系數(shù)為正，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁地區(qū)的政府開支相對較大，需要依賴相對靈活的非稅收入；人口密度的提高以及城市化進(jìn)程的加快，使得地方政府從土地征收出讓和城市建設(shè)中獲得非稅收入。

同時(shí)考察不同區(qū)域地方政府非稅收入的條件β收斂狀況，如表6第（1）-（4）列所示，各個(gè)區(qū)域政府非稅收入呈現(xiàn)收斂趨勢，東北收斂速度最快，東部最慢。東北地區(qū)實(shí)際稅率與地方政府非稅收入存在顯著正相關(guān)關(guān)系。東北作為老工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后、國有企業(yè)改革不到位、民營企業(yè)發(fā)展不充分、科技創(chuàng)新活力不足等因素使其經(jīng)濟(jì)陷入低迷，在地方政府自有財(cái)力不足的情況下，更多的是依賴轉(zhuǎn)移支付。東部地區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的核心區(qū)，具備相對健全的市場競爭機(jī)制，以及相對完善的產(chǎn)品市場和要素市場，較為繁榮的東部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資的增加和人口密度的增長顯著促進(jìn)了政府非稅收入的增長。同時(shí)，東部地區(qū)不斷優(yōu)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為其帶來豐富的稅源，能有效抑制政府非稅收入的增長。中部地區(qū)人口密度的增長促使政府從城市建設(shè)過程獲取大量政府非稅收入，且人口密度的增加也意味著更大的公共財(cái)政支出，財(cái)政支出需求將引致政府非稅收入增長。西部地區(qū)的實(shí)際稅率與地方政府非稅收入存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系。西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后，稅源增收乏力，在 “減稅降費(fèi)” 的政策背景下，實(shí)際稅率的下降更加難以彌補(bǔ)財(cái)政缺口，地方政府在一定程度上將更加依賴非稅收入的收入功能以滿足財(cái)政需求。

為進(jìn)一步探索地方政府非稅收入的收斂性在不同階段的表現(xiàn)，本文根據(jù)地方政府非稅收入的分布動(dòng)態(tài)與地區(qū)差異，同時(shí)考慮了政策背景，選取2016年作為劃分節(jié)點(diǎn)進(jìn)行研究，如表6第（5）-（6）列所示。結(jié)果顯示，不同發(fā)展階段的地方政府非稅收入收斂趨勢依舊，但控制變量的顯著性存在差異。2016年以前，財(cái)政分權(quán)和實(shí)際稅率等政策性因素對政府非稅收入的影響顯著。2016年我國政府非稅收入管理進(jìn)入新階段，伴隨著財(cái)稅體制改革的持續(xù)推進(jìn)，地方政府逐漸回歸于履行構(gòu)建和維持市場秩序的職能。2016年以后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對政府非稅收入的影響顯著為負(fù)。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性極大影響了地方涵養(yǎng)稅源的能力，進(jìn)而影響地方政府對非稅收入的依賴程度。

表6 地級市政府非稅收入的相對β收斂檢驗(yàn)（分區(qū)域和分階段）

七、結(jié)論與政策建議

本文就地方政府非稅收入的相關(guān)理論進(jìn)行探究，基于2007-2019年286個(gè)地級市的面板數(shù)據(jù)，采用核密度估計(jì)、Dagum基尼系數(shù)反映地方政府非稅收入的分布動(dòng)態(tài)與地區(qū)差異，使用變異系數(shù)與空間杜賓模型檢驗(yàn)其收斂特征，并揭示相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會因素影響。研究結(jié)論如下：（1）就理論而言，地方政府非稅收入的增長具有路徑依賴性，但隨著政府治理能力的提升，以及財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，政府在明確非稅收入類型化功能定位后，有效利用非稅收入以履行構(gòu)建和維持市場秩序的職能時(shí)，地方政府非稅收入趨同之勢將愈發(fā)明顯；（2）從絕對差異來看，各地級市非稅收入收斂于平均水平，絕對差異大幅縮??；（3）從相對差異來看，地方政府非稅收入相對差異呈下降態(tài)勢，區(qū)域間差異貢獻(xiàn)率相對穩(wěn)定，區(qū)域間差異貢獻(xiàn)率顯著下降，非均衡現(xiàn)象減弱；（4）從收斂特征看，全國整體及四大區(qū)域的政府非稅收入呈現(xiàn)出σ收斂和β收斂。同時(shí)，財(cái)政分權(quán)、實(shí)際稅率水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、固定資產(chǎn)投資水平以及人口密度等因素影響了地方政府非稅收入水平，并存在一定的時(shí)空差異性?？偟膩碚f，趨同是地方政府非稅收入的必然趨勢。

基于此，本文具有以下政策啟示：首先，當(dāng)前地方政府非稅收入下降趨勢微弱，且存在一定程度的稅費(fèi)替代現(xiàn)象。必須深入推進(jìn)財(cái)政分權(quán)制度改革，降低區(qū)域間財(cái)力保障上的差異，強(qiáng)化政府非稅收入征管約束。在大力推行減稅政策的同時(shí)，中央應(yīng)充分考慮地方財(cái)政面臨的壓力，通過完善央地收入補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的地方稅收體系等，降低減稅政策給地方財(cái)政造成的沖擊。其次，不同地區(qū)以及不同發(fā)展階段的政府非稅收入均有所差異，相應(yīng)的地理區(qū)位、資源稟賦、社會經(jīng)濟(jì)因素對政府非稅收入影響亦有所不同，因此針對不同發(fā)展層次、不同區(qū)域位置、不同地域特色，應(yīng)采取不同的互動(dòng)策略方式，分別出臺相應(yīng)的政策措施，因地制宜、因時(shí)制宜，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的政策效果。最后，地方政府非稅收入存在顯著的空間外溢效應(yīng)，要樹立區(qū)域協(xié)同治理理念，既要考慮當(dāng)?shù)匾抡嵌愂杖肱蛎浀囊蛩兀忠⒅刂苓叺丶壥挟a(chǎn)生的引領(lǐng)或示范效應(yīng)，規(guī)避空間溢出效應(yīng)給政府非稅收入管理改革的整體縱向推進(jìn)帶來阻礙，并對區(qū)域特征制定差異性的非稅收入治理政策，有效實(shí)施區(qū)域梯度推進(jìn)策略，以提升政府非稅收入的治理能力。

總之，當(dāng)前要警惕稅費(fèi)替代現(xiàn)象，防止 “一刀切” 式的減收政策，注重改革中的區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。今后，政府要履行構(gòu)建和維持市場秩序的職能，將財(cái)政包攬的市場性事務(wù)回歸市場，減少體制內(nèi)耗和職責(zé)重疊，以消除非稅收入規(guī)模膨脹的體制性根源。同時(shí)，要根據(jù)政府非稅收入功能定位分類甄別和界定不同科目的性質(zhì)，依據(jù)不同性質(zhì)采用不同的處理方式對非稅收入 “正本清源” ，全面推進(jìn)政府非稅收入分類管理水平的提升。