賈豪杰

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市 100070）

一、引言

2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)65歲以上人口比例為13.5%，60歲以上人口占比18.7%。養(yǎng)老問題已經(jīng)成為我國(guó)民生問題的重中之重。在我國(guó)目前實(shí)行的各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行情況良好，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)自2015年實(shí)行并軌制，改革時(shí)間尚短，目前也不存在基金收支不平衡問題。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為覆蓋范圍最廣、參保人數(shù)最多的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，其平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展是保障人民生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

隨著人口老齡化程度的不斷加深，根據(jù)張秋秋（2017）等學(xué)者的預(yù)測(cè)結(jié)果，按照現(xiàn)行退休年齡計(jì)算，在職繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的人口與退休享受養(yǎng)老待遇的人口之比將持續(xù)下降，從2015年的大約3個(gè)在職繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)1個(gè)享受退休待遇人員的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變?yōu)榧s1.1個(gè)在職繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)1個(gè)享受退休待遇人員的養(yǎng)老金。人口結(jié)構(gòu)的變化是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)福利效應(yīng)的重要因素。本文聚焦城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，研究其可持續(xù)發(fā)展中面臨的理論誤區(qū)及現(xiàn)實(shí)困境，并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。希望能夠促進(jìn)我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整體的優(yōu)化與完善具有理論價(jià)值，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性穩(wěn)定發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有些許意義。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是離退休人員在離開勞動(dòng)力市場(chǎng)后獲得基本生活保障的最主要來源，其收支結(jié)余關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民日常生活。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來源大致有統(tǒng)籌養(yǎng)老金參保繳費(fèi)、基金利息收入和財(cái)政撥款等。隨著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“擴(kuò)面”工作的持續(xù)推進(jìn)和穩(wěn)定發(fā)展，參保人數(shù)不斷增加，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入不斷上升，但增長(zhǎng)速度逐漸降低。并且隨著制度覆蓋率的逐年提升，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)也在逐年上漲。而人口老齡化導(dǎo)致勞動(dòng)適齡人口比例不斷下降，離退休人數(shù)不斷上漲，對(duì)于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來說參保人數(shù)的增長(zhǎng)幅度小于待遇領(lǐng)取人數(shù)的增長(zhǎng)幅度，這給基金的收支平衡和持續(xù)性帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

從圖1可以看出，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入呈上漲趨勢(shì)，增率逐漸放緩，收入增幅低于支出增幅。2019年之前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余逐年增加，但這并不能與統(tǒng)籌基金不存在缺口直接掛鉤。我國(guó)的養(yǎng)老金當(dāng)年收入中包含財(cái)政撥款等基金以外的收入，且補(bǔ)助規(guī)模逐年擴(kuò)大，在一定程度上粉飾了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支缺口。財(cái)政補(bǔ)貼無法從根本上解決基金缺口問題，還可能對(duì)基金的可持續(xù)發(fā)展和自平衡機(jī)制造成影響。

圖1 2015～2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況

從表1可以看出，2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，累計(jì)結(jié)余增長(zhǎng)率漸呈下降趨勢(shì)。根據(jù)王翠琴（2021）等的測(cè)算，自2019年起，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)滾存結(jié)余呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。2023年將首次出現(xiàn)負(fù)值，之后缺口逐年擴(kuò)大。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)將直接制約養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

表1 2015～2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況

三、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）理論誤區(qū)

1.缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一制度安排

由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，且人口結(jié)構(gòu)不盡相同，養(yǎng)老金目前還是實(shí)行屬地管理。截至2021年底，除去新疆和內(nèi)蒙古兩個(gè)自治區(qū)，其他29個(gè)省均已公布或?qū)崿F(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。鑒于各地區(qū)相關(guān)政策的不一致，也增大了推行全國(guó)統(tǒng)籌的難度。首先，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只在少數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，仍有一部分地區(qū)停滯在市級(jí)或縣級(jí)層面。這導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金較為分散，難以實(shí)行有效投資規(guī)模效益，對(duì)其投資增值極為不利。其次，區(qū)域間的不同籌資政策和計(jì)發(fā)辦法使得發(fā)達(dá)地區(qū)與困難地區(qū)職工離退休后獲得的養(yǎng)老金待遇差距拉大，客觀上阻礙了勞動(dòng)力的流轉(zhuǎn)，不斷造成新的矛盾。各級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任不一，信息系統(tǒng)不互通，存在著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不足與剩余并存的現(xiàn)象。

2.對(duì)多層次養(yǎng)老體系的定位混淆

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在具體制度安排以及運(yùn)行落實(shí)方面仍存在諸多問題。最突出的就是忽略了第二、三層次的職業(yè)年金、商業(yè)性養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)與第一支柱緊密配合，共同承擔(dān)起養(yǎng)老保險(xiǎn)保障責(zé)任。目前第一支柱，尤其是具有代表性的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面最廣，承擔(dān)了主要保障責(zé)任，但其提供的養(yǎng)老金替代率不足以維持老年人的基本生活保障，低于國(guó)際勞工組織的警戒線水平。而第二、第三支柱長(zhǎng)期處于規(guī)模小、發(fā)展慢、占比低的階段，與現(xiàn)實(shí)需求相比供需嚴(yán)重失衡。養(yǎng)老多支柱缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致相互之間分割孤立、邊界模糊。如果放任這種差距不斷擴(kuò)大，將導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇參差不齊。

（二）現(xiàn)實(shí)困境

1.人口老齡化

當(dāng)前，我國(guó)人口呈現(xiàn)“人口增長(zhǎng)率的低水平；勞動(dòng)年齡人口逐漸減少，撫養(yǎng)比不斷提高；老齡人口數(shù)量顯著增長(zhǎng)且人口預(yù)期壽命持續(xù)延長(zhǎng)”的特征。但我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并未及時(shí)根據(jù)社會(huì)的不斷變化做出相應(yīng)調(diào)整?，F(xiàn)行退休年齡和領(lǐng)取退休金最低繳費(fèi)年限已經(jīng)不適用于當(dāng)前國(guó)情。人口結(jié)構(gòu)的老齡化造成了養(yǎng)老基金收入增速下降，增加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出，使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展陷入困境。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)降低了基金收入，導(dǎo)致基金累計(jì)結(jié)余進(jìn)一步縮減，養(yǎng)老基金缺口不斷上漲。

2.地區(qū)發(fā)展不均衡

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化的大背景下，勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)更為普遍。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支區(qū)域不平衡的風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，制約了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。相當(dāng)數(shù)量正值青壯年的勞動(dòng)者背井離鄉(xiāng)前往發(fā)達(dá)城市打工并在當(dāng)?shù)乩U納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而年老將要或已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的人往往留在經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的老家，造成人口流入和流出省份的撫養(yǎng)比差距懸殊，進(jìn)而影響?zhàn)B老基金省際的收支失衡。不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況存在很大差別。例如，東北等省份曾作為老工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老舊，年輕人外流嚴(yán)重，由此帶來的出生率下降和撫養(yǎng)比提高現(xiàn)象漸趨嚴(yán)重。而廣東等東南沿海省市由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，新型產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，有著大量的就業(yè)機(jī)會(huì)和高薪崗位，能夠吸引外地勞動(dòng)力流入，當(dāng)?shù)負(fù)狃B(yǎng)比較低，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累額數(shù)目龐大，養(yǎng)老基金結(jié)余數(shù)額極高。各省市之間人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。地區(qū)間不公平現(xiàn)象加劇，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況省際差異巨大。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展面臨風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

四、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略

（一）完善頂層制度建設(shè)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)勢(shì)必造成勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)。流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題，尤其是養(yǎng)老問題備受關(guān)注。目前，宏觀制度上的模糊定位和實(shí)行措施的不完善造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)在跨省地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難。很大一部分勞動(dòng)者因此退出養(yǎng)老保險(xiǎn)或無法享受應(yīng)有的養(yǎng)老待遇，造成了地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金差距的擴(kuò)大。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)遵循大數(shù)法則。統(tǒng)籌層次越高、參保人數(shù)越多，基金的穩(wěn)定性和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)?？梢酝ㄟ^穩(wěn)步實(shí)施中央調(diào)劑金制度逐步縮小省際差異。此外，對(duì)于面臨社會(huì)保障基金收不抵支的省份，全國(guó)社會(huì)保障基金應(yīng)當(dāng)發(fā)揮互助調(diào)劑作用。國(guó)家層面的調(diào)度不僅能夠解決省際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的發(fā)展不均衡，共擔(dān)各地養(yǎng)老基金缺口，還能將各地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金化分散為集中，實(shí)現(xiàn)基金投資的規(guī)模效應(yīng)，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。同時(shí)，中央和地方政府之間的責(zé)任劃分必須清晰可查，避免各級(jí)政府之間互相推諉。為了更有效地統(tǒng)籌整合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，應(yīng)當(dāng)建立起全國(guó)的養(yǎng)老信息系統(tǒng)，涵蓋信息溝通、保險(xiǎn)精算、人口的流動(dòng)轉(zhuǎn)移等功能，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展。

（二）科學(xué)推進(jìn)漸進(jìn)式延遲退休政策

延遲退休政策是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、生活水平不斷提高的背景下提出的。當(dāng)前社會(huì)早已出現(xiàn)對(duì)高級(jí)技術(shù)工人以及高素質(zhì)人才的返聘制度，這也側(cè)面放映出退休制度需要改革。退休年齡的漸進(jìn)式提高與人均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)趨勢(shì)一致，符合人口壽命發(fā)展規(guī)律。不是無源之水，而是大勢(shì)所趨，是對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合理適當(dāng)?shù)卣{(diào)整修改，能夠促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。延遲退休能夠緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期的支付壓力，短時(shí)間內(nèi)調(diào)節(jié)收支平衡，穩(wěn)步減少養(yǎng)老基金赤字?jǐn)?shù)額，長(zhǎng)期積累額也會(huì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。加上“三孩政策”對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)效應(yīng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡最終能達(dá)到既治標(biāo)又治本的效果，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善。

延遲退休增加了養(yǎng)老基金的積累時(shí)長(zhǎng)，有助于推動(dòng)養(yǎng)老基金的投資運(yùn)行和保值增值。延遲退休增加了勞動(dòng)者的工作年限和繳費(fèi)年限，提高了個(gè)人賬戶積累額，工作時(shí)期的總收入持續(xù)增加。同時(shí)，延遲退休使得短時(shí)間內(nèi)同一時(shí)期等待發(fā)放養(yǎng)老金的人數(shù)減少，繳費(fèi)人口增加。這對(duì)于企業(yè)來說也減少了其社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，減輕了經(jīng)營(yíng)成本，促進(jìn)了養(yǎng)老基金長(zhǎng)期的收支平衡。

延遲退休年齡能夠顯著提高養(yǎng)老基金積累額，縮小基金缺口，減輕養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)。同時(shí)也為養(yǎng)老基金的市場(chǎng)化運(yùn)作創(chuàng)造更多財(cái)富提供了時(shí)間，有利于基金在相對(duì)穩(wěn)定的情況下實(shí)行保值增值。實(shí)行延遲退休不僅做到了“開源”，即延長(zhǎng)在職勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的年數(shù)，增加了養(yǎng)老基金收入；而且做到了“節(jié)流”，即推遲了當(dāng)期離開勞動(dòng)力市場(chǎng)的職工領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間段，支出相對(duì)減少。延遲退休降低了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)減少了企業(yè)對(duì)新員工的培訓(xùn)成本。這也有利于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第二支柱——企業(yè)年金制度的發(fā)展和完善。

（三）構(gòu)建清晰明確的多層次養(yǎng)老金制度體系

各國(guó)的實(shí)踐已經(jīng)證明，單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無法滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老保障剛性需求。構(gòu)建功能明確、層次清晰的多層次制度體系應(yīng)當(dāng)明確各支柱的保障功能?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面最廣，由國(guó)家依法強(qiáng)制建立，承擔(dān)著廣大老年人的基本生活保障的責(zé)任，必須確立第一支柱的絕對(duì)主導(dǎo)地位。由于第一支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率不高，因此，政府對(duì)于第二、三層次的養(yǎng)老體系應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)闹С趾透嗟陌l(fā)展空間。

企業(yè)或職業(yè)年金應(yīng)當(dāng)為職工提供適度支撐，在人口老齡化浪潮下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)對(duì)不足時(shí)給予有效補(bǔ)充。目前我國(guó)企業(yè)年金的覆蓋面較窄，還需要政府加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，并采用發(fā)布稅收優(yōu)惠政策、降低企業(yè)費(fèi)率等方法鼓勵(lì)企業(yè)為員工建立、繳納企業(yè)年金。促進(jìn)其從國(guó)有企業(yè)、高薪企業(yè)、正規(guī)就業(yè)者向民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)、靈活就業(yè)者擴(kuò)展，為其提供更為精準(zhǔn)的政策支持，不斷擴(kuò)大企業(yè)年金的參與率。

商業(yè)性養(yǎng)老金本著自愿交易、多保多得的原則，目的是滿足老年人較高水平的物質(zhì)生活需要。根據(jù)目前的試點(diǎn)效果來看，主要問題存在公眾參與積極性較低、政策設(shè)計(jì)不完善等，應(yīng)當(dāng)提升公眾對(duì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)知度和信任感，激勵(lì)大家為自己進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，健全相關(guān)法律法規(guī)，提供更為開放安全的保險(xiǎn)市場(chǎng)，老年人可根據(jù)自身實(shí)際情況按需參保。保險(xiǎn)公司能夠合理賺取投資收益，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。在引導(dǎo)高收入群體通過市場(chǎng)獲取更高水平養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)關(guān)注低收入群體，避免窮者愈窮的現(xiàn)象發(fā)生。