文＿柯登證（深圳市城市規(guī)劃設計研究院，規(guī)劃三所主任，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，碩士）

跨江開發(fā)的新區(qū)在建設過程中普遍面臨沿江蔓延、職住分離等問題，早期的新區(qū)規(guī)劃編制忽視以下問題：一是視野局限，局限于新區(qū)內(nèi)產(chǎn)城空間的組織與布局，忽視周邊區(qū)域要素對出行偏好的影響；二是僅關注要素配置是否符合規(guī)范，忽視消費偏好的影響，受制于數(shù)據(jù)獲取與處理局限，缺乏對居民需求偏好的考慮，如新區(qū)醫(yī)療設施數(shù)量滿足規(guī)范，但新區(qū)居民仍偏好到母城三甲醫(yī)院就醫(yī)，導致新區(qū)公共資源使用率偏低；三是缺乏量化分析支撐，解決問題的針對性與系統(tǒng)性不足，尤其是跨江發(fā)展涉及的區(qū)域要素協(xié)同、產(chǎn)城融合評價，難以用單一的定量數(shù)據(jù)刻畫。在高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的發(fā)展導向下，應系統(tǒng)評估跨江發(fā)展的要素配置情況，精細研究發(fā)展問題，精準優(yōu)化空間資源配置，為規(guī)劃編制提供研究支撐。

一 、研究對象與思路

本文選取湖南省長沙湘江新區(qū)作為研究對象，空間單元涵蓋高星分區(qū)、市府分區(qū)、麓山分區(qū)、坪埔分區(qū)，面積542.90平方千米?？紤]其作為中部地區(qū)的省會城市，近20年來經(jīng)歷了跨江快速發(fā)展、國家級新區(qū)設立后的轉(zhuǎn)型升級階段，其發(fā)展特征具有一定的典型性。

新區(qū)與母城的資源配置格局。湘江南北穿越長沙中心城區(qū)，湘江東岸的長沙老城區(qū)匯聚大量市級、省級公共服務設施，是城市重要的經(jīng)濟、文化中心；湘江西岸在過去是湖南省的文教功能區(qū)，岳麓書院、湖南大學、中南大學等高校集聚，2000年以來依托長沙高新區(qū)、岳麓科技產(chǎn)業(yè)園、望城經(jīng)開區(qū)、梅溪湖國際新城等新興功能板塊拉動新城建設。

新區(qū)空間的拓展歷程。自2000年以來，新區(qū)先后經(jīng)歷聚核發(fā)展、沿江拓展、腹地帶動發(fā)展三個階段：第一階段以居住與公共配套用地為主，在沿江成熟組團集聚；第二階段伴隨產(chǎn)業(yè)入駐與人口增長，房地產(chǎn)、商業(yè)商務等投資項目沿江蔓延拓展；第三階段是依托交通廊道帶動腹地空間聯(lián)動，逐步拉開新區(qū)框架。新區(qū)由于空間資源的配置差異，帶來典型的職住不平衡、跨江跨區(qū)消費出行等跨江新區(qū)發(fā)展問題。

在分析思路上，從區(qū)域設施配置、區(qū)內(nèi)要素組織兩個維度開展。區(qū)域要素涵蓋商圈數(shù)據(jù)、公共服務設施數(shù)據(jù)、就業(yè)空間數(shù)據(jù)，從分布評估、能級評估兩個方面總結區(qū)域要素配置對新區(qū)發(fā)展的影響；內(nèi)部空間組織評估方面，從開發(fā)價值差異、結構組織、單元用地配比三個方面分析，圍繞空間功能組織與社會經(jīng)濟發(fā)展的適配性，探討新區(qū)空間發(fā)展優(yōu)化的思路（見圖1）。

二、區(qū)域要素配置——兩岸要素能級差異明顯

（一）量化方法——要素評估人本化，能級數(shù)據(jù)立體化

選擇典型要素。面向生產(chǎn)和生活要素篩選樣本，生活要素包括商業(yè)娛樂、公共服務設施，生產(chǎn)要素側重各類就業(yè)空間，其中商業(yè)娛樂設施以麥當勞、肯德基等餐飲店分布作為評估依據(jù)，考慮連鎖快餐店選址前已對人流量、商圈消費體量、人群消費等進行了評估，其空間分布與密度可間接反映商圈能級。就業(yè)場所數(shù)據(jù)方面，涵蓋產(chǎn)業(yè)園、行政機關、商務寫字樓，以星級酒店數(shù)據(jù)作為商務辦公集聚區(qū)的參考樣本，選取三星級以上、單價250元/晚以上住宿酒店作為分析對象，并剔除旅游景區(qū)附近的住宿酒店數(shù)據(jù)，消除對產(chǎn)城關系分析的干擾（見表1）。

表1 要素評估類別與權重

要素評估人本化。市民對高品質(zhì)、高能級設施有明顯的消費偏好，產(chǎn)城要素的量化分析不能僅考慮配套數(shù)量，更應考慮設施能級的空間差異。常規(guī)消費類設施選取菜市場、生活超市作為研究標的；品質(zhì)服務類設施以醫(yī)院、學校作為樣本標的，二甲和三甲醫(yī)院賦值是其他醫(yī)院的1.5倍，十大重點初中賦值是其他初中的1.5倍。

能級數(shù)據(jù)立體化。通過百度地圖慧眼截取各類設施樣本數(shù)據(jù)并在GIS系統(tǒng)中定位，以邊長1千米方格網(wǎng)內(nèi)設施數(shù)量密度作為能級評估數(shù)據(jù)，每項數(shù)據(jù)的能級強度劃分為十級分值，每項數(shù)據(jù)類型賦予0.1～0.2權重，部分高能級、優(yōu)質(zhì)設施項目提高賦值權重。通過加權疊加，以立體圖示的方式反映各類設施空間分布的能級差異。

（二）要素配置能級與產(chǎn)城關系分析

1.平面維度——要素布局基本合理

基于各類設施配置的量化評估發(fā)現(xiàn)，湘江新區(qū)的公共配套設施數(shù)量、布局與居住用地空間基本契合，即建設中的設施配套基本符合規(guī)范標準要求，以菜市場為樣本的社區(qū)級配套設施分布相對均衡，日常消費服務能在社區(qū)范圍內(nèi)解決。

2.能級維度——優(yōu)質(zhì)資源與設施能級空間失衡明顯

長沙市湘江兩岸公共服務設施能級差異大（見圖2），休閑消費與公共服務功能等級不高、吸引力不足，呈現(xiàn)“居住過江，配套不過江”的現(xiàn)象。

一是濱江兩岸配套設施能級失衡，消費偏好驅(qū)動跨江出行。長沙市消費與公共服務設施主要分布在河東，設施能級差異顯著，且居民對高能級配套設施的選擇偏好驅(qū)動跨江出行。在商業(yè)休閑消費方面，市級大型商圈（以麥當勞、肯德基、電影院為樣本數(shù)據(jù)）密集分布在河東，以河東的五一商圈為例，該商圈年均銷售額超500億元，吸納就業(yè)人員20多萬人，人氣網(wǎng)紅消費空間涵蓋吃、行、娛、購，吸引河西人流跨江消費。在公共設施配套方面，高能級的民生配套設施集聚在河東地區(qū)，以三甲醫(yī)院為例，長沙市21家三甲醫(yī)院中河東城區(qū)布局17家，河西城區(qū)僅有湘雅三醫(yī)院、省腫瘤醫(yī)院、省中醫(yī)藥研究院附屬醫(yī)院、省胸科醫(yī)院4家，且以專科類醫(yī)院為主，河西城區(qū)的居民更偏向于跨江到河東擇三甲醫(yī)院就醫(yī)。

二是濱江兩岸商務辦公密度失衡，增加跨江通勤壓力。2001年長沙市政府搬遷至河西，帶動了相關的商務辦公空間拓展，但河東河西的商務辦公密度差異仍顯著（見圖3）。星級酒店的分布間接反映商務辦公人群的分布，分析顯示長沙五星級酒店近70%分布于河東，河西酒店多為經(jīng)濟型酒店，商務差旅人群的住宿仍偏向河東，跨區(qū)通勤致使過江交通壓力增加。因此，跨江新區(qū)的產(chǎn)城融合問題的分析，應基于新區(qū)與母城關系的研究，公共要素配置不僅考慮數(shù)量差異，更應考慮能級差異及市民消費選擇的偏好。

三、區(qū)內(nèi)要素組織— —服務重心偏向濱江沿岸

（一）資源配置的空間差異，推動新區(qū)沿江蔓延、沿路拓展

跨江新區(qū)空間開發(fā)的選擇，與自然生態(tài)、設施支撐、區(qū)位功能等資源供給條件相關，對以上三個層面進行量化分析，自然生態(tài)的評估涵蓋高程、水系敏感性、水源涵養(yǎng)敏感性，設施支撐評估包括機場、軌道站點、港口、主次干道的量化分析，功能區(qū)位評估包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動、城市商圈、區(qū)級以上公共服務設施等。通過德爾菲法確定單因子內(nèi)部各組分的土地價值評分，評分等級一般分為四級：強、較強、一般、弱，其分值分別是10、6、3、1。使用ArcGis軟件空間分析模塊對各因子圖層進行擬定規(guī)則的疊加運算，并圖示化反饋空間差異。

分析結果反映，資源供給與開發(fā)價值的空間差異，推動早期形成“沿江依賴”格局。發(fā)展條件較成熟的地區(qū)集中在湘江沿岸、跨江交通走廊兩廂。一方面，資源沿江集聚驅(qū)動早期沿江開發(fā)，由于跨江新區(qū)早期發(fā)展缺乏公共功能配套，需要依托母城共享資源，逐步在通勤成本更低的沿江地區(qū)集聚，同時濱江沿岸具備更好的景觀和交通區(qū)位，地產(chǎn)開發(fā)與跨江通道驅(qū)動沿江空間蔓延拓展；另一方面，腹地空間在啟動初期依托跨江交通干道帶動，兩廂的土地開發(fā)與功能導入活躍，成為“沿江—腹地”空間拓展的主要路徑。基于資源供給的量化評估，反映功能空間拓展時序與城市發(fā)展階段適配，市場需求與投資效益驅(qū)動空間成型。

（二）市場動力影響用地組織，地產(chǎn)拉動特征明顯

以岳麓區(qū)及望城區(qū)范圍內(nèi)的建成片區(qū)作為分析對象，用地結構反映居住用地比例高，配套與產(chǎn)業(yè)用地比重偏低?，F(xiàn)狀建成區(qū)工業(yè)用地占比21.60%，居住用地占比39.50%接近國標的40%上限，就業(yè)空間與居住空間比例不均衡。

分區(qū)用地構成方面，腹地拓展區(qū)呈現(xiàn)地產(chǎn)拉動的特征。按照居住、工業(yè)、公共管理與公共服務、商業(yè)服務業(yè)設施、道路交通設施、公用設施、公路物流倉儲、綠地與廣場用地的分類繪制各分區(qū)用地比例扇形圖（見圖4），中部核心片區(qū)相對均衡，外圍拓展區(qū)用地構成失衡較為突出。市府分區(qū)、麓谷分區(qū)、麓山分區(qū)作為早期發(fā)展的成熟區(qū)，城市配套與人口流入同步，配套服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與居住用地比例相對均衡；北部高星分區(qū)是近幾年快速拓展的區(qū)域，通過房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟的現(xiàn)象明顯，居住用地占比近半，公共服務用地和商業(yè)服務業(yè)用地占比不足四分之一，且缺乏高能級服務，導致跨區(qū)域出行需求明顯增加。

（三）功能結構呈現(xiàn)階段性集聚，沿江與腹地空間聯(lián)動不足

服務重心偏向濱江沿岸，與腹地空間聯(lián)動效率低。長沙城市服務功能聚集河東，盡管湘江西岸近十年來通過市政府搬遷河西、啟動梅溪湖片區(qū)建設等行動發(fā)展，但市場投資熱度仍集中在濱江沿岸約5千米厚度的區(qū)域，沿湘江沿岸形成若干個商業(yè)商務集聚區(qū)，以房地產(chǎn)拉動新區(qū)快速拓展，呈現(xiàn)“居住用地過江、配套不過江”現(xiàn)象。與此同時，腹地空間以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體帶動拓展，長沙高新區(qū)、望城經(jīng)開區(qū)、岳麓科技產(chǎn)業(yè)園成為引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要平臺，伴隨產(chǎn)業(yè)的持續(xù)升級，園區(qū)就業(yè)人群將從勞動密集的工人轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d科技人才，帶動消費升級與生產(chǎn)服務需求的增長，而以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主體的西部腹地，目前尚未形成集聚化的服務平臺與產(chǎn)城融合空間，導致跨片區(qū)的商務與消費出行，制約核心區(qū)與西部腹地的聯(lián)動效率。

現(xiàn)狀沿江形成的一層單薄的現(xiàn)代服務功能帶，是早期承接主城功能外溢的發(fā)展結果。從長遠發(fā)展來看，沿江單薄的服務功能和居住功能，不足以支撐起腹地產(chǎn)業(yè)空間的培育。

四、發(fā)展思考

隨著我國進入城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的新階段，空間規(guī)劃需逐步適配社會經(jīng)濟升級，結合湘江新區(qū)的樣本與規(guī)劃實踐，跨江新區(qū)的空間組織發(fā)展需關注以下問題。

（一）新區(qū)發(fā)展不可脫離與母城關系的梳理，重視區(qū)域要素配置的能級差異與影響

關注濱江兩岸配套要素的能級差異，針對問題實施精準優(yōu)化提升。城市是一個復雜的系統(tǒng)，通過對現(xiàn)狀發(fā)展的量化梳理，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)城融合不僅要保障區(qū)內(nèi)用地功能的合理配比，還需考慮區(qū)域配套要素的分布格局、能級強度的差異，關注人群的消費偏好對出行選擇的影響。以湘江新區(qū)為例，未來需加快發(fā)展高等級醫(yī)院、學校、文化類公共服務設施，培育適應消費升級的商業(yè)中心區(qū)，縮減湘江東西兩岸的配套服務設施能級差異，才能有效減少跨江消費出行，推動湘江西岸職住平衡發(fā)展。

動態(tài)考慮人群結構與消費升級，制定分階段的產(chǎn)城融合對策。新區(qū)未來將逐步推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的退出與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的引入，持續(xù)推動人口結構、消費需求的升級，未來戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以技術型人才、研發(fā)人才為主導，人口的職業(yè)構成、收入水平差異使消費結構呈現(xiàn)明顯的層次性，應制定分階段推進的產(chǎn)城融合策略，實現(xiàn)服務功能空間適配就業(yè)人口分布與消費需求。

（二）以運營思維優(yōu)化“中心—腹地”格局，破解沿江蔓延的結構問題

以中心體系的優(yōu)化，改變服務重心失衡格局。服務功能沿濱江蔓延，與母城形成一江兩岸核心功能區(qū)的發(fā)展結構，對于規(guī)模較小的城市而言有利于資源集約共享。對于長沙規(guī)劃城市人口規(guī)模超過600萬的城市而言，一江兩岸共筑單核心的模式容易引發(fā)大量跨江交通，降低發(fā)展要素的流動效率，制約跨江新區(qū)腹地空間的培育和發(fā)展，需要改變服務重心偏于濱江的失衡格局，在腹地形成能與各片區(qū)高效聯(lián)系、便捷共享的服務中心，積極帶動腹地空間發(fā)展，引導要素流從過去的跨江流動、向濱江單核集聚，走向多組團互動的網(wǎng)絡化格局。

（三）適配發(fā)展要素流動規(guī)律，提高功能空間組合效率

關注空間運營生長，契合要素流動規(guī)律。一是強化流量帶動，充分對接母城功能溢出，結合跨江通道延展功能軸帶，快速連接母城與新區(qū)要素，跨江發(fā)展軸的兩側腹地空間以產(chǎn)城融合模式培育功能板塊，管控各類板塊用地功能配比，引導職住平衡。二是以第二、第三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動為導向，擴展沿江發(fā)展軸的厚度，依托現(xiàn)狀沿江服務業(yè)集聚的基礎，帶動濱江與腹地空間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同、產(chǎn)城融合，促進濱江沿岸的功能整合，推動新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

五、結語

跨江新區(qū)是濱江城市發(fā)展的重要載體，通過量化分析評估產(chǎn)城發(fā)展要素配置特征，系統(tǒng)解析空間沿江蔓延、人流跨江出行的成因，啟發(fā)跨江新區(qū)的規(guī)劃建設需以區(qū)域的視野評估濱江兩岸要素配置格局，關注公共設施能級差異與消費偏好對出行的影響，引導空間布局適配要素流動規(guī)律，有效推動新區(qū)可持續(xù)發(fā)展。