楊學(xué)莉，王慧欣，白俊花，吳 賢

（1.伊金霍洛旗市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，內(nèi)蒙古鄂爾多斯 017200；2.伊金霍洛旗農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，內(nèi)蒙古鄂爾多斯 017200；3.伊金霍洛旗檢驗(yàn)檢測(cè)中心，內(nèi)蒙古鄂爾多斯 017200）

1 食品安全及其監(jiān)管的概念與重要性

《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）中指出食品安全即為食品無毒無害、不會(huì)危害人體健康且與相關(guān)的營(yíng)養(yǎng)要求相符[1]；而國(guó)際食品衛(wèi)生法典委員會(huì)則指出食品安全是食品沒有潛在病毒和其他有害物質(zhì)，不會(huì)導(dǎo)致人體出現(xiàn)不良反應(yīng)，也不會(huì)引發(fā)急性中毒等危險(xiǎn)[2-3]。食品安全監(jiān)管工作是指為了建立和維護(hù)良好、有序的食品市場(chǎng)，我國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體及其行為依法進(jìn)行監(jiān)督管理，并進(jìn)行相應(yīng)的行政執(zhí)法。

食品安全是保障廣大民眾生命健康的根本，我國(guó)政府以及多數(shù)企業(yè)在早期并未對(duì)食品安全予以足夠的重視，而是將重心放在了改善落后的食品生產(chǎn)管理上，直至1980—1989年間才逐漸開始關(guān)注食品安全。發(fā)展至21世紀(jì)，頻頻發(fā)生的食品安全問題如染色饅頭事件以及三鹿奶粉事件等引起了全國(guó)的關(guān)注。

2 國(guó)內(nèi)外食品安全現(xiàn)狀

近些年來，由于流動(dòng)人口的增加、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展以及人們?nèi)找孀兓纳盍?xí)慣，全國(guó)范圍內(nèi)開始頻頻發(fā)生食品安全事件，由此進(jìn)一步增加了預(yù)防食品安全工作的壓力。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的食品安全問題已經(jīng)十分嚴(yán)重，而且多數(shù)問題都是養(yǎng)殖以及種植過程中的源頭污染問題，與此同時(shí)，在食品的生產(chǎn)加工、儲(chǔ)藏以及批發(fā)零售等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在諸多問題，因此強(qiáng)化食品安全監(jiān)管勢(shì)在必行。根據(jù)世衛(wèi)組織的數(shù)據(jù)，每年全球約15億的腹瀉患者中，引發(fā)孩童死亡的人數(shù)高達(dá)300萬，其中，由于致病性微生物污染食品而致死的人數(shù)占比高達(dá)70%。而近些年來，陸續(xù)發(fā)生的一些重大安全事件，如“瘋牛病”“二噁英”等都引發(fā)了全球性的恐慌[4]。

3 食品安全市場(chǎng)監(jiān)管中存在的問題

3.1 缺乏系統(tǒng)而完整的食品安全法律規(guī)范

現(xiàn)階段，我國(guó)食品安全方面的法律，基本是由安檢標(biāo)準(zhǔn)及其法規(guī)、食品生產(chǎn)與流通安全標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)文件構(gòu)成。我國(guó)目前已經(jīng)頒布了《食品安全法》《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》等十多部有關(guān)食品監(jiān)管的法律法規(guī)。盡管如此，但由于是分段立法，各種有關(guān)食品安全的法律條款都較為分散，單個(gè)食品安全相關(guān)的法規(guī)范圍就更為狹窄。即便是有一些法規(guī)的范圍稍微寬泛點(diǎn)，但卻沒有確定定義以及使用時(shí)的約束與限制。

3.2 多頭執(zhí)法，權(quán)責(zé)不清，協(xié)調(diào)機(jī)制相對(duì)較差

多頭執(zhí)法，沒有明確界定食品監(jiān)管部門的職權(quán)與責(zé)任，而且協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作效率相對(duì)較差，各食品流通環(huán)節(jié)存在較為嚴(yán)重的交叉、重疊現(xiàn)象，這樣較難界定每個(gè)職能部門的職權(quán)與責(zé)任。而造成這些問題的主要原因在于：①食品安全監(jiān)管缺乏有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為統(tǒng)一管理食品安全監(jiān)管，國(guó)務(wù)院設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——食品安全委員會(huì)，但卻并沒有規(guī)定其具體的職責(zé)；②同一事物由多個(gè)部門共同管理的機(jī)制，導(dǎo)致我國(guó)食品安全的監(jiān)管效率低下，也使各部門間在工作上無法形成合力，而且在工作的聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)上也存在很大的缺陷。

3.3 缺乏責(zé)任追究機(jī)制

在《食品安全法》中，缺少約束和責(zé)任追究主體失職的相關(guān)機(jī)制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅對(duì)個(gè)人責(zé)任有明確的規(guī)定，也就是說，我國(guó)的監(jiān)管部門目前在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中的責(zé)任追究以及行政問責(zé)等相關(guān)的機(jī)制均不健全，而且在立法上，相應(yīng)的法律規(guī)章也不完善。因此我國(guó)的監(jiān)管部門在具體監(jiān)管食品安全的實(shí)踐中，暴露出不少問題，如客體不清、職權(quán)不明、缺失問責(zé)主體、多同體以及異體問責(zé)等。

3.4 沒能充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者的監(jiān)督作用

食品安全方面的問題，需要廣大消費(fèi)者以及食品行業(yè)協(xié)會(huì)一起監(jiān)督管理，僅靠政府的監(jiān)管是無法徹底解決所有食品安全問題的。從食品行業(yè)協(xié)會(huì)的角度來講，近些年來，食品行業(yè)協(xié)會(huì)幾乎很少參與到食品安全監(jiān)管中。與此同時(shí)，各級(jí)政府對(duì)于食品行業(yè)協(xié)會(huì)也沒有明確的定位，甚至還存在錯(cuò)位。從消費(fèi)者的角度來看，其批評(píng)建議權(quán)流于形式。《食品安全法》中也沒有行使批評(píng)建議權(quán)之后的保障制度以及這一權(quán)利的范圍等。而實(shí)際上，當(dāng)監(jiān)管與被監(jiān)管主體在出現(xiàn)失職或違法行為后，消費(fèi)者的批評(píng)與建議并未能讓其承擔(dān)不利的影響與后果[5]。

4 提高食品安全監(jiān)管效果的有效措施

4.1 構(gòu)建系統(tǒng)而又全面的食品安全法律體系

①食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)統(tǒng)一。為使安全標(biāo)準(zhǔn)與其對(duì)應(yīng)的法規(guī)更配套，也更具有一致性，要對(duì)沒有制定或已經(jīng)制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行合理的補(bǔ)充和及時(shí)的修訂，這樣才更有利于監(jiān)控和執(zhí)行食品安全相關(guān)的法律規(guī)范[6]。②將食品安全標(biāo)準(zhǔn)中存在矛盾和重疊的部分理順。為此，可安排相關(guān)的技術(shù)部門，清理各類定位不合理的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，如推薦性標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)間存在交叉與矛盾的地方；明確制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)主體，這是統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)與解決其職權(quán)交叉與矛盾等問題的前提[7]。如此以來，食品安全的各類標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)構(gòu)會(huì)更為協(xié)調(diào)與合理。

4.2 避免各監(jiān)管部門的職權(quán)交叉、重疊以及權(quán)責(zé)不清

①為使食品安全委員會(huì)充分發(fā)揮出其監(jiān)管職能，要提高其權(quán)威性。食品安全委員會(huì)可要求相關(guān)的監(jiān)管部門，履行其之前沒有履行的監(jiān)管職能，這樣便能使該委員會(huì)沒有實(shí)權(quán)的局面徹底發(fā)生改變。②要確定監(jiān)管主體的具體職責(zé)，并對(duì)各監(jiān)督部門間的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，在此過程中，可通過法律解釋或修改法律的方式，確定食品安全的監(jiān)督管理權(quán)，如用法律解釋“小作坊”等名詞，并對(duì)每個(gè)部門監(jiān)管的范圍加以確定?；谏鲜鰲l件更有利于落實(shí)每個(gè)監(jiān)管部門具體權(quán)責(zé)，促進(jìn)每個(gè)部門間的合作與銜接，并消除掉每個(gè)部門之間存在的分裂，消除多頭監(jiān)管帶來的不足，并使食品的生產(chǎn)、銷售以及消費(fèi)等整個(gè)過程的監(jiān)管效率大幅度提高。與此同時(shí)，也能有效減少全程監(jiān)管食品安全的行政成本。

4.3 創(chuàng)建和加強(qiáng)食品安全責(zé)任制

在食品安全領(lǐng)域，創(chuàng)建和加強(qiáng)食品安全責(zé)任制，并通過如下幾個(gè)方面完善監(jiān)管部門與其職員的追責(zé)。①明確問責(zé)主體，加強(qiáng)異體問責(zé)主體。我國(guó)現(xiàn)階段多是以相關(guān)的行政機(jī)關(guān)體系為問責(zé)主體，如此使得問責(zé)機(jī)制形同虛設(shè)，政府也因此而失去了公信力。②確定問責(zé)對(duì)象。食品安全監(jiān)管部門及其監(jiān)管人員的職責(zé)要求要根據(jù)“誰主管誰負(fù)責(zé)，誰負(fù)責(zé)誰擔(dān)責(zé)”這種責(zé)權(quán)一致的原則進(jìn)行確定，與此同時(shí)，也要加強(qiáng)追究食品安全事故責(zé)任人的責(zé)任。③擴(kuò)大問責(zé)范圍。如“染色饅頭”這一事件中，應(yīng)該對(duì)此承擔(dān)責(zé)任的部門主要有食品藥品監(jiān)管、衛(wèi)生以及工商等相關(guān)的監(jiān)管部門，然而最終卻僅有寶山區(qū)相關(guān)的質(zhì)檢員受到了處罰，所以要問責(zé)上述所有的監(jiān)督部門，就要進(jìn)一步擴(kuò)大問責(zé)范圍。

4.4 加強(qiáng)消費(fèi)者與食品行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督食品安全的可操作性

雖然《食品安全法》中指出消費(fèi)者與食品行業(yè)協(xié)會(huì)有監(jiān)督食品安全的義務(wù)，但不具備可操作性，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善和強(qiáng)化。①?gòu)南M(fèi)者的角度來講，舉報(bào)食品安全要建立完善的保護(hù)與獎(jiǎng)勵(lì)制度，使得消費(fèi)者的合法權(quán)益與安全能得到有效保護(hù)。②從食品行業(yè)協(xié)會(huì)的角度來講，其要對(duì)本身有更為合理的定位，這樣才能將這一行業(yè)自律監(jiān)管的特征和優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，同時(shí)我國(guó)政府也應(yīng)對(duì)食品行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督和管理食品安全進(jìn)行專項(xiàng)立法，規(guī)定食品行業(yè)協(xié)會(huì)及其相關(guān)協(xié)會(huì)的性質(zhì)和地位，最后要獎(jiǎng)罰分明，在依法處罰違規(guī)違法企業(yè)的同時(shí)，優(yōu)秀的企業(yè)也應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰。

5 結(jié)語

食品安全問題是一個(gè)全球性的難題，尤其在我國(guó)食品安全問題更為嚴(yán)重，我國(guó)之前一直采用傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式，雖然歷經(jīng)多年實(shí)踐，但食品安全監(jiān)管的效果依然不佳。為此，本文深入分析了食品安全監(jiān)督和管理等方面的問題，指出我國(guó)當(dāng)前的食品安全監(jiān)管存在的不足之處，如多頭監(jiān)管、監(jiān)管不力以及相關(guān)的法律缺失等。因此，為使我國(guó)在監(jiān)管食品安全的效果上有所突破與提高，要強(qiáng)化和普及食品安全教育，引導(dǎo)民眾積極參與食品安全監(jiān)管，與此同時(shí)，我國(guó)政府也要建立高質(zhì)量、高素質(zhì)的監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，加大食品安全監(jiān)管執(zhí)法的強(qiáng)度和力度，并保證每一個(gè)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)的暢通無阻，如此便可保障我國(guó)生產(chǎn)與銷售食品的安全性，從而進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)食品業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展[8]。