劉 丹 呂紅蕾

佳木斯大學(xué)人文學(xué)院法律系，黑龍江 佳木斯 154007

一、行政訴訟第三人制度基本理論

（一）行政訴訟第三人概念界定

大部分國(guó)家在行政訴訟法中均設(shè)置了行政訴訟第三人制度，但是具體制度尤其是定義上則不甚相同。如：《德國(guó)行政訴訟法》對(duì)于行政訴訟第三人的定義為其合法權(quán)益可能會(huì)受到裁判結(jié)果影響的人或者與所爭(zhēng)議的法律關(guān)系有關(guān)的人。然而《日本行政訴訟法》對(duì)第三人的定義僅僅規(guī)定為：其合法權(quán)益受到損害時(shí)自行或者法院依職權(quán)通知其參加訴訟的人。我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)于第三人參加行政訴訟的規(guī)定方式與德日相同，但同時(shí)也規(guī)定了第三人參加訴訟必須與被訴具體行政行為或者案件的處理結(jié)果有利害關(guān)系。由此可見，我國(guó)對(duì)于第三人概念的界定是指與被訴的具體行政行為有利害關(guān)系的人，并要求與案件的處理結(jié)果有直接利害關(guān)系的人，但是對(duì)于那些與案件具有間接利害關(guān)系的第三人的利益該如何保護(hù)，法律并沒有明確規(guī)定。

（二）行政訴訟第三人權(quán)利保護(hù)問(wèn)題的研究?jī)r(jià)值

1.完善行政訴訟第三人制度

由于我國(guó)行政法制度起步與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較晚，關(guān)于行政訴訟第三人法律制度，無(wú)論是法律理論方面還是司法實(shí)踐方面都落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)法律對(duì)行政訴訟第三人制度規(guī)定不僅少而且含糊不清，沒有具體條款規(guī)定如何保護(hù)第三人權(quán)益以及怎樣保護(hù)第三人權(quán)益。由此來(lái)看，與德國(guó)、日本相比我國(guó)此方面的法律基本處于空白狀態(tài)。由于法律是上層建筑的一部分，因此我們不能直接照搬德國(guó)、日本的法律制度，必須建立根植于我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、適合我國(guó)國(guó)情并與現(xiàn)行法律能夠完美銜接的行政訴訟第三人制度。

2.追求法的價(jià)值的平衡

法律所追求的價(jià)值是多重的。行政訴訟第三人制度亦是如此，它體現(xiàn)著眾多的價(jià)值要求，較為重要的是公正、效益、秩序。行政訴訟第三人制度設(shè)立的首要目的就在于權(quán)利保護(hù)，這是它的核心所在。但是權(quán)利的充分保護(hù)會(huì)帶來(lái)訴權(quán)的擴(kuò)大化，將會(huì)使訴訟泛濫嚴(yán)重影響司法效率，浪費(fèi)司法資源，也會(huì)使行政機(jī)關(guān)在無(wú)休止的訴訟中投入較多的人力物力和財(cái)力，而這種毫無(wú)價(jià)值的投入，有可能導(dǎo)致行政效率的低下，甚至?xí)p害公共利益。這顯然與法律所追求的價(jià)值相悖。因此行政訴訟第三人制度的構(gòu)建必須要高度重視法的價(jià)值與社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一，并在兩者之間謀求最佳的平衡點(diǎn)。

3.簡(jiǎn)化訴訟程序，節(jié)約訴訟成本

行政訴訟第三人是指除行政訴訟原被告以外與被訴行政行為或者訴訟結(jié)果具有利害關(guān)系的當(dāng)事人。如果第三人不參加原被告的訴訟而另行起訴，則會(huì)出現(xiàn)一種局面：法院不得不對(duì)已經(jīng)審理過(guò)的案件重新審理。法院一旦受理，一方面有可能會(huì)在重新審理的審判程序中完全推翻之前的判決或者對(duì)同一個(gè)案件作出結(jié)果有差別或者裁判理由不同的判決，這顯然與“同案同判”的要求相違背。另一方面，訴訟程序的重復(fù)不僅是對(duì)當(dāng)事人的訴累，也會(huì)使本就工作繁重的人民法院更加不堪重負(fù)，使本就緊張的司法資源被浪費(fèi)。而以第三人身份參加到訴訟中，則會(huì)緩解甚至避免上述情況的發(fā)生。

4.監(jiān)督行政主體，依法行政

行政權(quán)的設(shè)定是為履行行政管理職責(zé)，因此與行政相對(duì)人的權(quán)利相比，行政權(quán)往往處于強(qiáng)勢(shì)地位。行政機(jī)關(guān)通常是一個(gè)高高在上的管理者的形象，行政法的最大特點(diǎn)就是對(duì)權(quán)力的控制，行政訴訟的目的就是對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行控制，如果一個(gè)強(qiáng)大的政府不能得到適當(dāng)?shù)墓芾?，不能?duì)其加以恰當(dāng)?shù)囊?guī)制，它很有可能滋生腐敗，危害政權(quán)的穩(wěn)定以及人民的利益。然而第三人作為本案利害關(guān)系人，必然對(duì)于案件事實(shí)有所了解，對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的違法性也有自己的認(rèn)知。第三人參與到訴訟中，法院不僅可以回應(yīng)原告對(duì)于行政主體做出的行政行為合法性的質(zhì)疑，還可以審查第三人的相關(guān)訴訟請(qǐng)求是否成立，這有利于人民法院對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行全面審查，從而避免出現(xiàn)行政權(quán)力在社會(huì)生活中占據(jù)主導(dǎo)地位，危害社會(huì)的局面。

二、我國(guó)行政訴訟第三人權(quán)利保護(hù)的不足

（一）范圍界定不清

由于我國(guó)行政訴訟第三人制度起步較晚，與德國(guó)、日本等國(guó)家相比，我國(guó)行政訴訟第三人制度在理論研究、法律規(guī)定和司法實(shí)踐方面相對(duì)落后。例如，我國(guó)《行政訴訟法》第二十七條的規(guī)定在司法實(shí)踐中引起了很大爭(zhēng)議：行政訴訟第三人是否與被起訴具體行政行為有利害關(guān)系，是直接利害關(guān)系還是間接利害關(guān)系不夠明確，易使一部分本不應(yīng)作為行政訴訟第三人的主體進(jìn)入訴訟程序中，這樣將損害適格第三人的權(quán)益。

（二）參訴方式規(guī)定不清

我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定了第三人參與訴訟的兩種方式：一是當(dāng)事人可以申請(qǐng)參加訴訟，二是人民法院可以依職權(quán)通知第三人參加訴訟。但是，該條沒有規(guī)定人民法院在何種情況下必須依職權(quán)通知第三人參加訴訟，也沒有規(guī)定第三人在何種情況下必須申請(qǐng)參加訴訟；第三人參加訴訟后如何行使權(quán)利，作為原告或被告的第三人是否享有與原告和被告相同的訴訟權(quán)利和訴訟地位；當(dāng)?shù)谌松暾?qǐng)參加訴訟，人民法院不予受理的，第三人是否可以行使抗辯權(quán)等，以上問(wèn)題均無(wú)法通過(guò)現(xiàn)行法律的規(guī)定來(lái)解決。

另一方面對(duì)于第三人何時(shí)參加訴訟不夠明確，通說(shuō)觀點(diǎn)認(rèn)為第三人在終審判決做出前均可參加訴訟。但有一種觀點(diǎn)值得注意，由于我國(guó)實(shí)行兩審終審制的審判制度，據(jù)此參訴時(shí)間應(yīng)該嚴(yán)格限定在一審判決做出前。因?yàn)槿绻谌嗽诘诙彆r(shí)才進(jìn)入訴訟，且大部分行政訴訟案件不適用調(diào)解，那么第三人就會(huì)面臨一個(gè)很不利的局面：只參加了一次審判、訴訟程序已經(jīng)終結(jié)、并且將無(wú)法上訴，顯然這對(duì)第三人是有失公平的，損害了第三人的審級(jí)利益。

（三）管轄權(quán)異議提出主體規(guī)定不清

我國(guó)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋對(duì)于管轄權(quán)異議的提出主體僅用“當(dāng)事人”來(lái)表述。然而對(duì)于“當(dāng)事人”的理解存在不同看法。一般認(rèn)為，本案的原、被告雙方是合理的“當(dāng)事人”，可以對(duì)管轄權(quán)提出異議，但第三人是否可以作為“當(dāng)事人”對(duì)管轄權(quán)提出異議還有待研究［1］。眾所周知，提出管轄異議是被告在訴訟中所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，然而，在行政訴訟中，被告很少提出管轄權(quán)異議，因?yàn)榧词剐姓V訟敗訴，也不會(huì)對(duì)作為行政主體的被告的利益造成實(shí)質(zhì)性損害。因此，只要不涉及行政主體的賠償責(zé)任，被告就不會(huì)對(duì)管轄權(quán)提出異議。因此由于被告怠于行使這一權(quán)利，而第三人又不享有這項(xiàng)權(quán)利，此時(shí)行政訴訟中的第三人往往是束手無(wú)策的。［2］

（四）舉證權(quán)利配置不清

我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)第三人的舉證權(quán)利沒有明確規(guī)定，在實(shí)踐中，第三人往往不掌握證據(jù)，或者雖然掌握了證據(jù)但并不是關(guān)鍵性證據(jù)，上述情況都會(huì)導(dǎo)致第三人在訴訟中處于不利地位，尤其是處于原告和被告之間的第三人。因?yàn)榈谌颂峁┑淖C據(jù)不是被告作出具體行政行為的依據(jù)，無(wú)法證明具體行政行為是否合法、合理。因此處于這種地位的第三人對(duì)被告提供的證據(jù)只能起輔助作用，強(qiáng)化被告提供的證據(jù)具有“補(bǔ)充”的成分，但這種“補(bǔ)充”起不到“彌補(bǔ)”的作用，尤其是在被告不積極提供證據(jù)的情況下，就會(huì)損害第三人的權(quán)利。

三、我國(guó)行政訴訟第三人權(quán)利保護(hù)的完善

如上所述，對(duì)于行政訴訟第三人的參訴方式、訴訟地位及享有的權(quán)利，現(xiàn)行《行政訴訟法》中缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，無(wú)論是在學(xué)術(shù)界還是在實(shí)踐中，各方都是眾說(shuō)紛紜，這在很大程度上成為行政訴訟第三人權(quán)利保護(hù)實(shí)踐順利開展的瓶頸之一，要在訴訟中保護(hù)第三人合法權(quán)益必須承認(rèn)其訴訟地位，賦予其相應(yīng)的合法權(quán)利。為此筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手。

（一）科學(xué)界定行政訴訟第三人范圍［3］

從《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞的解釋》之規(guī)定來(lái)看，對(duì)行政訴訟第三人范圍的界定主要體現(xiàn)在利害關(guān)系上，然而筆者認(rèn)為對(duì)利害關(guān)系的界定首先要符合合法性審查的目的，利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)既包括與被訴行政行為有法律上的直接利害關(guān)系，也包括與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系的人在內(nèi)［3］，其次這種利害關(guān)系應(yīng)該是法律上的利害關(guān)系，既可以包括行政法領(lǐng)域權(quán)利義務(wù)的變化，也可以是民法領(lǐng)域權(quán)利義務(wù)的變化。

（二）明確行政訴訟第三人參訴方式

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，第三人參與訴訟有兩種方式：一是第三人向法院申請(qǐng)，法院依法作出裁決。符合條件的，準(zhǔn)予參加訴訟；二是法院依職權(quán)主動(dòng)追加第三人參加訴訟。雖然在我國(guó)的立法和實(shí)踐中對(duì)上述兩種方法都有明確的規(guī)定，但結(jié)合國(guó)外第三人參與行政訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)行政訴訟第三人制度應(yīng)借鑒德國(guó)、日本的“引進(jìn)訴訟”制度，即：行政訴訟第三人可以申請(qǐng)參加訴訟，也可以依職權(quán)參加訴訟；還可以通過(guò)行政訴訟當(dāng)事人，即訴訟原告和訴訟被告的申請(qǐng)參與訴訟。原因如下：第一，引入訴訟的主體是行政訴訟案件中的原告和被告一方或雙方，被引入訴訟的主體是本案原告及被告以外的第三人。第二，被引入的訴訟主體必須與具體行政行為或案件審判結(jié)果有利害關(guān)系，即符合我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定的第三人參與訴訟的條件。第三，在引入訴訟程序中，引入訴訟主體參與訴訟的時(shí)間必須是在訴訟開始后，而不是在訴訟結(jié)束前。引入的方式是當(dāng)事人向人民法院提出申請(qǐng)，經(jīng)人民法院批準(zhǔn)。由于第三人有權(quán)處分其訴訟權(quán)，所以被引入的第三人有權(quán)拒絕參加訴訟。第四，加入訴訟的第三人的權(quán)利義務(wù)與申請(qǐng)參與、通知參與的第三人的權(quán)利義務(wù)基本相同。這是因?yàn)樵V訟引入的本質(zhì)只是一種參與訴訟的方式，不會(huì)改變第三人的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)。

（三）賦予第三人提出管轄權(quán)異議的權(quán)利

我國(guó)《行政訴訟法》和司法解釋沒有對(duì)管轄權(quán)異議的主體進(jìn)行舉例說(shuō)明，而是用“當(dāng)事人”來(lái)描述。然而，根據(jù)社會(huì)實(shí)踐，不同的情況應(yīng)該不同處理。積極參加訴訟的第三人向法院申請(qǐng)時(shí)，默認(rèn)法院具有裁判資格，不應(yīng)對(duì)管轄權(quán)提出異議。如果被動(dòng)參加訴訟的第三人具有被動(dòng)參加訴訟的屬性，可以以管轄權(quán)異議作為抗辯，法院可以根據(jù)案件的實(shí)際情況將案件移送至有管轄權(quán)的法院。但是，如果第三人被動(dòng)參與訴訟，在法院通知后不提出管轄權(quán)異議，而是參與案件的實(shí)體審理，則不能再以管轄權(quán)異議為由提出抗辯。［1］

（四）明確第三人舉證責(zé)任

1.類似原告地位的舉證責(zé)任

由于第三人處于原告的訴訟地位，則第三人需要承擔(dān)舉證被告所作出的具體行為違法或者其不履行法定職責(zé)的義務(wù)，因此此類第三人應(yīng)該承擔(dān)與原告相同的舉證責(zé)任。［3］

2.類似被告地位的舉證責(zé)任

第三人因某種原因被原告作為被告起訴。根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，被告對(duì)其所作的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。因此，類似于被告的第三人在行政訴訟中享有與被告相同的權(quán)利和義務(wù)，即需要對(duì)被訴具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任［3］

3.介于原被告之間第三人的舉證責(zé)任

這種第三人雖然處于原告的訴訟地位，但支持被告的主張，認(rèn)為被告的具體行政行為是合法的。舉證責(zé)任主要在于確認(rèn)被告具體行政行為的事實(shí)。被告在提供證據(jù)期間不履行提供證據(jù)義務(wù)的，第三人有權(quán)代表被告提交有關(guān)證據(jù)材料和依據(jù)。［3］

（五）明確第三人上訴權(quán)

無(wú)論是行政訴訟、民事訴訟還是刑事訴訟，我國(guó)都實(shí)行二審終審制。然而，《行政訴訟法》中的第三人上訴權(quán)并不像《民事訴訟法》所規(guī)定的那樣具體和完善。根據(jù)《行政訴訟法》第二十九條第二款的規(guī)定，第三人的上訴權(quán)明顯受到限制，即需要成為“承擔(dān)義務(wù)或損害利益的第三人”。筆者認(rèn)為這樣做是合理的，理由有二：第一，第三人參加訴訟，通常是參加到他人的訴訟中。如果裁判未對(duì)其產(chǎn)生不利影響，則沒必要再去上訴。第二，隨著此次修改，第三人范圍的擴(kuò)大，越來(lái)越多的第三人將加入到訴訟中來(lái)，甚至有一些不明所以的第三人也裹挾進(jìn)來(lái)，造成矛盾的進(jìn)一步激化［4］，因此在上訴權(quán)上找到一個(gè)平衡點(diǎn)至關(guān)重要。但是筆者認(rèn)為，目前的規(guī)定仍有待細(xì)化。由此為保護(hù)第三人的上訴權(quán)，并遏制第三人濫用上訴權(quán)的行為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)講，我國(guó)可以通過(guò)頒布司法解釋或發(fā)布指導(dǎo)案例的形式，對(duì)承擔(dān)義務(wù)和損害利益進(jìn)一步界定；短期內(nèi)則可以采取由審判人員在判決書尾部載明第三人是否享有上訴權(quán)的方式來(lái)解決這一問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

行政訴訟第三人權(quán)利保護(hù)是我國(guó)行政法學(xué)界一個(gè)值得思考和商榷的問(wèn)題，不僅僅是由于和德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在不足，也是因?yàn)樵谏鐣?huì)實(shí)踐中暴露出一些弊端，無(wú)論是從公平正義的角度還是從兩審終審制的基本制度角度來(lái)看，行政訴訟第三人權(quán)利規(guī)定得模糊且缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。所以本文從理論層面剖析目前我國(guó)行政訴訟第三人所存在的問(wèn)題并且提出相應(yīng)的解決措施，以期能完善此項(xiàng)制度，完善現(xiàn)有法律規(guī)定，維護(hù)第三人的合法權(quán)益。