徐宇珊

（深圳市社會科學(xué)院政法研究所，廣東 深圳 518028）

一、問題的提出

1996年，聯(lián)合國兒童基金會和聯(lián)合國人居署共同提出“兒童友好型城市”的概念，指出兒童的福祉是健康人居、民主社會和良好管理的終極指標(biāo)。深圳自2016年起倡導(dǎo)“從一米高度看城市”的理念，提出建設(shè)兒童友好型城市①2016年深圳提出建設(shè)“兒童友好型城市”，2021年國家提出建設(shè)“兒童友好城市”，此后深圳使用與國家一致的名稱“兒童友好城市”。本文如涉及2016-2021年之間深圳出臺的文件，則使用文件出臺時的名稱，在一般行文中則使用“兒童友好城市”。的目標(biāo)，將“建設(shè)兒童友好型城市”寫入《深圳市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，并于2018年發(fā)布了綱領(lǐng)性文件《深圳市建設(shè)兒童友好型城市戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2035年）》，相繼出臺社區(qū)、圖書館、學(xué)校、醫(yī)院、出行系統(tǒng)、公園、母嬰室等7大領(lǐng)域建設(shè)指引。與此同時，長沙、上海、成都等城市也開展兒童友好城市或兒童友好社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐。

2021年，“建設(shè)兒童友好城市”正式寫入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出建設(shè)100個兒童友好城市示范。2021年9月30日國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改社會〔2021〕1380號），提出到2035年，預(yù)計全國百萬以上人口城市開展兒童友好城市建設(shè)的超過50%，100個左右城市被命名為國家兒童友好城市，兒童友好成為城市高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)識，兒童友好理念成為全社會共識和全民自覺。從2016年到2021年，建設(shè)兒童友好城市的理念與實(shí)踐，從深圳等少數(shù)城市拓展到全國，上升為全國層面的公共政策。在建設(shè)兒童友好城市方面，深圳走在了全國前列，起到了先行示范的作用。本文希望探究深圳如何全域系統(tǒng)推進(jìn)建設(shè)兒童友好城市？各部門如何協(xié)同合作共同參與？為什么建設(shè)兒童友好城市是高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)識？

二、文獻(xiàn)回顧：世界各地兒童友好城市的異同

兒童友好型城市實(shí)際是一個致力于實(shí)現(xiàn)兒童權(quán)利的地方治理體系，[1]是聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》在地方治理的體現(xiàn)，意味著城市治理在政策、法律、方案和預(yù)算中反映兒童權(quán)利。在兒童友好型城市中，兒童是積極的推動者，他們的聲音和意見被考慮在內(nèi)，他們影響著決策過程。[2]根據(jù)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，聯(lián)合國兒童基金會所發(fā)起的兒童友好型城市倡議行動框架指出，一個具備兒童友好型治理機(jī)制的城市或社區(qū)，旨在實(shí)現(xiàn)下列五項目標(biāo)：兒童有權(quán)利受到重視、尊重和平等對待，兒童有權(quán)表達(dá)意見，兒童有權(quán)享受基本服務(wù)，兒童有權(quán)在安全的環(huán)境下成長，兒童有權(quán)與家人在一起享受游戲和娛樂。[3]

兒童友好城市的行動框架在提出目標(biāo)的同時，也明確指出兒童友好型城市倡議的具體設(shè)置因國家而異，需充分反映當(dāng)?shù)貎和瘷?quán)利狀況和制度環(huán)境。[3]兒童友好城市的建設(shè)在很大程度上是各地城市自發(fā)的，在不同地區(qū)產(chǎn)生不同做法和經(jīng)驗。[4]建設(shè)兒童友好城市要回應(yīng)到當(dāng)?shù)夭煌目臻g特點(diǎn)。例如，一個主要由年輕的中產(chǎn)階級家庭組成的社區(qū)，所提供的服務(wù)與兒童所需要的環(huán)境，與種族多樣、低收入群體占比高、住房條件差的舊城改造區(qū)域截然不同。[5]根據(jù)不同國家和地區(qū)的發(fā)展階段，兒童友好城市的側(cè)重點(diǎn)從需求為本跨越到權(quán)利為本。發(fā)展中國家大都更為注重兒童的生存需要，而發(fā)達(dá)國家則更看重兒童的參與權(quán)利和娛樂的條件。例如，意大利在首都羅馬為兒童繪制了規(guī)劃地圖，由兒童標(biāo)出他們重視的空間；[6]7萬余人的意大利北部城市克雷莫納則重視通過各種活動幫助年輕人建立積極的社區(qū)意識。澳大利亞新南威爾士州主張年輕人要自信地與社區(qū)建立聯(lián)系。瑞典和加拿大則優(yōu)先重視城市的環(huán)境改造，通過娛樂活動、綠地、交通管制和道路安全的改造，來滿足兒童自由行動和娛樂的需要。與此同時，在一些發(fā)展中國家，如在印度、毛里塔尼亞和肯尼亞，兒童友好城市則強(qiáng)調(diào)兒童的基本需要，包括為兒童提供飲用水、道路交通安全等基本社會服務(wù)。

根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會的官網(wǎng)統(tǒng)計，目前已有的兒童友好城市中以人口幾萬、幾十萬的城市居多，鮮有像深圳這樣常住人口近2000萬、18歲以下兒童超過200萬的超大型城市。如上所述，國外的兒童友好城市往往側(cè)重于某一方面的建設(shè)，而深圳提出的是“全域系統(tǒng)推進(jìn)”建設(shè)具有全球超大型城市特點(diǎn)和國際影響力的兒童友好城市。因此，深圳建設(shè)兒童友好城市充滿創(chuàng)新與挑戰(zhàn)，國外已有的經(jīng)驗或許適用于建設(shè)的某一領(lǐng)域，但卻難以從頂層設(shè)計到具體落實(shí)全面復(fù)制，深圳必須探索自己的道路。

三、研究框架：府際協(xié)同路徑下的嵌入式推進(jìn)

建設(shè)兒童友好城市并不意味著要開啟一個全新的兒童項目，其核心在于城市治理系統(tǒng)的所有方面都能更加響應(yīng)和包容所有兒童。[7]因此，兒童友好城市建設(shè)是對城市治理理念和治理水平的變革，需要包括各政府部門、社會組織、企業(yè)、媒體等多方利益相關(guān)者的共同參與。兒童友好理念從深圳市婦女兒童工作委員會（以下簡稱“市婦兒工委”）提出，到多個部門乃至全社會的參與，形成全域系統(tǒng)推進(jìn)的格局。本文重點(diǎn)探討的是政府各部門之間如何協(xié)同合作推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)。

政府各部門之間的關(guān)系是“府際關(guān)系”的一種類型。謝慶奎提出，府際關(guān)系即政府之間的關(guān)系，包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系。[8]府際協(xié)同是府際關(guān)系理論的演進(jìn)，是指府際關(guān)系之間的互動合作關(guān)系，在概念上包含三項意涵：一是以協(xié)同和合作為府際關(guān)系的選擇；二是強(qiáng)調(diào)行動協(xié)調(diào)與資源分享，各主體以實(shí)際行動支持整體績效的達(dá)成；三是希望促成互利的結(jié)果，使各成員均獲得實(shí)際效益，這樣協(xié)同關(guān)系才能持久。[9]深圳各部門推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)反映了“政府各部門之間”的府際協(xié)同。圍繞上述三項意涵，要回答深圳各部門為什么選擇協(xié)同推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)，如何開展具體行動，最終達(dá)成什么效果。

結(jié)合府際協(xié)同的三項意涵，本文提出“嵌入式”推進(jìn)的分析框架。“嵌入”，即將兒童友好嵌入其他政府部門原有的工作，以“兒童友好+”的方式對原有工作產(chǎn)生建設(shè)性影響，在推進(jìn)兒童友好工作的同時提升原有工作的質(zhì)量，形成兒童友好理念下的高質(zhì)量發(fā)展?！扒度胧健蓖七M(jìn)，包括三個相互交叉相互影響的部分：一是理念嵌入，兒童友好的理念從提出倡議的部門傳播到其他部門和社會公眾，形成社會共識，也是府際協(xié)同的基礎(chǔ)；二是政策嵌入，其他部門參與制定與兒童友好相關(guān)的政策或在本部門制定的政策中體現(xiàn)兒童友好理念，體現(xiàn)了府際協(xié)同中的契約；三是行動嵌入，其他政府部門或社會各界在具體工作中貫徹落實(shí)兒童友好理念，將兒童友好體現(xiàn)在本部門工作中，在各個領(lǐng)域中彰顯兒童友好理念，是府際協(xié)同中的具體行動（見圖1）。

圖1 從府際協(xié)同到“嵌入式推進(jìn)”

不同政府部門的協(xié)同進(jìn)度不同，三個嵌入的順序也有差異。有些部門是先形成理念，再制定政策，最后表現(xiàn)為開展行動；有些是在理念引領(lǐng)下先有行動，再以政策形式固定下來，在行動中不斷加強(qiáng)理念。對同一政府部門而言，這三個嵌入過程并非有明顯界限，可能是同時發(fā)生，交叉進(jìn)行的。

四、研究發(fā)現(xiàn)：嵌入式推進(jìn)的具體路徑

（一）理念嵌入

為什么兒童友好的理念能夠快速地嵌入政府各部門乃至高層領(lǐng)導(dǎo)的腦海中？因為兒童議題可以迅速達(dá)成共識，而凝聚共識是促進(jìn)府際協(xié)同的重要基礎(chǔ)，形成共識可以促進(jìn)部門間秉持一個共同理念達(dá)成協(xié)同的意愿，強(qiáng)化部門之間的信任關(guān)系，有利于建構(gòu)部門間共同行動的認(rèn)知框架。[10]

中國并沒有“兒童部”“兒童局”等專門負(fù)責(zé)兒童事務(wù)的政府部門，但幾乎每個家庭都有兒童，每個部門的工作內(nèi)容、服務(wù)或使用對象都可能涉及到兒童。例如，城市的出行系統(tǒng)關(guān)乎包括兒童在內(nèi)的每個市民；公園的游客中有兒童，公共廁所的使用者中有兒童。但過去，很多政策導(dǎo)向、工作內(nèi)容是面向“所有”市民的，鮮有把兒童從“所有”市民中分離出來，專門以兒童的視角考慮兒童權(quán)益。提出兒童友好，促使各部門在工作中主動發(fā)現(xiàn)兒童、看到兒童?！爱?dāng)兒童友好的相關(guān)議題提交市政府常務(wù)會議時，往往得到領(lǐng)導(dǎo)們的熱烈反饋，當(dāng)談到兒童問題時，領(lǐng)導(dǎo)們的角色不僅僅是市長、局長，而是父親、母親，兒童問題每個人都有話說?！雹?022年1月6日訪談M。正如原深圳市婦聯(lián)主席，兒童友好城市的發(fā)起人馬宏曾說，“各方達(dá)成‘兒童友好’的共識，兒童友好成為最大公約數(shù)”。[11]

媒體報道和公共倡導(dǎo)是達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)理念嵌入的主要途徑。在媒體報道方面，從2016年到2021年，相關(guān)報道的數(shù)量基本呈逐年上升的態(tài)勢，其中，2020年略低于2019年，估計與2020年因疫情導(dǎo)致相關(guān)活動大幅減少有關(guān)(見表1)。

表1 2016—2021年媒體對“深圳”“兒童友好”報道的數(shù)量

在公共倡導(dǎo)方面，各級政協(xié)提案發(fā)揮了重要作用。根據(jù)公開檢索到的資料，2016年，市婦聯(lián)副主席以深圳市政協(xié)委員的身份，提交了有關(guān)深圳建設(shè)兒童友好型城市的政協(xié)提案；2020年，深圳市副市長（婦兒工委辦主任）以全國政協(xié)委員的身份，向全國政協(xié)提交了有關(guān)“中國各大城市建設(shè)兒童友好型城市”的提案；2021年，深圳弘法寺印順大和尚以全國政協(xié)委員的身份提交了相關(guān)政協(xié)提案，希望把深圳兒童友好城市的探索放大到全國。2021年廣東省政協(xié)委員、深圳市工業(yè)設(shè)計行業(yè)協(xié)會會長向省政協(xié)提出了關(guān)于打造深圳兒童友好型標(biāo)桿城市的建議。各級政協(xié)委員通過參政議政，把兒童友好的理念傳遞到高層，引起政府和社會關(guān)注。

（二）政策嵌入

政策嵌入是理念嵌入的成果，并進(jìn)一步統(tǒng)一思想，加強(qiáng)理念嵌入；同時，政策嵌入是早期試點(diǎn)的總結(jié)和提升，又能指導(dǎo)更大范圍的行動嵌入。有學(xué)者將府際協(xié)同歸納為三種模式：契約模式、網(wǎng)絡(luò)模式和科層模式。[12]其中，政府間協(xié)議是契約模式下的策略工具，即政府之間在對等、合法的基礎(chǔ)上，就某一事項所達(dá)成的合意。由于具有契約平等、協(xié)商的特質(zhì)，使得政府間協(xié)議在協(xié)調(diào)政府間關(guān)系、解決區(qū)域問題方面具有獨(dú)到的優(yōu)勢。[12]有關(guān)兒童友好議題的不同政府部門之間的聯(lián)合發(fā)文，共同頒布相關(guān)政策，可視為部門之間的協(xié)議，有助于協(xié)調(diào)關(guān)系推進(jìn)工作。表2列舉了自2017年以來，深圳市頒布的文件名稱中有“兒童友好”以及文件內(nèi)容中提及“兒童友好”的政策。

表2 各部門發(fā)布的與兒童友好相關(guān)的文件

（續(xù)表）

從文件發(fā)布的整體時間維度看，政策嵌入稍遲于理念嵌入，早于大范圍的行動嵌入。2016年正式提出兒童友好理念，2017年以市婦兒工委名義首次發(fā)布相關(guān)政策，2018年“兒童友好”首次出現(xiàn)在文件名中，2019年市婦兒工委首次聯(lián)合其他部門發(fā)文。全市范圍內(nèi)各領(lǐng)域開展兒童友好城市建設(shè)，即大范圍的行動嵌入，是在2018年之后開始的，全市各區(qū)各部門在相關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的指引下開展行動。本文從三個方面考察政策嵌入。

一是發(fā)布單位。即市婦兒工委發(fā)布的有關(guān)兒童友好的文件是否有其他部門共同參與發(fā)布。早期發(fā)布的文件大多是以婦兒工委的名義單獨(dú)發(fā)布的，2019年的出行系統(tǒng)和公園建設(shè)的兩個指引，則是婦兒工委與相關(guān)職能部門聯(lián)合頒布。2021年，在修訂2018年頒布的社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院和圖書館建設(shè)的指引時，發(fā)布單位增加了其他相關(guān)職能部門。“我們發(fā)現(xiàn)，與其他部門共同發(fā)布執(zhí)行力度更大，效果更好，因此在修訂時增加了其他部門?！雹?022年1月6日訪談市婦兒工委工作人員M?！靶抻啎r與其他部門聯(lián)合發(fā)布，本身也說明其他部門對過去所開展此項工作的認(rèn)可?！雹?021年12月30日訪談深圳市兒童友好城市專家?guī)斐蓡TL。學(xué)校、醫(yī)院和圖書館的指引中，加入了“建筑工務(wù)署”，旨在從空間建設(shè)方面保障兒童友好的實(shí)施。同樣議題的文件，從試行時的單獨(dú)發(fā)文，到修訂時的聯(lián)合發(fā)文，說明兒童友好的政策逐步嵌入到其他相關(guān)職能部門中。

二是發(fā)布內(nèi)容。其他部門發(fā)布的文件中是否有涉及兒童友好的相關(guān)內(nèi)容。例如深圳市住房和建設(shè)局發(fā)布的《深圳市公共場所母嬰室設(shè)計規(guī)程》，深圳市交通運(yùn)輸委員會編制的《深圳市片區(qū)交通綜合整治暨道路養(yǎng)護(hù)提升方案設(shè)計編制指引》等均提到兒童友好城市，表明兒童友好已嵌入其他部門文件中。

三是部署任務(wù)。有關(guān)文件中是否對其他相關(guān)部門提出具體任務(wù)要求。這集中體現(xiàn)在兩個行動計劃中，即《深圳市建設(shè)兒童友好型城市行動計劃 （2018—2020年）》和《深圳市建設(shè)兒童友好型城市行動計劃（2021—2025年）》，行動計劃的每一項主要任務(wù)均寫明了牽頭單位和參與單位，確保落實(shí)到位。這些文件出臺前，征求各部門意見是必經(jīng)程序。因此將各部門的責(zé)任分工明確寫入行動計劃，意味著這些職能部門接受兒童友好的理念，并同意完成相關(guān)任務(wù)。

需要特別指出的是，2021年，由中共深圳市委全面深化改革委員會（以下簡稱“深改委”）印發(fā)《關(guān)于先行示范打造兒童友好型城市的意見（2021—2025年）》是全國首個關(guān)于建設(shè)兒童友好城市的地方指導(dǎo)性意見。這表明從市委的高度推進(jìn)此項工作，將兒童友好城市建設(shè)作為社會領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容。這是通過政策嵌入達(dá)到理念嵌入，實(shí)現(xiàn)行動嵌入的體現(xiàn)。此后，越來越多的部門開始重視兒童友好工作，例如深圳市規(guī)劃和自然資源局將兒童友好理念以法定規(guī)劃的形式納入《龍崗區(qū)國土空間分區(qū)規(guī)劃（2020—2035年）》的編制中，從城市空間規(guī)劃決策體系中考慮兒童利益和兒童需求。

表3 2016—2021年媒體報道中參與兒童友好相關(guān)活動的個人及單位

（續(xù)表）

（三）行動嵌入

行動嵌入，即非兒童友好城市的發(fā)起部門將兒童友好主動體現(xiàn)在本部門的工作中。行動嵌入是理念嵌入的外化，媒體報道的內(nèi)容是具體行動，背后體現(xiàn)的是理念。

從歷年媒體報道中出現(xiàn)的個人及單位可以看出“理念嵌入”與“行動嵌入”相互交織彼此促進(jìn)的過程。一是從高層發(fā)起到基層落地。2016年開始，幾乎每年兒童友好城市活動都有市委書記、市長、副市長等領(lǐng)導(dǎo)親自出席，之后各區(qū)推廣后，多個區(qū)的“一把手”也親自參與，從領(lǐng)導(dǎo)重視傳遞出理念嵌入。后面幾年的報道中，越來越多的市區(qū)各部門以及街道和社區(qū)的基層工作人員參與到兒童友好的相關(guān)工作中，有關(guān)部門工作人員甚至直接參與兒童議事活動，通過“行動嵌入”加深對兒童友好的理解，強(qiáng)化基層工作人員的“理念嵌入”。

二是從試點(diǎn)到全面推開。從一個區(qū)到多個區(qū)，從一個點(diǎn)到多條線，兒童友好逐步嵌入。從區(qū)域看，2016年剛發(fā)起倡議時，報道中僅出現(xiàn)了福田區(qū)，之后參與的區(qū)越來越多，2020年后，幾乎每個區(qū)每年都有專題深度報道。從領(lǐng)域看，2017年學(xué)校、醫(yī)院、圖書館和社區(qū)各有一個試點(diǎn)，后面幾年越來越多的學(xué)校、醫(yī)院、圖書館和社區(qū)加入其中，各類公園、企業(yè)、園區(qū)等也行動起來。諸多主體從試點(diǎn)中看到兒童友好的意義，兒童友好理念不斷嵌入；在借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上主動開展工作，實(shí)現(xiàn)“行動嵌入”。

三是從借鑒國際理念到形成本土經(jīng)驗。2016年深圳開始探索時，注意邀請聯(lián)合國兒童基金會、海外相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜仪皝韰⒓踊顒?，把國際上通行的兒童友好理念嵌入深圳高層決策者的視野中；之后則在吸收國際經(jīng)驗的同時，發(fā)掘本土資源和人才，開展本土行動，形成深圳本土經(jīng)驗，并向全國其他地區(qū)輸出兒童友好的理念和行動策略。這一過程體現(xiàn)了建設(shè)兒童友好城市“引進(jìn)來”“走出去”的行動過程。

五、案例分析

“全域系統(tǒng)推進(jìn)”兒童友好城市建設(shè)，意味著兒童友好城市從各領(lǐng)域各區(qū)域全方位推進(jìn)。以下選取兩個領(lǐng)域和一個區(qū)域的案例，管中窺豹，以期了解不同部門和不同區(qū)域如何達(dá)成府際協(xié)同，嵌入式推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)。

（一）案例一：公共廁所設(shè)置母嬰室

1.理念嵌入 市城市管理局（以下簡稱市城管局）負(fù)責(zé)城市公共廁所建設(shè)和管理的政府職能部門。2017年7月，市城管局印發(fā)了《深圳市“廁所革命”三年行動計劃(2017—2019)》，在文件中并未提及“母嬰室”建設(shè)，此時母嬰室建設(shè)尚未成為廁所革命的組成部分。但隨著相關(guān)政策的出臺，母嬰室建設(shè)逐漸受到該部門及領(lǐng)導(dǎo)的重視，如2018年5月，市城管局黨委副書記曾親自調(diào)研兒童友好相關(guān)工作，要求確保2018年10個公園母嬰室增建工作按時按質(zhì)完成。[13]

2.政策嵌入 建設(shè)母嬰室，是深圳貫徹落實(shí)國家相關(guān)政策的具體體現(xiàn)。早在2016年，國家衛(wèi)生計生委等10部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)母嬰設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》。此后，廣東省也提出相關(guān)要求。2017年12月深圳市婦女兒童工作委員會、深圳市衛(wèi)生和計劃生育委員會（以下簡稱“市衛(wèi)健委”）聯(lián)合印發(fā)《深圳市加快推進(jìn)母嬰室建設(shè)工作方案（2017—2020年）》，并成立由副市長為組長多個部門為成員單位的深圳市公共場所母嬰室建設(shè)專項工作組。由此，建設(shè)母嬰室納入各部門的工作，有了政策依據(jù)。2019年，深圳市住房和建設(shè)局（以下簡稱“市住建局”）發(fā)布了《深圳市公共場所母嬰室設(shè)計規(guī)程》，明確指出，公共廁所屬于應(yīng)當(dāng)設(shè)置母嬰室的公共場所。

3.行動嵌入 盡管2017年有關(guān)“廁所革命”的文件中并未明確提及母嬰室，但之后陸續(xù)出臺的上述文件為公共廁所的母嬰室建設(shè)提供了政策依據(jù)。在政策嵌入的基礎(chǔ)上，市城管局將母嬰室建設(shè)作為新建或改建廁所中的重要一環(huán)，并提出新建公廁的首要功能就是保障全人群的如廁需求，設(shè)置無障礙設(shè)施、第三衛(wèi)生間、母嬰室等。

母嬰室建設(shè)成功嵌入市城管局“廁所革命”中，體現(xiàn)出兒童友好理念嵌入各部門，系統(tǒng)推進(jìn)的過程。市婦兒工委根據(jù)國家相關(guān)文件要求，結(jié)合建設(shè)兒童友好城市的理念，聯(lián)合市衛(wèi)健委發(fā)布工作方案，提出建設(shè)目標(biāo)和具體工作要求；再轉(zhuǎn)化為市住建局發(fā)布的“設(shè)計規(guī)程”，規(guī)范母嬰室建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)；由此嵌入到城管局的“廁所革命”中，并在建筑工務(wù)署的具體建設(shè)中得以實(shí)現(xiàn)。母嬰室的配備，讓婦女兒童從中受益，體現(xiàn)城市建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展理念。

（二）案例二：兒童友好出行系統(tǒng)

1.理念嵌入 深圳市交通運(yùn)輸局在媒體報道中主動提及兒童友好理念。2019年7月26日該局官網(wǎng)文章寫到“按照市委、市政府工作部署，為建設(shè)兒童友好型城市，創(chuàng)建更適宜兒童健康成長的城市環(huán)境，深圳市交通運(yùn)輸局著眼于深圳兒童健康發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，堅持兒童優(yōu)先理念，積極推進(jìn)兒童友好出行系統(tǒng)建設(shè)工作。”[14]可見，兒童友好理念指導(dǎo)著兒童友好出行系統(tǒng)的建設(shè)。同時，“兒童參與”活動為交通領(lǐng)域的基層工作人員提供了近距離參與兒童友好實(shí)踐的機(jī)會。近幾年，深圳很多區(qū)域開展了兒童交通出行議事活動，兒童在人大代表、政協(xié)委員、社會工作者等成人的協(xié)助下，對某一區(qū)域的交通狀況展開討論，提出相關(guān)解決方案，并反饋給相關(guān)部門。兒童議事會一方面以兒童視角發(fā)現(xiàn)交通安全隱患，提出提升交通安全的建議，另一方面，促進(jìn)了兒童與成人之間的相互理解，推動兒童友好理念深入人心并滲入相關(guān)政策制定和執(zhí)行的過程中。

2.政策嵌入 深圳市交通運(yùn)輸委員會①2019年機(jī)構(gòu)改革后，更名為深圳市交通運(yùn)輸局，后文中如果所列事項在機(jī)構(gòu)改革后，則稱為“深圳市交通運(yùn)輸局”。自2018年開始與市婦兒工委一起編制《深圳市兒童友好出行系統(tǒng)建設(shè)指引》，該文件于2019年4月正式頒布，成為首個由市婦兒工委和相關(guān)職能部門共同發(fā)布的兒童友好細(xì)分領(lǐng)域的指引，為貫徹落實(shí)兒童友好出行系統(tǒng)建設(shè)提供了政策依據(jù)。交通運(yùn)輸委員會編制指引的過程也是兒童友好理念不斷嵌入的過程。2018年8月深圳市交通運(yùn)輸委員會發(fā)布的《深圳市片區(qū)交通綜合整治暨道路養(yǎng)護(hù)提升方案設(shè)計編制指引（試行）》中多處提到兒童友好型城市建設(shè)；市交通運(yùn)輸局還組織編制了《校園周邊交通管理設(shè)施設(shè)置指引》，發(fā)布《深圳市交通綜合治理三年行動方案及2020年工作計劃》，提出“打造適宜全年齡人群的交通慢速友好街區(qū)”。[15]概言之，交通運(yùn)輸部門多次主動將兒童友好內(nèi)容寫入本部門的政策文件中，并提出具體目標(biāo)，有力地保障了兒童友好出行建設(shè)落地實(shí)施。

3.行動嵌入 兒童友好行動嵌入，體現(xiàn)為交通部門在交通整治工作中所展開的針對兒童的一系列具體工作部署和行動。交通部門在全市開展的片區(qū)交通綜合整治暨道路養(yǎng)護(hù)提升工作中提出“完善慢行系統(tǒng)助建兒童友好型城市”，在學(xué)校密集的片區(qū)，壓縮機(jī)動車道路權(quán)，拓寬人行道，增加兒童上下學(xué)步行空間，增加連接學(xué)校和小區(qū)的風(fēng)雨連廊等。僅2019年上半年，市交通運(yùn)輸局就完成了245所學(xué)校周邊道路兒童友好出行相關(guān)設(shè)施優(yōu)化提升。

深圳兒童友好出行建設(shè)的理念嵌入、政策嵌入與行動嵌入是相伴而生的。最初在市婦兒工委發(fā)布的《深圳市建設(shè)兒童友好型城市戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2035年）》中只是模糊地提及在兒童安全出行領(lǐng)域進(jìn)行探索，未有明確目標(biāo)，在《深圳市建設(shè)兒童友好型城市行動計劃（2018—2020年）》中提出“兒童安全出行系統(tǒng)試點(diǎn)與推廣”，要求選取試點(diǎn)地區(qū)，優(yōu)化兒童上學(xué)路徑，提升兒童街道活動安全，制定兒童安全出行系統(tǒng)指引。與母嬰室的建設(shè)相比，在兒童出行方面，市婦兒工委提出的規(guī)劃目標(biāo)并不具體，是探索性的嘗試。從時間維度上，市婦兒工委和交通部門共同編制相關(guān)政策文件的過程即伴隨著具體行動的開展，在文本與行動的共同推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)府際協(xié)同，同時，政策共識度逐漸加強(qiáng)。政策文本的出臺和細(xì)化將已有的行動成果固定下來，并成為未來行動的指引。通過“嵌入式”的府際協(xié)同，實(shí)現(xiàn)兒童友好向交通部門的政策擴(kuò)散，成為交通運(yùn)輸部門根據(jù)兒童需求自發(fā)自主開展的推動高質(zhì)量出行系統(tǒng)的工作。

（三）案例三：寶安區(qū)兒童友好工作

1.理念嵌入 寶安區(qū)通過若干重要會議實(shí)現(xiàn)兒童友好理念的嵌入。2017年寶安區(qū)六屆二次黨代會提出建設(shè)婦女兒童友好型城區(qū)，同年寶安區(qū)第五次婦女代表大會和2018年寶安區(qū)六屆三次黨代會均提出建設(shè)新時代婦女兒童友好型城區(qū)。這是全市首個將兒童友好城市寫入黨代會的區(qū)。由此，寶安區(qū)開始系統(tǒng)推進(jìn)兒童友好城區(qū)建設(shè)。之后，2019到2021年的三年間，建設(shè)新時代婦女兒童友好型城區(qū)均寫入?yún)^(qū)黨代會報告。②寶安區(qū)提出的是“婦女兒童友好型城區(qū)”，在深圳市提出“兒童友好”的基礎(chǔ)上又增加了婦女友好的內(nèi)容，可以視為寶安區(qū)的創(chuàng)新，但不影響兒童友好建設(shè)的各個方面，本文僅探討寶安區(qū)建設(shè)兒童友好城區(qū)的部分。

2.政策嵌入 寶安區(qū)兒童友好政策的頂層設(shè)計緊跟市級腳步，在市級出臺母嬰室建設(shè)工作方案3個月后，即印發(fā)《寶安區(qū)加快推進(jìn)母嬰室建設(shè)工作方案（2018—2020）》，在市級出臺《深圳市建設(shè)兒童友好型城市行動計劃（2018—2020年）》，10個月后，就發(fā)布《深圳市寶安區(qū)建設(shè)婦女兒童友好型城市行動計劃（2018—2020年）》。同時，寶安區(qū)主動制定本區(qū)相關(guān)領(lǐng)域政策指引，分別于2019年4月和12月印發(fā)《寶安區(qū)兒童友好型社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)手冊（試行）》和《寶安區(qū)婦女兒童社區(qū)參與之婦兒議事會操作指南（試行）》。與此同時，寶安區(qū)基層實(shí)踐中也注重政策嵌入。2018年寶安區(qū)福海街道成為深圳市首個兒童友好型街道試點(diǎn)，制定了《福海街道全面建設(shè)兒童友好型街道實(shí)施方案（2018—2020年）》，成為全市第一個完成兒童友好社區(qū)規(guī)劃方案制定的街道，并于2019年獲評全市首個兒童友好型街道的稱號。2019年6月，寶安區(qū)全區(qū)10個街道均制定了婦女兒童友好型街道建設(shè)的工作方案，即兒童友好嵌入到區(qū)—街道的政策中。

3.行動嵌入 寶安區(qū)建設(shè)兒童友好城區(qū)在各區(qū)域各領(lǐng)域均有所體現(xiàn)。從福海街道開始推進(jìn)兒童友好工作，在兒童友好出行、兒童議事、兒童公園、兒童友好實(shí)踐基地等諸方面具有創(chuàng)新亮點(diǎn)。例如，2018年，福海街道率先開通全國首條“兒童步行巴士”路線，2019年福海街道成立全市首個兒童議事聯(lián)盟，2020年寶安區(qū)首個街道級兒童公園——福海兒童公園開園。福海街道的實(shí)踐如同星星之火，為其他街道起到試點(diǎn)、探索和引領(lǐng)的作用，點(diǎn)燃了其他各街道開展兒童友好工作的激情，也提供了具體做法和經(jīng)驗。此后，全區(qū)10個街道都把兒童友好城區(qū)的建設(shè)貫徹到本區(qū)域的工作之中，在圖書館、學(xué)校、公園、社康……都可以看到兒童友好元素。

寶安區(qū)從頂層設(shè)計到具體落實(shí)，兒童友好已嵌入到各街道、各部門的具體工作中。在區(qū)婦兒工委的倡導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，文體、城管、衛(wèi)健、教育等各部門均從本部門的工作中找到與兒童友好元素結(jié)合的內(nèi)容，并因兒童友好工作的開展提升了本部門工作的質(zhì)量。如某社康中心兒科醫(yī)護(hù)人員說“社康升級改造后設(shè)立了一個兒童游樂區(qū)域，在排隊等候時，兒童有地方可以玩，就不容易哭鬧了；樓梯、地面、墻面等增加了很多有趣溫馨的指示圖和提示語，防止走錯……這些都有利于我們更好地開展醫(yī)護(hù)工作。”某城中村的社區(qū)工作人員說“有了社區(qū)兒童公園，社區(qū)中的婦女兒童在公園玩樂、聊家常，感覺社區(qū)瞬間活了起來，居民也能感受到社區(qū)在做實(shí)事，對社區(qū)的工作也多了一份理解，更加配合和支持社區(qū)的其他服務(wù)和管理工作?！雹偕钲谑袑毎矃^(qū)婦女兒童工作委員會，共話我們的婦兒友好城區(qū)（2018—2020年），51-52（內(nèi)部文件）兒童友好嵌入其他部門的工作，成為為群眾辦實(shí)事，高質(zhì)量服務(wù)的體現(xiàn)，有媒體報道說“寶安區(qū)兒童友好發(fā)展之路越走越順！”[16]

六、結(jié)論：實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑

兒童友好的有效嵌入，從一個部門的倡議變?yōu)槎嗖块T共同的行動，實(shí)現(xiàn)了府際協(xié)同治理的合作狀態(tài)，各主體之間達(dá)成了“基于特定的互惠性目標(biāo)”。[17]政策執(zhí)行的本質(zhì)是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮進(jìn)行的一種利益博弈過程。[18]兒童友好嵌入符合所嵌入主體的利益，對該部門原工作內(nèi)容帶來價值和意義，成為該部門工作的創(chuàng)新和亮點(diǎn)。因此這一協(xié)同治理模式成為最具有生命力的解決問題的模型”。[19]同時，府際協(xié)同的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，[9]全市兒童的利益借由“嵌入式”推進(jìn)得以快速增進(jìn)。公共政策制定過程中需要注意的原則[20]之一是從政策取向上找準(zhǔn)最大多數(shù)人的共同利益，兒童友好這一政策符合最大多數(shù)人的共同利益。兒童友好城市不僅僅是面向兒童友好的城市，而是適合所有人棲身的城市，[3]加強(qiáng)對兒童生活環(huán)境的關(guān)注，邁進(jìn)更具有代際包容性的城市，可以為所有市民帶來更好的生活。[21]

進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而發(fā)展的平衡和充分正是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。[22]城市的高質(zhì)量發(fā)展需要具有多元包容性，要積極應(yīng)對不同人群的差異化需求，幫助實(shí)現(xiàn)性別和年齡平等。[23]提高公共物品和服務(wù)的質(zhì)量，是提高人們獲得感、幸福感的重要途徑，是高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。[24]深圳打造民生幸福標(biāo)桿的要求從一般的“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”提升為“幼有善育、學(xué)有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶”，體現(xiàn)出市民對城市公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的需求和政府對市民提供高質(zhì)量服務(wù)的承諾，不僅僅滿足于有公園、有醫(yī)院、有學(xué)校、有公共交通，更要有更高生活品質(zhì)、更個性化的服務(wù)，需要“以人為本”提供公共服務(wù)，改善城市基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。[25]兒童友好城市建設(shè)就是“以人為本”城市建設(shè)思想的具體體現(xiàn)，城市不同部門的管理者對城市的公園、出行系統(tǒng)、圖書館、醫(yī)院等進(jìn)行“適兒化改造”，以兒童友好的視角審視原有的城市基礎(chǔ)設(shè)施和原有的工作思路。考慮兒童需求，尊重兒童主體地位，增加兒童友好設(shè)施和服務(wù)，就是為市民提供更加豐富、更好質(zhì)量、更高層次、更低成本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，這就是高質(zhì)量發(fā)展。

從頂層設(shè)計到基層實(shí)踐，深圳經(jīng)過多年探索，兒童友好城市建設(shè)已初具雛形，深圳先行示范的經(jīng)驗可以為國內(nèi)其他城市所借鑒。府際協(xié)同下“嵌入式”全域系統(tǒng)推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)，讓諸多原有設(shè)施、原有活動、原有服務(wù)、原有工作，搭載了“兒童友好+”的元素，這是政府關(guān)注社會弱勢群體，關(guān)注城市未來的體現(xiàn)。建設(shè)兒童友好城市滿足了市民日益增長的美好生活需要，成為推動深圳高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)先行示范區(qū)的重要途徑。