毋文文

（中山大學馬克思主義學院，廣東 廣州 510275）

一、引言

為貫徹國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，2022年新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第80條第1款規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制，加強區(qū)域合作?！边@為地方之間的區(qū)域合作治理提供了基本的規(guī)范依據(jù)，但“區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制”作為一種組織法機制，其內涵外延仍有待厘清。為此，有學者主張制定規(guī)范區(qū)域合作治理的專門立法。制定綜合的“區(qū)域合作法”、[1]單行的“行政協(xié)議法”[2]等觀點的提出均昭示了理論界對區(qū)域合作治理組織“成文化、規(guī)范化和體系化”[3]的盱衡。

區(qū)域由不同地方組成，①作為一個法律用語，本文中的“地方”主要指縣級以上地方人民政府。特定地方為區(qū)域協(xié)調發(fā)展而對相關事務進行合作治理，②在實踐和研究中，與合作治理相近的概念還有協(xié)同治理、協(xié)作治理等。這些表述的內涵基本一致，本文在此不作區(qū)分。已成為地方國家治理中的常見現(xiàn)象。因而，雖然我國還沒有規(guī)定區(qū)域合作治理的統(tǒng)一規(guī)范，但在區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略下，同時“基于理性動機下的利益平衡”，[4](P167)區(qū)域合作治理于實踐中積極開展，組織機構呈現(xiàn)出多種典型樣態(tài)、積累了豐富的素材，“區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制”的組織法構造日趨成熟。不過，由于各區(qū)域合作治理中組織構造的演進和發(fā)展參差不齊，亦亟待總結有益經(jīng)驗，打造出一個適當?shù)膮^(qū)域合作治理組織法模式，以回應區(qū)域協(xié)調發(fā)展的要求。

基于此，本文的行文思路是：運用公法理論分析區(qū)域合作治理中組織構造的規(guī)范要求，梳理以粵港澳大灣區(qū)為代表的區(qū)域合作治理實踐中組織構造的典型模式與演進規(guī)律，最后探究區(qū)域合作治理組織的設置與構造。這些有益的經(jīng)驗總結或許可以成為區(qū)域合作治理的組織法理論基礎，進而在未來指導我國建構區(qū)域合作治理組織的立法制度設計。

二、區(qū)域合作治理及其組織要求與模式

功能適當?shù)慕M織機構對于推進區(qū)域合作治理具有重要作用。為充分發(fā)揮組織法的功效，組織構造應當以區(qū)域合作治理的目標實現(xiàn)為導向。不理解區(qū)域合作治理的多元利益特性，就無法把握區(qū)域合作治理組織的應有之道。

（一）區(qū)域合作治理的根本要素

區(qū)域合作治理是地方在共同利益范圍內協(xié)調利益分配，對相關合作議題進行商討決策和具體實施的過程。地方參與區(qū)域合作治理的目的即是為了實現(xiàn)自身最佳利益目標?！袄骊P系是地方間關系的實質，是影響地方協(xié)同動機與行為的根本要素?！盵3]區(qū)域合作治理的過程可以分為基于共同利益開始商討、建立信任和尊重、建立溝通和決策程序、形成組織機構及框架和實施行動計劃五個階段。[5](P36-38)亦有學者將之簡化為兩個階段，[6]在第一階段，地方考慮是否需要就相關議題進行合作，并進行協(xié)商交流。共同利益能使合作方產(chǎn)生獲利的預期，存在一個共同關注的利益范圍是區(qū)域合作治理的起點。在第二階段，在共同利益的誘導下，地方圍繞特定合作事務制定行政協(xié)議并實施。[7][8](P15-21)

“對于合作制組織而言，一切因承擔任務的需要而定，誰參與到合作行動中來，以及以什么方式參與，都是由任務決定的?！盵9]區(qū)域合作治理雖由地方政府主導推動，但在國家治理語境下，區(qū)域內社會公眾的協(xié)同參與是必不可少的。概括來講，區(qū)域合作治理需要協(xié)調以下三種利益關系。第一，協(xié)調地方政府間利益。政府間存在縱向和橫向兩種關系，縱向關系是自上而下的等級命令關系，橫向關系包括相同級別的區(qū)際關系。[10]與縱向的等級結構相比，橫向關系是一種協(xié)商式的利益分配。其背后的法治基礎在于地方平等的法律地位。[7]現(xiàn)在，很多區(qū)域合作治理簽訂的行政協(xié)議已明確規(guī)定地方平等原則。[11]第二，協(xié)調地方政府與社會公眾的利益。除協(xié)調政府間利益外，還需強調社會力量的參與，建立利益表達機制，促進公眾利益訴求轉化為區(qū)域合作治理的決策。[12]區(qū)域合作治理的最終動力來源于社會公眾的認同感和接受性。第三，協(xié)調社會公眾之間的利益。區(qū)域合作治理通常伴隨著對環(huán)境污染、經(jīng)濟民生、基礎設施建設等一系列現(xiàn)代性問題的積極介入，這必然會涉及各種利益主體；同時由于跨地區(qū)的屬性，這些利益主體對自身的權益更為敏感，利益分化的特點會更加凸顯，易引發(fā)諸如地方保護、惡性競爭等問題。為此，有效整合社會公眾的多元利益，是區(qū)域合作治理組織機構的應有之義。

（二）區(qū)域合作治理組織的基本要求

對于區(qū)域合作治理組織來說，如何協(xié)調地方政府利益、如何集中和協(xié)調公眾利益訴求進而整合進組織機構決策之中、如何保證議事決策基礎上的順利執(zhí)行，是其始終面臨的最重要問題。為了適應區(qū)域合作治理的多元利益特性，其組織機構應建立多元制度安排，尊重多元主體利益。除了要符合傳統(tǒng)政府行政機構的一般要求外，①《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第8條規(guī)定：“地方各級人民政府行政機構應當以職責的科學配置為基礎，綜合設置，做到職責明確、分工合理、機構精簡、權責一致，決策和執(zhí)行相協(xié)調?！边€要遵循中立性、獨立性、參與性、透明性等特別要求。

1.中立性與獨立性

平等的法律地位既是地方關系與傳統(tǒng)上下級關系的根本區(qū)別，也是地方之間展開合作的前提條件。地方協(xié)商設立組織機構是基于平等的協(xié)商關系，因此組織機構要尊重和保障所有參與方的利益。合作中的溝通不暢、互相推諉、權責不清、執(zhí)行不力等問題均需通過恰當?shù)慕M織設置予以解決，[6]這就要求組織機構秉持中立客觀的立場，均衡合作方的利益，公平地分配權力、劃分責任，不偏不倚地履行合作議題。組織機構的人員構成是體現(xiàn)中立性的重要表現(xiàn)，每一相關合作方的代表在組織機構中所占比例應當是相當?shù)?。組織機構的席位和人員構成比例要能夠體現(xiàn)合作方的利益，雖然現(xiàn)實中存在地方政府之間的政治地位不對等以及經(jīng)濟發(fā)展差異帶來的不平等現(xiàn)象，但弱勢一方的聲音也應當?shù)玫狡降鹊谋磉_。中立性有利于建立合作互信，是區(qū)域合作治理組織機構的正當性來源之一。獨立性體現(xiàn)在組織機構在行使職權時，應保有不受外來直接或間接影響的自主性，并不得接受或尋求任何無關人員的指示。地方政府一旦通過協(xié)商設立組織機構，就相對獨立于原政府組織。另外，為了避免運行過程中各自為政、執(zhí)行不一，組織機構的獨立性亦應予保證。

2.參與性與透明性

區(qū)域合作治理呼吁多元化參與主體的制度安排，不能僅依靠政府力量的推動，還要常態(tài)化地重視公眾的利益表達。與此相對應，組織機構不僅要均衡地方政府的利益，亦要體現(xiàn)合作區(qū)公眾的訴求。組織化的參與是區(qū)域合作治理組織的一大特點。保證公共決策合法性的民主方法之一，在過程上就是公眾參與。組織法上的參與要求參與者與行政機關形成一個整體，共同作為行政主體面對外部相對人。合作涉及的不同利益代表參與組織機構的決策，向組織機構提出建議，發(fā)表自己的意見；同時，組織機構也應當將相關政策制定、方案、實施情況向合作區(qū)的公眾公開，積極征求意見，并將意見吸納進入合作區(qū)的建設開發(fā)過程。透明性原則同樣適用于組織法。這種透明性體現(xiàn)在區(qū)域合作治理組織機構協(xié)商議事的公開、參與人員的公開、決策部署的公開等，以便公眾了解組織機構及其運作過程。如此，可以彌補區(qū)域合作治理組織機構設置民主性的不足。強化組織機構的參與性和透明性原則，有助于增強公眾對區(qū)域合作治理的可接受性，進而培育公眾的主動參與精神。

（三）區(qū)域合作治理組織的基本模式

21世紀初，以珠三角為代表，我國區(qū)域合作治理逐步興盛。在區(qū)域合作治理發(fā)展過程中，組織框架基于實踐的檢驗而不斷調整，呈現(xiàn)出豐富的樣態(tài)。

“決策和執(zhí)行相協(xié)調”是行政組織科學的權力配置方案。從實踐中區(qū)域合作治理組織設置來看，大體上可以分為兩種模式：一種是分離執(zhí)行模式，即合作方共同商定合作決議，由各合作方政府分別具體執(zhí)行；一種是統(tǒng)一執(zhí)行模式，即合作方共同成立獨立的執(zhí)行機構就合作決議統(tǒng)一組織實施。在統(tǒng)一執(zhí)行模式之下，因決策機構的設置和構造不同，又有兩種不同的做法。其一是會議決策模式，即由合作方政府主要負責人定期會晤，對合作事項進行協(xié)商溝通。會議決策模式在實踐中的表現(xiàn)形式有聯(lián)席會議、領導座談會、高層會晤、領導小組會議等，其中聯(lián)席會議最為常見。如果將常設性作為組織機構的要素之一，那么，其不能被視作一個組織機構。其二是實體決策模式，即合作方共同設立一個統(tǒng)籌決定合作過程中重大事項的實體性決策機構，實踐中一般稱之為委員會或理事會。

制度化、組織性地參與決策是區(qū)域合作治理的基本要求。受傳統(tǒng)管理主義模式的影響，長期以來我國行政決策不重視公眾利益表達。[13]近些年，在法治政府建設過程中，公眾的利益表達機制得到了長足的進步。[14]政府決策越來越重視公眾的有效參與。在此背景下，我國一些地方的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、新區(qū)等為了促進公眾利益表達，設置了由多元代表組成的咨詢機構提供決策咨詢。①比如在橫琴新區(qū)，曾經(jīng)設立了決策委員會、管理委員會和咨詢委員會“三位一體”的組織體制，參見《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)條例》。區(qū)域合作治理同樣如此，實踐中，出現(xiàn)了專門聯(lián)結公眾利益表達的機構設置與制度安排，比如在粵港合作和粵澳合作中就設置了咨詢機構，吸納各界代表參與決策，向決策機構提供政策建議。橫琴粵澳深度合作區(qū)同樣設立了專門的咨詢機構，以充分協(xié)調區(qū)域合作治理多元利益特性、提高公眾參與度和利益表達積極性。從域外經(jīng)驗來看，在區(qū)域合作治理中建立包括社會公眾在內的多元組織機構已成為主流。比如，在美國區(qū)域合作治理中，通常都會設立具有咨詢建議權的委員會。[15]

到目前為止，我國區(qū)域合作治理的實踐中一共有以下幾種組織框架模式（如表1所示）。從是否以及如何設立決策機構、執(zhí)行機構、咨詢機構來看，基本沿著會議決策向實體決策、分離執(zhí)行向統(tǒng)一執(zhí)行、無咨詢機構向有咨詢機構的機構化、制度化光譜演進。到底是采取會議決策模式還是實體決策模式，執(zhí)行應當分離還是統(tǒng)一，如何更好的連結公眾利益表達，一般應根據(jù)議事決策、具體執(zhí)行和公眾參與的正式性、一致性和有效性作具體分析。當然，在實踐中區(qū)域合作治理的組織框架模式目前還受到一些其他因素的影響，比如區(qū)域合作治理的緊密程度、地域大小、合作領域等。

表1 區(qū)域合作治理組織的基本模式

三、區(qū)域合作治理組織框架的演進

從整體上來看，區(qū)域合作治理的組織框架依舊層次不齊。但若歷史地考察單個考察區(qū)域合作治理的演進，則每個層面均在實踐中發(fā)展出了具有一定典型意義的組織法模式。

（一）會議決策與實體決策

在我國，區(qū)域合作治理組織的決策機構通常采取會議決策模式。其中，聯(lián)席會議最為常見。[16]會議決策模式不訴諸建立實體性組織機構，一般通過相應的工作制度進行議事協(xié)商。[17]實踐中通常表現(xiàn)為多層次會議決策模式。以粵澳合作為例，2003年以來，兩地在政府層面先后建立了高層會晤、聯(lián)席會議、專責小組等會議協(xié)商機構。高層會晤目的在于通過雙方高層互動，研究重大合作事項，達成戰(zhàn)略性共識，形成合作綱領性文件，指導和推動合作的開展。聯(lián)席會議一般每年召開一次，共同研究有關合作項目和事項，確定年度重點工作。在聯(lián)席會議下，根據(jù)需要設立或調整粵澳合作有關專責小組，加大工作落實力度。長三角區(qū)域合作治理組織的決策機構也采取了多層次的會議協(xié)商模式。多層次會議協(xié)商模式的初衷在于增進地方間溝通交流，但林林總總的機構反而使溝通交流體系變得臃腫和低效。[18](P170)通常情況下，會議決策模式基本能夠保證穩(wěn)定性和連續(xù)性，但是由于往往一年僅召開一次，因此決策職能實際上難以發(fā)揮，議而不決的現(xiàn)象十分普遍，造成區(qū)域合作治理的執(zhí)行力差，實效性低。[15]

近些年，在區(qū)域一體化深入發(fā)展過程中，理論層面較為重視決策機構的常設化，設置專門的合作協(xié)調機構、建立穩(wěn)定的組織形式等觀點的提出，顯示出學界對實體決策模式的關照。[19]實踐層面，隨著粵港澳大灣區(qū)建設上升為國家戰(zhàn)略，實體決策模式逐漸得到較多采用。2021年9月，中共中央、國務院印發(fā)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》，為橫琴粵澳深度合作區(qū)設定了新的戰(zhàn)略目標和發(fā)展定位。原有的粵澳合作會議決策模式已無法適應橫琴粵澳深度合作區(qū)的新目標與新定位，在此背景下，粵澳雙方共同組建了管理委員會作為合作區(qū)的決策機構，統(tǒng)籌決定合作區(qū)重大事項。

相比以往多層次的會議決策模式，橫琴粵澳深度合作區(qū)設立的實體決策模式，提高了溝通交流、議事協(xié)商的效率。同時，橫琴粵澳深度合作區(qū)管理委員會下設的秘書處和執(zhí)行機構合署辦公，有力促進了組織機構的扁平化?？陀^來講，我國區(qū)域合作治理組織設立實體決策模式作為決策機構的實例仍非常有限，除橫琴粵澳深度合作區(qū)的實踐外，目前僅有長三角一體化發(fā)展示范區(qū)采取了實體決策模式。2019年11月，國務院批復《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，蘇浙滬兩省一市成立長三角一體化發(fā)展示范區(qū)，并設立長三角一體化發(fā)展示范區(qū)理事會作為決策機構，理事會的負責人由合作三方政府代表輪值擔任。目前，會議決策模式仍屬于區(qū)域合作治理決策機構的主導模式。

應當選取哪一種模式，主要應考慮決策機構所作決策能否具有正式性與有效性。以較為常見的會議決策模式——聯(lián)席會議為例，實踐中，大部分區(qū)域合作治理的聯(lián)席會議由地方政府首長組成，組織較為松散，[20]處于“會議第一天大家聊天，第二天參觀景點，然后回去向有關部門通氣”的尷尬處境。[21](P44)聯(lián)席會議由合作方政府的首腦參加，能凸顯決策機構相對于執(zhí)行機構的領導地位，有助于依靠政治權威推進合作事項的執(zhí)行，但聯(lián)席會議對合作事務的統(tǒng)籌協(xié)調遠沒有常設的實體委員會正式和有效，導致其對區(qū)域合作治理中的深層次矛盾難以提出實質性和可操作性的方案。[20]如果會議決策模式組織結構的正式性和實現(xiàn)目標的有效性程度不高，那么選擇實體決策模式更為妥當。

（二）分離執(zhí)行與統(tǒng)一執(zhí)行

“幾個地方行政區(qū)若為了同一個目的而采取聯(lián)合行動，這就有個如何步調一致的問題?！盵22]在我國區(qū)域合作治理組織發(fā)展過程中，為解決執(zhí)行過程中的步調不一、各自為政難題，執(zhí)行機構呈現(xiàn)出分離執(zhí)行模式向統(tǒng)一執(zhí)行模式的轉變。

在區(qū)域合作治理初期，執(zhí)行機構一般采取分離執(zhí)行模式，并且通常與會議決策模式相伴隨而存在。在分離執(zhí)行模式下，會議決策機構所作決議有賴于合作方各自地方政府的推進，缺乏專門負責合作事務實施的獨立機構。[19]因而，區(qū)域合作治理組織的決策實際上難以保證約束力。在粵澳合作中，粵澳兩地政府每一年都會協(xié)商制定《實施〈粵澳合作框架協(xié)議〉重點工作》，并由雙方分別具體組織實施。以粵方為例，每一年的實施《粵澳合作框架協(xié)議》重點工作的具體事項都會由廣東省各政府部門按照各自職權范圍組織實施。比如實施《粵澳合作框架協(xié)議》2018年重點工作中，省發(fā)展改革委和港澳辦負責落實粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃；省商務廳和港澳辦負責強化CEPA服務貿(mào)易協(xié)議的實施；省金融辦負責建立粵港澳大灣區(qū)跨境金融合作統(tǒng)籌協(xié)調機制；省公安廳負責提高澳門居民來往內地通行證便利化使用水平等等。這種分離執(zhí)行模式在我國區(qū)域合作治理的進程中曾經(jīng)具有一定普遍性，除粵港澳大灣區(qū)外，同樣出現(xiàn)在長三角、京津冀等區(qū)域。在執(zhí)行分離模式下，由于執(zhí)行機構分別附屬于合作方政府，缺乏組織獨立性，因而很難保證執(zhí)行的有效性?！霸谖覈胤秸缬蚝献鞯木唧w實踐中，地方政府的違約已經(jīng)成為常態(tài)，守約反而是例外?！盵23]

為了加強日常合作事務執(zhí)行過程中的組織協(xié)調、互相溝通，區(qū)域合作治理在會議決策機構下設立了常設的辦公室或秘書處，試圖積極落實會議決策部署，整合分離執(zhí)行模式所導致的各自為政現(xiàn)象，加強執(zhí)行過程中的協(xié)調聯(lián)動。實踐中，這一常設組織多掛靠在合作地方政府的某一部門。由于其沒有納入地方政府編制系列，工作人員數(shù)量有限且多身兼數(shù)職，基本上相當于合作會議的籌備部門，[24]協(xié)調執(zhí)行工作相對缺位，執(zhí)行的程度合作方完全靠各地自覺。[24](P129)另外，由于這一協(xié)調組織雖為常設機構，但實際分離運行，分別設在各合作政府部門，因此其組織機構自身的協(xié)調問題便難以解決，協(xié)調各地執(zhí)行會議決策的實效恐更難以保證。以粵澳合作為例，為督促和協(xié)調落實有關合作事項，粵澳雙方設立了一個實體工作機構——粵澳合作聯(lián)絡辦公室。但是這一工作機構是分離運行，粵方設在廣東省人民政府港澳事務辦公室，澳方設在澳門特別行政區(qū)政府行政長官辦公室。雖然粵澳合作聯(lián)絡辦公室對于落實粵澳高層會晤和聯(lián)席會議的決策有促進作用，但本質上并沒有改變執(zhí)行過程中彼此分離的問題。

執(zhí)行統(tǒng)一模式率先在的微觀區(qū)域合作治理中得到采用?；浌鸷献魈貏e試驗區(qū)管委會作為兩?。▍^(qū)）聯(lián)合領導小組和兩市市長聯(lián)席會議領導下的執(zhí)行機構，主要負責落實兩省（區(qū)）聯(lián)合領導小組和兩市市長聯(lián)席會議的各項決定和具體事宜。按照最初的方案，管委會分為粵桂合作特別試驗區(qū)管委會（梧州）和粵桂合作特別試驗區(qū)管委會（肇慶），但隨著合作的深入，這種事實上的執(zhí)行機構分離模式已無法滿足新的合作要求，因此，便將兩地管委會改為獨立的一個機構。[25]橫琴粵澳深度合作區(qū)是統(tǒng)一執(zhí)行模式的最新實踐，合作區(qū)管理委員會下設執(zhí)行委員會，執(zhí)行委員會是承擔合作區(qū)經(jīng)濟和民生管理職能的法定機構，負責合作區(qū)具體開發(fā)建設工作?；洶臋M琴深度合作區(qū)作為最新的實踐，為粵港澳大灣區(qū)在粵港澳大灣區(qū)建設領導小組下設執(zhí)行機構提供了可能的借鑒。

雖然在我國區(qū)域合作治理的實踐中，設立具有獨立法律地位的法定機構的統(tǒng)一執(zhí)行模式已成為主流，但是這并不意味著其具有絕對的優(yōu)勢。事實上，粵桂合作特別試驗區(qū)管委會雖然形式上從原來的粵桂合作特別試驗區(qū)管委會（梧州）和粵桂合作特別試驗區(qū)管委會（肇慶）合為統(tǒng)一的獨立執(zhí)行機構，但從管委會運行的現(xiàn)實情況來看，仍顯得比較松散，并未體現(xiàn)出原規(guī)劃的一套班子垂直集中管理的機構設置，難以發(fā)揮統(tǒng)一執(zhí)行的優(yōu)勢。[25]可見，作為獨立的執(zhí)行機構，其組織結構、人員構成、運行方式等仍需滿足一定要求。

（三）公眾利益表達的組織化

一直以來，我國區(qū)域合作治理特別重視對地方政府間利益協(xié)調機制的規(guī)范，并構筑了諸多組織形態(tài)。地方政府通過制度化、組織性的溝通協(xié)商，實現(xiàn)共同利益的最大化。但區(qū)域合作治理中的公眾利益表達機制則略顯不足。實踐中，區(qū)域合作治理雖有地方政府甚至中央政府的支持和推動，但由于缺乏相關利益群體聲音的表達，公眾對組織機構作出的決策理解和接受程度不高，難以積極主動地參與到合作事項中去，甚至會消極對待政策，導致區(qū)域合作治理往往呈現(xiàn)出開始“雷聲大”，而后“雨點小”的窘境。學界開始逐漸重視區(qū)域合作治理中的公眾利益表達，如有學者提出在區(qū)域合作治理中應鼓勵公眾參與、傾聽各方意見。[18]但現(xiàn)有研究成果多是宏觀的呼吁和號召，對于公眾利益表達的機構設置缺少深入的討論。

從國外區(qū)域合作治理的經(jīng)驗來看，運行良好的公眾參與機制有賴于組織化的公眾利益表達機制。其中，咨詢委員會作為最重要的組織形式之一，在區(qū)域合作治理中廣泛適用。比如，在澳大利亞墨累-達令河流域內，各行政區(qū)為有效治理生態(tài)環(huán)境，積極開展合作，除建立了部長理事會和流域委員會這兩個決策機構和執(zhí)行機構之外，還設立了咨詢委員會。咨詢委員會由不同利益群體組成，負責向部長理事會提供咨詢和建議。[26]

個體利益表達存在著分散性、局部性以及不可控制性等弊端，要想使利益表達更具理性和有序，就必須發(fā)揮組織在利益表達中的作用。[27]但是，區(qū)域合作治理中組織化的公眾利益表達并不是一蹴而就的。以美國大都市區(qū)治理的區(qū)域合作治理為例，在起初，強調單中心治理理念，建立起大都市區(qū)政府統(tǒng)籌規(guī)劃全區(qū)事務。后來，經(jīng)過長期的不斷發(fā)展，才逐漸形成了多主體的共同合作理念，采取多元管理主體的組織模式，既包括合作方政府，也包括社會力量。[28]

在我國改革開放前沿的粵港澳大灣區(qū)，粵港合作和粵澳合作也在不斷調整進步過程中發(fā)展出了公眾利益表達的組織機構?；浉邸⒒洶暮献髯韵愀?、澳門先后回歸以來，在“一國兩制”的制度環(huán)境下，粵港澳同屬中央政府領導和管轄下的地方行政區(qū)，基于一國內部的兄弟政府關系，粵港、粵澳逐步開始探索政府層面的合作機制。

在粵港、粵澳合作早期，沒有組織化的公眾利益表達平臺。以粵澳合作為例，2001年，經(jīng)國務院批準，廣東省政府和澳門特區(qū)政府建立起政府間高層會晤的合作機制，目的在于通過雙方高層互動，提振澳門經(jīng)濟發(fā)展士氣，改變回歸前夕澳門經(jīng)濟發(fā)展“隨波逐流”的局面。在此基礎上，2003年粵澳雙方參照粵港合作聯(lián)席會議機制，建立了粵澳合作聯(lián)席會議制度，通過這種制度化的安排來更好地推進粵澳雙方的經(jīng)貿(mào)合作，實現(xiàn)互利共贏。2004年《泛珠三角合作框架協(xié)議》簽訂，協(xié)議框架下的粵澳合作仍是由粵澳合作聯(lián)席會議主導。組織化的公眾利益表達機制在2011年出現(xiàn)?；洶碾p方簽署《粵澳合作框架協(xié)議》，要求在原有高層會晤和粵澳合作聯(lián)席會議制度基礎上，充分利用粵澳發(fā)展策略研究小組的咨詢職能，吸納內地及粵澳各界代表和專家參與，向粵港澳高層提供政策建議。[29-30]而粵港合作在此前一年簽訂的合作框架協(xié)議中也建立了相同的咨詢機構。

區(qū)域合作治理中公眾利益表達組織化的目的在于使不同利益的公眾代表參與合作政策的制定過程。但從這一咨詢機構的實際運行來看，似乎過于重視專家的意見而忽視公眾代表的意見。①比如2016年10月10日召開的粵澳發(fā)展策略研究小組第二次研討會僅有學者代表參加，而沒有公眾代表。參見廣東省人民政府港澳事務辦公室官網(wǎng)：hmo．gd．gov．cn/zwgk/ls/content/post_187013．html，2021年11月1日訪問。專家的確有可能作為公眾的身份進行利益表達，但是多數(shù)情況下專家和公眾的角色并不相同。公眾參與旨在尋求其自身利益的表達，而專家參與則旨在解決合作中的科學性問題。[31]未來這一咨詢機構的完善應注重人員構成的代表性和多元性。

四、區(qū)域合作治理組織的設置與構造

無論何種組織框架模式，均要有利于地方之間就合作事項切實有效地進行商討、決策和落實。“常設實體-執(zhí)行合一”作為實踐中發(fā)展出的最新“決策-執(zhí)行”模式，代表了未來的發(fā)展方向。公眾利益表達的組織化現(xiàn)象也為咨詢機構的建設提供了有益借鑒。本部分將在“決策-咨詢-執(zhí)行”組織框架下，試圖勾勒出區(qū)域合作治理組織機構設置與構造的理想樣態(tài)。

（一）決策機構的設置與構造

區(qū)域合作治理組織中，決策機構是由地方政府共同組建，因此其在性質上屬于行政機關，但又不同于一般的行政機關，具體有以下表現(xiàn)。

1.決策機構的職權定位

在職權定位上，決策機構屬于內部的領導機構，而非對外具有法律效力的行政機關。在制定法上，行政機關種類很多且內涵各異，而理論意義上的行政機關則著眼于行政組織內的職能分配，有廣義和狹義之分。狹義的行政機關僅指以自己名義對外行使行政職權并由此獨立承擔法律后果的行政機關，也即行政活動法上的行政機關。[32]決策機構負責在合作范圍內議事協(xié)商并對內做出決策，而不對外行使行政職權，具體事務由執(zhí)行機構負責。在橫琴粵澳深度合作區(qū)，管委會的職責是對合作重大事項進行決策，并不對外行使職權，不屬于以制定行政處分的方式對相對人的權利義務產(chǎn)生影響的行政機關。

2.決策機構的領導體制

與地方政權平等性相適應，決策機構作為區(qū)域合作治理議事協(xié)商的平臺，應當采取合議制，而非獨任制，或稱首長負責制。通常情況下，行政組織的設置是基于行政一體原則，科層制行政機關是行政組織的常態(tài)。行政一體原則是指行政必須作整體考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統(tǒng)籌指揮監(jiān)督，方能提升效能。[33](P328-334)其強調首長權力與責任的統(tǒng)一，有助于避免職責不清、權限不明。因此，各國憲法通常將行政機關規(guī)定為首長負責制，我國亦不例外。

但科層制行政機關在解決新的、具有變動性及復雜問題時，相形見絀。近些年來，隨著國家形態(tài)的變遷，行政組織改革不斷推陳出新。一般而言，兼具專業(yè)性、中立性及價值多元性的合議制獨立機關是行政組織法學關注的重點。

但隨著區(qū)域合作治理的興起，采取合議制的決策機構亦應引起重視。從《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》《長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調會章程》和《環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長（專員、盟長）聯(lián)席會協(xié)議書》等有關文件來看，決策機構是以合議制開展活動的，是推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的溝通和協(xié)商平臺。[34]區(qū)域合作治理決策機構采取的委員會模式雖然也追求效率，但效率顯然不是首要目標。它意在提供一種中立的協(xié)商機制，保證合作方平等交流，進而達成有助于實現(xiàn)共同利益的政策。

3.決策機構的人員構成

區(qū)域合作治理決策機構由一定數(shù)量的地方政府代表組成，它的組建必須要體現(xiàn)合作方的利益均衡，其中的一個最重要問題即是人員構成。區(qū)域合作治理組織機構的中立性在人員構成方面即體現(xiàn)為在決策機構中的席位分配。實踐中，各國均非常重視人員構成的公平分配，例如，在法國區(qū)域合作治理中，決策機構采取合作方平等參加原則，每一方選派兩名代表，組成一個委員會，作為決策機構。[35](P77)我國在區(qū)域合作治理的探索中，也充分考慮到了決策機構中各方人員構成的比例問題。橫琴粵澳深度合作區(qū)管理委員會實行雙主任制，由粵澳兩地政府首長共同擔任。一般來講，決策機構人員構成的原則為平等分配，體現(xiàn)了區(qū)域合作治理的平等性與決策機構的中立性。

（二）執(zhí)行機構的設置與構造

即使決策機構是一種常設的實體機構，采取合議制的委員會模式，它也不可能負責合作過程中的具體事務。因此，有必要設置執(zhí)行機構具體負責推進合作事務。

1.執(zhí)行機構的定位

其一是執(zhí)行機構的職權職責。執(zhí)行機構是行政活動法上的行政機關，能以自己名義對外行使職權并獨立承擔法律后果。在我國區(qū)域合作治理中，執(zhí)行機構是最為重要的組織機構，職權相當廣泛，在一定意義上這類機構相當于一級行政機關。執(zhí)行機構的模式可以分為派出機構和法定機構兩種類型。目前，法定機構正日益成為區(qū)域合作治理組織的最佳選擇。比如，在橫琴粵澳深度合作區(qū)，執(zhí)行委員會是承擔合作區(qū)經(jīng)濟和民生管理職能的法定機構，依法履行管理和服務職能，負責合作區(qū)具體開發(fā)建設工作。我國內地法定機構的設置最先源于深圳經(jīng)濟特區(qū)的探索。[36]2008年，深圳經(jīng)濟特區(qū)明確指出借鑒新加坡經(jīng)驗探索法定機構建設。①參見《中共深圳市委、深圳市人民政府關于堅持改革開放推動科學發(fā)展努力建設中國特色社會主義示范市的若干意見》，深發(fā)〔2008〕5 號，2008年6月6日發(fā)布。后來，法定機構成為許多地方經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和自由貿(mào)易試驗區(qū)執(zhí)行機構的選擇。

其二是執(zhí)行機構的領導體制。執(zhí)行機構的領導體制與一般行政機關無異，實行首長負責制。執(zhí)行機構中的一個重要問題是首長的選任。在我國實踐中的作法可以分為兩類，一類是由合作方代表輪流擔任，比如粵桂合作特別試驗區(qū)管委會主任就是分別由肇慶和梧州的人民政府副市長輪流擔任；一類是由一方擔任，比如橫琴粵澳深度合作區(qū)執(zhí)行委員會主任由澳門特區(qū)政府代表擔任。為體現(xiàn)合作方的平等性和執(zhí)行機構的獨立性，執(zhí)行機構首長的選任應逐步實行由決策機構選任或者聘任的做法。執(zhí)行機構負責人由決策機構產(chǎn)生，對決策機構負責，相對獨立于其他行政機關。另外，執(zhí)行機構雖然實行首長負責制，但并不意味著不需要聽取各方面意見，因此執(zhí)行機構組成人員的席位分配亦十分重要。在我國的探索中，一般均充分考慮到了合作各方的比例。比如在粵澳深度合作區(qū)執(zhí)委會中，除澳門代表擔任主任外，設有6名副主任，其中粵澳代表各占一半，這種人員構成蘊含粵澳合作雙方平等合作地位之意。

2.納入企業(yè)化經(jīng)營機制

在區(qū)域合作治理中，執(zhí)行機構代表公共利益承擔管理和服務職能，這要求執(zhí)行機構相對于企業(yè)和私人主體保持中立性，以“裁判者”的姿態(tài)出現(xiàn)。基于我國區(qū)域合作治理具有很強的經(jīng)濟屬性，執(zhí)行機構也將負責具體開發(fā)建設工作，此時將以參與市場經(jīng)營管理的“運動員”身份出現(xiàn)。執(zhí)行機構的管理內容既包括基于公益的公共管理，也包括基于市場的經(jīng)營管理。這兩種功能是互相抵觸的，不能賦予執(zhí)行機構兩種相反的功能。為此，公共管理和經(jīng)營管理這兩項職能有必要分離，以確保執(zhí)行機構的中立性。同時，這兩項職能又不能完全分離，負責經(jīng)營管理職能的市場主體也要與執(zhí)行機構相配合。我國區(qū)域合作治理通常的做法是，由合作方政府同比例投資舉辦企業(yè)，成立開發(fā)投資建設公司。在橫琴粵澳深度合作區(qū)，為配合執(zhí)行委員會做好合作區(qū)開發(fā)建設有關工作，粵澳雙方根據(jù)需要組建了開發(fā)投資公司，負責基礎性開發(fā)、重大設施建設等。

基于區(qū)域合作治理組織機構的中立性，執(zhí)行機構不宜介入市場經(jīng)營活動，應由市場主體經(jīng)營開發(fā)建設。執(zhí)行機構不能既代表合作方利益提供管理服務，又參與合作開發(fā)的市場經(jīng)營，管理和運營兩者的角色難免會有沖突。因此，應當考慮區(qū)域合作治理突出的經(jīng)濟屬性，將企業(yè)管理與經(jīng)營機制納入其中，配合執(zhí)行機構共同做好合作事務。

（三）咨詢機構的設置與構造

咨詢機構的設置與構造是體現(xiàn)區(qū)域合作治理多元利益特性的重要制度安排。決策機構制定的科學政策離不開民意的廣泛收集，只有通過咨詢機構不斷完善各種群體的利益表達機制，區(qū)域合作治理才能真正贏得公眾的認可。

1.咨詢機構的定位

其一，在職能分配上，咨詢機構負責向決策機構提出咨詢建議，不對外行使職權，不會對公眾的權利義務造成影響。咨詢機構的目標在于能夠影響決策，通過決策維護、體現(xiàn)所要表達的利益。不同利益群體代表通過咨詢機構表達利益需求之后，咨詢機構應當集中相同的利益需求、協(xié)調不同的利益需求，形成若干方案提供給決策機構。決策機構的決定要受“說明責任”的法定義務拘束，要對公眾意見特別是不予采納的意見作出理由說明，以獲得更多公眾的理解。[37]僅僅只有利益表達機制而得不到?jīng)Q策層面的積極回應的話，利益表達顯然是徒勞無功的活動。

其二，在領導體制上，咨詢機構和決策機構一樣，是合議制機構，一般采取委員會形式。合議制與不同代表利益表達的獨立性相適應。每個成員都是代表了不同的聲音，具有獨立性，都必須予以尊重。另外，除咨詢機構的成員具有獨立性外，咨詢機構本身也具有獨立性，不受決策機構的領導和指揮。

2.組成人員的多元性與代表性

作為專門的利益表達機構，咨詢機構的設置與構造應當體現(xiàn)利益代表的多元性，充分反映不同的利益需求，具有廣泛代表性。區(qū)域合作治理涉及的主體很多，代表的利益也是復雜的。咨詢機構應重視各種利益代表的均衡性問題，這就需要不同的利益代表都有機會參與到咨詢機構中來，體現(xiàn)出相應的代表性。區(qū)域合作治理涉及不同地方的公眾和事務，需保證不同利益的表達及實現(xiàn)。這一點在美國的州際環(huán)境合作中也得到了體現(xiàn)。美國的州際合作既要體現(xiàn)合作區(qū)域內的利益，也要反映合作區(qū)域外的利益；既要反映各州的利益，還要反映聯(lián)邦的利益。[15]現(xiàn)代民主政治的一個重要特征就是普通公民通過各種參與方式，直接或間接地影響政府決策。在我國未來的區(qū)域合作治理政策制定過程中，有必要遵循參與性和透明性原則，通過咨詢機構采取座談會和書面征求意見等方式，聽取公眾代表、專業(yè)團體、專家代表等不同利益相關方的意見，保障多元利益群體在咨詢機構的平臺上參與合作政策制定的形成，不斷提高合作決策的科學性和民主性。

五、結語：組織構造之于區(qū)域合作治理的法律意義

變遷的時代，“公法的基礎不再是命令，而是組織?！盵38](P40)就區(qū)域合作治理而言，組織法涉及組織機構之間的關系、組織機構的內部關系、組織機構與社會公眾及其他組織之間的關系等核心層面，組織機構要滿足中立性、獨立性、參與性、透明性等基本要求。在區(qū)域合作治理中，組織法旨在解決是否應成立組織機構，以及應該設立何種組織機構。其關鍵在于，組織機構是否有助于區(qū)域合作治理這一行政任務的實現(xiàn)。“在探討行政組織的規(guī)范考量時，必須始終留意，行政任務的助成是行政組織的當然目標。”[39]實踐中演化出的機構化和制度化“決策—執(zhí)行—咨詢”組織構造有利于提升區(qū)域合作治理的正當性和有效性水準?？傊?，功能適當?shù)慕M織構造及其組織法機制于區(qū)域合作治理而言不可或缺。