文／葉希 貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院 貴州貴陽 550081

引言：

近年來，國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制上報成果受政策影響一直處于調(diào)整與變動中。隨著2019年5月23日中共中央、國務院印發(fā)《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，若干意見中強化了國土空間規(guī)劃對自然保護地規(guī)劃的指導約束作用，明確國土空間總體規(guī)劃是自然保護地規(guī)劃的基礎，自然保護地規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃。因此隨著各地國土空間規(guī)劃編制的相繼啟動，國家級風景區(qū)名勝總體規(guī)劃的編制上報在指導框架中進行再一輪的重大調(diào)整。

以筆者主持編制的國家級風景區(qū)名勝區(qū)總體規(guī)劃——沿河烏江山峽風景名勝區(qū)總體規(guī)劃為例。自2010年展開總體規(guī)劃編制以來，該規(guī)劃于2014年通過貴州省省級聯(lián)合審查后開始部級技術審查上報國務院的過程中。在歷經(jīng)了數(shù)輪的風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制改革，沿河風景區(qū)總體規(guī)劃的上報成果進行了多次大幅度修改，但大體仍在城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制體系中進行調(diào)整。隨著2019年若干意見的發(fā)布，構筑“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系后，銅仁市、沿河縣國土空間規(guī)劃編制相繼開展。沿河風景區(qū)總體規(guī)劃為了能與國土空間規(guī)劃在編制指導框架內(nèi)進行“一張圖”銜接等問題上進行了多輪調(diào)整。文本通過筆者在風景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制中遇到的各類問題及調(diào)整思路，意圖探討在國土空間規(guī)劃語境下風景區(qū)名勝區(qū)總體規(guī)劃中如何與國土空間規(guī)劃調(diào)整的自適應方法。

1、風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制在新形勢下面臨的難點及重點

1.1 國土空間規(guī)劃近年來涉及風景名勝區(qū)規(guī)劃編制的政策背景

2019年5月23日中共中央、國務院印發(fā)了若干意見，其中規(guī)定了構筑“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，體系中強化了國土空間規(guī)劃對自然保護地規(guī)劃的指導約束作用，明確國土空間總體規(guī)劃是自然保護地規(guī)劃的基礎，自然保護地規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃。

2019年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》(以下簡稱《意見》)中提出“對自然保護地進行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護地應劃入生態(tài)保護紅線；自然保護地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護紅線相應調(diào)整”，明確了自然保護地作為生態(tài)保護區(qū)劃入生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動。

在國家林草局2021年發(fā)布的“關于加快推進風景名勝區(qū)優(yōu)化調(diào)整的建議”復文中，提出風景名勝區(qū)是我國自然保護地體系的重要組成部分，對保護自然景觀和文化遺產(chǎn)、維護國家生態(tài)安全、建設美麗中國等具有重要作用肯定了風景名勝區(qū)是自然保護體系的重要組成部分，但經(jīng)國務院同意，自然保護地整合優(yōu)化工作暫不涉及風景名勝區(qū)自身范圍調(diào)整，風景名勝區(qū)體系予以整體保留。這使得風景名勝區(qū)從國家公園、自然保護區(qū)、自然公園獨立出來，成為自然保護地體系下的第四極，這也是對風景名勝區(qū)獨特且復雜的屬性進行了再次確認。

基于上述政策背景可看到，在最新發(fā)布的政策中生態(tài)保護紅線的劃定屬于底線管控，而風景名勝區(qū)是基于復合空間下的多功能綜合管理，最終實現(xiàn)人與自然和諧共生，兩者的管理區(qū)別巨大。因此，風景名勝區(qū)不應整體納入生態(tài)保護紅線，尤其是人為活動較多的區(qū)域（如生產(chǎn)生活區(qū)、游覽展示區(qū)等）與生態(tài)保護紅線的劃定原則相違背，因此可納入自然保護地體系但不應劃入生態(tài)保護紅線。

原有的風景名勝區(qū)不論是在設立、還是規(guī)劃編制、資源保護、利用開發(fā)等方面，它以2006年就印發(fā)的《風景名勝區(qū)條例》為核心，已經(jīng)建立了一套完善的、形成閉環(huán)的管理制度，因此它的底層邏輯是自洽的，這也就導致了它在與國土空間規(guī)劃體系融合上，它的難度就會大于自然保護地體系的其它幾類。

1.2 風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制在國土空間規(guī)劃中存在的技術難點

在《風景名勝區(qū)總體規(guī)劃標準》中明確風景名勝區(qū)實行三級保護，核心景區(qū)為嚴格禁止建設范圍，雖然景區(qū)內(nèi)嚴禁建設與風景保護和游賞無關的建筑物，但服務于游賞行為的游覽設施是可建設的，如觀景休憩、游覽步道、生態(tài)廁所、游客安全等設施，可以說，原有城規(guī)體系下的風景名勝區(qū)是以“游人”的視角，開展“游賞”的行為，觀賞的基本需求在核心景區(qū)內(nèi)亦需要保證。

隨著國土空間規(guī)劃條例的出臺，使得風景名勝區(qū)總體規(guī)劃從以“游人”為導向，成了以“生態(tài)保護”為導向的轉(zhuǎn)變。風景名勝區(qū)規(guī)劃的編制原為突出其滿足游人的觀賞、文化需求、風景游賞，這也反映在了具體建設行為上：風景名勝區(qū)在保護景區(qū)核心資源的同時，注重旅游設施的建設以及旅游業(yè)的發(fā)展，而《意見》出臺后風景名勝區(qū)以“自然資源”為主要對象，保護保育自然生態(tài)系統(tǒng)，著重的是如何對自然生態(tài)的保護培育。兩者的矛盾體現(xiàn)在風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制中的技術難點。

還有人文景觀資源與生態(tài)紅線保護沖突方面的技術難點。風景名勝區(qū)是獨具中國特色的、自然和文化遺產(chǎn)資源高度融合的保護地類型，因此在風景名勝區(qū)景源景點的構成中包含自然景觀資源與人文景觀資源，人文景觀資源中包括有園景、建筑、勝跡、風物等，基于人文資源的特性，很多人文景觀資源與城鎮(zhèn)、村莊有所交織，涉及部分核心景區(qū)內(nèi)的人文景觀資源與生態(tài)紅線的劃定上存在一定沖突。

如筆者編制過的風景名勝區(qū)總體規(guī)劃中，就存在花溪風景名勝區(qū)的鎮(zhèn)山村、沿河風景名勝區(qū)內(nèi)的鯉魚池寨都是位于核心景區(qū)內(nèi)的旅游村寨，如果核心景區(qū)一旦劃入生態(tài)保護紅線，村寨的發(fā)展與生態(tài)保護紅線就存在一定沖突。（圖1）

圖1

以及耕地與風景區(qū)總體規(guī)劃沖突的技術難點。仍以沿河和花溪風景名勝區(qū)為例，耕地在風景名勝區(qū)所有分級保護區(qū)都有分布，由于耕作等生產(chǎn)活動與風景名勝區(qū)保護管理工作存在一定沖突，原風景名勝區(qū)總體規(guī)劃中將部分耕地劃出但不是全部劃出。除了保障三級保護區(qū)內(nèi)的居民生產(chǎn)所需的耕地外，還因為田園景觀也是風景名勝區(qū)景觀資源中較為常見的景觀種類，因此耕地的用地性質(zhì)在風景名勝區(qū)體系中可以同時兼有生產(chǎn)與觀賞兩種屬性，在原風景名勝區(qū)總體規(guī)劃中，這個用地問題得以在風景游賞用地中消解，如何處理在國土空間規(guī)劃中暫未有所提及。（圖2）

圖2花溪風景名勝區(qū)高坡景區(qū)內(nèi)的一級景點：云頂萬畝田園，就存在耕地甚至是永久基本農(nóng)田的同時也是景觀資源的情況

1.3 自然資源部對風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制的新一輪上報要求重點與問題

按照自然資源部最新的上報修改要求：原土地利用調(diào)控表中的用地分類采用《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱“用地用海分類”）分類，并按照第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)核定地類現(xiàn)狀面積。但在用地用海分類24 種一級類、106 種二級類及39 種三級類中，沒有對應原標準的用地分類中最為重要的風景游賞用地、旅游服務設施用地分類。原風景游賞用地是指游覽欣賞對象集中區(qū)的可行用地（向游人開放），其中包含了風景點建設用地（各級風景結構單元用地）等五類風景游賞用地，是風景名勝區(qū)用地分類的核心所在，現(xiàn)在沒有指導文件的前提下只能將風景游賞用地分類為“15 特殊用地”中，游覽設施用地分類為“09 商業(yè)服務業(yè)用地”中，這使得原用地分類體系被打破，風景景觀資源與外圍自然資源無法區(qū)分，游賞設施用地無法與普通商業(yè)用地區(qū)分，對風景名勝區(qū)未來的資源分類保護帶來一定困難。（表1、表2）

表1表2

2、風景名勝區(qū)總體規(guī)劃在國土空間規(guī)劃語境中的自適應方法

2.1 風景名勝區(qū)總體規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃的融合與銜接

根據(jù)《若干意見》要求，風景名勝區(qū)總體系規(guī)劃也將以三調(diào)成果為基礎，統(tǒng)一采用 2000 國家大地坐標系和1985 國家高程基準作為空間定位基礎。在2018年左右全國也已開展對景區(qū)界線坐標點轉(zhuǎn)換為地理信息數(shù)據(jù)的工作，近年來增加了不少與一張底圖相對應的數(shù)據(jù)與圖紙。（圖3）

圖3

作為國土空間規(guī)劃下的專項規(guī)劃，風景名勝區(qū)總體規(guī)劃在編制中嚴格按照國土空間規(guī)劃指導約束要求，與三區(qū)三線的劃定保持對接，防止城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線劃入風景名勝區(qū)范圍內(nèi)。

2.2 風景名勝區(qū)總體規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系可進行的自適應方法

（1）編制底圖的調(diào)整適應

原風景名勝區(qū)總體規(guī)劃底圖是基于1:10000 的地形圖在CAD 中繪制，由于數(shù)據(jù)滯后、精確度不高，造成了總規(guī)實施性較差，不利于規(guī)劃的編制和決策。在國土空間規(guī)劃體系下，總規(guī)將基于三調(diào)數(shù)據(jù)為現(xiàn)狀，通過遙感圖像解析，在地理信息系統(tǒng)中進行編制與資源分析，使風景名勝區(qū)規(guī)劃的編制更加科學合理，在總體規(guī)劃中實現(xiàn)資源數(shù)據(jù)匯總、游客統(tǒng)計分析、開發(fā)監(jiān)督檢查等，有效推進風景名勝資源的有效保護和合理利用。

（2）范圍及核心景區(qū)劃定的調(diào)整適應

原風景區(qū)名勝區(qū)邊界范圍的劃定是利用山脊線、道路等具有明顯分界特征的地形地物界線，為使界線范圍流暢完整，不可避免會劃入部分城鎮(zhèn)、村落，這對景區(qū)周邊主要承擔旅游服務接待、未擁有景觀資源的城鎮(zhèn)、村落的發(fā)展長遠看是不利的。在基于地理信息系統(tǒng)的資源評估體系下，可將距離較遠、保護價值低的城鎮(zhèn)、村落調(diào)出風景名勝區(qū)范圍，突出風景區(qū)的資源稟賦，將體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)完整性的特色資源和維護性資源調(diào)入風景名勝區(qū)范圍，既保護了核心景觀資源也促進城鎮(zhèn)村的發(fā)展。

（3）景觀資源的評價調(diào)整適應

原總體規(guī)劃編制中風景資源評價指標是以評價指標表為參考，人為打分的評價因子賦值，缺乏一定的科學依據(jù)。在國土空間體系下，可通過地理信息數(shù)據(jù)對風景資源本身的質(zhì)量評價，還包括緩沖分析、視域分析、視通分析等空間分析方法對景觀視覺資源的分析評價，使分析結果更具科學性和實時性。

（4）游賞及設施規(guī)劃的調(diào)整適應

原總體規(guī)劃編制中游賞設施規(guī)劃圍繞景觀單元組織游賞線路，在國土空間體系下，可通過對地理空間要素和環(huán)境影響因子的梳理，進行景觀視域分析，能更加精確劃分景觀資源及其周邊觀景視域最佳觀賞點，從而更科學合理的規(guī)劃游賞線路及觀景平臺、旅游服務站等設施。

（5）用地分類的調(diào)整適應

原總體規(guī)劃用地分類為十大類，在最新要求中按《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》對用地進行分類，將原風景游賞用地中風景點建設用地按三調(diào)實際地類分類，宗教用地劃分為15 特殊用地中的文物古跡用地（1504）分類。游覽設施用地中旅游點建設用地按07 居住用地和09 商業(yè)服務業(yè)用地分類，部分劃為15 特殊用地其他特殊用地（1507）。

（6）與各規(guī)劃協(xié)調(diào)的調(diào)整適應

將原第六章中的城市及各類規(guī)劃協(xié)調(diào)、土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)、空間用地用途管制要求等內(nèi)容全部合并更換為國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)。強調(diào)風景名勝區(qū)總體規(guī)劃作為國土空間的專項規(guī)劃，依據(jù)國土空間規(guī)劃相關法規(guī)文件，與國土空間規(guī)劃及各類規(guī)劃進行協(xié)調(diào)與銜接，待批復后按要求納入國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”中。

3、編制路徑總結

綜上所述，在新的國土空間總體規(guī)劃的要求下，風景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制路徑調(diào)整為基于地理信息系統(tǒng)，以三調(diào)成果為現(xiàn)狀基礎數(shù)據(jù)，進行現(xiàn)狀與資源評價、分級分類保護規(guī)劃、游賞設施與居民調(diào)控規(guī)劃、用地分類及國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)，等批復后按要求納入國土空間基礎信息平臺，最后成果疊加到國土空間規(guī)劃的“一張圖”中。（圖4）

圖4