閆 旭，董潔云，張曉瑞，朱明豪

(1. 安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，合肥 230000；2. 合肥工業(yè)大學(xué) a)建筑與藝術(shù)學(xué)院，b)數(shù)字人居環(huán)境研究實驗室，合肥 230000)

2019 年5 月9 日《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確指出要堅持“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃觀.即持續(xù)優(yōu)化生產(chǎn)力布局來實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，建立國土空間規(guī)劃定期評估監(jiān)測制度，并將其作為國土空間規(guī)劃實施所必備的基本法定程序，貫穿于規(guī)劃的全程，形成“實施—監(jiān)測—反饋—調(diào)整—實施”的良性循環(huán)，以保障規(guī)劃落地實施的時效性和權(quán)威性[1].這一論斷將監(jiān)督預(yù)警環(huán)節(jié)作為國土空間規(guī)劃的重要部分而保留下來.土地利用總體規(guī)劃對將來一段時期的土地用途及用地指標進行了設(shè)計及約束，是協(xié)調(diào)人地關(guān)系及分配各種資源的有效手段，并且為編制修規(guī)和城鄉(xiāng)規(guī)劃提供了重要抓手和參考.土地利用規(guī)劃的影響面較為廣泛，涉及土地優(yōu)化、社會生產(chǎn)、金融、生態(tài)保護等多領(lǐng)域，而規(guī)劃本身處于這些領(lǐng)域之上，在城市發(fā)展的決策過程中發(fā)揮引領(lǐng)作用.

土地利用評價是土地管理及學(xué)術(shù)研究的熱點問題，包含了基期年、評估年、規(guī)劃年的開發(fā)及保護利用情況對比.就像人每年需要做一次體檢一樣，城市規(guī)劃體檢評估也需要定期進行，以保證“實施—反饋”渠道的暢通.在鄉(xiāng)村振興大熱的背景下，為更有效地承接上位規(guī)劃，需要及時對現(xiàn)行鎮(zhèn)級及村莊規(guī)劃進行效用評價.而對于土地規(guī)劃布局的評價仍以土地適宜性評價為主，建立規(guī)劃長效監(jiān)督機制也是保障規(guī)劃行穩(wěn)致遠及為政府合理決策提供抓手的環(huán)節(jié)[2].本文針對舒城縣五顯鎮(zhèn)鎮(zhèn)域的土地利用總體規(guī)劃的基期年、評估年及目標年(實施過程及結(jié)果)的差異進行對比研究，從圖斑及3 大空間功能區(qū)的空間吻合度及指標測算來對規(guī)劃落地的成效前后進行一致性評測，并采用系統(tǒng)分析及動態(tài)演變評估相結(jié)合的空間規(guī)劃評價體系作為鎮(zhèn)域規(guī)劃監(jiān)測和評估標準[3-5].

1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)處理

1.1 研究區(qū)概況

五顯鎮(zhèn)隸屬于安徽省六安市舒城縣，地理范圍為東經(jīng)116°32″～116°42″，北緯31°16″～31°22″，地處國家5A 級旅游風(fēng)景區(qū)萬佛湖西岸.鎮(zhèn)區(qū)距縣城40 km，距合肥市開發(fā)區(qū)僅36 km.鎮(zhèn)區(qū)面積截至2019 年末為10 119.13 ha，下轄16 個村及1 個街道，共365 個村民組，人口約為3.8萬人.

2015 年變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，五顯鎮(zhèn)總面積為10 119.04 ha，其中農(nóng)用地為8 829.85 ha，占土地總面積87.26%；建設(shè)用地為1 044.12 ha，占土地總面積的10.32%；其他用地為245.07 ha，占土地總面積的2.42%.

2019 年末三調(diào)數(shù)據(jù)顯示，五顯鎮(zhèn)現(xiàn)狀土地總面積為10 119.13 ha，其中農(nóng)用地為9 138.13 ha，占土地總面積的90.30%；建設(shè)用地為847.77 ha，占土地總面積的8.38%；其他用地為133.23 ha，占土地總面積的1.32%.

1.2 數(shù)據(jù)來源及預(yù)處理

研究節(jié)點分為土地變更調(diào)查基期年(2015 年)、土地利用評估年(2017 年)、三調(diào)土地利用現(xiàn)狀年(2019 年末)和土地利用規(guī)劃目標年(2020 年)4 個節(jié)點.土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)來源于基數(shù)轉(zhuǎn)換后的舒城縣土地變更統(tǒng)計調(diào)查矢量數(shù)據(jù)；中期評估年土地數(shù)據(jù)源于地理空間數(shù)據(jù)云網(wǎng)站(http://www.gscloud.cn)Landsat 8 OLI_TIRS 衛(wèi)星數(shù)據(jù)集獲取的2017-07-25 云量≤5%的30 m 精度遙感影像，通過在ENVI 軟件中經(jīng)過輻射定標及氣象矯正，運用目視監(jiān)督分類方法進行圖斑解譯后進行柵格轉(zhuǎn)矢量的文件[6]，將五顯鎮(zhèn)土地分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和其他用地3 大類空間，之后導(dǎo)入ArcGIS 10.8 軟件進行土地重分類及符號化等操作；三調(diào)現(xiàn)狀年數(shù)據(jù)來源于舒城縣自然資源和規(guī)劃局；土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)來源于《舒城縣土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)》.由于水庫水面在土地分類中屬于建設(shè)用地，則手動矯正3 個階段3大空間分布圖中鎮(zhèn)域東北部的水域為建設(shè)用地.經(jīng)過GIS 重新分類歸并后4 個階段的3 大空間情況見圖1.

圖1 五顯鎮(zhèn)各研究階段土地利用3 大類空間情況

將五顯鎮(zhèn)土地變更調(diào)查及三調(diào)現(xiàn)狀土地利用數(shù)據(jù)按照《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)[7]及《中華人民共和國土地管理法》[8]所規(guī)定的3大地類標準進行基數(shù)轉(zhuǎn)換，將圖斑劃分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地及其他用地1 級地類，其中基期年及現(xiàn)狀年下分12 個2 級地類.

評價尺度選擇功能區(qū)級，如某塊圖斑規(guī)劃為耕地，但實際轉(zhuǎn)化為園地，若按圖斑吻合度測算，則該變換不符合規(guī)劃，但按3 大空間的功能區(qū)級吻合度進行測算，2 類用地都屬于農(nóng)業(yè)用地，則該變換可能是吻合的.中期評估年數(shù)據(jù)來源于遙感解譯，為保證研究尺度適用及數(shù)據(jù)精確性，吻合度及土地利用轉(zhuǎn)移矩陣的評價僅對數(shù)據(jù)進行功能區(qū)級別劃分，見表1.

表1 五顯鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀

2 研究方法

2.1 指標完成度評價

指標完成度的定量分析目的是量化評價規(guī)劃的實施效果，主要是對各類用地圖斑的統(tǒng)計對比，并計算前后數(shù)量的變化及占比以確定指標完成度情況.在評估時間節(jié)點的選擇上，通常選擇基期年、評估年及現(xiàn)狀年(規(guī)劃目標年)3 個階段進行評估.“一致性”檢驗的實施，主要考察指標完成度及圖斑吻合情況，即定量及定位考察，屬于“指標性”評估.“一致性”檢驗主要分為2 種形式：一是指標數(shù)量的考察，分析規(guī)劃與評估年現(xiàn)狀的指標完成度，從而考察指標數(shù)量的落實完成情況，屬于客觀的數(shù)值考察；另一種考察則側(cè)重“兩張圖”之間的吻合度，從圖斑的數(shù)量、用途性質(zhì)和位置與土地利用規(guī)劃進行吻合度比對分析，只要高度吻合，規(guī)劃就是有效的.這些評價往往基于定性、定量以及定位3 方面來研究，但單純主觀的定性研究不能直觀地在地塊圖斑層面體現(xiàn)規(guī)劃與實際的差異性，在主觀評價以外還需輔以定量及定位研究保證評價標度的廣泛性，以保持客觀指標和主觀感受相統(tǒng)一.

2.2 土地利用程度綜合指數(shù)

土地利用程度綜合指數(shù)(L)反映了一定時期區(qū)域內(nèi)土地的人工化的開發(fā)強度，反映了一定程度的自然屬性與人為因素的疊加效應(yīng)，也體現(xiàn)了人為活動對區(qū)域的擾動程度及發(fā)展趨勢，能夠?qū)ν恋乩玫纳疃群蛷V度進行評測，其計算公式為

其中，iA為參考前人研究所給定的土地利用分級指數(shù)，人造建設(shè)用地為4，耕地及其他農(nóng)用地為3，林草湖用地為2，未利用地為1；C i為i地類所占比例.

2.3 功能區(qū)空間吻合度評價

定量評價部分主要按照土地利用各地類指標的完成度進行.定位分析部分則參考王婉晶和段騰等[9-10]使用的方法測算圖斑的空間吻合度，其采用GIS 軟件疊加分析中的相交(intersect)、融合(dissolve)、擦除(erase)、標識(identity)以及交集取反(symmetrical difference)等工具實現(xiàn)，使用Excel數(shù)據(jù)透視表導(dǎo)出數(shù)據(jù)進行梳理，將規(guī)劃及現(xiàn)狀圖斑進行空間疊合，相交后創(chuàng)建土地轉(zhuǎn)移矩陣以進行后續(xù)操作.吻合度評價分為基期年至評估年的規(guī)劃執(zhí)行過程評價以及基期年至目標年的規(guī)劃結(jié)果評價，其中功能區(qū)吻合度評價按照圖2 的模型解釋[11].

圖2 規(guī)劃執(zhí)行過程與結(jié)果的圖斑變化情況分類

評價規(guī)劃過程的功能區(qū)空間吻合度P1，思路是考察基于規(guī)劃基期年到評估年的功能區(qū)變化情況.由于規(guī)劃過程的調(diào)整必須嚴格符合規(guī)劃，即P1等于1 才證明調(diào)整是符合規(guī)劃的，其余值均為不符合規(guī)劃調(diào)整.具體計算過程見式(2)：

其中，Cb1i為評價年i地類圖斑發(fā)生變化中不符合規(guī)劃部分的面積，ha；G1i為評價年i地類圖斑規(guī)劃總面積，ha.

評價規(guī)劃年過程和結(jié)果的吻合度，同時滿足“數(shù)量”和“位置”2 個條件，才算滿足規(guī)劃要求.對于結(jié)果的評價，無論其在過程中發(fā)展和實施的快慢，只要在基期年至規(guī)劃完成的目標年的整體調(diào)整程度符合規(guī)劃方案，即可以認為達到了規(guī)劃的既定目標.在評價時Ⅰ級類P2為1，其余值分為4 個等級.規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的圖斑吻合度測算，按

進行.其中，P2為規(guī)劃結(jié)果年的圖斑的吻合度；x2i為規(guī)劃目標年i圖斑的面積，ha；C2i為目標年i圖斑調(diào)入面積不符合規(guī)劃的部分，ha；NC2i為評價年i地類規(guī)劃未實施的圖斑面積，ha；G2為研究區(qū)總面積，ha.規(guī)劃結(jié)果年的圖斑空間吻合度P2的大小表示評價年吻合程度的高低，數(shù)值為0～1，當其趨近1 時表示某地類的規(guī)劃吻合度高.

2.4 土地轉(zhuǎn)移矩陣分析

土地轉(zhuǎn)移矩陣分析的主要目的是測算研究區(qū)3 個發(fā)展階段的地類轉(zhuǎn)出及轉(zhuǎn)入數(shù)量與狀態(tài)，以結(jié)合圖斑的吻合度進行宏觀總量的把控及對土地結(jié)構(gòu)的變化趨勢和轉(zhuǎn)換大方向作出準確研判.對于評價某地塊或功能區(qū)及圖斑的不同變換形式、轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出土地的量化測算等內(nèi)容，創(chuàng)建土地類型轉(zhuǎn)移矩陣是能夠較為直觀地展示一定時期土地變化趨勢的一種方法.使用GIS 軟件的疊加分析工具，將各發(fā)展階段用地兩兩進行相交處理，所得數(shù)據(jù)表轉(zhuǎn)儲為Excel文件，并對表數(shù)據(jù)進行梳理，且使用數(shù)據(jù)透視表功能進行轉(zhuǎn)移矩陣的創(chuàng)建，可直觀準確地表達研究區(qū)土地類型的變化.其表達式為

其中，P為土地類型轉(zhuǎn)移矩陣；a、b分別為研究初期和末期的用地類型；n為用地圖斑類型數(shù)量.

3 結(jié)果分析

根據(jù)表1，可進一步得出現(xiàn)狀年對比規(guī)劃目標年的指標總體完成情況，見表2.圖3 顯示了現(xiàn)狀年及目標年的差異，即現(xiàn)狀年不符合規(guī)劃要求的圖斑.

圖3 三調(diào)現(xiàn)狀年與規(guī)劃目標差異

表2 五顯鎮(zhèn)目標年土地利用總體規(guī)劃指標完成情況

由圖3 可以發(fā)現(xiàn)，除統(tǒng)計口徑的差異外，現(xiàn)狀圖斑與規(guī)劃沖突之處均勻散布于鎮(zhèn)域各處，在建成區(qū)和主要河道沿線及中心村分布較為集中.規(guī)劃年的其他土地指標完成情況較低，尤其是水域完成度只有0.64，根據(jù)圖4(c)及表3 可以發(fā)現(xiàn)，沿鎮(zhèn)域2 條主要河道兩岸的狹長部分(17.74 ha)均復(fù)墾為耕地了.指標完成度結(jié)果初步顯示，五顯鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用地的整體規(guī)劃實施效果及耕地、林地保護工作成效顯著.其他土地指標變化較大，具體細化到功能區(qū)的變化情況需要進行3 大空間吻合度的測算.

根據(jù)式(1)可得出表3 及圖5 五顯鎮(zhèn)各村土地利用程度的綜合現(xiàn)狀指數(shù).由表3 和圖4 可知，鎮(zhèn)域現(xiàn)狀年靠東部的區(qū)域土地利用強度最高，向西部依次遞減，其中東部土地使用較為集中緊湊，且有大規(guī)模的人工地表.由圖1 各發(fā)展階段零碎分散的建設(shè)用地布局，以及土地利用規(guī)劃圖中鎮(zhèn)區(qū)整體集約緊湊化的城區(qū)建設(shè)用地布局就可初步推測，各時段建設(shè)用地的執(zhí)行結(jié)果的吻合度可能不理想.結(jié)合表4、圖4(a)以及衛(wèi)星影像綜合分析，發(fā)現(xiàn)基期年至評估年僅2 a 內(nèi)五顯鎮(zhèn)新增農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的數(shù)量較多，其部分可能源于遙感數(shù)據(jù)精度造成的解譯誤差，還有部分統(tǒng)計口徑變化的原因.例如圖4(a)、圖4(b)顯示鎮(zhèn)域東部1 處較大圖斑在2 a 時間內(nèi)先從農(nóng)業(yè)用地整體轉(zhuǎn)換為其他用地，后又部分轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)用地；從圖4(b)和圖4(c)可知，某部隊的統(tǒng)計口徑也從農(nóng)業(yè)用地(林地)轉(zhuǎn)換為了建設(shè)用地.

表3 五顯鎮(zhèn)土地利用程度綜合現(xiàn)狀指數(shù)

圖4 各評估階段五顯鎮(zhèn)3 大地類空間轉(zhuǎn)換

圖5 五顯鎮(zhèn)土地利用程度綜合現(xiàn)狀

在保持五顯鎮(zhèn)現(xiàn)有基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定的前提下，與縣域永久基本農(nóng)田劃定中基本農(nóng)田布局銜接，將現(xiàn)狀地類為非耕地的基本農(nóng)田和近期重點項目建設(shè)用地范圍內(nèi)的基本農(nóng)田調(diào)出，同時將交通沿線、集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)入，確?；巨r(nóng)田總體穩(wěn)質(zhì)增量；林地總體指標完成度較好，規(guī)劃將建設(shè)占用和納入新增耕地項目的林地調(diào)出，同時將新增加林地調(diào)入，保持現(xiàn)有林地面積基本穩(wěn)定，林地布局更加優(yōu)化；建設(shè)用地目標總量整體情況比較符合規(guī)劃.

結(jié)合圖3 和圖4(c)可知，鎮(zhèn)域大量零散分布的閑置宅基地逐步規(guī)整為耕地.結(jié)合縣域制定村莊布點規(guī)劃及建設(shè)用地增減掛鉤試點，逐步有序撤并人口稀少的自然村、空心村，引導(dǎo)和加強農(nóng)民自發(fā)向中心村聚集，形成了適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)村發(fā)展要求的中心村分布格局.

根據(jù)表4 各發(fā)展階段的土地轉(zhuǎn)移情況，可以發(fā)現(xiàn)中期評估年與前后2 個時段的建設(shè)用地及農(nóng)業(yè)用地相互轉(zhuǎn)換的指標變化較大且2 次變換有互補態(tài)勢.推測這一是因為地類統(tǒng)計口徑的不同和監(jiān)督分類的土地遙感數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)譯環(huán)節(jié)出現(xiàn)了誤差；二是由于2014 年底五顯鎮(zhèn)進行了耕地補充的重新規(guī)劃，使耕地質(zhì)量得到了保質(zhì)提升.結(jié)合圖4(c)2019 年現(xiàn)狀與2020 年規(guī)劃目標土地差異的變換圖像來看，建設(shè)用地中復(fù)墾耕地和農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)出的數(shù)量大致相當，這說明五顯鎮(zhèn)在目標年時段耕地占補得到了一定平衡.其中，五顯村和下河村的耕地占補平衡量比較多；某部隊由于其特殊的用地性質(zhì)在3 大空間的分類上處于建設(shè)用地及農(nóng)業(yè)用地之間，存在統(tǒng)計口徑的差異(鎮(zhèn)域東南部部分水庫水面的變化也顯示了部分兩規(guī)統(tǒng)計口徑差異的存在).

表4 各發(fā)展階段3 大空間轉(zhuǎn)移矩陣 ha

根據(jù)式(2)及圖2(a)可得出五顯鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行過程的功能區(qū)空間吻合度P1.表5 顯示了五顯鎮(zhèn)基期年至評估年功能區(qū)的圖斑調(diào)整中不符合規(guī)劃的數(shù)量及空間吻合度.由表5 可知，規(guī)劃執(zhí)行過程中的五顯鎮(zhèn)功能區(qū)吻合度均不符合規(guī)劃要求.其中較高吻合的部分為農(nóng)林用地區(qū)，農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃中的變化較為符合預(yù)期，吻合度達0.98；其他用地區(qū)吻合度最低.結(jié)合上文的分析，推測其原因可能是水庫水面的統(tǒng)計口徑變化和部分河道沿線土地的復(fù)墾所致.

表5 規(guī)劃執(zhí)行過程五顯鎮(zhèn)功能區(qū)吻合度

規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的功能區(qū)吻合度測算的指標系數(shù)分檔見表6，共分為5 級.其中Ⅰ級為完全符合，即理論上的規(guī)劃完美實施情況應(yīng)當在規(guī)劃年實現(xiàn)；當P＜1 時，代表現(xiàn)實距離規(guī)劃仍有距離，實施與規(guī)劃不符合；Ⅴ級代表實施效果較差，需要在評估中重點對其變化情況進行分析.根據(jù)式(3)及圖2(b)～圖2(d)的模型可得出表7.從表所示規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的功能區(qū)吻合度測算可以看出，五顯鎮(zhèn)2019 目標現(xiàn)狀年至2020 規(guī)劃目標年末林業(yè)用地區(qū)空間吻合度最高，達0.97；其次為農(nóng)業(yè)用地區(qū)，達0.87；吻合度最差的是其他用地區(qū)，只有0.61.

表6 功能區(qū)空間吻合度分級表

表7 規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果五顯鎮(zhèn)功能區(qū)吻合度

由圖6(a)可以發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)區(qū)五顯村中部及光明村有大量規(guī)劃建設(shè)用地指標閑置，若干中心村有零散的違規(guī)建設(shè)用地.這說明五顯鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展中的進度較為滯后，實際城鎮(zhèn)化進程與土地利用規(guī)劃預(yù)期目標不匹配，且部分村出現(xiàn)施工建設(shè)先行，規(guī)劃審批滯后的情況.當?shù)卣畱?yīng)當加強土地利用規(guī)劃與管理，合理調(diào)配建設(shè)用地存量指標，嚴格控制建設(shè)用地增量指標.

圖6 規(guī)劃結(jié)果評價中各功能區(qū)調(diào)入部分不符合規(guī)劃及規(guī)劃未實施情況

從農(nóng)業(yè)用地區(qū)的規(guī)劃完成情況來看，未實施的耕地指標最多，達142.48 ha(見表7).超出規(guī)劃范圍的土地復(fù)墾以及耕地指標未實施為整體均勻散布于整個鎮(zhèn)域，尤其是鎮(zhèn)域東南部景山、清塘和大路3 個村的耕地指標完成較少，存在大量規(guī)劃未實施的耕地，耕地開、復(fù)墾較為滯后.林地的整體規(guī)劃完成效果很好，除去某部隊內(nèi)部統(tǒng)計口徑差異的圖斑，整體鎮(zhèn)域林地保有量及調(diào)整情況基本符合預(yù)期，也基本是其他性質(zhì)土地退還為林地(一是坡耕地退耕還林，二是宜林荒山荒地造林).此外，其他土地未實施的面積也較多.結(jié)合圖6(d)的均勻散布圖斑及現(xiàn)狀圖斑可以推測，坑塘水面在土地利用規(guī)劃中列入了其他用地，屬于統(tǒng)計口徑的差異.

4 結(jié)語

本文使用ArcGIS 軟件及相關(guān)疊加分析工具，并結(jié)合已有研究，選取了3 個研究時段及4 個節(jié)點進行分析.在適當調(diào)整部分測算標度的基礎(chǔ)上，進行了土地轉(zhuǎn)移矩陣分析，同時進行了土地利用規(guī)劃和現(xiàn)狀的數(shù)量評價與空間位置的吻合度測算.研究發(fā)現(xiàn)，有部分類型的圖斑在不同規(guī)劃統(tǒng)計口徑下存在數(shù)量不一的情況，相信在“多規(guī)合一”工作的推進下，此類現(xiàn)象會被逐步消除.

此外，研究還發(fā)現(xiàn)，五顯鎮(zhèn)與傳統(tǒng)地區(qū)的道路沿線發(fā)展模式有所不同，其地塊發(fā)展變化呈散發(fā)狀，即均勻散布于鎮(zhèn)域各處，在鎮(zhèn)區(qū)中心村有小幅度的集中態(tài)勢；五顯鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化進程中土地實際使用與規(guī)劃目標之間存在步調(diào)不協(xié)調(diào)、空間不吻合、建設(shè)用地指標閑置較多的現(xiàn)象.對此，可以通過空間吻合度、指標測算及土地轉(zhuǎn)移矩陣的創(chuàng)建進行多維度綜合研判，對其規(guī)劃過程和結(jié)果的宏觀數(shù)量及位置進行把控，以保證國土空間規(guī)劃的順利實施.