楊永霞

（內(nèi)蒙古額濟納旗財政國庫支付中心，內(nèi)蒙古 阿拉善 735400）

近年來，政府與社會資本合作模式成為各地區(qū)發(fā)展的重要策略，這一模式可以有效提高地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率與質(zhì)量，還可以保證在制度優(yōu)化的同時，降低參與建設(shè)單位的風(fēng)險。然而，PPP模式在實際應(yīng)用中經(jīng)常會出現(xiàn)一些問題，如模式運行常會受到各種外界因素的影響。文章對我國PPP模式的發(fā)展、存在的問題以及解決方案進行總結(jié)分析，以提高該模式應(yīng)用的合理性，并保證地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠滿足社會發(fā)展需要。

一、我國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國家宏觀經(jīng)濟市場環(huán)境

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展方式都發(fā)生了翻天覆地的變化。但在經(jīng)濟快速增長的同時，一些新的挑戰(zhàn)也接踵而至。因此，在當前國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展的大背景下，我國各地區(qū)亟須重視經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定運行，這樣才能確保經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和民生改善。首先，要保證能夠補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域建設(shè)資金缺口，借助PPP模式，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項目推向社會資本市場；其次，要在發(fā)展中提升公共資源利用效率，同時減輕地方政府的財政負擔；最后，為滿足科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的需要，地區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)通常需要基于長遠發(fā)展的眼光進行宏觀戰(zhàn)略考量，若要確保區(qū)域長遠發(fā)展，應(yīng)注重社會資本的合理引入。

（二）投融資體制改革背景

對社會資本和政府合作模式展開總結(jié)和分析，可以發(fā)現(xiàn)這一模式適應(yīng)當前我國金融體制環(huán)境，PPP模式的應(yīng)用可以將社會資本更好地引入公共投資領(lǐng)域，同時解決公共服務(wù)在發(fā)展中遇到的融資難、融資貴等問題。李克強總理曾在兩會上明確指出，要在增加公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮出政策性金融和開發(fā)性金融的作用以及相對應(yīng)的部署要求。另外，我國還出臺了《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，旨在對金融行業(yè)進行調(diào)整，從而為社會資本和政府的合作創(chuàng)造良好環(huán)境，為各個項目的順利開展提供良好保障。當下，國務(wù)院也推出了與創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會資本相關(guān)的文案，其中多次提及政府與社會資本合作項目等內(nèi)容。因此，各地區(qū)在發(fā)展中不僅要提升對政府與社會資本合作模式的重視度，推動混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，而且要實現(xiàn)投資主體個性化和多元化，并確保政府與市場之間處于良性關(guān)系，使政府職能于發(fā)展中轉(zhuǎn)變，充分展現(xiàn)市場對資源配置起到的作用。

二、當前PPP模式在我國的推廣應(yīng)用中存在的問題

（一）PPP模式法律風(fēng)險

對政府與社會資本合作模式進行總結(jié)分析能夠確定，這一模式背后的合同體系十分龐雜，其中最重要的當屬授權(quán)協(xié)議，這是簽訂PPP合同與其他協(xié)議的根本。因此，在深化落實PPP模式的背景下，須結(jié)合實際情況制定相應(yīng)的法律體系，以確保社會資本和政府相關(guān)合作項目能夠順利開展、有序推進。然而，在實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)議屬性定義不規(guī)范的情況，在明確合同的法律屬性時也經(jīng)常出現(xiàn)民事與行政區(qū)別不清晰等問題。因此，要真正實現(xiàn)共贏就需要結(jié)合實際情況明確法律條款，合理規(guī)避相關(guān)法律風(fēng)險，同時尊重雙方的意見，避免在實際合作中出現(xiàn)合同不規(guī)范或某些條款存在瑕疵導(dǎo)致風(fēng)險增加的情況。只有這樣才能保證政府與社會資本合作模式順利推進，推動政府與社會資本合作長久穩(wěn)定發(fā)展。

（二）PPP模式主體履約風(fēng)險

在政府與社會資本合作的模式中，須重視政府與社會資本的履約風(fēng)險問題，只有這樣才能保證政府與社會資本的合作長遠有序地進行下去。PPP模式下的主體履約風(fēng)險首先包括政府方的履約風(fēng)險，主要表現(xiàn)在信用方面。一些地區(qū)的政府部門經(jīng)常會出現(xiàn)過度使用協(xié)定權(quán)力、決策程序不規(guī)范、信息公開不及時等問題，導(dǎo)致合作項目的推進受到不同程度的影響，甚至直接影響社會資本的投資計劃。不僅如此，政府部門在工作中出現(xiàn)的隨意調(diào)整項目管理條款、言行不一、朝令夕改等現(xiàn)象在政府部門人員換屆時尤為明顯，致使社會資本在與政府部門合作時如履薄冰，在項目建設(shè)中通過刻意延緩工期等方式降低政府部門出現(xiàn)履約風(fēng)險的概率。其次是社會資本方面的履約風(fēng)險，在項目建設(shè)過程中，政府部門決定了項目能否成功落地，而社會資本決定了項目能否順利實施。

三、破解PPP模式在市場應(yīng)用中面臨的問題

（一）強化制度改革，彰顯社會資本在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的作用

在開展實際工作的過程中，想要提升社會資本和政府之間的合作質(zhì)量和效率，并將項目價值充分展現(xiàn)出來，需要依靠政府與社會資本合作模式對投融資體制進行改革。例如，在發(fā)展中以信用融資體制為主體，將其轉(zhuǎn)換為項目融資體制，不僅能夠提升融資效率，而且能有效預(yù)防融資風(fēng)險。改革的目的就是將以政府為主體的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣Y本為主體的運行模式，借此調(diào)整債務(wù)主體，進而優(yōu)化政府負債結(jié)構(gòu)，減輕項目建設(shè)與運營過程中地方政府的財政負擔。另外，在這一過程中，要依靠政策落實政府部門釋放財政紅利，保證公共財政的可持續(xù)性。因此，在當前的社會背景下，有關(guān)部門要結(jié)合實際情況強化制度改革，保證可以在政府與社會資本合作的過程中將社會資本的地位展現(xiàn)出來，充分發(fā)揮其在國家建設(shè)和落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的作用，使兩者建立平等的合作關(guān)系。在制度建設(shè)的同時，還應(yīng)努力開拓市場環(huán)境，實現(xiàn)公平競爭，大大提高民營資本的參與意愿，同時還要給予民營資本鼓勵，令其在參與PPP項目競爭時，能夠積極創(chuàng)新技術(shù)和管理方式，以此提高自身的競爭力。

要特別指出的是，在強化制度改革的同時，應(yīng)提升對地方政府的重視度，分析其執(zhí)行力。其中，PPP模式的實施對我國相關(guān)行業(yè)的職業(yè)素養(yǎng)、管理體制等提出了較高的要求，政府各級部門尤其是地方政府應(yīng)對PPP模式的優(yōu)勢有充分的認識，熟練掌握PPP模式的應(yīng)用方式，避免以單純解決資金問題為目的引入該模式。同時，地方政府在落實相關(guān)制度、機制的過程中，要重視內(nèi)部協(xié)同合作，嚴格執(zhí)行相應(yīng)行政流程，充分提高行政效率與實際操作能力，并公開選擇社會資本。此外，地方政府要定期公示財政承受能力相關(guān)指標，將PPP項目的相關(guān)信息定期披露出來，包括監(jiān)管信息和項目具體情況等，這樣便能切實調(diào)動起社會資本的參與性和積極性，提高社會資本參與的積極性。

（二）強化重諾履約機制，建立社會資本正常退出機制

近幾年，我國有關(guān)部門十分關(guān)注政府與社會資本合作模式下的退出機制設(shè)計，國務(wù)院、發(fā)改委、財政部均在不同階段的文件中提到過PPP項目退出路徑等實施綱領(lǐng)，但在政策落實過程中仍存在一些問題，因此需要進一步以社會資本正常化退出為中心，制定相關(guān)機制。首先，在發(fā)展過程中需要探索建立以特定形式為主的政府與社會資本合作產(chǎn)權(quán)交易中心，并利用確認運營權(quán)轉(zhuǎn)讓流通等方式，幫助社會資本實現(xiàn)安全退出；其次，還可以通過政府指導(dǎo)的方式，組織社會資本參與地區(qū)股權(quán)交易市場，如資產(chǎn)證券、新三板等，以此保證其在運行不受影響的同時實現(xiàn)低成本退出；最后，在PPP模式準備階段，政府部門須同社會資本基于合同條款制定具體的退出機制，這樣既可以保證雙方能夠認真履約，又可以保證項目運營的合理性，從而確保社會資本在區(qū)域建設(shè)中發(fā)揮理想作用。

例如，公路的建設(shè)以《公路法》等相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，可以將其劃分為政府還貸型公路和經(jīng)營型公路兩種類型，前者是由相關(guān)部門建設(shè)的收費公路，后者則是由政府受讓或民間經(jīng)濟組織建設(shè)的收費公路。要確保重諾履約機制、社會資本退出機制的完全落實，首先要合理劃分兩個原有類型的收費公路屬性，其次要明確公路建設(shè)涉及的政府與社會資本的責任、義務(wù)，并對存在的糾紛和矛盾點進行有效預(yù)防，只有這樣才能發(fā)揮好PPP模式在建設(shè)中的作用?？梢?，退出機制本質(zhì)上需要建立在屬性、責任、義務(wù)劃分良好以及糾紛、矛盾有效預(yù)防的基礎(chǔ)上，只有這樣才能實現(xiàn)重諾履約，并確保社會資本的正常退出。

另外，在強化重諾履約機制和社會資本正常退出機制的同時，相關(guān)部門還應(yīng)加強社會資本方核心能力的建設(shè)。因為PPP模式涉及項目運作的全流程，所以其需要具備良好的運作能力，同時其也對社會資本本身提出了較高的要求。首先，在合作的過程中要指導(dǎo)社會資本方強化自身的技術(shù)建設(shè)，并借助技術(shù)整合等方式，不斷提升自身的核心專業(yè)技術(shù)，提升社會資本實際運營效率；其次，要指導(dǎo)社會資本加強對人員、技術(shù)的引進，并強化其項目策劃能力、資源整合能力及專業(yè)運作能力等；最后，在合作的過程中，相關(guān)部門應(yīng)通過多方聯(lián)合的方式，發(fā)揮資源、資質(zhì)優(yōu)勢，并降低相關(guān)風(fēng)險，即通過共同合作和共享收益的方式，確保項目自身的整體質(zhì)量。

（三）完善PPP模式的立法和監(jiān)管

PPP模式本質(zhì)上還具有兩個特殊性，首先是項目的特殊性，PPP模式下的項目本質(zhì)上關(guān)乎國計民生，其次為合作雙方的特殊性，一方為具有公權(quán)力的政府，另一方則為私營的社會資本，兩個特殊性的影響很容易導(dǎo)致主體履約風(fēng)險、法律風(fēng)險的出現(xiàn)。早在2004年，國外便有研究指出可提前預(yù)判PPP項目中存在的系統(tǒng)性風(fēng)險，各參與方應(yīng)盡量識別、分析風(fēng)險，并對風(fēng)險進行量化，這樣可以做到系統(tǒng)地防范風(fēng)險。因而，在宏觀層面要注意制度層面的建設(shè)，基層方面則應(yīng)嘗試建立有效風(fēng)險承擔機制，以此增強社會資本的信心，并使其效力充分發(fā)揮。基于PPP模式的主體履約風(fēng)險、法律風(fēng)險，相關(guān)部門應(yīng)推動PPP領(lǐng)域的立法進展，確切的立法有助于降低主體履約風(fēng)險、法律風(fēng)險，并給予社會資本穩(wěn)定的預(yù)期同強烈的信心。而在推動立法工作開展的過程中，還應(yīng)注意加強監(jiān)管工作，明確社會資本和政府之間的合作項目，建立公示制度。

1995年之前，PPP政策尚未出臺，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目基本均由政府投資，且由國有企業(yè)實施，這導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)、效率低下等問題的出現(xiàn)。其中，監(jiān)管工作無法貼合實際需要是導(dǎo)致此類問題發(fā)生的因素之一。所以，監(jiān)管制度本身會對項目的實施和項目雙方起到制約作用，可以對項目落實過程中可能出現(xiàn)的問題、風(fēng)險進行有效監(jiān)控。因此，可以積極推動監(jiān)管工作的開展，定期公示相關(guān)合作項目的相關(guān)信息，包括合作進度和實際運行情況等，接受相關(guān)人員和部門的公開監(jiān)督。同時要降低主體履約風(fēng)險、法律風(fēng)險的發(fā)生，僅依靠單一主體進行監(jiān)管并不能完全實現(xiàn)實際目標?；诖?，可將監(jiān)管對象進一步延展到整個行業(yè)協(xié)會、非營利組織等社會結(jié)構(gòu)中，這樣便可以充分體現(xiàn)監(jiān)管工作的第三方優(yōu)勢，并且通過公示、第三方監(jiān)管的方式，充分體現(xiàn)監(jiān)管的社會化、多元化，從而適時降低法律風(fēng)險、履約風(fēng)險的發(fā)生概率。最后，PPP模式使商業(yè)銀行發(fā)展擁有了廣闊的前景，基于此，加大金融支持力度便成為PPP模式合理運營的重要支撐。因此，商業(yè)銀行可通過項目融資、并購貸款、理財資管業(yè)務(wù)等參與PPP項目，充分體現(xiàn)出PPP項目的個性化和多元化。同時，應(yīng)在現(xiàn)有金融支持的基礎(chǔ)上，將該項目的長期性體現(xiàn)出來，合理調(diào)節(jié)資管計劃和理財產(chǎn)品之間的風(fēng)險。在實際操作的過程中，應(yīng)致力于解決融資方式單一與融資難度較大的問題，在推進PPP項目開展的同時，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，引入市場化機制，并采用資產(chǎn)證券化融資，還可以通過發(fā)行公司債等方式，實現(xiàn)多元化融資，以此豐富融資選擇的方式，最大限度降低融資成本。

四、結(jié)語

不難發(fā)現(xiàn)，在當前社會與經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，政府與社會資本合作模式的應(yīng)用確實能為地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展帶來多方面的幫助，但在實際操作中，這一模式仍面臨諸多問題。因此在今后的發(fā)展建設(shè)中，各地區(qū)不僅要結(jié)合實際情況制訂相應(yīng)的發(fā)展計劃，而且應(yīng)結(jié)合地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實狀況作出合理可行的規(guī)劃。最重要的是，有關(guān)部門在發(fā)展中須將眼光放長遠，通過優(yōu)化體制機制進一步提升政府與社會資本合作模式應(yīng)用的合理性，并構(gòu)建出規(guī)范的法律保障環(huán)境，進而全面推動我國政府與社會資本合作模式長久穩(wěn)定運行。