文/沈陽市應(yīng)急管理事物服務(wù)中心 王碩

預(yù)算是指在一定時間范圍內(nèi)對經(jīng)營、財務(wù)等方面的業(yè)務(wù)情況作出預(yù)測，通常是由企業(yè)或部門的管理人員，結(jié)合下一年或未來一段時間的經(jīng)營目標(biāo)或市場環(huán)境所做的財務(wù)計劃。全面預(yù)算是在預(yù)算的基礎(chǔ)上，基于預(yù)算前提條件的變化進(jìn)行靈活的調(diào)整，更強(qiáng)調(diào)過程控制，使預(yù)算在執(zhí)行的過程中不會偏離目標(biāo)太遠(yuǎn)，始終在合理的范圍之內(nèi)。全面預(yù)算管理包括對未來支出的計劃，涉及所有分支部門，涵蓋詳盡的開支，需要約束力支撐及權(quán)力部門監(jiān)管，對于貫徹落實國家的各項方針政策、順利完成各項任務(wù)指標(biāo)具有重要意義。

行政事業(yè)單位履行執(zhí)法監(jiān)督和社會管理職能，其預(yù)算的特殊性在于，由國家財政部管轄，一般是全額財政撥款。在預(yù)算管理相關(guān)法規(guī)條例不斷發(fā)展完善的當(dāng)下，行政事業(yè)單位預(yù)算制度的特殊性再次表明開展全面預(yù)算管理的重要性。隨著各地預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的陸續(xù)上線，信息化強(qiáng)度的逐步提升，全面預(yù)算管理推行的重要性也逐步增強(qiáng)，在新發(fā)展格局下，行政事業(yè)單位需要在預(yù)算管理上逐步提高主觀能動性，不斷適應(yīng)當(dāng)今社會發(fā)展對公共部門的要求。

閱讀整理大量關(guān)于行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理相關(guān)文章，研究內(nèi)容對象主要分為宏觀行政事業(yè)單位以及具體行政事業(yè)單位兩類。自2008年起，專家學(xué)者對行政事業(yè)單位相關(guān)研究呈快速增長趨勢，說明對該特有政治體制的研究逐漸增多。在文獻(xiàn)整理過程中，通過對關(guān)鍵詞“行政事業(yè)單位”進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，對主要主題分布情況觀察可知關(guān)于預(yù)算管理的研究有446篇，研究數(shù)量處于中等水平，隨著2012年《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》的重新修訂、2014年《全國人大常委會關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》的通過、2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的發(fā)布，相關(guān)研究隨著政策的調(diào)整頒布逐漸增加。全面預(yù)算管理作為行政事業(yè)單位財務(wù)管理的重要手段之一，在行政事業(yè)單位中順利推行是必然趨勢。

關(guān)于全面預(yù)算管理的研究大多數(shù)以企業(yè)為主要研究對象，近年來，學(xué)者陸續(xù)展開對行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理研究。杭群英（2009）較早地從全面預(yù)算管理角度出發(fā)，分析行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理方法、控制體系及內(nèi)容、評價與考核這三部分的內(nèi)容，對行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度的完善提出對策建議；劉永澤，況玉書（2014）提出，由于行政事業(yè)單位對于管理會計的運用還不夠廣泛，因此行政事業(yè)單位應(yīng)該構(gòu)建包括全面預(yù)算系統(tǒng)的管理會計體系，充分論證了預(yù)算會計與管理會計之間的相關(guān)關(guān)系；張素蓉，李?。?020）從全面預(yù)算管理的本質(zhì)出發(fā)，將全面預(yù)算的邏輯起點定義為公司戰(zhàn)略，并從內(nèi)容、技術(shù)、需求及方法等4個方面出發(fā)，分析全面預(yù)算的驅(qū)動因素。專家學(xué)者對于行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理相關(guān)問題的研究在不斷深入。

一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的必要性

財政預(yù)算是政府調(diào)控國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要手段之一，體現(xiàn)了政府公共受托責(zé)任，反映了國家財政政策的方向，行政事業(yè)單位的績效評價是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。2018年9月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》文件中提出了對行政事業(yè)單位財務(wù)管理的新要求。在進(jìn)行預(yù)算管理時，應(yīng)該更加注重成本效益，明確責(zé)任約束，保證公共財政資金的節(jié)用裕民，促使行政事業(yè)單位依法審慎開展財政支出管理工作，盡職盡責(zé)，全面提升效能，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面預(yù)算管理從組織保證出發(fā)涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、分析以及激勵考核幾個部分，每一部分之間相互關(guān)聯(lián)，全面預(yù)算管理流程形成了良好的閉環(huán)管理模式。

（一）全面預(yù)算是協(xié)調(diào)組織內(nèi)部的必要策略。全面預(yù)算管理的形式包含自上而下、自下而上以及兩種方式相結(jié)合，通過全面預(yù)算管理，可以清晰了解組織內(nèi)部具體經(jīng)濟(jì)事項運行情況以及費用收支詳情，便于協(xié)調(diào)各級組織之間的關(guān)系，有利于上級組織決策的提出與形式的判斷，下級組織工作的落實。此外，全面預(yù)算存在于各組織的關(guān)系當(dāng)中，可以使各組織間的關(guān)系更加密切和深入。通過全面預(yù)算管理體系可以不斷挖掘新問題，在整個預(yù)算執(zhí)行過程中不斷找出新對策形成新思路，從而使結(jié)果與目標(biāo)趨于一致，對有限的資源進(jìn)行合理規(guī)劃，優(yōu)化整體效率。

（二）全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制的重要手段。楊立艷，王永成（2018）通過分析行政事業(yè)單位預(yù)算相關(guān)問題，提出全面預(yù)算管理作為各業(yè)務(wù)控制的連接橋梁以及內(nèi)部控制的有效方式，有利于行政事業(yè)單位實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動事前、事中以及事后的全過程控制。全面預(yù)算管理可以使收入更均衡穩(wěn)定、費用支出更合理合規(guī)，“全面”二字也體現(xiàn)了對內(nèi)控管理的范圍之廣，內(nèi)容之深。內(nèi)部控制是全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)支撐，全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制的一個重要手段，全面預(yù)算管理作為內(nèi)部控制的必要方式，對于經(jīng)濟(jì)活動的全面分析，違規(guī)行為的及時發(fā)現(xiàn)起著不可或缺的作用。

（三）全面預(yù)算是業(yè)績考核的基本標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)績考核需要詳細(xì)全面的數(shù)據(jù)支撐，全面預(yù)算管理可以將行政事業(yè)單位預(yù)算期內(nèi)的目標(biāo)量化和細(xì)化，具體到各部門，落實到個人，體現(xiàn)單位個體工作目標(biāo)的同時，預(yù)算結(jié)果也表明了業(yè)績的完成情況。全面預(yù)算績效管理體系建立在公平公正的基礎(chǔ)上，是員工、部門考核的重要依據(jù)，是考核質(zhì)量的重要保障，也在很大程度上對員工起到激勵作用。在這種管理機(jī)制下，行政事業(yè)單位可以建立相應(yīng)的考評機(jī)制，評估各項工作任務(wù)的完成情況、監(jiān)管資金的落實情況，實現(xiàn)各項費用的管控。

二、行政事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中存在的問題

（一）全面預(yù)算管理重視不足。由于行政事業(yè)單位制度的特殊性，資金一般由財政統(tǒng)一劃撥。財務(wù)預(yù)算管理體系尚未完善，對全面預(yù)算的重視程度不足，意識不到預(yù)算需要全體人員積極參加與配合。財務(wù)預(yù)算對各部門及所屬人員的約束力不足。業(yè)務(wù)審批程序不規(guī)范的現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致行政事業(yè)單位健全全面預(yù)算管理的任務(wù)無法很好地完成。部分行政事業(yè)單位仍然存在管理層對管理模式重視不足的問題，部分員工認(rèn)為預(yù)算管理是財務(wù)部門需要關(guān)注的問題，還有員工認(rèn)為只有管理層才需要參與預(yù)算管理工作，預(yù)算管理與自己關(guān)聯(lián)度較小，全面預(yù)算管理氛圍不夠濃厚，不利于全面預(yù)算績效管理的實施和推進(jìn)。對全面預(yù)算的理解認(rèn)識不夠，存在缺乏單位管理者有力支持的現(xiàn)象，也在很大程度上影響了全面預(yù)算管理的落實。

（二）執(zhí)行過程流于形式。當(dāng)前，行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作具體流程和細(xì)則還有待完善。行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中不傳達(dá)、不跟蹤是預(yù)算管理過程中常見問題之一。全面預(yù)算管理工作從制定、執(zhí)行、修改到完成需要經(jīng)歷一個完整的時間鏈，由于持續(xù)時間長，容易存在缺乏過程控制以及有效的監(jiān)管等問題，各部門參與情況參差不齊。大多數(shù)單位仍然以結(jié)果治理為主，缺少全面預(yù)算管理中的過程控制，造成預(yù)算和執(zhí)行差異較大的現(xiàn)象。預(yù)算難以實現(xiàn)全面控制與執(zhí)行，流于形式現(xiàn)象嚴(yán)重，有效的過程管控不到位，預(yù)算管理效果不顯著。

（三）預(yù)算績效管理體系不完善。目前，我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理還處于初級階段，相較于企業(yè)，管理體系尚未完善，預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行偏差較大、績效指標(biāo)與體系不明確、績效結(jié)果評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題對于全面預(yù)算管理的執(zhí)行激勵和約束作用不顯著。全面預(yù)算管理的目的難以達(dá)到，執(zhí)行結(jié)果主要表現(xiàn)為責(zé)任不清以及獎懲不明，預(yù)算績效管理難以落實到各級組織及個人，作為提升全面預(yù)算管理水平的重要手段，難以發(fā)揮其資源效率有效配置的作用。

（四）缺乏有效的信息系統(tǒng)支撐。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時代背景下，信息質(zhì)量問題、信息系統(tǒng)開發(fā)問題有待進(jìn)一步解決和提升。在管理不斷發(fā)展和完善的過程中，相關(guān)信息智能化速度較慢，由于財務(wù)數(shù)據(jù)信息化程度較弱，無法及時進(jìn)行在線管控與分析，缺少動態(tài)監(jiān)管的有效方式，各部門之間關(guān)聯(lián)度不夠等問題導(dǎo)致對預(yù)算數(shù)據(jù)的對比分析不及時，不利于問題的發(fā)現(xiàn)與修正，為保證年下預(yù)算的額度，年末集中支出現(xiàn)象仍然存在，浪費腐敗等現(xiàn)象也容易滋生。信息系統(tǒng)支撐問題在一定程度上阻礙了全面預(yù)算管理工作的推行。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的對策建議

（一）提升全面預(yù)算管理意識，加強(qiáng)重視程度。預(yù)算不是精確的科學(xué)，不以追求精確為目的，需要全員的積極參與及配合。預(yù)算目標(biāo)以個人為起點，展開預(yù)算管理工作；預(yù)算結(jié)果以個人為終點，將預(yù)算作為資源分配、過程控制、績效考核強(qiáng)有力的工具，有效開展日?；顒?，完成既定的目標(biāo)，形成閉環(huán)管理。量入為出，綜合平衡，實現(xiàn)效益優(yōu)先。全面預(yù)算管理包含柔性控制與強(qiáng)制約束，有著較大的管理彈性，對預(yù)算指標(biāo)合理分解、責(zé)任主體的準(zhǔn)確落實、工作效率的逐步提高提供了可靠的保證。行政事業(yè)單位可以適當(dāng)增加關(guān)于全面預(yù)算管理的相關(guān)教育培訓(xùn)，增強(qiáng)全員的全面預(yù)算管理意識，加深對相關(guān)方針政策的深入領(lǐng)會。

（二）完善組織架構(gòu)，加強(qiáng)過程控制。全面預(yù)算管理的順利開展需要合理的組織架構(gòu)作為支撐，首先應(yīng)該成立預(yù)算管理委員會，各部門、條線通力配合，共同做好全面預(yù)算管理工作，明確目標(biāo)計劃任務(wù)，財務(wù)部門應(yīng)該與各業(yè)務(wù)部門緊密配合，圍繞收支兩條線，展開全面預(yù)算管理工作。目標(biāo)分解與結(jié)果反饋形成閉環(huán)管理，實現(xiàn)全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系，逐步推進(jìn)月度、季度、年度預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)。全體員工共同參與，加強(qiáng)全過程動態(tài)監(jiān)控，展開全方位部署，在預(yù)算與實際收支發(fā)生的偏差中及時發(fā)現(xiàn)問題、及時調(diào)整、及時反饋，合理統(tǒng)籌管理，推進(jìn)預(yù)算的執(zhí)行，完成預(yù)算目標(biāo)的任務(wù)，實現(xiàn)全面預(yù)算管理工作的目的。

（三）健全管理體制，細(xì)化評判指標(biāo)。各行政事業(yè)單位應(yīng)該將全面預(yù)算管理工作作為階段性任務(wù)，逐步完成。只有當(dāng)工作開展時，存在的問題才更容易顯露，在解決問題的過程中，管理體制得以進(jìn)一步完善。管理層次分明，上下協(xié)同，學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理理念，以創(chuàng)新型視角、發(fā)展型眼光著手推進(jìn)預(yù)算管理工作。避免傳統(tǒng)的平均分配模式，優(yōu)化資源配置，確保預(yù)算管理工作的效率性，同時嚴(yán)格執(zhí)行各項預(yù)算考核，獎罰分明。建立科學(xué)的績效管理體系，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)進(jìn)一步明確責(zé)任中心、責(zé)任人，根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)情況制定相應(yīng)的評判指標(biāo)，提高評判指標(biāo)的科學(xué)性和合理性，目標(biāo)和評判標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該兼具可行性與激勵性。

（四）創(chuàng)新管理模式，完善信息系統(tǒng)。建立全局性思維，創(chuàng)新全面預(yù)算管理的新模式，行政事業(yè)單位應(yīng)該積極組織全員學(xué)習(xí)全面預(yù)算管理相關(guān)制度規(guī)范，保證全員參與度，調(diào)動員工積極性，管理層應(yīng)該及時創(chuàng)新管理方式與管理理念，大力推行全面預(yù)算管理的落地。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，應(yīng)該加快信息平臺建設(shè)，健全各層級、各業(yè)務(wù)部門之間的信息關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，逐步完善全面預(yù)算管理機(jī)制與流程，實現(xiàn)預(yù)算的動態(tài)化管理。信息系統(tǒng)能夠在很大程度上降低錯誤率，提供有效的技術(shù)支撐，實現(xiàn)全面預(yù)算管理目標(biāo)可視化、過程可視化以及結(jié)果可視化，對于預(yù)算的制定、過程的監(jiān)管、目標(biāo)的實現(xiàn)起到重要的作用。