邱琳香

（中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三明市分行，福建 三明 365000）

從理論建設(shè)上來看，通過對政策性銀行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容的分析，能夠在現(xiàn)有理論的條件下，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，夯實(shí)政策性銀行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，構(gòu)筑理論框架，使得理論趨向于體系化，利于銀行日常操作引用。從實(shí)務(wù)內(nèi)容上來看，市場經(jīng)濟(jì)管理下，成功的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制帶來的優(yōu)勢不言而喻，企業(yè)、政府甚至全社會，都在不斷強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)內(nèi)控的重要性。政策性銀行的財(cái)務(wù)內(nèi)控分析，可從實(shí)務(wù)中總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)其中問題，并督促解決，更好地發(fā)揮政策性銀行的服務(wù)價(jià)值，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益。

一、政策性銀行與財(cái)務(wù)內(nèi)部控制基本概念

所謂政策性銀行，即為政府創(chuàng)立擔(dān)保，以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機(jī)構(gòu)，而這種銀行出現(xiàn)的契機(jī)是因?yàn)椋旱谝?，誘導(dǎo)和牽制商業(yè)性資金的流向，政策性銀行利用自身的性質(zhì)能夠給商業(yè)性銀行列明國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，帶動(dòng)商業(yè)機(jī)構(gòu)參與國家建設(shè)；第二，政策性銀行部分政策，如低息貸款等，能夠幫助部分項(xiàng)目彌補(bǔ)投資利潤低的不足，帶動(dòng)其建設(shè)，進(jìn)而吸引商業(yè)性資金的加入；第三，完善了資本市場上的融資空白，即為一些社會發(fā)展需要，但是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)又不愿支持的項(xiàng)目提供資金，例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。所謂財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，就是借助控制論的基本原理和方法，對現(xiàn)行的財(cái)務(wù)活動(dòng)展開科學(xué)的規(guī)范、約束、評價(jià)等系列方法程序的總稱，為了達(dá)到預(yù)定的財(cái)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制具有如下特點(diǎn)：第一，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是控制理論在財(cái)務(wù)活動(dòng)中的具體表現(xiàn)，而并非狹義上的政策、制度等，只有充分認(rèn)識到這一點(diǎn)，才能夠充分發(fā)揮財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的實(shí)際作用；第二，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制具有目的性，是責(zé)任主體按照既定目標(biāo)展開的經(jīng)營管理，本身是一種管理工具、控制手段；第三，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制并非階段性工作，而是持續(xù)性行為，且與責(zé)任主體的經(jīng)營活動(dòng)深度交織。

二、政策性銀行實(shí)行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要意義

第一，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展。金融體制改革工作逐漸探入深水區(qū)，客觀上來看，其對政策性銀行也提出了相應(yīng)要求，即健全銀行的財(cái)務(wù)內(nèi)控體系，自主提升管理水平，這樣才能進(jìn)一步適應(yīng)資本市場，保證金融資產(chǎn)的流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)政策性銀行的保本微利的經(jīng)營目標(biāo)。

第二，保障金融安全。從經(jīng)濟(jì)市場的聯(lián)系上來看，金融資產(chǎn)間的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，互相都在進(jìn)行轉(zhuǎn)化，因此金融業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模形成也更為簡潔，但如果財(cái)務(wù)內(nèi)控未發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，很有可能誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至威脅到整個(gè)金融鏈上的安全。要想控制風(fēng)險(xiǎn)因素，保障金融安全，政策性銀行就必須從自身做起，加大內(nèi)控建設(shè)力度，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

第三，提升經(jīng)營效率。政策性銀行加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理滿足了國家戰(zhàn)略發(fā)展的要求，通過管理機(jī)制的完善，能夠促進(jìn)各經(jīng)營活動(dòng)間的融合效率，延伸財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理范圍，構(gòu)建系統(tǒng)化、全面化的監(jiān)督控制體系。

三、政策性銀行現(xiàn)行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制不足之處

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境不理想

政策性銀行雖多年來一直致力于提升財(cái)務(wù)內(nèi)部控制水平，也取得了較為不錯(cuò)的成績，但是現(xiàn)行的內(nèi)控環(huán)境與財(cái)務(wù)內(nèi)控要求還存在一定距離。其一，政策性銀行內(nèi)控文化薄弱，“重業(yè)務(wù)發(fā)展，輕內(nèi)控管理”現(xiàn)象普遍存在，未將內(nèi)控意識融入企業(yè)文化中，歸納到領(lǐng)導(dǎo)層的工作任務(wù)中，諸多工作人員未從主觀上形成財(cái)務(wù)內(nèi)控認(rèn)知，在日常工作中無法體現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)控要領(lǐng)，可能預(yù)埋潛在風(fēng)險(xiǎn)；其二，現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員能力問題。財(cái)務(wù)部門是財(cái)務(wù)內(nèi)控的主要執(zhí)行部門，其財(cái)務(wù)人員的個(gè)人素養(yǎng)直接決定了財(cái)務(wù)內(nèi)控質(zhì)量。就目前來看，政策性銀行專業(yè)財(cái)會人員居多，但涉及管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的人才較少，無法滿足財(cái)務(wù)內(nèi)控的要求，且培訓(xùn)缺乏有效性和針對性，培訓(xùn)內(nèi)容未向財(cái)務(wù)內(nèi)部控制偏移，更多的是作為日常管理活動(dòng)展開，無法起到促進(jìn)職員成長的作用；其三，人員激勵(lì)制度缺失。財(cái)務(wù)內(nèi)控畢竟作為外來物，在現(xiàn)有職員工作內(nèi)容飽和的狀態(tài)下，如果未從外界提供激勵(lì)、獎(jiǎng)懲制度，很難激發(fā)職員的自我管理意識，降低了其工作積極性，也就直接降低了財(cái)務(wù)內(nèi)控的有效性。

（二）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理不到位

風(fēng)險(xiǎn)管理是政策性銀行一直以來都十分重視的內(nèi)容，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的引進(jìn)，也附帶了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)因素。第一，針對財(cái)務(wù)內(nèi)控的風(fēng)險(xiǎn)管控范圍不全，尚未形成系統(tǒng)性、全面性的風(fēng)險(xiǎn)體系，盡管制定了相應(yīng)的管理制度，財(cái)會細(xì)則也有所完善，但都基于財(cái)政部、人民銀行等制度上演變而來，未與自身的具體業(yè)務(wù)活動(dòng)結(jié)合，可操作性尚待考察；第二，風(fēng)險(xiǎn)管控動(dòng)態(tài)性不明顯，從時(shí)間維度上來看，政策性銀行對風(fēng)險(xiǎn)管控的評價(jià)多以年度或半年度為單位，無法反映出風(fēng)險(xiǎn)管控的時(shí)效性，動(dòng)態(tài)監(jiān)管不及時(shí)、動(dòng)態(tài)資料不及時(shí)。從指標(biāo)維度上來看，政策性銀行多以階段性成果為評價(jià)指標(biāo)，如償債能力、財(cái)務(wù)效益等，以過去的成果為主，無法彰顯風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)測未來的能力。

（三）關(guān)鍵控制活動(dòng)待加強(qiáng)

政策性銀行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制活動(dòng)主要通過預(yù)算行為表現(xiàn)，同時(shí)這也是規(guī)范運(yùn)營的一種管理手段，通過政策性銀行對預(yù)算管理的應(yīng)用，發(fā)現(xiàn)其主要存在如下問題：預(yù)算編制工作不到位，“重經(jīng)營，輕預(yù)算”不僅存在于企業(yè)，也存在于政策性銀行。銀行在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)未結(jié)合業(yè)務(wù)情況和環(huán)境因素進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測，導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際情況脫軌，也就直接引起后續(xù)執(zhí)行不到位問題，且預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管控，預(yù)算執(zhí)行隨意，降低了預(yù)算管理的控制作用；預(yù)算分析考評不到位，政策性銀行的預(yù)算考評多以相關(guān)人員的貢獻(xiàn)能力為目標(biāo)，使預(yù)算管理工作成了確定薪酬績效的內(nèi)容之一，沒有與銀行的經(jīng)營管理、戰(zhàn)略目標(biāo)等進(jìn)行結(jié)合，預(yù)算管理未發(fā)揮真正價(jià)值。

（四）信息溝通渠道不暢通

高效的信息溝通能夠提高數(shù)據(jù)傳輸?shù)臅r(shí)效性，便于銀行各層級全面了解銀行概況，但從銀行現(xiàn)狀來看，其信息溝通渠道尚不通暢。一方面，政策性銀行內(nèi)部各部門工作內(nèi)容不同，長期都是各司其職、各自為政，久而久之便形成了溝通壁壘。但財(cái)務(wù)內(nèi)控需要銀行各部門的配合，部門之間的溝通壁壘和工作矛盾無法達(dá)到全面配合這一要求；另一方面，數(shù)據(jù)傳輸問題。由于沒有內(nèi)控信息交流平臺，各分支機(jī)構(gòu)和部門間不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)信息共享，信息利用不強(qiáng)，此外由于部門工作內(nèi)容不同，其啟用的信息系統(tǒng)也各有不同，如業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)、資金管理系統(tǒng)、行政管理系統(tǒng)等，彼此間數(shù)據(jù)口徑不一、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同，且系統(tǒng)間接口未打開，無法做到數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)有效傳遞，人工干預(yù)調(diào)整行為居多，無法為財(cái)務(wù)內(nèi)控提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息。

（五）內(nèi)控監(jiān)督作用未發(fā)揮

內(nèi)控制度過度強(qiáng)調(diào)內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和控制，而忽略了制度執(zhí)行的監(jiān)督和評價(jià)，從目前來看，政策性銀行的內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督作用尚未完全發(fā)揮。首先，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性無法保證。政策性銀行的內(nèi)部審計(jì)與財(cái)務(wù)部門聯(lián)系頗深，受部門間人情關(guān)系的影響，很有可能在審計(jì)過程中避重就輕，且審計(jì)人員兼任現(xiàn)象明顯，在既充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又充當(dāng)裁判員的過程中，審計(jì)的客觀性難以保證。其次，內(nèi)部審計(jì)的專業(yè)性不強(qiáng)。新時(shí)期下，審計(jì)工作范圍不能僅限于財(cái)務(wù)領(lǐng)域，還應(yīng)包括制度是否嚴(yán)格執(zhí)行、業(yè)務(wù)流程是否科學(xué)、員工職責(zé)是否正常履行等，這都對內(nèi)審人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)能力提出了更高的要求。但現(xiàn)階段政策性銀行內(nèi)審隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，對事后的監(jiān)督遠(yuǎn)多于事前的防范，對銀行內(nèi)部存在的問題，往往側(cè)重于檢查，缺乏有力的決策和引導(dǎo)，降低了對財(cái)務(wù)內(nèi)部控制有效性的監(jiān)督檢查。

四、政策性銀行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化對策探討

（一）優(yōu)化財(cái)務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境

良好的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境能夠讓政策性銀行內(nèi)部職員在日常工作中自發(fā)遵守財(cái)務(wù)內(nèi)控的相關(guān)要求，積極配合展開工作，結(jié)合政策性銀行的實(shí)際情況，培育良好的內(nèi)控管理文化。其一，要強(qiáng)化決策層內(nèi)控意識，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，杜絕行政干預(yù)；其二，要加強(qiáng)執(zhí)行層內(nèi)控意識的培育。財(cái)務(wù)內(nèi)控最終還是要落實(shí)到具體的人才身上，所以專業(yè)財(cái)務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)，對財(cái)務(wù)內(nèi)控效果起到?jīng)Q定性作用。對內(nèi)部人員，需創(chuàng)新培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容，針對性的設(shè)計(jì)培訓(xùn)計(jì)劃，降低財(cái)務(wù)人員的流動(dòng)頻率。對外招聘，需嚴(yán)格把關(guān)招聘關(guān)口，明確財(cái)務(wù)內(nèi)控要求下的財(cái)務(wù)人才類型與標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建財(cái)務(wù)人員儲備庫，培養(yǎng)一批與政策性銀行深度契合的財(cái)會人才。其三，建立健全責(zé)任制度、激勵(lì)考核制度。明晰財(cái)務(wù)部門的職責(zé)邊界，梳理明確清晰的決策規(guī)則和審批程序；同時(shí)，結(jié)合財(cái)務(wù)內(nèi)控要求，將財(cái)務(wù)內(nèi)控的執(zhí)行效果與薪酬績效等掛鉤，從嚴(yán)治理，發(fā)揮其正向激勵(lì)作用，同時(shí)對盡職情況進(jìn)行調(diào)查，加大問責(zé)力度，保證責(zé)任制度的嚴(yán)肅性。

（二）健全全面風(fēng)險(xiǎn)評估體系

為了更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，政策性銀行應(yīng)建立健全其全面風(fēng)險(xiǎn)評估體系，首先，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評估的系統(tǒng)性、全面性。對已識別的風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率對其進(jìn)行分類，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)的影響程度啟用不同的防控措施，從多方面進(jìn)行評估，全面識別潛在風(fēng)險(xiǎn)。而對尚未識別出來的風(fēng)險(xiǎn)，銀行應(yīng)在全面識別的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控細(xì)則，包括風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的確定、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案等，不斷提高銀行的風(fēng)險(xiǎn)識別能力。其次，打造精細(xì)化科學(xué)動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)評估體系。一要從評價(jià)時(shí)間上細(xì)化，從年度或半年度評定細(xì)化到月度、季度評定，如果外界環(huán)境發(fā)生了變化，如政策變革、企業(yè)改制等，則需要進(jìn)行更高頻率的評估；二要從評價(jià)指標(biāo)上優(yōu)化，擴(kuò)充其風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)庫，增加對未來風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測能力的占比，突出財(cái)務(wù)內(nèi)控對未來管控的作用。三要完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，前移風(fēng)控關(guān)口。財(cái)會部門不能將眼光局限于財(cái)務(wù)活動(dòng)，而應(yīng)放眼經(jīng)營管理全過程，對各類風(fēng)險(xiǎn)的控制滲透于各部門、各業(yè)務(wù)、各品種，貫穿于事前監(jiān)測、事中管理和事后處置全過程，提升內(nèi)部控制的有效性。

（三）強(qiáng)化關(guān)鍵控制活動(dòng)建設(shè)

針對其關(guān)鍵控制活動(dòng)的優(yōu)化，依舊從預(yù)算管理上入手。第一，成立獨(dú)立預(yù)算管理委員會，將預(yù)算工作與財(cái)務(wù)工作做明顯區(qū)分，全面負(fù)責(zé)預(yù)算管理內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的獨(dú)立性，并在年初召開預(yù)算會議，確定財(cái)務(wù)費(fèi)用和經(jīng)營計(jì)劃；第二，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的整體性，保證預(yù)算編制的程序性，嚴(yán)格按照“兩上兩下”的編制程序進(jìn)行，形成全方位的財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系，不斷提高預(yù)算編制的指導(dǎo)作用，同時(shí)在預(yù)算編制中上預(yù)留一定彈性調(diào)整空間；第三，加大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度，嚴(yán)格意義上來講，預(yù)算執(zhí)行過程中不予調(diào)整，但或會遇到重大事項(xiàng)不得不進(jìn)行調(diào)整，必須明確預(yù)算調(diào)整程序，嚴(yán)格授權(quán)審批，同時(shí)進(jìn)行差異登記，為下次預(yù)算積累經(jīng)驗(yàn)；第四，優(yōu)化預(yù)算分析考核，除了將預(yù)算考核結(jié)果應(yīng)用到職員薪酬績效確定中以外，還可將此與銀行經(jīng)營管控、戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)確定進(jìn)行融合，通過量化數(shù)據(jù)的表現(xiàn)形式，確定政策性銀行未來經(jīng)營側(cè)重點(diǎn)，使之更好地發(fā)揮金融市場調(diào)節(jié)作用，也能夠進(jìn)一步彰顯財(cái)務(wù)內(nèi)控的使用價(jià)值。

（四）改善內(nèi)部信息溝通渠道

有效的信息溝通能夠?yàn)樨?cái)務(wù)內(nèi)部控制提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，銀行必須重視溝通渠道的形成。一方面，加強(qiáng)部門間線下橫向交流，通過開展團(tuán)建活動(dòng)、定期崗位輪、建立“財(cái)務(wù)內(nèi)控聯(lián)席會議制度”等方式增強(qiáng)部門間的職員的溝通聯(lián)系，打破部門溝通壁壘，加速信息交互，各部門協(xié)同合作促進(jìn)財(cái)務(wù)內(nèi)控工作順利開展；另一方面，強(qiáng)調(diào)部門系統(tǒng)間的線上溝通，打開系統(tǒng)接口，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與口徑，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息無差別傳送，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，避免人為干預(yù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸?shù)淖詣?dòng)化、效率化。

（五）發(fā)揮會計(jì)監(jiān)督職能作用

獨(dú)立客觀的會計(jì)監(jiān)督能夠進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)內(nèi)控的權(quán)威性。首先，要保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，成立獨(dú)立的審計(jì)部門，對日常工作進(jìn)行監(jiān)督，開展專項(xiàng)審計(jì)，避免行政干預(yù)和人為影響；其次，要擴(kuò)大審計(jì)范圍，將其從財(cái)務(wù)內(nèi)容延展到銀行的全方面，同時(shí)注重突出審計(jì)重點(diǎn)，制定差異化的檢查計(jì)劃，如內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督時(shí)，要側(cè)重關(guān)注其經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)；風(fēng)險(xiǎn)會計(jì)審計(jì)時(shí)，要注重薄弱環(huán)節(jié)的重點(diǎn)審計(jì)。最后，要優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)審計(jì)人員的專業(yè)能力建設(shè)，提升審計(jì)人員實(shí)戰(zhàn)能力，確保會計(jì)監(jiān)督的效果。

五、結(jié)束語

綜上所述，政策性銀行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，不僅是其強(qiáng)調(diào)內(nèi)部資金安全的重要內(nèi)容，也是金融市場對其提出的客觀要求。新形勢下，政策性銀行要明確職能定位，正視自身存在的不足，從內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)以及信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督等方面進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化改進(jìn)，厚植內(nèi)控文化，才能最大程度降低經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)，保障銀行持續(xù)、穩(wěn)健、高質(zhì)量發(fā)展。