馮媛 重慶廣播電視集團(總臺)
為進一步深化文化體制改革,加快構(gòu)建有文化特色的現(xiàn)代企業(yè)制度,近年來國家出臺相關(guān)政策,鼓勵經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè),并在稅收上給予大力支持。在這一背景下,國有文化單位紛紛剝離經(jīng)營性資源成立公司,形成了事業(yè)體制下的公司化運營,在給事業(yè)單位帶來發(fā)展活力的同時,也帶來了管控的挑戰(zhàn),從企業(yè)風(fēng)險管理角度看,事業(yè)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制體系存在較大的局限性。
目前,我國的事業(yè)單位還普遍地存在政企職責(zé)不分、社會化程度不高、財務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、缺乏競爭機制等問題,與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展不相適應(yīng)。事業(yè)單位對風(fēng)險的認(rèn)知大多停留在內(nèi)部控制層面,把內(nèi)部控制等同于風(fēng)險管理,這不僅影響內(nèi)部控制建設(shè)和實施的效果,還影響風(fēng)險管理活動的績效,對風(fēng)險的把控要么認(rèn)知不足、要么流于形式、要么反應(yīng)不及時、要么管理不到位,看似建立了嚴(yán)密的內(nèi)控制度,但還是擋不住風(fēng)險頻發(fā)的問題,原因是多方面的。
(1)改制不到位。事業(yè)單位是非公司制經(jīng)濟組織,在大時代背景下,事業(yè)單位往往存在改制不到位,公司治理不完善,體制改革落后于管理需要,如政企不分、形式主義、資源錯配、責(zé)權(quán)利不對等、盲目擴張等一系列問題,內(nèi)控環(huán)境薄弱,缺乏良好的風(fēng)險意識和內(nèi)控文化,盡管目前很多經(jīng)營性事業(yè)單位已轉(zhuǎn)制為企業(yè),但也只是形式上的改變,離真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)還有較大距離。
(2)認(rèn)知風(fēng)險狹窄。事業(yè)單位計劃經(jīng)濟色彩濃厚,主人翁意識不強導(dǎo)致對內(nèi)部控制的實施重視度不夠。內(nèi)部控制目標(biāo)往往聚焦在單位運營、制度、流程和合法合規(guī)的遵從上,內(nèi)部控制流程、制度建設(shè)流于表面,未上升至單位戰(zhàn)略和績效的高度,導(dǎo)致其對風(fēng)險的識別僅停留在業(yè)務(wù)層面,容易忽視一些重要的影響戰(zhàn)略和績效目標(biāo)實現(xiàn)的風(fēng)險因素。
(3)與績效考核缺乏協(xié)同。以合法、合規(guī)性為主要控制目標(biāo)的內(nèi)部控制,與以績效為導(dǎo)向的其他管理職能存在一定程度差異,影響了單位風(fēng)險管理與其他管理的有機結(jié)合,管理低效使戰(zhàn)略和績效目標(biāo)難以實現(xiàn)。比如在“三重一大”事項上,事業(yè)單位能夠按照職責(zé)和程序?qū)嵤┘w決策審批或者聯(lián)簽制度,但在各級領(lǐng)導(dǎo)所承擔(dān)的內(nèi)控職責(zé)上并沒有做明確規(guī)定,這會導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)在決策上持不盡責(zé)、隨大流態(tài)度,以形式合規(guī)掩蓋責(zé)任虛化之實。
1.概念表述局限,易造成認(rèn)知誤區(qū)
內(nèi)部控制的“內(nèi)部”二字,容易對內(nèi)部控制的內(nèi)涵與外延的理解僅停留在內(nèi)部牽制階段,認(rèn)為內(nèi)部控制就是“職責(zé)分工,崗位分離”等,這與內(nèi)部控制理論的發(fā)展存在相當(dāng)大的差距。內(nèi)部控制實質(zhì)是風(fēng)險管理,特別是轉(zhuǎn)制后的經(jīng)營性事業(yè)單位,與企業(yè)一樣,既存在內(nèi)部風(fēng)險,也有來自外部市場的風(fēng)險,其內(nèi)部控制一定是在充分考慮內(nèi)外部環(huán)境的基礎(chǔ)上,通過建立組織機制、運用管理方法、實施操作程序與控制措施而形成的系統(tǒng),才能有效防范、化解風(fēng)險,保證經(jīng)營運作符合單位的發(fā)展規(guī)劃。
2.目標(biāo)導(dǎo)向不明確,不利于操作
內(nèi)部控制和預(yù)算管理、績效管理以及財務(wù)管理在概念表述上的最大區(qū)別在于內(nèi)部控制只表述了控制范圍,而未明確控制對象和目標(biāo),這種缺乏目標(biāo)導(dǎo)向的表述容易導(dǎo)致為控制而控制的傾向,而遺忘了內(nèi)部控制是以風(fēng)險防范為導(dǎo)向,內(nèi)部控制建設(shè)實施應(yīng)遵循成本效益原則,抓關(guān)鍵控制點,才能有效避免內(nèi)控真空。如內(nèi)控制度雖明確了單位“一把手”是內(nèi)部控制建設(shè)和實施的第一責(zé)任人,但并未明確其具體責(zé)任,這種籠統(tǒng)表述不利于實際操作。內(nèi)部控制是單位加強管理的需要,只有與每個部門、每個崗位建立聯(lián)動,才能將關(guān)鍵控制點精準(zhǔn)落實到每個崗位職責(zé)中并得以把控,才能最大限度發(fā)揮內(nèi)控制度的作用,最終服務(wù)于企業(yè)價值創(chuàng)造的終極目標(biāo)。
3.制度條款固化有余,適宜性不足
事業(yè)單位之間因組織形式、行業(yè)特點、經(jīng)營模式、業(yè)務(wù)規(guī)模、企業(yè)文化等方面存在較大差別,在實施內(nèi)控時也有不同的要求。借鑒別人的經(jīng)驗本無可厚非,假如只是簡單照抄,千人一面,內(nèi)控制度不能充分體現(xiàn)個性化差異,那只能是充當(dāng)門面,很難具有可操作性。有的事業(yè)單位內(nèi)控制度沿襲傳統(tǒng),一朝制定多年不變,難以適應(yīng)單位的發(fā)展。內(nèi)控制度不能隨著外部環(huán)境的變化、經(jīng)營業(yè)務(wù)的調(diào)整和創(chuàng)新、管理要求的提高而改進和完善,會使得單位在新情況、新問題面前沒有應(yīng)對措施,內(nèi)部控制形同虛設(shè),游離在風(fēng)險管理之外。
4.部門間協(xié)同差,控制程序脫節(jié)
事業(yè)單位普遍認(rèn)為內(nèi)部控制只是審計部門、財務(wù)部門的事,是單純的審計監(jiān)督、會計控制,與業(yè)務(wù)部門關(guān)系不大,故在推進過程中得不到很好配合,部門間協(xié)同差。作為現(xiàn)代企業(yè)管理的產(chǎn)物,內(nèi)部控制是一種全員參與的全過程控制,是讓各項業(yè)務(wù)活動、各個部門相互聯(lián)系、相互制約、環(huán)環(huán)相扣的控制措施、方法和流程,一是相關(guān)的控制應(yīng)當(dāng)延伸到業(yè)務(wù)的各個鏈條,業(yè)務(wù)鏈條變化后也應(yīng)當(dāng)有恰當(dāng)?shù)目刂瞥绦蚺c之相適應(yīng);二是相關(guān)部門之間應(yīng)建立風(fēng)險聯(lián)動機制,否則就可能出現(xiàn)控制程序脫節(jié)的問題。比如事業(yè)單位在合同控制中,只考慮法律風(fēng)險,較少對合同約定中的稅收風(fēng)險進行仔細(xì)研判;只關(guān)注合同評審和簽訂,不注重合同的執(zhí)行和變更,或者雖然關(guān)注合同的執(zhí)行,但跟蹤控制程序只是參照初始簽訂的合同,不深入分析合同變更原因,不認(rèn)真了解合同條款變更的內(nèi)容,使得控制程序脫節(jié)。
5.評價機制不健全,表面化嚴(yán)重
內(nèi)部控制在單位的發(fā)展過程中起到了規(guī)范和引導(dǎo)的作用,但很多事業(yè)單位在建立與實施過程中往往重制度建設(shè),輕事前評估和有效監(jiān)督。制度建設(shè)轟轟烈烈,執(zhí)行過程打折扣,監(jiān)督評價流于形式甚至缺失。近年來,國資委加強對事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督,聘請會計師事務(wù)所對所屬事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)及執(zhí)行情況進行審計,這種方式盡管對事業(yè)單位完善內(nèi)部控制體系有一定促進作用,但一個單位的業(yè)務(wù)經(jīng)營及其流程、環(huán)節(jié)等是一個龐大的體系,要讓第三方會計師在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控缺陷難度較大,看到的往往是表面問題,深層次問題、根本矛盾難以觸及,加之審計費由被審單位負(fù)擔(dān),會計師事務(wù)所出于利益的考慮,也不想觸及一些較為敏感的問題,內(nèi)控審計最終演變成以制度檢驗制度的游戲,僅僅走形式而已,致使評價結(jié)果浮于表面,不全面、不客觀、不深入,有些評價甚至與實際情況存在較大偏差,難以真正發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督評價作用。
事業(yè)單位走向市場,其面臨的風(fēng)險主要有市場風(fēng)險、營運風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、信貸風(fēng)險、法律風(fēng)險等,其中營運風(fēng)險在眾多風(fēng)險中居于首位。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立一個風(fēng)險識別、評價和反應(yīng)機制,確定高風(fēng)險領(lǐng)域,以便增強該類風(fēng)險管理。事業(yè)單位思想束縛大,風(fēng)險意識薄弱,缺乏有效的風(fēng)險評估和應(yīng)對機制,來辨認(rèn)、分析和管理風(fēng)險,抗風(fēng)險能力弱,主要體現(xiàn)為:一是缺乏風(fēng)險識別機制。事業(yè)單位管理層尚未認(rèn)識到風(fēng)險識別是一個綜合性過程,需要通盤考慮,大多數(shù)事業(yè)單位成為風(fēng)險被動接受者。二是缺乏風(fēng)險評估和應(yīng)對機制,大多數(shù)事業(yè)單位設(shè)計和執(zhí)行的內(nèi)部控制活動往往偏重于事后管理,現(xiàn)在依然處于只解決眼前問題,不超前考慮可能出現(xiàn)的風(fēng)險,處于被動應(yīng)對階段。風(fēng)險管理的基礎(chǔ)是內(nèi)部控制制度,內(nèi)部控制的局限性會很大程度上影響風(fēng)險管理成效,給單位發(fā)展帶來不利。內(nèi)部控制體系應(yīng)該是一個基于風(fēng)險管理的自我完善系統(tǒng),這需要事業(yè)單位與時俱進,主動提升風(fēng)險意識,也需要有一個更為有效的評價考核機制,在新形勢下這兩點尤為迫切,缺一不可。
1.樹立“積極擁抱變化”的風(fēng)險管理理念
一方面,內(nèi)部控制的制定要遵守國家法律法規(guī),要與國家法律法規(guī)的變化作同步修改調(diào)整,比如國家實施“營改增”以來,發(fā)票管理更趨嚴(yán)格,所帶來的稅收風(fēng)險更大,針對這些變化,事業(yè)單位在發(fā)票管理制度方面應(yīng)作及時修改調(diào)整,與稅法的規(guī)定相適應(yīng)。合規(guī)合法是內(nèi)部控制的立身之本,內(nèi)部控制條款切忌與國家相關(guān)政策法令相沖突,否則,即使制定得再完備,也會導(dǎo)致內(nèi)部控制失效。另一方面,事業(yè)單位運營環(huán)境的不斷變化、工作方式的不斷創(chuàng)新和變化、信息技術(shù)的不斷更新和迭代,以及財務(wù)管理相關(guān)的新制度的陸續(xù)推出,都將成為事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)能否實現(xiàn)的不確定性因素,只有樹立“積極擁抱變化”的風(fēng)險管理理念,審時度勢,未雨綢繆,才能適合新形勢變化對事業(yè)單位發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。
2.強化“管理出效益”的財會監(jiān)督意識
事業(yè)單位普遍重社會效益輕經(jīng)濟效益,重業(yè)務(wù)管理輕內(nèi)部治理。財務(wù)人員在管理層難有一席之地不說,甚至有些財務(wù)部門還仍歸屬于辦公室管,從上至下沒有財務(wù)管理職能發(fā)揮的組織安排,財務(wù)管理意識淡薄,財務(wù)部門只是一個工資發(fā)放、報賬納稅的服務(wù)機構(gòu),而不是一個能給單位帶來效益的管理職能部門。財會監(jiān)督長期缺位,各種泡沫滴漏現(xiàn)象得不到及時抑制,單位不但利益受損,從量變到質(zhì)變可能引發(fā)各種危機,比如,長期缺乏增收節(jié)支意識引發(fā)的資金鏈危機、債務(wù)危機,政策宣傳不到位稅法意識淡漠所帶來的稅收風(fēng)險等。事業(yè)單位應(yīng)強化管理者素質(zhì)培養(yǎng),從思想源頭上增強管理意識,進一步強化內(nèi)部治理,積極推動財務(wù)轉(zhuǎn)型,讓財會監(jiān)督的觸角延伸到業(yè)務(wù)領(lǐng)域的前端、中端,寓監(jiān)督于服務(wù)中,主動向管理要效益。
3.將風(fēng)險管理活動融入各項管理決策中
企業(yè)制定內(nèi)部控制的動力來自企業(yè)對風(fēng)險的認(rèn)識和管理,來自企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略與愿景規(guī)劃。“沒有規(guī)矩,不成方圓”,事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)充分認(rèn)識到構(gòu)建內(nèi)部控制的重要性,一定是基于單位自身管理需要的主動作為,而不是自娛自樂充當(dāng)門面,提高認(rèn)識有利于制度的推動和貫徹。真正的風(fēng)險管理應(yīng)當(dāng)支持管理決策,將風(fēng)險管理融入管理決策的各個流程環(huán)節(jié),以預(yù)算績效管理為例,在設(shè)定預(yù)算目標(biāo)后,需要著手準(zhǔn)備為實現(xiàn)績效目標(biāo)的行動方案或項目,決策者在對行動方案或項目進行選擇時,風(fēng)險是重要的考慮因素,在識別和確認(rèn)風(fēng)險后才可以考慮采取相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略和方案,這種融入對單位的成本控制也具有重要意義。
1.讓監(jiān)督評價手段從單一向多元轉(zhuǎn)變
上級部門對事業(yè)單位內(nèi)控審計往往停留在對相關(guān)制度的建立和完善上,對制度之間是否聯(lián)動以及執(zhí)行中的漏洞偏差比較忽略,檢查看似全面鋪開,認(rèn)真仔細(xì),實質(zhì)抓不到重點,導(dǎo)致考核評價走過場流于形式。按照成本效益原則,內(nèi)控制度不是越復(fù)雜越好,不在多夠用就行。每個企業(yè)都有其獨特性,風(fēng)險點不同,要快速掌握一個單位的內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié),應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向,順藤摸瓜,精準(zhǔn)推導(dǎo)出單位內(nèi)部控制的漏洞或薄弱環(huán)節(jié)。比如對單位被執(zhí)行案件產(chǎn)生的原因進行分析,可發(fā)現(xiàn)企業(yè)在合同簽訂與審查中的風(fēng)險管控問題;再如“營改增”后單位整體流轉(zhuǎn)稅負(fù)應(yīng)呈逐步下降趨勢,如出現(xiàn)不降反增現(xiàn)象,就應(yīng)敏銳地抓住增值稅抵扣鏈條這個“牛鼻子”,深入分析單位各個抵扣環(huán)節(jié)是否形成閉環(huán),問題在哪兒,是發(fā)票問題還是財務(wù)核算問題,或是因內(nèi)部資源配置失衡而導(dǎo)致抵扣失效問題。
2.將風(fēng)險定義上升到戰(zhàn)略和績效高度
從發(fā)展趨勢來看,隨著內(nèi)部控制的不斷完善和變得更加全面,它與風(fēng)險管理之間必然相互交叉、融合,直至統(tǒng)一,現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制已由單純規(guī)避損失的傳統(tǒng)風(fēng)險管理轉(zhuǎn)向能夠創(chuàng)造價值的全面風(fēng)險管理。為此,對事業(yè)單位風(fēng)險管理評價應(yīng)定位于支持組織使命、愿景與核心價值的實現(xiàn),滿足更高層次的訴求,而不是局限于滿足監(jiān)管和合規(guī)的要求。如在與銀行的貸款合作中,有時會發(fā)生銀行壓貸、抽貸行為,影響單位資金鏈安全,為防范化解這一風(fēng)險,僅停留在救火層面還不行,要加強與銀行的溝通協(xié)調(diào),時常關(guān)注國家宏觀金融形勢的變化,除此之外,更重要的是要對單位自身財務(wù)狀況和發(fā)展趨勢作動態(tài)了解和把握,對一切可能影響單位資金鏈安全的因素進行深度挖掘,甚至穿透到單位戰(zhàn)略層面去抓源頭,找癥結(jié),并通過科學(xué)的績效考核確保工作落實到位,做好常態(tài)化的預(yù)警和防范工作,以構(gòu)筑起嚴(yán)密的風(fēng)險防火墻。在新形勢下,事業(yè)單位正面臨巨大的轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力,不能孤立地看待每一個風(fēng)險,需要從實現(xiàn)戰(zhàn)略和績效目標(biāo)的高度考察事業(yè)單位的風(fēng)險問題,將內(nèi)部控制目標(biāo)提升至單位戰(zhàn)略和績效高度,從傳統(tǒng)的內(nèi)部控制評價體系轉(zhuǎn)向全面風(fēng)險管理效益評價,這有利于事業(yè)單位健康長遠(yuǎn)發(fā)展。
盡管,面對外部環(huán)境的不確定性和事業(yè)發(fā)展的諸多壓力,事業(yè)單位要從形式上的轉(zhuǎn)變到實質(zhì)性的突破還有相當(dāng)長一段路要走,但構(gòu)建全面風(fēng)險管控意識已迫在眉睫。