文/潘仲昌 武延龍

2 021年1月22日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上新修訂的《行政處罰法》第二十九條，重申了行政法學(xué)界一事不再罰原則，其內(nèi)容是：對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！耙皇虏辉倭P”是行政處罰的基本原則之一，新法對(duì)該原則重申并進(jìn)一步完善，無疑會(huì)對(duì)新形勢(shì)下纖檢行政執(zhí)法工作產(chǎn)生重要和深遠(yuǎn)影響。現(xiàn)就該原則及其在纖檢行政執(zhí)法中的應(yīng)用，作者嘗試從以下幾方面論述，提出自己的意見和建議，以期拋磚引玉。

一、何為一事

作者認(rèn)為，如何界定“何為一事”應(yīng)結(jié)合法理學(xué)基本原理。事，從本義上講是指自然界和社會(huì)中的現(xiàn)象和活動(dòng)，也就是說，事實(shí)包括事件和行為，以此而論，法律事實(shí)包括法律事件和法律行為。法律行為是指行為人實(shí)施的能產(chǎn)生法律效果的意志行為。法律事件是指法律規(guī)范規(guī)定的、不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀事實(shí)。從行政處罰的性質(zhì)上來看，行政處罰只針對(duì)相對(duì)人的違法行為，不可能針對(duì)法律事件，因此，在一事不再罰原則中的一事，當(dāng)然是指違法行為，也就是一個(gè)違法主體實(shí)施的一個(gè)或一次違法行為。

如何界定一個(gè)違法行為而不是多個(gè)違法行為，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問題。有的違法行為，在做出之時(shí)的瞬間就結(jié)束了，例如違法毆打他人、惡意傷害他人身體或財(cái)物等。當(dāng)打人者或破壞者動(dòng)作做出、造成人身傷害或財(cái)務(wù)損壞的瞬間，違法行為就已經(jīng)完成；有的違法行為具有持續(xù)狀態(tài)或延續(xù)狀態(tài)特征，例如使用國(guó)家明令禁止的棉花加工設(shè)備，這種違法行為一般是以一種持續(xù)狀態(tài)存在的；有的行為是以不作為的形式出現(xiàn)的，例如纖維制品生產(chǎn)者未履行對(duì)用于生產(chǎn)的原輔材料進(jìn)行進(jìn)貨檢查驗(yàn)收和記錄義務(wù)等等。因此，如何界定“一事”，作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從違法構(gòu)成上進(jìn)行界定，能充分滿足一次違法行為構(gòu)成要件的事實(shí)就是一個(gè)違法行為，以此類推。行政違法行為的構(gòu)成要件包括：一是實(shí)施了違反行政法律規(guī)范的作為或不作為；二是違法作為或不作為具有社會(huì)危害性；三是相對(duì)人適格，即具有相應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任的能力；四是違法作為基于過錯(cuò)（相對(duì)要件）。

關(guān)于違法既遂、未遂的認(rèn)定。違法既遂指當(dāng)事人的行為具備某違法行為的全部構(gòu)成要件。如棉花經(jīng)營(yíng)者隱匿、轉(zhuǎn)移被棉花質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)查封、扣押的物品，從著手隱匿轉(zhuǎn)移到完成轉(zhuǎn)移，整個(gè)過程完成算既遂。對(duì)既遂行為，應(yīng)將整個(gè)過程視為“一事”（一個(gè)行為），不能再區(qū)分預(yù)備、實(shí)施、完成等數(shù)個(gè)違法行為分別進(jìn)行處罰。違法未遂指已著手實(shí)施違法行為，但是由于行為人意志以外的原因?qū)е逻`法行為終止，無法再繼續(xù)實(shí)施。如使用國(guó)家明令禁止的棉花加工設(shè)備，已著手開始啟動(dòng)棉花加工設(shè)備，但由于突然停電而導(dǎo)致該違法行為沒有進(jìn)一步實(shí)施。

關(guān)于連續(xù)違法行為的認(rèn)定。連續(xù)違法行為指基于同一違法故意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為，觸犯同一法律規(guī)范的情形。顯然，連續(xù)違法行為由兩個(gè)或兩個(gè)以上違法行為組成。如偽造、變?cè)臁⒚坝妹藁ㄙ|(zhì)量憑證、標(biāo)識(shí)、公證檢驗(yàn)證書、公證檢驗(yàn)標(biāo)志。是否認(rèn)定為連續(xù)行為，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并作出處理決定作為界定是否屬“一事”的標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為連同以前數(shù)次連續(xù)行為，界定在“一事”范圍內(nèi)。如果違法行為被發(fā)現(xiàn)并接受處罰后再實(shí)施連續(xù)違法行為，則按上述原則界定為新的“一事”進(jìn)行處理。

關(guān)于繼續(xù)行為的認(rèn)定。繼續(xù)行為指某種違法行為從開始到終止前，在時(shí)間上一直處于繼續(xù)狀態(tài)。如學(xué)生服使用單位違反《纖維制品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》第十九條規(guī)定，未履行檢查驗(yàn)收和記錄義務(wù)或未按規(guī)定委托送檢。因?yàn)槔^續(xù)行為從行為開始到行為結(jié)束一直處于不間斷、不中止、不停止的繼續(xù)進(jìn)行狀態(tài)，應(yīng)界定為“一事”，這種情況在不作為違法行為中比較常見。

關(guān)于牽連行為和吸收行為的認(rèn)定。牽連行為是指基于同一違法目標(biāo)，方式行為或者結(jié)果性違法行為又符合其他違法行為構(gòu)成要件；所謂吸收行為泛指一行為是另一違法行為的必經(jīng)階段、構(gòu)成部分或必然結(jié)果,而被另一違法行為所吸收。牽連行為和吸收行為都是由兩個(gè)或兩個(gè)以上違法行為構(gòu)成，二者區(qū)別在于，牽連行為中的數(shù)個(gè)行為之間可能不存在必然聯(lián)系，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。吸收行為正相反，主行為和從行為之間存在密切聯(lián)系，甚至不可分割。例如，為了詐騙他人財(cái)物而偽造公章，屬于牽連行為，偽造公章和詐騙財(cái)物一般不存在必然和必要聯(lián)系，詐騙他人財(cái)物也可以不用偽造公章而采取其他手段。但是，為了盜竊上鎖汽車內(nèi)財(cái)物而損壞他人汽車，損壞他人汽車和盜竊存在緊密聯(lián)系，要盜取汽車內(nèi)財(cái)物，以必須損壞汽車為前提條件，所以二者之間是吸收關(guān)系，盜竊行為吸收損壞行為。對(duì)牽連行為和吸收行為的認(rèn)定，可以參考刑法學(xué)理論上對(duì)牽連犯和吸收犯的認(rèn)定規(guī)則，也應(yīng)當(dāng)界定為“一事”作出處罰。

二、執(zhí)法主體問題

新修訂的《行政處罰法》第二十九條沒有提及執(zhí)法主體問題，也就是說該規(guī)定沒有明確指出如果存在多個(gè)執(zhí)法主體是否也適用一事不再罰原則。作者認(rèn)為，針對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，無論是單一執(zhí)法主體還是多個(gè)執(zhí)法主體，只要其中一個(gè)執(zhí)法主體已經(jīng)給予了罰款的行政處罰，其他執(zhí)法主體就不能基于相對(duì)人的同一違法行為再次給予罰款的行政處罰，總之，一次違法行為都只能給予一次罰款的行政處罰。因?yàn)閺男姓幜P法保護(hù)合法權(quán)益和維護(hù)行政管理的雙重目的立法目的來看，行政執(zhí)法行為的目的應(yīng)該兩者兼顧，但保護(hù)合法權(quán)益更具有根本性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，因此對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為實(shí)施一次罰款后，已經(jīng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)制裁，如果第二個(gè)執(zhí)法主體還可以再次給予罰款，那么以此類推，第三個(gè)執(zhí)法主體也可以再次給予罰款。按照這道理，理論上可以對(duì)相對(duì)人一個(gè)違法行為進(jìn)行無數(shù)次罰款，這明顯背離了處罰法設(shè)立的目的，而且也與過罰相當(dāng)原則、公平原則相違背，變相地?fù)p害了當(dāng)事人合法權(quán)益，極易導(dǎo)致當(dāng)事人不滿情緒，增加社會(huì)矛盾，也達(dá)不到維護(hù)正常行政管理秩序的目的。

三、法條競(jìng)合分析

新《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。這是關(guān)于法條競(jìng)合的規(guī)定，也是原《行政處罰法》沒有的，應(yīng)當(dāng)說這一規(guī)定是對(duì)原一事不再罰原則的重要補(bǔ)充和完善，但該規(guī)定只按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰，沒有詳細(xì)列明一行為同時(shí)違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)遵循的適用規(guī)則，筆者認(rèn)為這樣規(guī)定過于簡(jiǎn)單，試從基本法理出發(fā)，作一具體分析。

（一）上位法優(yōu)于下位法原則。《立法法》第八十八條和第八十九條的規(guī)定體現(xiàn)了上位法優(yōu)于下位法原則。根據(jù)這一原則，法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件是效力級(jí)別依次遞減的法律規(guī)范，當(dāng)一違法行為同時(shí)違反兩個(gè)或兩個(gè)以上不同位階的法律規(guī)范時(shí)，不能單純按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰，而是應(yīng)當(dāng)選擇適用位階最高的法律規(guī)范，也就是遵循上位法優(yōu)于下位法的原則，不能出現(xiàn)例外。例如：棉花經(jīng)營(yíng)者從事棉花收購(gòu)、加工同時(shí)違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》的規(guī)定，則優(yōu)先適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》。

（二）特別法優(yōu)于一般法原則。特別法優(yōu)于一般法是指同一位階的一般法和特別法在對(duì)同一違法行為都有規(guī)定的情形下，優(yōu)先適用特別法。例如：棉花經(jīng)營(yíng)者加工棉花同時(shí)違反了《認(rèn)證認(rèn)可條例》和《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》，《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》相比《認(rèn)證認(rèn)可條例》而言屬于特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

（三）從舊兼從輕原則之例外。違法行為發(fā)生在新法生效之前，無論新法規(guī)定的處罰數(shù)額低于或高于舊法，按照新《行政處罰法》規(guī)定都應(yīng)當(dāng)選擇適用處罰數(shù)額高的條款進(jìn)行處罰。這一規(guī)定是從舊兼從輕原則的例外規(guī)定，既然新法已經(jīng)頒布，筆者認(rèn)為執(zhí)法人員就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格這一規(guī)定執(zhí)行，而不能再遵循從舊兼從輕的原則適用法律。

四、一事不再罰之例外

（一）一行為適用不同處罰種類

根據(jù)新《行政處罰法》之規(guī)定，一事不再罰僅限于罰款這一行政處罰種類，如果一個(gè)違法行為違反了行政法律規(guī)范，法律規(guī)定除了適用罰款之外，還適用警告、沒收違法所得和非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰，則一并適用，不違反一事不再罰原則。如麻類纖維經(jīng)營(yíng)者在麻類纖維經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中摻雜摻假、以假充真、以次充好尚不構(gòu)成犯罪的，由纖維質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒收摻雜摻假、以假充真、以次充好的麻類纖維和違法所得，并處違法貨值金額2倍以上5倍以下罰款。在此規(guī)定中就是沒收和罰款同時(shí)適用。

（二）表面一行為實(shí)際多行為

有的違法行為，表面上看似乎是一個(gè)違法行為，實(shí)際是緊密相連的兩個(gè)或兩個(gè)以上違法行為，這種情況下，就應(yīng)當(dāng)對(duì)多個(gè)違法行為進(jìn)行合并處罰，而不能適用一事不再罰原則。例如棉花經(jīng)營(yíng)者加工棉花，使用國(guó)家明令禁止的棉花加工設(shè)備加工的棉花，經(jīng)公證檢驗(yàn)不合格。從表面看棉花經(jīng)營(yíng)者似乎只是實(shí)施了生產(chǎn)加工的棉花不合格的違法行為，實(shí)際是兩個(gè)違法行為，一是使用國(guó)家明令禁止的棉花加工設(shè)備，二是加工的棉花不合格。這種情況下應(yīng)當(dāng)分別按照《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》進(jìn)行處罰，實(shí)際上是兩個(gè)違法行為兩個(gè)案件，當(dāng)然也可以將兩個(gè)案件合為一個(gè)，合并處理，合并處罰。

綜上所述，隨著我國(guó)行政法制的健全和社會(huì)主義法治政府建設(shè)進(jìn)程的加快，一事不再罰原則在立法中進(jìn)一步得到修訂和完善，其重大意義在于：

（1）有利于更好地保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。憲法修正案將“尊重和保護(hù)人權(quán)”寫入憲法，表明我國(guó)政府更加重視對(duì)個(gè)人合法權(quán)益的尊重和保護(hù)。在行政立法中確立完善的一事不再罰原則，則是對(duì)以上憲法規(guī)定的具體實(shí)現(xiàn)，有利于防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、重復(fù)處罰，從而更有效的保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

（2）有利于促進(jìn)社會(huì)主義法治政府、有限政府的建立。建立社會(huì)主義法治國(guó)家，應(yīng)當(dāng)首先建立社會(huì)主義法治政府、責(zé)任政府、有限政府。法治政府是現(xiàn)代文明社會(huì)發(fā)展的方向，它要求任何行政行為的做出必須有相應(yīng)法律規(guī)范依據(jù)。在行政法中規(guī)定一事不再罰原則，避免重復(fù)處罰，將有效防止行政機(jī)關(guān)亂作為，提高政府公信力，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)政府的尊重和信任。

（3）有利于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的完善和發(fā)展。社會(huì)主義法治是一套完整復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展完善的過程，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是行政法治的不斷進(jìn)步。一事不再罰原則在新《行政處罰法》中得到重申和修訂，這是參與新法修訂的全體法律工作者和行政法學(xué)者們不懈努力和追求的結(jié)果，是行政法治不斷成熟的標(biāo)志，也是科學(xué)立法的體現(xiàn)。這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)在社會(huì)主義法治建設(shè)中表現(xiàn)出的極大誠(chéng)意和所做出的巨大努力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，對(duì)于堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主、維護(hù)人民當(dāng)家作主地位都具有重要意義。