趙奧林 濟寧城投控股集團有限公司

自從2008年以來，為了能夠更好地應(yīng)對國際金融危機，我國也開始實行積極的財政政策、適度寬松貨幣政策，在投資方面提出了兩年投資四萬億擴展計劃。這一階段中，地方政府平臺公司不斷增加，而且發(fā)展規(guī)模也相對擴展。政府部門在進行融資過程中離不開地方政府平臺公司的支持，并且該公司的發(fā)展也需要不斷配合政策的宏觀政策，為公司融資提供可發(fā)展的資金，最終為地方經(jīng)濟的不斷發(fā)展貢獻出自己的力量。本文在進行研究過程中通過分析地方政府平臺公司發(fā)展的現(xiàn)狀以及存在問題，站在緊縮政策的背景下探究地方政府平臺公司在實際融資過程中的對策，也為公司投融資體質(zhì)的改革提供新的發(fā)展思路。

一、地方政府平臺公司發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）地方政府平臺公司體系形狀

現(xiàn)階段，我國政府融資平臺體系現(xiàn)今還處于初步發(fā)展的階段，具體地來說主要分為以下幾個方面：首先，站在產(chǎn)業(yè)層面的角度上，不同級別政府部門都可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的實際情況，因此建立的產(chǎn)業(yè)投資公司也存在著一定的差異性，如城建類型、科技類型的公司等。其次，站在行政層面的角度上，市政府設(shè)立了專門的招商平臺和相應(yīng)的機構(gòu)。在一些經(jīng)濟發(fā)展較好的城市，政府融資平臺也開始向轄區(qū)縣延伸。例如，從2004年開始，成都市也開始將政府融資平臺的經(jīng)驗和做法延伸到區(qū)縣。此外，在市、市財政共同出資的5個城區(qū)設(shè)立了5家小公司，其中臨近縣區(qū)（14個）也開始根據(jù)工業(yè)發(fā)展情況設(shè)立政府投資公司。所以，在成都地區(qū)，市縣兩級投融資平臺中的結(jié)構(gòu)基本上已經(jīng)形成，這對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展來說具有一定的推動性。

（二）擁有完善的公司治理結(jié)構(gòu)

結(jié)合地方政府平臺公司發(fā)展的實際情況發(fā)現(xiàn)，我國地方政府平臺公司基本上都是以現(xiàn)代化的制度來規(guī)范公司的發(fā)展，因此公司在發(fā)展過程中也具有一定的法人資格，實現(xiàn)了真正意義上的企業(yè)會計獨立、經(jīng)營管理市場化。無論建立哪種類型的政府投資公司，都是通過金融注入等方式完成的，當(dāng)然在這一過程中融資機構(gòu)獲取現(xiàn)金的方式是土地與房產(chǎn)抵押等，確保國有資產(chǎn)更加保值。

（三）對地方經(jīng)濟發(fā)展來說具有推動的作用

地方政府隱性債務(wù)融資的主要渠道是地方政府平臺公司，為城市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進程提供資金支持。隨著工業(yè)化、城市化進程的不斷加快，國民經(jīng)濟快速增長，居民居住環(huán)境明顯改善，社會化建設(shè)進程得到推進。

1.實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進程

公司在實際發(fā)展過程中不可能離開資金的支持，因此公司想要持續(xù)性的發(fā)展就需要籌備一定資金，在最大程度上能夠縮小城市間的資金缺口，通過這種方式可以適應(yīng)在公共設(shè)施、事業(yè)的發(fā)展進程，緩解設(shè)施在工序方面的矛盾，實現(xiàn)工業(yè)與城市化進程的不斷推進。

2.確保國民經(jīng)濟可以穩(wěn)定增長

政府融資過程中，政府平臺公司發(fā)揮著重要的作用，對落實上級政策調(diào)控、實現(xiàn)發(fā)展中經(jīng)濟目標來說也發(fā)揮著重要的作用。尤其是對資源的不斷優(yōu)化來說，更是有著非常重要的作用。特別是發(fā)生了世界經(jīng)濟危機、512地震后，公司為了推動內(nèi)部發(fā)展，更快適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需求，有必要實行政策調(diào)控。

3.更好的建設(shè)社會事業(yè)

公司在發(fā)展過程中籌集一定的資金，主要是為了用來建立基礎(chǔ)投資、公益投資項目以及新農(nóng)村建設(shè)項目等，通過這種方式在很大程度上可以保證城市社會經(jīng)濟得到協(xié)調(diào)性發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化進程，當(dāng)然這一過程中產(chǎn)生的效果也非常明顯。

4.實現(xiàn)趕超式發(fā)展

政府平臺公司在實際發(fā)展過程中，可以推動經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是在勞動力充足、資本技術(shù)不足的背景下，經(jīng)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟增長，在一定程度上能夠在整個經(jīng)濟社會投融資體系中發(fā)揮出重要的地位。所以具體的作用不能僅僅為公共基礎(chǔ)設(shè)施所支持，反而需要承擔(dān)起引導(dǎo)社會資金流向，不斷調(diào)整城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。尤其是在受到2008年金融危機的影響下，不同的國家都出現(xiàn)了經(jīng)濟下滑的現(xiàn)象，對于我國來說，政府投資仍保持著8.7%的GDP增速，在很大程度上說明公司在發(fā)展過程中可以有效推動經(jīng)濟發(fā)展。

二、地方政府平臺公司融資存在的問題

（一）公司發(fā)展進程較為緩慢，部分指標不能達到融資條件

部分地方政府平臺公司成立時間相對較短，雖然公司中的資產(chǎn)在較短的一段時間里得到快速增長，但是單從資產(chǎn)有效性的角度上來說，資產(chǎn)的整體質(zhì)量卻不高。地方政府平臺公司發(fā)展較為緩慢的原因是：首先，公司中領(lǐng)導(dǎo)層的經(jīng)營管理能力還需進一步提高。公司中的領(lǐng)導(dǎo)者都是政府部門委派的公務(wù)員，雖然對于他們來說相關(guān)經(jīng)濟工作較為熟悉，但是針對公司市場化治理卻不及民營企業(yè)、上市公司。其次，公司在實際發(fā)展進程中并沒有投入太多的精力，在剛剛成立初期階段主要就是為政府部門提供融資需求，對公司實際發(fā)展?fàn)顩r并沒有做出全面考量。與此同時，政府部門中的一些資源也比較低，對于政府部門來說，他們的資源一般會提供給成立時間長、具有一定經(jīng)驗的公司，這樣導(dǎo)致公司的發(fā)展較為緩慢。最后，公務(wù)員發(fā)布了“關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知”，這也代表著公司融資渠道受限，影響到了公司的整體發(fā)展。

（二）平臺公司負債高，具有較大的風(fēng)險

現(xiàn)階段，政府融資平臺公司中的欠債率已經(jīng)超過了55%，越是在經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，那負債率也會相對較高，個別發(fā)達城市中的融資平臺甚至已經(jīng)達到了70%-95%。對于這些較高的風(fēng)險，已經(jīng)超過了可以控制的范圍，當(dāng)然也不排除一些平臺會將獲得的貸款、資金用到其他地方，這樣必定不能達到還款能力。如果在這一過程中出現(xiàn)了一些差錯，那也會使得這種類型的融資平臺供應(yīng)鏈出現(xiàn)崩潰的情況。

（三）政策和各種類型保障不健全

在財政緊縮政策下，建立地方政府融資平臺公司，可以有效支持企業(yè)發(fā)展。但在實際操作過程中，地方政府融資平臺所需要的融資貸款主要是由于地方政府的擔(dān)保，最終出現(xiàn)了一系列矛盾。一方面，如果當(dāng)?shù)卣芙^履行合同，即使他們提起訴訟，受害方也很難獲得經(jīng)濟損失。一方面，現(xiàn)階段地方政府融資平臺還處于探索階段，制度還存在很多不完善的地方，導(dǎo)致法律法規(guī)的漏洞正在逐步被挖掘。在這種長期缺乏風(fēng)險控制機制的情況下，監(jiān)管權(quán)力越來越弱。

（四）地方政府平臺公司融資資金較為緩慢

在融資過程中，地方政府平臺公司一般會花費幾個月以上的時間，有的可能會超過5年。如果政府部門在履行融資合同過程中對融資收費制度進行了修改，這對當(dāng)?shù)卣脚_公司的融資平臺產(chǎn)生了影響。如，作為小型企業(yè)會使用貴公司在生產(chǎn)酒類生產(chǎn)設(shè)備作為抵押，但是在五年的融資合同生效后，突然讓小型酒類生產(chǎn)企業(yè)，在倒閉的小型制造企業(yè)中，合同中的設(shè)備也缺乏了抵押的意義，無形中增加了融資借款無法按時還款的風(fēng)險。

（五）國家宏觀調(diào)控的不斷加大限制了持續(xù)融資的能力

地方政府平臺公司在發(fā)展過程中，公司內(nèi)部的債務(wù)規(guī)模也不斷增加，公司中的風(fēng)險也不斷凸現(xiàn)出來，為了能夠有效控制地方政府在負債方面的規(guī)模，降低貸款風(fēng)險，各個相關(guān)部門也出臺了一些具體的控制措施，這也導(dǎo)致融資發(fā)展受限（見表1）。

表1 監(jiān)管部門出臺的監(jiān)管政策

中央部門也出臺了一些政策，使得地方政府平臺公司面臨著巨大的壓力，導(dǎo)致在2010年以后，出現(xiàn)了很多公司不向銀行貸款的情況，現(xiàn)階段存在的普遍現(xiàn)象就是資金不足，甚至對于一些個別的地方他們也不能有效償付本金。受到貸款渠道受阻的影響，公司在發(fā)展過程中為了能夠獲得一定的資金，開始向著發(fā)行城投資方面轉(zhuǎn)變，但是受到發(fā)改委審批效率影響，在如此嚴峻形勢下必定會考驗平臺公司的耐心。

三、緊縮政策下地方政府平臺公司融資應(yīng)對策略

（一）合理選擇融資對象

1.銀行融資

在現(xiàn)今融資過程中，銀行是主要的融資渠道，地方政府平臺公司在進行融資過程中，以銀行貸款方式來獲得資金的方式占據(jù)著主體作用，因此，公司在發(fā)展進程中要尤其重視銀行貸款融資渠道。針對銀行融資方式，也需要以地方、國有銀行、股份制商業(yè)銀行為主。地方政府平臺公司中利用銀行進行融資的銀行主要是地方性銀行，這是因為該銀行與地方政府平臺都是為了地方經(jīng)濟的發(fā)展，雙方在進行貸款時雙方關(guān)系更容易升華。而工農(nóng)中建交銀行可以作為次要的融資對象，這是因為該銀行面向的是省市平臺中的一些公司，所以在門檻上也會較高；如果是中央直接進行控制的金融機構(gòu)，那么日常發(fā)展過程中就必須要受到政策的限制，導(dǎo)致貸款機制不靈活；在刺激政策的影響下，雖然公司在發(fā)展過程中可以提供一定的貸款，但是現(xiàn)階段依舊還處于發(fā)展的時期。

2.非銀行金融機構(gòu)融資

地方政府平臺公司在發(fā)展過程中，為了能夠建立起一個高效的融資平臺，非銀行金融機構(gòu)就是一個不錯的選擇?，F(xiàn)今階段發(fā)展進程中，公司已經(jīng)逐漸開展非銀行金融機構(gòu)業(yè)務(wù)，如信托業(yè)務(wù)、融資租賃等。信托融資方式在銀行信貸政策不斷緊張的背景下，已經(jīng)得到了快速發(fā)展，但近年來監(jiān)管出臺多項舉措規(guī)范非標資管產(chǎn)品，2021年2月召開的年度信托監(jiān)管工作會議中，監(jiān)管部門持續(xù)對信托業(yè)務(wù)開展壓降計劃，隨著信托融資類與通道業(yè)務(wù)被持續(xù)壓縮，以房地產(chǎn)、城投企業(yè)為主要資金投向的融資類信托計劃的發(fā)行繼續(xù)收緊。融資租賃業(yè)務(wù)反而成為融資平臺公司的選擇。

3.資本市場融資

政府平臺公司在資本市場融資主要有股權(quán)融資和債權(quán)融資兩種方式。在多輪信貸政策的不斷調(diào)整下，地方政府平臺公司也已經(jīng)認識到單純依靠銀行貸款的方式并不能滿足公司中的需求情況，在經(jīng)濟業(yè)務(wù)不斷優(yōu)化，資金的不斷投入下，公司在發(fā)展進程中也開始進行發(fā)行債券、上市的準備。公司發(fā)展中也會接觸到多種不同類型的證券公司，然而公司中的一些財務(wù)指標還不能真正實現(xiàn)發(fā)行債券上的要求，最終導(dǎo)致擱置。此外，如果在公司長遠發(fā)展的角度上來說，需要不斷規(guī)范公司中的治理機制，改善公司中的財務(wù)結(jié)構(gòu)，這也為公司上市做好相關(guān)的鋪墊。然而平臺公司上市的難度異常大，當(dāng)前很多平臺公司轉(zhuǎn)而通過并購上市公司，進而為股權(quán)融資做鋪墊。

4.民間資本

地方政府平臺公司可以出讓一些股權(quán)，借助公司中現(xiàn)有的資源優(yōu)勢、獨有項目吸引民間資產(chǎn)，這樣也可以為公司發(fā)展注入一定資金，但是最終控股權(quán)依舊是地方政府。將民間資本引入其中，帶來的優(yōu)勢是：為公司經(jīng)營提供良好的治理能力；緩解政府引導(dǎo)下資金不足的問題；規(guī)避平臺公司在政策上產(chǎn)生的限制，獲得金融機構(gòu)上帶來的支持；但是在引入民間資本的過程中尤其需要注意合法、合規(guī)問題。

（二）加強風(fēng)險的有效防范

地方政府平臺公司要合理安排資金的調(diào)度，保證按時償還銀行中的貸款，如果出現(xiàn)了逾期的情況，那帶來的后果會非常嚴重，不僅會影響公司內(nèi)部發(fā)展，還會導(dǎo)致公司不能繼續(xù)在銀行融資。根據(jù)2012年我國中央經(jīng)濟工作會議，地方政府平臺公司為了更好的發(fā)展，有必要深入解讀經(jīng)濟、政策內(nèi)容，只有這樣才能在發(fā)生經(jīng)濟動蕩時及時分析出不利之處。與此同時，在經(jīng)濟和政策的不斷調(diào)整下，公司在發(fā)展中也需要不斷調(diào)整融資策略，要加強與金融機構(gòu)間的聯(lián)系，可以讓公司資金處于絕對安全的環(huán)境中。

四、結(jié)論

面臨疫情反復(fù)、地緣政治危機、宏觀經(jīng)濟環(huán)境持續(xù)走弱等不利因素，地方融資平臺雖承擔(dān)著投資拉動的艱巨職責(zé)。但在中國金融政策不斷緊縮的情況下，地方政府融資平臺去杠桿、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型、增強自身造血能力是未來必由之路。