王 乾

（北京市大興區(qū)木材檢查站，北京 102600）

0 引言

近年來，隨著經(jīng)濟全球化的加速和貿(mào)易活動的頻繁往來，外來入侵的林業(yè)有害生物種類不斷增多，我國林業(yè)有害生物跨區(qū)域擴散蔓延呈上升趨勢，局部區(qū)域性危害呈加重趨勢。目前，北京市實施的二輪“百萬畝平原生態(tài)林”建設工程已近尾聲。在工程實施過程中，由于苗木需求量大、質(zhì)量高，當?shù)孛缒竟坎蛔?，因而大量外調(diào)苗木。但大量外調(diào)苗木增加了林業(yè)有害生物入侵風險，導致林業(yè)有害生物防控形勢嚴峻。面對新形勢，分析基層林業(yè)植物檢疫工作存在的問題，研究有效的應對策略十分必要。同時，林業(yè)植物檢疫工作是一項全局性、戰(zhàn)略性的基礎工作，在平原生態(tài)林建設中有效實施林業(yè)植物檢疫策略，可以有效防止檢疫性、危險性林業(yè)有害生物入侵、傳播蔓延，保障林業(yè)生態(tài)建設成果。

1 林業(yè)植物檢疫面臨的新形勢

1.1 林業(yè)有害生物發(fā)生及擴散蔓延形勢嚴峻

我國幅員遼闊，生態(tài)環(huán)境復雜，生物物種豐富，但這容易造成外來林業(yè)有害生物成功入侵。外來有害生物一旦擴散、蔓延，對生態(tài)環(huán)境造成的破壞性極大，用于防控其擴散蔓延的費用極高，且徹底根除非常困難。例如，在北京市兩輪“百萬畝平原生態(tài)林”造林工程建設中，大興區(qū)平原生態(tài)林建設面積達2.13萬hm，主要分布在全區(qū)各鎮(zhèn)，在建設過程中外調(diào)苗木數(shù)量較大，在多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)新造林地塊檢疫檢查中發(fā)現(xiàn)了9種林業(yè)有害生物傳入，同時全部做了防治除害處理。目前，大興區(qū)正在實施第二輪“百萬畝平原生態(tài)林”造林工程，由于當?shù)孛缒竟荒軡M足需求，大量外調(diào)苗木增加了林業(yè)有害生物傳入風險，防控形勢嚴峻。

1.2 外來林業(yè)有害生物入侵風險加大

近年來，由于頻繁的貿(mào)易往來及綠化事業(yè)的快速發(fā)展，外來有害生物呈高發(fā)、頻發(fā)趨勢。大興區(qū)先后監(jiān)測發(fā)現(xiàn)白蠟窄吉?。‵airmaire）、云斑天牛（Chevrolat）等多種檢疫性、危險性林業(yè)有害生物。外來林業(yè)有害生物入侵風險持續(xù)增加，對大興區(qū)綠化成果構(gòu)成了嚴重威脅。據(jù)統(tǒng)計，2012年以來，在大興區(qū)平原造林工程外調(diào)苗木中檢疫到外來林業(yè)有害生物9種，包括國家級、市級檢疫對象、全國危險性林業(yè)有害生物。在外調(diào)苗木檢疫復檢工作中，查出疫情的頻次和種類呈不斷上升的趨勢，一旦傳播擴散，極難徹底滅疫，對大興區(qū)乃至北京市平原生態(tài)林中的楊樹、國槐、白蠟樹等構(gòu)成直接威脅，同時嚴重威脅北京市平原造林成果。

2 基層林業(yè)植物檢疫工作存在的問題

植物檢疫對象具有復合性，既包括對林業(yè)植物危險性有害生物的管理，也包括對危險性有害生物載體——林木、林木產(chǎn)品、包裝材料和運輸工具等應檢物品流通的管理，還包括對與林業(yè)植物檢疫有關(guān)的人（即受林業(yè)植物檢疫法規(guī)規(guī)定和限制的自然人、法人和非法人組織）的管理。因此，林業(yè)植物檢疫實際上是一個涉及生物、社會、經(jīng)濟、法律和技術(shù)等多領(lǐng)域復雜的系統(tǒng)工程。而在當前形勢下，基層林業(yè)植物檢疫出現(xiàn)了諸多問題，需要檢疫部門加強研究，提出策略加以解決。

2.1 管理對象對檢疫認識不到位

近年來，作為林業(yè)植物檢疫管理對象的部分自然人、法人、非法人組織，對植物檢疫性有害生物傳播蔓延的危害性認識不足，林業(yè)植物檢疫意識缺乏，尤其是對一些重要的國家級檢疫對象認識不到位。這些國家級檢疫對象事關(guān)國際貿(mào)易壁壘、經(jīng)貿(mào)糾紛，事關(guān)林業(yè)生態(tài)安全、資源安全及重要風景名勝區(qū)生態(tài)環(huán)境保護。在新形勢下，基層部分領(lǐng)導干部和企業(yè)對開展檢疫工作的作用和意義認識不到位，認為檢不檢不重要。部分購苗單位及個人在調(diào)進或調(diào)出苗木時，為了圖方便，仍不主動按《植物檢疫條例》規(guī)定進行報檢，隨意進行苗木調(diào)動，逃檢漏檢現(xiàn)象常有發(fā)生，造成國家級、市級補充檢疫對象傳入。以上這些違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生從側(cè)面說明了檢疫部門宣傳工作覆蓋面不廣，檢疫法律法規(guī)普及度不高，作為管理對象的自然人、法人、非法人組織對檢疫流程了解不足。

2.2 檢疫處罰有難度

檢疫行政處罰是一種行政手段，開展行政處罰是為了提高公眾遵守植物檢疫法律法規(guī)的自覺性，維護植物檢疫法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴肅性。目前，開展林業(yè)植物檢疫處罰尚有一定困難，主要體現(xiàn)如下。一是執(zhí)法人員存在畏難情緒。行政處罰文書繁多，制作文書案卷技術(shù)性強，案卷評查嚴格，一線檢疫人員尚未真正掌握詢問筆錄等行政處罰文書的制作技巧。二是部分領(lǐng)導干部存在畏難情緒。因行政處罰而申請行政復議或上訴的案件，即使違法事實清楚、處罰尺度準確，但只要處罰案卷中有一點兒疏漏，行政處罰機關(guān)即敗訴，所以，檢疫部門被告后敗訴風險大、責任大。

2.3 檢疫復檢有阻力

對進入大興區(qū)的應施檢疫的林業(yè)植物及其產(chǎn)品進行檢疫復檢，尤其是對綠化苗木進行檢疫復檢，是防止外來有害生物入侵的重要手段。近年來，平原地區(qū)造林等重大綠化工程大量從外省、市調(diào)入苗木，疫情傳入隱患及傳播風險較大。為確保重點工程苗木品質(zhì)，檢疫部門及有關(guān)管理部門每年組織一次聯(lián)合檢查，真正起到“把住源頭檢疫關(guān)”的作用，每年均發(fā)現(xiàn)多起疫情，銷毀或退回染疫嚴重的苗木，使苗木品質(zhì)有保障。但個別地區(qū)平原造林工程主管部門不重視或不支持檢疫工作，或者沒有將檢疫工作視作平原造林工程的一個環(huán)節(jié)加強管理，檢疫部門無法或不便開展正常的檢疫復檢工作，給平原造林工程質(zhì)量甚至林業(yè)生態(tài)安全帶來重大隱患。

2.4 相關(guān)法律法規(guī)滯后

林業(yè)植物檢疫是植物檢疫的一部分，植物檢疫的法規(guī)《植物檢疫條例》是國務院1983年制定頒布、1992年修訂的?！吨参餀z疫條例》自頒布、實施以來，對保護我國的農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)安全、國土生態(tài)安全、生物多樣性及防止危險性有害生物擴展蔓延發(fā)揮了重要作用。北京市開展林業(yè)植物檢疫所依據(jù)的法規(guī)和規(guī)范包括《植物檢疫條例》《植物檢疫條例實施細則（林業(yè)部分）》《北京市林業(yè)植物檢疫辦法》《北京市綠化條例》等。但隨著改革開放和經(jīng)濟全球化的進一步發(fā)展，相關(guān)法規(guī)的一些內(nèi)容已經(jīng)不能適應新形勢下農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)安全及生物多樣性保護工作的需要，需要有關(guān)部門進行完善。

2.5 現(xiàn)有標準推廣應用率較低

林業(yè)植物檢疫相關(guān)標準由國家權(quán)威部門制定，此類標準的實施有助于規(guī)范林業(yè)植物檢疫工作的開展。但現(xiàn)階段，人們對標準的認知與標準本應發(fā)揮的重要作用仍有較大的差距，導致標準的制定和使用存在一定程度的脫節(jié)現(xiàn)象。例如，有關(guān)有害生物松材線蟲的國家標準和行業(yè)標準近20項，在實際工作中能得到充分應用的不到1/2，標準的作用并沒有得到充分發(fā)揮。

2.6 檢疫技術(shù)比較落后，基礎設施配備不足

林業(yè)植物檢疫涵蓋多領(lǐng)域、多學科知識，具體實施時需要現(xiàn)場檢疫、實驗室檢驗與現(xiàn)場檢疫相結(jié)合。但當前相關(guān)人員開展林業(yè)植物檢疫工作時，現(xiàn)場檢疫方法落后，仍在使用目視檢疫方法，技術(shù)比較熟練的森檢員多憑借經(jīng)驗開展檢疫工作，沒有與時俱進地應用先進的科學技術(shù)手段。同時，該行業(yè)缺乏更多的先進科學技術(shù)，導致檢測效率低下。例如，目前實施的調(diào)運檢疫檢驗缺乏快速檢驗技術(shù)，特別是對林業(yè)植物及產(chǎn)品攜帶的隱蔽性強、癥狀不明顯的林業(yè)有害生物，難以進行有效檢疫。雖然除害處理技術(shù)已獲得大量研究成果，但是在除害基礎設施建設方面還存在短板，如集中除害處理場地的布控、熏蒸設備、藥劑安全存放場所等沒有普及，由于有害生物種類、處理環(huán)境等因素復雜多變，現(xiàn)有的除害處理設備已無法發(fā)揮及時、高效的除害作用。

3 新形勢下基層林業(yè)植物檢疫對策

3.1 加大林業(yè)植物檢疫宣傳力度，提高管理對象的認知程度

為了使社會公眾深入、全面了解檢疫工作，必須在宣傳上下功夫。首先，應充分利用當今發(fā)達的網(wǎng)絡、新媒體工具，將植物檢疫知識尤其是其重大意義，以宣傳片、知識問答等多種方式對社會公眾進行宣傳，使檢疫管理對象自覺遵守檢疫法律法規(guī)。同時，各級檢疫主管部門要加強對森檢員的管理，使其在檢疫執(zhí)法時嚴格按照規(guī)范、標準辦理檢疫證書，嚴格執(zhí)行檢疫證書管理制度，對違法違規(guī)者采取零容忍態(tài)度，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅決查處。另外，要充分利用電視臺、報刊、新媒體等，強化林業(yè)植物檢疫國家標準在行業(yè)內(nèi)的宣傳推廣，提高相關(guān)國家標準的應用水平。

3.2 加大林業(yè)植物檢疫執(zhí)法力度

第一，基層林業(yè)植物檢疫部門應積極采取多種方式向社會公眾宣傳林業(yè)植物檢疫法律法規(guī)，同時促使各級政府充分認識檢疫執(zhí)法在防止外來林業(yè)有害生物傳入、擴散蔓延等方面的重要保障作用，以取得社會各界的支持和理解，從而助力檢疫執(zhí)法工作的開展。

第二，通過各種專業(yè)培訓，包括培訓《北京市林業(yè)植物檢疫辦法解讀》及《林業(yè)植物檢疫執(zhí)法人員行為規(guī)范》，不斷提高檢疫人員的業(yè)務能力。例如，大興區(qū)林業(yè)植物檢疫部門每年根據(jù)檢疫人員現(xiàn)狀，舉辦區(qū)級專、兼職林業(yè)植物檢疫員培訓，通過培訓林業(yè)植物檢疫基礎知識、檢疫程序、疫情識別等相關(guān)內(nèi)容，提高檢疫執(zhí)法人員的專業(yè)技術(shù)水平和綜合業(yè)務能力，使檢疫執(zhí)法人員盡快掌握開展行政處罰相關(guān)業(yè)務知識，提高依法行政工作水平，努力塑造一支專業(yè)技術(shù)過硬、執(zhí)法能力強的檢疫隊伍。

第三，基層林業(yè)植物檢疫部門應加強落實行政執(zhí)法責任制，繼續(xù)堅持政府主導、屬地管理的原則，切實提升自身檢疫執(zhí)法和疫情查處能力。目前，基層林業(yè)植物檢疫執(zhí)法人員少。因此，應加大聯(lián)合執(zhí)法力度，如通過組建聯(lián)合林業(yè)執(zhí)法大隊實行聯(lián)合執(zhí)法，提高林業(yè)植物檢疫執(zhí)法效率，高效防止外來有害生物的入侵和擴散蔓延。

3.3 實施檢疫追溯制度，有效開展檢疫復檢工作

基層林業(yè)植物檢疫部門應嚴格按照國家林業(yè)和草原局要求，建立健全檢疫追溯體系，加強疫情源頭管理，對林業(yè)植物及其產(chǎn)品的來源、去向進行全程監(jiān)督，實現(xiàn)對有害生物人為傳播危害源頭及其責任的溯源。例如，按照北京市林業(yè)保護站要求，2018年以來大興區(qū)重點開展了林業(yè)植物檢疫標簽制作應用、檢疫數(shù)字檔案建立、檢疫追溯信息系統(tǒng)建設等工作，逐步實現(xiàn)了生產(chǎn)、加工、運輸及使用等全過程的跟蹤管理。今后，基層林業(yè)植物檢疫部門需定期、系統(tǒng)地開展外來林業(yè)有害生物普查工作，建立外來林業(yè)有害生物信息庫，并加強長期維護與信息更新，掌握管理對象的溯源信息，以便加強開展檢疫復檢工作。

一是在基層檢疫中加大對重點造林工程檢疫復檢力度，充分發(fā)揮檢疫追溯軟件的作用。通過在重點造林工程懸掛射頻識別（Radio Frequency IDentification，RFID）電子標簽，實現(xiàn)國內(nèi)調(diào)運植物的可靠標記，堵塞檢疫漏洞。檢疫部門需重點追溯實施調(diào)運檢疫時是否符合法律規(guī)定的程序，查處違章調(diào)運時是否依法處理，是否依法使用《植物檢疫證書》，檢疫員檢疫執(zhí)法時是否有濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為。同時，追溯來自松材線蟲、紅脂大小蠹等檢疫性和危險性病蟲疫情發(fā)生區(qū)的松木檢查情況，以及調(diào)運進京苗木或木材檢疫復檢情況。進行現(xiàn)場檢疫復檢時，如果發(fā)現(xiàn)非檢疫性、危險性林業(yè)有害生物危害的植物及其產(chǎn)品，應督促并指導生產(chǎn)單位、個人限期除治；如果發(fā)現(xiàn)檢疫性、危險性林業(yè)有害生物，嚴格按照《植物檢疫條例實施細則（林業(yè)部分）》及《北京市林業(yè)植物檢疫辦法》實施處理、處罰。對于有證調(diào)運的，簽發(fā)《檢疫處理通知單》，并及時進行處置，防止疫情擴散蔓延；對無證調(diào)運的給予處罰，不得以任何理由虛開、補開《植物檢疫證書》和《產(chǎn)地檢疫 合格證》。

二是基層木材檢查站要切實擔負起責任，增加檢疫檢查抽查頻次。在檢疫追溯軟件中設計木材運輸版塊，開發(fā)苗木木材有害生物快速識別軟件，通過懸掛標簽等攔截違規(guī)調(diào)運的疫木及其制品，防止疫情傳播擴散，真正做到關(guān)口前移。同時，其應加強與種苗機構(gòu)、質(zhì)監(jiān)機構(gòu)及監(jiān)理公司的協(xié)作，加強相鄰區(qū)之間的協(xié)同執(zhí)法，開展多部門間的造林工程使用苗木情況聯(lián)合檢查，形成區(qū)域性的聯(lián)防聯(lián)檢機制。

3.4 完善相關(guān)法律法規(guī)

從國家層面來看，對目前實施的《植物檢疫條例》《植物檢疫條例實施細則（林業(yè)部分）》，應從加大處罰力度、增加檢疫執(zhí)法經(jīng)費等方面進行完善，以便各級檢疫執(zhí)法部門高效開展檢疫工作。

3.5 嚴格執(zhí)行林業(yè)植物檢疫標準

基層林業(yè)植物檢疫部門要加強對林業(yè)植物檢疫相關(guān)國家標準的推廣應用，把標準化工作貫穿于林業(yè)植物檢疫管理全過程，運用標準化手段規(guī)范自身管理，探索并提高相關(guān)標準的應用水平，提高林業(yè)植物檢疫工作水平和質(zhì)量。同時，基層林業(yè)部門應建立檢疫標準數(shù)據(jù)庫，便于森檢員能快捷查找、使用相應標準，并制定標準應用考核制度，提升相關(guān)標準在林業(yè)植物檢疫工作中的應用效果。

3.6 加強基礎設施建設與新技術(shù)推廣應用

為保證檢疫工作順利、高效開展，縣（區(qū)）級檢疫部門應設置林業(yè)植物檢疫實驗室和檢驗室，配備先進的通信設備、電子顯微鏡、檢疫除害熏蒸處理設備等。同時，縣（區(qū)）級檢疫部門要緊跟時代的步伐，建立覆蓋全縣（區(qū)）的疫情監(jiān)測預警網(wǎng)，進一步提升疫情監(jiān)測預警科技含量及快速檢測技術(shù)水平。對檢疫性、危險性林業(yè)有害生物實行全方位的疫情普查和監(jiān)測，逐步形成區(qū)、街道、社區(qū)三級疫情監(jiān)測預警網(wǎng)。為提升疫情監(jiān)測預警的科技含量，一方面可充分利用信息技術(shù)，通過手機、互聯(lián)網(wǎng)等收集、發(fā)布林木有害生物疫情監(jiān)測數(shù)據(jù)，實現(xiàn)林業(yè)有害生物監(jiān)測信息的快速報送、實時分析與動態(tài)管理；另一方面可利用林業(yè)病蟲害監(jiān)測管理系統(tǒng)軟件和3S技術(shù)，搭建預測預報網(wǎng)絡信息接收、信息處理和信息發(fā)布平臺，為林業(yè)有害生物的防治和領(lǐng)導的宏觀決策提供依據(jù)。

此外，有關(guān)部門應組織力量加快研發(fā)外來檢疫性林業(yè)有害生物快速檢測技術(shù)?；鶎訖z疫部門則應積極引進外來檢疫性林業(yè)有害生物快速檢測技術(shù)，第一時間發(fā)現(xiàn)當?shù)赝鈦砹謽I(yè)有害生物，及時采取應急處置措施，防止其擴散蔓延。

4 結(jié)語

實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障系統(tǒng)，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，是黨的十九大報告提出的生態(tài)建設目標。為實現(xiàn)這一生態(tài)建設目標，林業(yè)保護是關(guān)鍵、重要的手段。當前，我國林業(yè)植物檢疫面臨新形勢，即經(jīng)濟全球化加速和貿(mào)易活動的頻繁往來，加之外來入侵的林業(yè)有害生物種類不斷增多，對林業(yè)生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了嚴重威脅。針對基層林業(yè)植物檢疫中出現(xiàn)的管理對象對檢疫認識不到位、檢疫處罰有難度、檢疫復檢有阻力、相關(guān)法律法規(guī)滯后等問題，需采用加強林業(yè)植物檢疫宣傳、提高林業(yè)植物檢疫執(zhí)法能力、實施檢疫追溯制度、完善相關(guān)法律法規(guī)、提升疫情監(jiān)測預警科技含量及快速檢測技術(shù)水平等措施，以提高林業(yè)植物檢疫人員工作成效，保護林木資源生態(tài)安全，保護生態(tài)環(huán)境。