□王云鵬

黨的十九大提出“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。省委將省屬國有企業(yè)混合所有制改革作為深化國有企業(yè)改革的重要舉措，并研究提出三年工作計劃（2019-2021）。為客觀了解近年來工作實效，推動黨中央重大決策部署和省委有關(guān)工作要求落實落地，省人大常委會組成調(diào)研組進行了為期兩個月的專題調(diào)研。

一、省屬國有企業(yè)混合所有制改革的主要做法

近年來，我省按照中央“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的十六字方針，立足實際，積極探索，不斷創(chuàng)新，通過推進上市、引進戰(zhàn)略投資者、入股非公企業(yè)、員工持股等多渠道、多方式、多舉措，推進省屬國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

（一）加強政策引領(lǐng)，混改政策體系不斷完善。以《省委辦公廳省政府辦公廳關(guān)于省屬國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（魯辦發(fā)〔2016〕10號）為統(tǒng)領(lǐng)，先后制定了推進資產(chǎn)證券化、發(fā)揮中小股東作用、規(guī)范員工持股、引進戰(zhàn)略投資者、混改操作指引等5個配套政策，形成了較為完備的“1+5”混改政策體系。2020年12月，在全國率先出臺《省屬企業(yè)混合所有制改革后評價工作實施辦法》，建立混合所有制改革后評價制度，客觀評價企業(yè)混改成效，實現(xiàn)以“混”促“改”的目標(biāo)。

（二）明確目標(biāo)責(zé)任，二級及以下企業(yè)混改全面推進。按照“宜混則混”原則，研究制定混改三年（2019-2021）工作計劃，將170戶企業(yè)納入混改范圍。研究提出混改三年工作目標(biāo)，即到2021年末，省屬企業(yè)混改戶數(shù)和資產(chǎn)占比達到“雙75%”的目標(biāo)。同時，將混合所有制改革完成情況納入省屬企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核，進行考核與督導(dǎo)。

（三）注重提質(zhì)增效，省屬一級企業(yè)混改取得突破。2019年8月，提出全面深化省屬一級企業(yè)混改的工作要求和推進措施，在更高層次、更大范圍推進混改。要求除承擔(dān)省政府專項任務(wù)、具有特定功能的省屬企業(yè)外，其他企業(yè)均要積極推進集團層面的混改。中泰證券于2020年6月3日成功在上海證券交易所主板實現(xiàn)首發(fā)上市，打破省屬企業(yè)多年未新增A股首發(fā)上市公司局面。山東特檢與中央企業(yè)國家開發(fā)投資集團成功合作，國家開發(fā)投資集團現(xiàn)金增資7.5億元，持股51%。泰山保險與戰(zhàn)略投資者德國安顧簽署增資協(xié)議，安顧集團出資8.82億元，持股24.9%。

（四）廣泛推介宣傳，省屬企業(yè)混改項目落實落地。提出“五個增量”目標(biāo)（資本增量、人才增量、管理增量、品牌增量、技術(shù)增量），組織山東省屬混合所有制改革資本對接會等活動，充分利用中國企業(yè)改革發(fā)展論壇、“雙招雙引”推介會、日韓自貿(mào)區(qū)推介會等平臺，廣泛發(fā)布省屬企業(yè)重點混改項目，對非公資本“不設(shè)準(zhǔn)入門檻、不設(shè)比例限制、不設(shè)行業(yè)限制”，拿出“優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)”吸引優(yōu)質(zhì)戰(zhàn)略投資者參與省屬企業(yè)混改。積極引導(dǎo)企業(yè)通過增資擴股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資新設(shè)等方式完成混改。

二、取得的成效

調(diào)研組選取山東高速、魯商集團、山東黃金、山鋼集團和水發(fā)集團等5家省屬企業(yè)集團為樣本，進行了深入實地調(diào)研，并對其所屬223戶混改企業(yè)的混改模式、推進情況、財務(wù)數(shù)據(jù)等進行了統(tǒng)計分析。五家企業(yè)集團資產(chǎn)規(guī)模大、參與混改企業(yè)數(shù)量多，對研究省屬國有企業(yè)混合所有制改革取得的效果具有較強代表性和典型性。總體情況看，樣本企業(yè)混合所有制改革推進較快，成效比較顯著，基本實現(xiàn)了國有資本與非國有資本的有效融合，整體提升了混改企業(yè)的活力、規(guī)模、實力和效益。

（一）混改進度較快，基本實現(xiàn)目標(biāo)和要求。五家企業(yè)集團列入混改計劃的223戶企業(yè)中，220戶完成了混改，在混改戶數(shù)和混改資產(chǎn)兩方面均實現(xiàn)目標(biāo)要求。其中，水發(fā)集團、山東高速和山鋼集團分別完成99戶、64戶和49戶，占樣本企業(yè)混改戶數(shù)的95%，推進措施比較得力、效果比較明顯。

（二）混改方式多樣，社會資本持股大幅增加。從混改方式來看，223戶企業(yè)引入戰(zhàn)略投資者55家，占24.6%；與非國有方合資新設(shè)企業(yè)53家，占23.8%；投資入股非國有企業(yè)39家，占17.5%。從混改結(jié)果看，混改后國有資本持股344.38億元，相較混改前增加13.05%，而社會資本持股277.85億元，增加192.78%，初步實現(xiàn)了國有資本和非國有資本交叉持股的目標(biāo)，吸納非國有資本參股、控股經(jīng)營的效果已顯現(xiàn)。混合后納入合并報表企業(yè)204家，占比91.4%，對混改企業(yè)控制力持續(xù)增強。

（三）混改穩(wěn)妥有序，分層分類差異化推進。從企業(yè)類型看，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營型企業(yè)參與混改較多，集團層面參與混改較少。從企業(yè)級次看，五家省屬企業(yè)集團參與混改以3級企業(yè)為主。從企業(yè)規(guī)?？矗瑓⑴c混改以中等規(guī)模企業(yè)為主，資產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè)，有實力的投資者進入較少。

（四）資產(chǎn)規(guī)模壯大，經(jīng)濟效益明顯提升。以2021年6月底為基準(zhǔn)，對128戶混改企業(yè)（部分新建企業(yè)無基期數(shù)據(jù)）混改前后財務(wù)數(shù)據(jù)比對分析：混改后凈資產(chǎn)達1253.58億元，增長72.6%；營業(yè)總收入達979.61億元，增長66.7%；凈利潤達57億元，增長60.97%。從以上財務(wù)指標(biāo)來看，凈資產(chǎn)漲幅最大，說明企業(yè)在混改過程中，大幅增加了股東投資，起到了擴張企業(yè)規(guī)模的作用；營業(yè)總收入、凈利潤大幅增長，說明企業(yè)經(jīng)濟效益得到了較大提升。凈資產(chǎn)增長的比例略高于營業(yè)收入，營業(yè)收入漲幅略高于凈利潤，混改后企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率，也就是股東投資收益率出現(xiàn)了小幅降低。

三、存在的主要矛盾和問題

盡管山東省屬國有企業(yè)混合所有制改革取得了一定的成效，但不想改、不敢改、不會改等現(xiàn)象仍不同程度存在，具有突破性、示范性、帶動性的改革亮點還不多；部分企業(yè)對混合所有制改革在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的重要意義認(rèn)識還不足，混改后公司治理水平和資金、技術(shù)、人才等要素配置效率還不高。

（一）部分企業(yè)“混而難改”現(xiàn)象比較突出。有的對混改認(rèn)識不深，理解不透，存在為“混”而“混”的現(xiàn)象；有的實現(xiàn)了形式上的“混”，而未推進實質(zhì)性的、深層次的“改”；有的實現(xiàn)了“混”和“改”，但“改”的效果沒有達到預(yù)期。突出表現(xiàn)有“三難”。一是治理結(jié)構(gòu)難改。國有產(chǎn)權(quán)單一、“一股獨大”、民營資本作用發(fā)揮不夠等問題依然突出，導(dǎo)致企業(yè)治理機制存在先天缺陷，嚴(yán)重影響企業(yè)市場經(jīng)營機制形成。特別是在壟斷性行業(yè)混改困難重重，即使改制為公司制、股份制企業(yè)，在經(jīng)營管理上行政化色彩依然較濃，現(xiàn)代企業(yè)治理有名無實、貌合神離。二是經(jīng)營理念難融。國有企業(yè)要考慮經(jīng)濟目標(biāo)和政治社會責(zé)任，并擔(dān)憂承擔(dān)國有資產(chǎn)流失風(fēng)險責(zé)任。而非國有企業(yè)或社會資本主要追求經(jīng)濟目標(biāo)，并擔(dān)憂持股比例較小，合法權(quán)益得不到充分保障。兩者在戰(zhàn)略目標(biāo)選擇、經(jīng)營決策考量、運行體制機制方面存在明顯區(qū)別，造成不同所有制經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)營理念的融合難度較大。三是企業(yè)文化難合。部分國有企業(yè)文化中，雖然經(jīng)歷了從全民所有制到公司制、股份制改革，但對身份認(rèn)識還是停留在國有企業(yè)職工階段，對混改后企業(yè)發(fā)展前景心存疑慮，影響改革推進速度，使得有的混改企業(yè)只停留在股權(quán)變化和工商變更層面，混而未改的情況依然存在。

（二）公司法人治理結(jié)構(gòu)存在一定缺陷?；旄钠髽I(yè)各決策層級界限不清、職責(zé)不明的現(xiàn)象較為普遍，仍存在政企不分、政資不分等問題，影響現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的建立。一是黨組織與董事會的權(quán)責(zé)界限不明確。既影響了董事會的獨立性和權(quán)威性，也影響了管理部門的效率和效果。有的企業(yè)黨組織實際工作中流于形式；有的企業(yè)黨組織將前置研究討論等同于前置決定，甚至代替董事會決定，承擔(dān)了很多董事會職能，管了不該管的具體工作；有的企業(yè)黨組織和董事會在決策事項上出現(xiàn)分歧，導(dǎo)致管理機構(gòu)無所適從。二是股東大會職能發(fā)揮不足。有的企業(yè)國有股權(quán)一家獨大，在重大決策上占有絕對控制權(quán)，中、小股東沒有實際決策權(quán)，股東大會流于形式。有的股東會則因各方利益難以平衡，爭執(zhí)不下，貽誤商機。三是有些混改企業(yè)管理層身兼數(shù)職，難以保證各職位獨立性。多數(shù)混改企業(yè)主要負(fù)責(zé)人身兼兩職，有的身兼三職。多個層級的人員發(fā)生重合，一些重大決策風(fēng)險不能制衡。四是國資母公司通過行政指令方式設(shè)定具體任務(wù)和時間表，甚至依照慣性干預(yù)混改企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理，影響了國企混改決策論證。

（三）混改企業(yè)差異化管理機制尚未建立。在混改企業(yè)中，國有管理模式和民營管理模式“涇渭分明”，甚至有時存在根本性沖突。國有股權(quán)占控制地位的混合所有制企業(yè)延續(xù)了國有企業(yè)管理模式，領(lǐng)導(dǎo)任命、薪酬分配、三重一大、內(nèi)控管理等方面難以突破現(xiàn)有國資監(jiān)管制度要求。企業(yè)管理改革中，國資和社會資本形成較好融合的相對較少，雙軌制的管理方式，在遇到具體生產(chǎn)經(jīng)營問題時也會出現(xiàn)分歧。比如，民營企業(yè)招聘的員工，隨著混改成為混合所有制企業(yè)的員工，但在學(xué)歷等硬性指標(biāo)上不符合國資人力資源管理要求，身份問題難以解決，混改企業(yè)和非混改企業(yè)之間的人力資源調(diào)配較為困難，難以增加員工對企業(yè)的認(rèn)同感?；旄钠髽I(yè)的國有派駐人員也進入兩難的境地，完全按照國資監(jiān)管要求建立完備的管理體系，則可能喪失混改企業(yè)的市場靈活性、經(jīng)營自主性，甚至帶來管理效率的降低。但不按照國資監(jiān)管要求，則其自身將承擔(dān)合規(guī)風(fēng)險，承擔(dān)管理責(zé)任甚至被問責(zé)追責(zé)。

（四）差異化選擇機制和退出機制不夠健全。在推進混改過程中，有時因為沒有充分考慮宏觀經(jīng)濟形勢、市場波動等現(xiàn)實情況，沒有建立適應(yīng)市場的差異化選擇機制和退出機制。有些企業(yè)在提出混改動議時，市場具備相應(yīng)條件，但隨著市場情況變化，有可能出現(xiàn)不適宜改革的情形。比如，魯商集團參與混改的業(yè)務(wù)全部集中在完全競爭行業(yè)，受疫情沖擊，經(jīng)營狀況出現(xiàn)下滑，引入戰(zhàn)略投資者的難度和不確定性增加，雖被列入混改計劃，但不是最佳時機。有些企業(yè)受到政策等因素影響，不適宜進行混改。比如，水發(fā)集團下屬惠源、峽山水務(wù)兩家公司，主要經(jīng)營城鄉(xiāng)供排水，是半公益性質(zhì)企業(yè)，一方面水權(quán)交易涉及城鄉(xiāng)居民的飲水安全，地方政府擔(dān)憂所有權(quán)性質(zhì)的改變帶來潛在風(fēng)險，另一方面水權(quán)作為一種無形資產(chǎn)，真實價值難以評估，導(dǎo)致改革難以推進。

（五）配套保障體系和制度不夠完善。國有企業(yè)混合所有制改革需要健全完善相應(yīng)的法律保障體系和政策制度體系，加強對各類產(chǎn)權(quán)的流動和保護。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的法律制度體系仍然是“雙軌制”，尤其在組織人事、勞動分配、企業(yè)融資、監(jiān)管追責(zé)等方面比較突出，不能很好地適應(yīng)混合所有制發(fā)展。一是混改企業(yè)的人事、勞動和分配三項制度改革還沒有取得突破性進展，內(nèi)外部約束機制的構(gòu)建與企業(yè)人力資源價值開發(fā)需求不匹配，管束有余、激勵不足。大部分國企薪酬分配差異化改革還未落地，正向激勵機制尚未有效構(gòu)建，適應(yīng)市場化競爭要求的薪酬激勵機制難以建立，效益好的企業(yè)員工不能從企業(yè)發(fā)展中獲得較多收益，企業(yè)內(nèi)生活力不足。二是對國資混改缺乏精準(zhǔn)操作細(xì)則，資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)定價、市值管理、產(chǎn)權(quán)交易等方面的政策制度體系尚不完善，難以為規(guī)范混改有序推進、有效防止國有資產(chǎn)流失提供保障。三是員工持股試點受政策約束，持股方式和操作模式方面存在障礙。例如，員工持股試點單位僅有10家，并對員工持股總量和單一員工持股比例分別設(shè)置了30%和1%的上限，影響了股權(quán)激勵作用的發(fā)揮。

四、對策建議

推進省屬國有企業(yè)混合所有制改革，在實現(xiàn)量的突破基礎(chǔ)上，必須適時引導(dǎo)改革向質(zhì)的提升轉(zhuǎn)變，不能為“混”而“混”，不能一“混”了之，要改出“國企資源+民企機制”的新優(yōu)勢、新活力。

（一）宜改則改，穩(wěn)妥推進，把準(zhǔn)混改范圍。要進一步調(diào)查摸清省屬企業(yè)適宜混改或計劃再次混改的企業(yè)情況，分類提出實現(xiàn)混改的目標(biāo)、路徑和具體措施等。從國資角度來講，最適合混改的是完全競爭領(lǐng)域和充分競爭領(lǐng)域的企業(yè)，特別是生產(chǎn)型和商業(yè)型企業(yè)。在這些領(lǐng)域，社會資本有著良好的發(fā)展基礎(chǔ)，在市場領(lǐng)域有著不同于國資國企的獨特優(yōu)勢，容易形成優(yōu)勢互補。公益性和半公益性企業(yè)則需要穩(wěn)妥開展混改。這類企業(yè)對市場敏感度差，往往承擔(dān)一定的社會責(zé)任，追求經(jīng)濟效益的同時，也要追求社會效益、生態(tài)效益。因此在企業(yè)發(fā)展目標(biāo)上，國有資本和社會資本的出發(fā)點會存在分歧，是否適合進行混改和混改后的股權(quán)結(jié)構(gòu)需要慎重考慮。對于事關(guān)國計民生的重要行業(yè)、重要領(lǐng)域，則需要審慎把握，充分考慮國家安全、人民生計。在這類行業(yè)中，國資要掌控核心，可以適當(dāng)放開產(chǎn)業(yè)鏈中非核心部分進行混改。

（二）市場運作，效益為先，優(yōu)選混改對象。要尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以企業(yè)為主體，充分發(fā)揮市場機制作用，引入匹配度高、認(rèn)同感高、協(xié)同性高的戰(zhàn)略投資者。比如，產(chǎn)業(yè)類企業(yè)，應(yīng)優(yōu)先選擇引入與企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，產(chǎn)品有較強關(guān)聯(lián)度，具有行業(yè)領(lǐng)先核心技術(shù)的戰(zhàn)略投資者；資本運營類企業(yè)，應(yīng)優(yōu)先選擇引入擁有先進發(fā)展理念和管理模式，具有較強投融資能力和資本運營能力的戰(zhàn)略投資者。應(yīng)把引資本與轉(zhuǎn)機制結(jié)合起來，構(gòu)建以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和建立市場化經(jīng)營運作機制。在混改之前，需要就自身戰(zhàn)略發(fā)展定位、方向、目標(biāo)、實現(xiàn)路徑和舉措等進行系統(tǒng)思考和規(guī)劃，清楚自身的長板、短板和渴望獲得的互補性經(jīng)營管理要素。在混改實施過程中，要始終堅持問題導(dǎo)向，不偏離做強做優(yōu)做大國有資本的根本方向；要在完善公司治理結(jié)構(gòu)、建立市場化經(jīng)營機制、推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等方面多下功夫。通過改革使原來國有企業(yè)單一的國有資本和非國有資本相融合，實現(xiàn)資本、人才、管理、品牌、技術(shù)等增量提升，實現(xiàn)以“混”促“改”的目的。

（三）依法依規(guī)，公開自愿，規(guī)范混改程序。要進一步履行法定程序，規(guī)范操作流程，維護相關(guān)利益主體合法權(quán)益。一是要確保依法依規(guī)。已經(jīng)實行混合所有制的國有企業(yè)，要著力在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提高資本運行效率上下功夫，明晰產(chǎn)權(quán)，同股同權(quán)，保護各類所有制產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)益。規(guī)范股東會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會和黨組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成定位清晰、權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡高效的法人治理結(jié)構(gòu)。二是要確保公開透明。進一步健全國有資產(chǎn)交易規(guī)則，切實做到規(guī)則公開、過程公開、結(jié)果公開。三是要確保自主自愿。對于適宜繼續(xù)推進混合所有制改革的國有企業(yè)，要充分考慮企業(yè)所處行業(yè)、發(fā)展階段等因素，堅持因企施策、宜獨則獨、宜混則混，不搞拉郎配、不搞全覆蓋、不設(shè)時間表，成熟一個推進一個。在條件成熟的混改企業(yè)試點“三項制度”改革，全面深化國企管理人員聘任制、勞動用工契約化和全員績效考核及收入分配市場化改革，加快構(gòu)建職業(yè)經(jīng)理人制度，對企業(yè)高管人員實行“按質(zhì)論酬”。

（四）差異管理，區(qū)別管控，釋放混改活力。要研究制定符合混合所有制企業(yè)特點的有差異的國資監(jiān)管指導(dǎo)意見，對混改企業(yè)實施差異化管控，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。企業(yè)層面要正視差異、求同存異，保留并發(fā)揚各自優(yōu)秀文化基因，果斷拋棄不利于融合的因素，建設(shè)適合混改企業(yè)發(fā)展的文化系統(tǒng)。國企要摒棄原有行政管理思維，以市場化經(jīng)營為導(dǎo)向，以企業(yè)家思維與非國有資本進行合作對接。國有股東按照“該管的一定管好，不該管的堅決下放”的原則，區(qū)分重大事項和一般事項，明確授權(quán)范圍和管控界面，并確保派出的董事、監(jiān)事審慎研究各項議題，獨立發(fā)表意見和主張并獨立承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。在日常監(jiān)管中，可通過“事前”的目標(biāo)、計劃或預(yù)算，“事中”的執(zhí)行監(jiān)控、分析報告和“事后”的績效管理，全面落實戰(zhàn)略定位，建立混合所有制企業(yè)既靈活又有效的監(jiān)管機制。

（五）健全制度，完善保障，優(yōu)化混改環(huán)境。要健全完善相應(yīng)的法律保障體系和政策制度體系，營造良好的改革環(huán)境。一是要將混合所有制經(jīng)濟發(fā)展納入法治化軌道，全面清理與混合所有制經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件。二是要注重修訂完善與國有企業(yè)混改相關(guān)的資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)定價、市值管理、產(chǎn)權(quán)交易、員工持股和信用擔(dān)保等方面的政策制度體系。三是要建立容錯機制。鼓勵探索和創(chuàng)新，充分尊重企業(yè)首創(chuàng)精神，對有關(guān)單位和個人依法依規(guī)決策、實施有關(guān)改革措施未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的，進行精準(zhǔn)辨識，給予充分包容。■