王湘元 段陸平

（廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006）

0 引言

鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在于完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。為此，要進(jìn)一步促進(jìn)土地制度改革，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，也為深化農(nóng)村宅基地制度改革指明方向。2021年中央一號(hào)文件提出，要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。隨著改革的深入推進(jìn)，有關(guān)宅基地的糾紛也不斷增加。相應(yīng)地，如何有效解決宅基地糾紛，成為鄉(xiāng)村振興過程中必須解決的一個(gè)重要問題。事實(shí)上，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制建設(shè)，長(zhǎng)久以來(lái)都是鄉(xiāng)村治理體系中不可或缺的一環(huán)。其不僅與農(nóng)民最重要的土地財(cái)產(chǎn)性收入及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出這一經(jīng)濟(jì)來(lái)源直接相關(guān)，還服務(wù)于黨和國(guó)家“十四五”時(shí)期解決“三農(nóng)”問題的核心訴求。

學(xué)界對(duì)包括農(nóng)村宅基地糾紛在內(nèi)的土地糾紛解決機(jī)制有一定關(guān)注和研究。例如，孫曉勇通過司法實(shí)踐調(diào)研探討了農(nóng)地訴訟的現(xiàn)狀、產(chǎn)生原因及背后的運(yùn)行規(guī)律；何崢以法社會(huì)學(xué)為切入點(diǎn)，闡述了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的問題來(lái)源，分析了宅基地流轉(zhuǎn)糾紛出現(xiàn)的內(nèi)部原因及外部因素。但整體來(lái)看，對(duì)宅基地糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀研究仍存在較大空間，特別是在鄉(xiāng)村多元共治體制機(jī)制不斷深入推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)背景下，探尋更為有效的宅基地糾紛解決機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。鑒于此，筆者從多元治理理論出發(fā)，研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下宅基地糾紛類型，分析各種解決機(jī)制運(yùn)行狀況、存在的問題和問題的成因，并提出完善農(nóng)村宅基地糾紛解決機(jī)制的建議，以助力農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和鄉(xiāng)村振興。

1 宅基地糾紛的類型和特點(diǎn)——以代表性案例為樣本

整體來(lái)看，“三權(quán)”分置下的宅基地具有使用權(quán)糾紛易發(fā)、多發(fā)等特點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)顯示，2005—2015年，我國(guó)每年民間調(diào)解的宅基地糾紛數(shù)量約55.2萬(wàn)件，占同期各類爭(zhēng)議的10%。在宅基地流轉(zhuǎn)限制政策放松的背景下，可以預(yù)見，宅基地糾紛將會(huì)更多。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)使得農(nóng)村宅基地逐漸成為具有潛在價(jià)值的新興投資領(lǐng)域，這將使宅基地糾紛類型和特點(diǎn)更為復(fù)雜多樣。此研究結(jié)合最高人民法院公布的典型案例、北大法寶收集的代表性案例以及其他公開報(bào)道的若干代表性案例，總結(jié)當(dāng)前宅基地糾紛的類型和特點(diǎn)如下。

1.1 類型

宅基地糾紛可分為宅基地權(quán)屬糾紛、宅基地侵權(quán)和宅基地違法。宅基地權(quán)屬糾紛是宅基地權(quán)屬確定之前，有關(guān)宅基地占有、使用、收益過程中產(chǎn)生的各種爭(zhēng)議或爭(zhēng)執(zhí)，如孟珂案的使用爭(zhēng)議和常士良案的占有爭(zhēng)議。宅基地侵權(quán)是宅基地權(quán)屬確定之后，宅基地權(quán)益遭受侵犯的情形，侵權(quán)人因侵權(quán)行為承擔(dān)返還原狀態(tài)、排除妨礙、賠償損失等民法上的侵權(quán)責(zé)任，被侵權(quán)人可以跳過前置行政管控直接向法院提起訴訟，如王紹悅案的越界拆除墻體和蘇某案的拆舊建新。宅基地違法是指當(dāng)事人行為違反宅基地相關(guān)法律規(guī)定，本質(zhì)上仍屬于宅基地侵權(quán)行為。另外，確權(quán)和侵權(quán)混雜于一案的復(fù)雜情形也經(jīng)常出現(xiàn)。例如，在李應(yīng)光案中，政府經(jīng)調(diào)查確認(rèn)，其宅基地權(quán)及其侵權(quán)訴請(qǐng)混雜；在劉順龍案中，1962年生產(chǎn)隊(duì)歸還宅基地繼承權(quán)屬認(rèn)定與侵占公共道路侵權(quán)混雜。

1.2 特點(diǎn)

1.2.1 多樣性。多樣性包括糾紛起因多樣、牽涉主體多樣和涉及法律領(lǐng)域多樣。其一，糾紛有多種起因，如劉順龍案和李應(yīng)光案中的繼承、租賃以及王紹悅案中的他人改建擴(kuò)建、變更土地使用性質(zhì)等；其二，糾紛往往牽涉多個(gè)主體，包括農(nóng)戶、村民小組、非村民小組人員、村委會(huì)、鄉(xiāng)政府、縣政府及土地管理部門等，相互之間法律關(guān)系復(fù)雜，如孟珂案中涉及村民小組，劉順龍案中牽涉資源行政管理局等；其三，涉及法律領(lǐng)域多樣，包括民法、商法及行政法多個(gè)領(lǐng)域。

1.2.2 歷史性。大多宅基地糾紛發(fā)生年代久遠(yuǎn)，其中跨年代及跨政策的情形十分常見。例如，王紹悅案涉及1951年土地所有權(quán)遺漏登記問題，劉順龍案涉及1962年生產(chǎn)隊(duì)退還宅基地及后續(xù)繼承問題，還有另外衍生出的糾紛雙方各自主張權(quán)利的法律依據(jù)沖突、跨越宅基地私有制與公有制的權(quán)屬?zèng)_突和1982年《中華人民共和國(guó)憲法》頒布后宅基地權(quán)屬的重新登記問題。這都需要通過艱難的調(diào)查取證以及對(duì)原先法律和政策的適當(dāng)考量進(jìn)行綜合判斷，對(duì)裁判者的要求極高。

1.2.3 轉(zhuǎn)化性。宅基地糾紛的處理方式一般是行政性和司法性共存。我國(guó)2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)糾紛要先由鄉(xiāng)或縣級(jí)人民政府處理，對(duì)處理結(jié)果不服的，才能向人民法院起訴。這實(shí)際上是宅基地糾紛歸屬前置行政權(quán)管理，并且保留向司法機(jī)關(guān)即人民法院的轉(zhuǎn)化路徑。劉順龍案中，案件經(jīng)第三人申請(qǐng)行政復(fù)議后不服提交法院再審體現(xiàn)了這一點(diǎn)。另外，多數(shù)情況下，農(nóng)村宅基地糾紛還會(huì)涉及村民自治領(lǐng)域。由于這類糾紛拖延時(shí)間長(zhǎng)、家族參與性強(qiáng)、解決難度大、與農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)度高，如果不及時(shí)解決，很容易演變?yōu)檫`法犯罪案件，借由宗族勢(shì)力的對(duì)立逐漸轉(zhuǎn)為家族間的械斗。因此，若宅基地糾紛處理不當(dāng)，還有可能向刑事司法領(lǐng)域轉(zhuǎn)化。

2 多元化糾紛解決機(jī)制——當(dāng)前宅基地糾紛解決路徑

依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》和《中華人民共和國(guó)民法典》物權(quán)篇關(guān)于宅基地權(quán)益的規(guī)定，在行政前置原則及現(xiàn)有利益保護(hù)原則下，當(dāng)前我國(guó)宅基地糾紛的解決已經(jīng)形成了完整且多元的體系，可分為糾紛消解階段和事后救濟(jì)階段。

2.1 糾紛消解階段

宅基地糾紛發(fā)生后，首先進(jìn)入糾紛消解階段。宅基地發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)，行政干預(yù)暫不入場(chǎng)，而是交由爭(zhēng)議雙方自身和調(diào)解主體，運(yùn)用協(xié)商和解及各類調(diào)解手段，爭(zhēng)取在救濟(jì)前化解糾紛。

2.1.1 和解。在李應(yīng)光案中，天河區(qū)人民法院積極組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行執(zhí)行和解。雙方若能相互達(dá)成解除糾紛的和解協(xié)議，則該協(xié)議經(jīng)由雙方簽字確認(rèn)后，產(chǎn)生并非基于法律的約束力。若雙方無(wú)法和解，則進(jìn)入調(diào)解或訴訟環(huán)節(jié)。如蘇某案中爭(zhēng)議雙方在進(jìn)行協(xié)商后未能和解，最終訴諸訴訟途徑。

2.1.2 調(diào)解。調(diào)解包括人民調(diào)解和社會(huì)團(tuán)體調(diào)解。其中，社會(huì)團(tuán)體調(diào)解包括2種不同的類型：一是基于鄉(xiāng)村利益共同體的村干部或村小組調(diào)解，村干部本身通過基層民主選舉產(chǎn)生，具有一定的影響力，如孟珂案中爭(zhēng)議雙方經(jīng)村小組組織的人民調(diào)解成功確認(rèn)了宅基地協(xié)議，消解了糾紛；二是由社會(huì)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，如人民調(diào)解委員會(huì)，通過吸納農(nóng)村社會(huì)中德高望重的人參與調(diào)解。

2.2 事后救濟(jì)階段

在和解和調(diào)解均無(wú)法消解糾紛的情況下，案件將進(jìn)入事后救濟(jì)階段。此時(shí)，行政干預(yù)正式入場(chǎng)，可分為行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議或訴訟3個(gè)階段。

2.2.1 行政調(diào)解。由當(dāng)事人以書面形式向鄉(xiāng)、縣人民政府國(guó)土資源部門提請(qǐng)調(diào)解，或由政府部門主動(dòng)組織爭(zhēng)議雙方進(jìn)行調(diào)解。例如，在劉順龍案中，法院以行政機(jī)關(guān)應(yīng)先考慮進(jìn)行行政調(diào)解為由，判決其作出行政裁決程序違法。若成功消解糾紛達(dá)成協(xié)議，則應(yīng)及時(shí)制作調(diào)解書，規(guī)范糾紛雙方的權(quán)利和義務(wù)。

2.2.2 行政裁決。有關(guān)人民政府對(duì)未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議案件提出調(diào)查處理意見后，應(yīng)報(bào)上級(jí)或同級(jí)人民政府作出行政裁決，如劉順龍案中臺(tái)江縣人民政府作出的處理意見。

2.2.3 行政復(fù)議或行政訴訟?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定了宅基地權(quán)屬糾紛可以提起行政復(fù)議或訴訟的兩類情形：一是原告或被告不服人民政府對(duì)宅基地糾紛作出的處理決定，如劉順龍案原告不服臺(tái)江縣人民政府作出的處理意見，直接行政起訴該部門；二是對(duì)于宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議當(dāng)事人的申請(qǐng)，人民政府作出不予受理決定，可以不經(jīng)復(fù)議直接提起行政訴訟，如常士良案中，原告直接起訴鄉(xiāng)政府對(duì)劃撥宅基地的不作為。

3 宅基地糾紛解決過程中存在的實(shí)踐問題

3.1 縣鄉(xiāng)級(jí)公權(quán)力聯(lián)系受阻

目前，村委遇到宅基地糾紛大多不愿上報(bào)。因此，建立連接縣鄉(xiāng)公權(quán)力治理的機(jī)制迫在眉睫。例如，在王改紅案中，王改紅購(gòu)買私自發(fā)包的王紅葵的宅基地，村干部以村里未收錢為由拒絕介入，并未上報(bào)縣政府，糾紛便一直擱置并拖延數(shù)年，直到縣政府巡察組下鄉(xiāng)巡察才得以解決。

3.2 行政權(quán)力介入宅基地糾紛前后信息溝通不暢

目前存在行政權(quán)力介入前的社會(huì)調(diào)解與行政權(quán)力介入后的人民政府和主管部門溝通與銜接不暢問題，導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體調(diào)解后人民政府主管部門往往不對(duì)調(diào)解協(xié)議在法律上確權(quán)，并且大多數(shù)情形下都將其轉(zhuǎn)給法院。例如，在孟珂案中，村小組認(rèn)證的人民調(diào)解結(jié)果最終需要由法院進(jìn)行認(rèn)定。

3.3 存在農(nóng)民畏懼行政訴訟的現(xiàn)象

農(nóng)民對(duì)行政訴訟的畏懼導(dǎo)致糾紛多停留在行政機(jī)關(guān)的行政裁決，很難向行政訴訟繼續(xù)邁進(jìn)。其中，農(nóng)民本身的訴訟能力與行政訴訟不匹配是主要原因。在吳樹寶宅基地使用權(quán)糾紛一案中，吳樹寶以投訴的方式找到縣自然資源局并獲得了其承諾的法律援助后，才敢進(jìn)行行政訴訟。另外，法院受案標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)于何種情況下會(huì)判定為應(yīng)由政府處理宅基地使用權(quán)爭(zhēng)議，何種情況下會(huì)判定為相鄰關(guān)系，尚未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這也成為農(nóng)民為避免“多余的麻煩”放棄訴訟的重要緣由。

3.4 私力解紛方式未能有效發(fā)揮作用

過于強(qiáng)調(diào)法治，忽視行政權(quán)力介入前的協(xié)商和解和社會(huì)調(diào)解功用，是導(dǎo)致“多元化”糾紛解決機(jī)制未能充分發(fā)揮作用的重要原因。目前，糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐情況是，大多數(shù)案件選擇跳過前置協(xié)商和解和社會(huì)調(diào)解，直接進(jìn)入行政程序。如劉順龍案中，政府部門在可以進(jìn)行調(diào)解的情況下選擇跳過前置程序直接作出裁定。實(shí)際上，通過人民政府或國(guó)土資源主管部門下達(dá)處理決定，解決宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的數(shù)量占總數(shù)的47.4%，基本接近總量的半數(shù)。這在一定程度上反映了前置協(xié)商和社會(huì)調(diào)解在“多元化”糾紛解決方式中的式微。

3.5 農(nóng)村習(xí)俗對(duì)宅基地糾紛解決的影響被低估

部分地方村民將宅基地視為宗族根系，并拒絕將相關(guān)糾紛訴諸行政途徑。這一現(xiàn)象說(shuō)明宅基地糾紛法治解決途徑的介入需要處理好與鄉(xiāng)治的關(guān)系，兩者不能走向二元對(duì)立。在蘇某案和孟珂案中，法院裁判都考慮了民俗和鄰里友好等鄉(xiāng)約習(xí)慣，這些提醒人們要認(rèn)真對(duì)待鄉(xiāng)規(guī)習(xí)俗等鄉(xiāng)治因素。

4 宅基地糾紛解決機(jī)制未能有效發(fā)揮作用的主要原因

4.1 法治與鄉(xiāng)治的沖突與矛盾

在加強(qiáng)農(nóng)村改革與城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型時(shí)期，將法治與鄉(xiāng)治理念結(jié)合形成宅基地糾紛多元化解決模式，是農(nóng)村集體土地改革的必要舉措。但是，過于強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)與基層權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)宅基地糾紛治理影響的日漸式微，以及農(nóng)村在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型時(shí)期法治與鄉(xiāng)治、“迎合城鎮(zhèn)化的新農(nóng)民”與“排斥城鎮(zhèn)化的舊農(nóng)民”思想的對(duì)立與碰撞，是導(dǎo)致當(dāng)前宅基地糾紛解決機(jī)制難以有效發(fā)揮作用的主要原因。

在鄉(xiāng)村自我治理能力削弱的轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)于包括宅基地糾紛在內(nèi)的矛盾和沖突，鄉(xiāng)村自我消解糾紛已越發(fā)困難，需要國(guó)家運(yùn)用治理手段進(jìn)行干預(yù)，而這帶來(lái)了外來(lái)法治與本土鄉(xiāng)治的沖突。由此，轉(zhuǎn)型社會(huì)所帶來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的鄉(xiāng)村人口居住模式，在“離土農(nóng)民”和“守土農(nóng)民”之間的鄉(xiāng)村鄰里關(guān)系維系上，則催生了某種微妙的變化。某種傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“熟人社會(huì)”人際關(guān)系，夾雜著現(xiàn)代城市的“陌生人社會(huì)”人際關(guān)系，構(gòu)成了當(dāng)下轉(zhuǎn)型鄉(xiāng)村的復(fù)合型人際關(guān)系，并呈現(xiàn)為常態(tài)。這一復(fù)合型人際關(guān)系對(duì)宅基地糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建產(chǎn)生了重大影響，其要求將村治與法治相結(jié)合，不能偏廢。

在這一社會(huì)背景下，一方面要保證農(nóng)村法治理念繼續(xù)普及，大力宣傳宅基地糾紛行政解決程序優(yōu)勢(shì)；另一方面要構(gòu)建多元化解決機(jī)制，發(fā)揚(yáng)人民調(diào)解制度和“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，使農(nóng)民逐漸對(duì)調(diào)解萌生信賴感。當(dāng)前，傳統(tǒng)糾紛解決的協(xié)商和調(diào)解機(jī)制日漸式微，人們逐漸對(duì)政府主導(dǎo)的行政調(diào)解產(chǎn)生集體信賴。這主要是因?yàn)榛鶎訉?duì)宅基地糾紛治理不作為，導(dǎo)致農(nóng)民遇到宅基地糾紛選擇跳過協(xié)商與基層調(diào)解，直接進(jìn)入行政程序。又因前述行政權(quán)力介入宅基地糾紛前后信息溝通不暢及行政上訴難等問題，導(dǎo)致宅基地糾紛多積壓于縣一級(jí)行政機(jī)關(guān)，大大影響了宅基地糾紛解決機(jī)制的多元性。強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)與基層治理的式微以及法治與鄉(xiāng)治這兩對(duì)矛盾發(fā)生的內(nèi)因主要包括以下3方面。

一是傳統(tǒng)鄉(xiāng)治在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的式微促進(jìn)了其不作為。基層組織對(duì)鄉(xiāng)村的治理主要依賴于其自身可掌握的各種治理資源。在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，基層組織所掌握的治理資源不斷遞減，加之治理成本與治理風(fēng)險(xiǎn)不斷遞增，引發(fā)了基層組織的“治權(quán)式微困境”。這兩種趨勢(shì)的疊加，共同促使基層組織對(duì)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“妥協(xié)性”甚至是“不作為”的姿態(tài)。在李某翻蓋宅基地房屋糾紛案中，李某與其侄子因宅基地相鄰地塊權(quán)屬問題發(fā)生爭(zhēng)議，村主任嘗試調(diào)解但未能成功。李某的侄子賣人情給村主任，村主任象征性地應(yīng)付調(diào)解，因?yàn)榇逯魅尾]有關(guān)于宅基地糾紛的治理資源，也沒有與之相匹配的解決宅基地糾紛的處理能力。李某轉(zhuǎn)而尋求鄉(xiāng)土管所解決問題，其侄子同樣通過賣人情使鄉(xiāng)土管所對(duì)該案也持不作為態(tài)度。最終該案演變成拉關(guān)系競(jìng)賽，村兩委無(wú)力調(diào)解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)接困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所不作為，使矛盾糾紛上升到縣級(jí)部門。而縣級(jí)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊并不十分熟悉，只能參考村干部的意見，李某的宅基地糾紛于是陷入僵局。隨著上述村級(jí)組織對(duì)該宅基地糾紛無(wú)所作為的情形逐漸增多，最終導(dǎo)致糾紛解決向法治轉(zhuǎn)向。

二是“離土農(nóng)民”多從功利主義視角看待法治在宅基地糾紛中的介入。他們認(rèn)為，負(fù)有基層社會(huì)治理任務(wù)的村組織或鄉(xiāng)政府在宅基地糾紛中也更愿意將糾紛雙方推向法治解決途徑。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)治協(xié)商調(diào)解更加式微的惡性循環(huán)。

三是農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)在思維與當(dāng)下農(nóng)村宅基地糾紛法治選擇不斷增多的激烈沖突，使許多農(nóng)民認(rèn)為法治較傳統(tǒng)途徑省事，農(nóng)民即使勝訴，也并不能真正理解其定分止?fàn)幍木窈驼胤ㄒ?guī)的內(nèi)涵。轉(zhuǎn)型時(shí)期的鄉(xiāng)村仍舊保有“熟人社會(huì)”封閉性的特質(zhì)，農(nóng)民仍然會(huì)因“樸素正義感”和“家族和諧”這些深入人心的傳統(tǒng)理念質(zhì)疑法治途徑的處理結(jié)果，最終仍會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行困難。法治與鄉(xiāng)治在轉(zhuǎn)型的農(nóng)村社會(huì)中不斷融合，將進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

4.2 法律與政策層面有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)糾紛解決方面存在一定的缺陷

4.2.1 現(xiàn)有宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)立法不足以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的要求。該問題主要體現(xiàn)在原則性和限制性法律法規(guī)居多，缺少針對(duì)現(xiàn)有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定。有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的法律分散在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律中，其中最主要的《中華人民共和國(guó)土地管理法》只規(guī)定了“一戶一宅”等原則性內(nèi)容。改革開放以來(lái)，國(guó)家進(jìn)行了多次土地政策調(diào)整，但不同地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際利益需求不同。統(tǒng)一的政策變動(dòng)若無(wú)有體系的綱領(lǐng)性的法律作為支撐，可能會(huì)與農(nóng)村實(shí)際情況產(chǎn)生矛盾，各地行政機(jī)構(gòu)制定當(dāng)?shù)匾?guī)范時(shí)，容易與立法精神發(fā)生偏離，從而導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。在農(nóng)村集體土地制度改革背景下，現(xiàn)行相關(guān)法律已經(jīng)不能滿足鄉(xiāng)村振興的發(fā)展需要。

4.2.2 政府政策供給不足。政府對(duì)與宅基地糾紛解決制度相適應(yīng)的政策支持不夠，保障與補(bǔ)償機(jī)制不足，導(dǎo)致新的糾紛不斷發(fā)生?，F(xiàn)有政策仍舊停留在傳統(tǒng)的確權(quán)止?fàn)幏矫?。從宅基地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民權(quán)益的保障來(lái)看，宅基地使用權(quán)本身是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種福利性權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)后可能導(dǎo)致農(nóng)民失去原先在農(nóng)村才能享有的福利。而外出務(wù)工的農(nóng)民本身不具有城市居民的身份，也不能享有城市居民的社會(huì)保險(xiǎn)。這使得失地農(nóng)民處在一個(gè)十分尷尬的境地——被兩大保障系統(tǒng)所遺漏。例如，在吳林洪案中，龔樹興在未告知共有產(chǎn)權(quán)人女兒的情況下轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致其處于在農(nóng)村無(wú)處居住而在城鎮(zhèn)無(wú)社保的情形中。另外，政府政策供給不足會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)村居民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)糾紛多元化解決機(jī)制的信任，不利于優(yōu)秀宅基地流轉(zhuǎn)模式的穩(wěn)定推廣。

4.2.3 宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理不足。該問題主要體現(xiàn)在缺少專門管理機(jī)構(gòu)以及無(wú)統(tǒng)一法律文本對(duì)流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行指導(dǎo)。宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)的中介組織和專門機(jī)構(gòu)較少，有些地區(qū)即使有相應(yīng)機(jī)構(gòu)，也沒有充分發(fā)揮其指導(dǎo)服務(wù)的功能。大多數(shù)情況下，缺乏專業(yè)法律知識(shí)和專業(yè)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)的農(nóng)民在簽訂合同時(shí)對(duì)合同的命名五花八門，如吳林洪案中的宅基地流轉(zhuǎn)合同名字為“房屋買賣協(xié)議”。很多宅基地流轉(zhuǎn)行為沒有經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)，沒有簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，只有口頭協(xié)議，沒有履行報(bào)批、報(bào)備案或申請(qǐng)變更登記等法定手續(xù)，或者即使簽署了書面流轉(zhuǎn)協(xié)議，也不同程度地存在流轉(zhuǎn)主體不合法、不規(guī)范等問題。

5 多元治理視角下農(nóng)村宅基地糾紛解決機(jī)制的完善路徑

黨的十九大報(bào)告作出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重大判斷。在新時(shí)代背景下，一種多元治理的鄉(xiāng)村治理模式不斷被提及、被強(qiáng)調(diào)。在這種多元治理模式中，治理主體大致包括鄉(xiāng)村基層黨組織、群眾性自治組織、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)村社會(huì)組織、新鄉(xiāng)賢和村民等；法律法規(guī)、政策、自治章程、村規(guī)民約和民間習(xí)慣等構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的規(guī)范體系。相應(yīng)地，多元化的糾紛解決機(jī)制也逐漸成為鄉(xiāng)村糾紛解決的基本樣態(tài)。農(nóng)村宅基地糾紛的解決顯然也可以從多元治理的視角找到突破口。

5.1 宅基地糾紛多元化解的核心思路：法治和鄉(xiāng)治雙管齊下

針對(duì)過于強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)與基層治理機(jī)關(guān)對(duì)宅基地糾紛影響日漸式微的矛盾，需要明確法治和鄉(xiāng)治雙管齊下的思想，凸顯法治與鄉(xiāng)治的平衡狀態(tài)，保障宅基地糾紛解決途徑的多元化。

5.1.1 “巡宣結(jié)合”，打通法治“最后一公里”。定時(shí)派出巡察干部下鄉(xiāng)，監(jiān)督鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)基層治理機(jī)構(gòu)的治理情況。同時(shí)，巡察時(shí)接受農(nóng)民前來(lái)反映糾紛問題，徹底消滅鄉(xiāng)村一級(jí)治理機(jī)構(gòu)對(duì)宅基地糾紛的消極不作為和不上報(bào)現(xiàn)象。另外，在巡察時(shí)可以同時(shí)設(shè)立宅基地糾紛法律法規(guī)宣傳站，加強(qiáng)有關(guān)宅基地糾紛的政策宣傳力度，并提高透明度，以巡察的案例為示范，引導(dǎo)農(nóng)民選擇適合自身個(gè)案情況的糾紛解決方式?！把残Y(jié)合”模式可以在2021年6月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第七十一條中找到法律依據(jù)。

5.1.2 扭轉(zhuǎn)宅基地糾紛解決機(jī)制推崇法治、忽略鄉(xiāng)治的風(fēng)氣，助力法治和鄉(xiāng)治融合發(fā)展。對(duì)此，首要任務(wù)是明確鄉(xiāng)治和法治范圍，確認(rèn)其各自效力，使其相互配合，共同服務(wù)于宅基地糾紛的解決。其一，在法治上，法院應(yīng)向前來(lái)立案的糾紛主體釋明宅基地糾紛適用民事和行政訴訟對(duì)應(yīng)情況的區(qū)別，明確行政訴訟是最后的終局性糾紛解決選擇；行政機(jī)關(guān)應(yīng)擔(dān)當(dāng)起宅基地糾紛解決的主力，回歸為民服務(wù)的定位。目前，行政機(jī)關(guān)的行政裁決、行政復(fù)議和行政復(fù)核，已經(jīng)逐漸變?yōu)榫又胁门械摹胺ㄔ骸?，不僅程序性規(guī)范與法院并無(wú)二致，而且審查者也演變成為被動(dòng)聽審的“法官”。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擺正自身定位，明確解決宅基地糾紛的本質(zhì)是政府行政的自我糾錯(cuò)，是為了更好地服務(wù)于民。其二，在鄉(xiāng)治上，重視協(xié)商和解與社會(huì)調(diào)解的先鋒作用，運(yùn)用平臺(tái)為相關(guān)調(diào)解機(jī)構(gòu)迅速介入糾紛提供支持。同時(shí)，盡可能地將該類糾紛解決路徑提前至糾紛主體剛開始尋求糾紛解決的時(shí)段，解決忽視鄉(xiāng)治而直接訴諸行政機(jī)關(guān)的跳躍情形，形成以協(xié)商和社會(huì)調(diào)解為先鋒、行政處理為主力、法院訴訟殿后，秩序嚴(yán)密、互相配合的宅基地糾紛多元化解決途徑。

5.1.3 充分考察當(dāng)?shù)靥厣l(xiāng)村風(fēng)俗，在給予充分尊重的同時(shí)靈活處理?？紤]到農(nóng)村內(nèi)生秩序和農(nóng)民樸素正義對(duì)法治處理結(jié)果或有抵觸，基層機(jī)關(guān)應(yīng)以統(tǒng)一受案標(biāo)準(zhǔn)和處理原則為基礎(chǔ)，依據(jù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)民俗，在現(xiàn)有法律允許范圍內(nèi)為糾紛解決提供便利。民俗與法律之間確有不可讓步的抵觸時(shí)，應(yīng)成立專門的工作組對(duì)其進(jìn)行充分釋明，消除誤解，從而促進(jìn)鄉(xiāng)治和法治走向統(tǒng)一融合。

5.2 宅基地糾紛多元化解的規(guī)范體系：政府完善止紛的立法與行政作為

5.2.1 完善宅基地流轉(zhuǎn)和糾紛解決的立法體系。第一，現(xiàn)有關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范仍未形成一定的體系。為此，應(yīng)以《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》為基礎(chǔ)，設(shè)立《宅基地流轉(zhuǎn)法》，考慮將所有關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的法律整合到一個(gè)法律分支體系下單獨(dú)列出，明確規(guī)定允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的空間范圍和流轉(zhuǎn)方式，并建立追究違反宅基地法規(guī)定的法律責(zé)任體系，以讓地方政府更好地參照該法精神，因地制宜地制定適合當(dāng)?shù)氐囊?guī)范性文件。第二，應(yīng)通過立法賦予法院裁判、政府決定、人民調(diào)解之外的協(xié)商和解與社會(huì)調(diào)解方式更明確的糾紛解決法律效力，進(jìn)一步規(guī)范和解協(xié)議的法律生效條件，避免出現(xiàn)孟珂案中爭(zhēng)議雙方經(jīng)村小組組織的人民調(diào)解協(xié)議最后仍需法院進(jìn)行效力確認(rèn)的情形。

5.2.2 優(yōu)化政策供給。出臺(tái)相關(guān)政策亦可進(jìn)一步降低宅基地糾紛發(fā)生率。其一，選定優(yōu)秀宅基地流轉(zhuǎn)模式在全國(guó)推廣，無(wú)論是“以地養(yǎng)老”模式，還是“法定租賃權(quán)”模式，只要能夠止紛息訟，就可進(jìn)行適應(yīng)性改良并推廣；其二，建立宅基地交易中心，盡快形成宅基地交易專業(yè)管理體制，并建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，通過有力監(jiān)管減少糾紛；其三，加強(qiáng)土地金融建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)提供諸多便利，如開展抵押貸款業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)城市工商資本有序進(jìn)入農(nóng)村；其四，保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的同時(shí)，在不違背“房地一體”原則的情況下，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障。通過完善宅基地退出補(bǔ)償制度，如浙江省義烏市的“集地券”制度，解除農(nóng)民對(duì)通過正常渠道流轉(zhuǎn)土地時(shí)自身權(quán)益得不到維護(hù)這一后顧之憂。

5.2.3 規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)管理體系。將土地流轉(zhuǎn)服務(wù)納入農(nóng)村基層組織的服務(wù)范圍，由熟悉法律法規(guī)、具有專業(yè)知識(shí)的工作人員為廣大農(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)咨詢和服務(wù)。推進(jìn)制定規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)合同范本，并通過普法宣傳和村務(wù)公開，對(duì)各農(nóng)戶推廣宅基地流轉(zhuǎn)合同范本。

5.3 宅基地糾紛多元化解的工作機(jī)制：創(chuàng)立新型平臺(tái)，維護(hù)糾紛解決機(jī)制多元化的活力

個(gè)人依賴于社會(huì)是因?yàn)槠湟蕾囉跇?gòu)成社會(huì)的各個(gè)部分。這與當(dāng)今我國(guó)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展方向契合，即以行政作為統(tǒng)籌，大力拆分原先混雜的職能模塊，并將相同職能重新組合，形成各個(gè)自治群體，在總體路線上由行政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)。由此構(gòu)想，一個(gè)新型的基層治理組織得以顯現(xiàn)，其是上一社會(huì)階段人民調(diào)解的進(jìn)一步自治化，即宅基地糾紛自治協(xié)商組織。筆者認(rèn)為，公權(quán)力可以在這一協(xié)商組織中適當(dāng)撤退，這相當(dāng)于以減訟為目的對(duì)訴訟路徑進(jìn)行進(jìn)一步分化的同時(shí)，又把一定的自治權(quán)歸還給農(nóng)民，最終體現(xiàn)為消解法治與鄉(xiāng)治矛盾的平衡效果。

在這一理論體系的指導(dǎo)下，宅基地糾紛自治協(xié)商組織可以通過宅基地糾紛解決信息共享平臺(tái)，為農(nóng)民提供統(tǒng)合的糾紛解決路徑。

首先，建立宅基地糾紛信息溝通渠道，協(xié)調(diào)好協(xié)商調(diào)解與行政管理的流程銜接和信息互通，關(guān)鍵在于構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一的宅基地糾紛解決信息共享平臺(tái)。例如，要在平臺(tái)上明確各類解決途徑負(fù)責(zé)的范圍，建立解決結(jié)果互認(rèn)機(jī)制，對(duì)進(jìn)入平臺(tái)的每一個(gè)案件進(jìn)行信息登記。已經(jīng)通過前置糾紛解決達(dá)成協(xié)商和解或調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在平臺(tái)上載明具體信息，為之后進(jìn)一步解決糾紛提供信息支持。為突出效率，政府相關(guān)部門可以在“訴調(diào)對(duì)接”“多元調(diào)解+速裁”模式的指導(dǎo)下出臺(tái)相關(guān)政策，規(guī)定由行政機(jī)關(guān)承認(rèn)協(xié)商調(diào)解結(jié)果，并在平臺(tái)上予以法律效力確認(rèn)和公示，提高農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商和社會(huì)調(diào)解的意愿。另外，要統(tǒng)一市級(jí)地區(qū)范圍內(nèi)的宅基地糾紛處理尺度，把握好平臺(tái)牽頭主體的指引作用。因此，由市級(jí)自然資源局牽頭統(tǒng)一下轄各縣的糾紛處理機(jī)構(gòu)的尺度，由縣區(qū)級(jí)人大進(jìn)行監(jiān)督，并且由司法局負(fù)責(zé)宣傳，有利于保障平臺(tái)的穩(wěn)定運(yùn)行。

其次，建立專門的宅基地糾紛法律援助窗口，降低訴訟門檻。借助宅基地糾紛信息共享平臺(tái)，將法律援助中心或鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助處擅長(zhǎng)解決宅基地糾紛的律師接引至行政訴訟程序前，并提供給糾紛雙方，為一些無(wú)訴訟能力的農(nóng)民提供行政訴訟和糾紛解決“一站式服務(wù)”。服務(wù)人員可以從宅基地糾紛自治協(xié)商組織中選擇有經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)。這樣就可通過法律援助中心的牽頭，把宅基地糾紛多元化解決機(jī)制的所有“元”進(jìn)行統(tǒng)籌和整合。這樣就可以在充分考慮各糾紛解決途徑對(duì)具體個(gè)案適配性的基礎(chǔ)上，按照先由協(xié)商和解和社會(huì)調(diào)解介入，后訴諸行政程序的全面考慮的處理路線，向糾紛雙方釋明可供選擇的解決途徑及特點(diǎn)，在聽取糾紛雙方意見后轉(zhuǎn)接到適合解決該個(gè)案糾紛的途徑，并為后續(xù)進(jìn)一步解決糾紛提供程序的轉(zhuǎn)接。同時(shí)，在平臺(tái)公示的當(dāng)?shù)亟?jīng)典案例也能起到一定的糾紛解決宣傳與教育作用。

宅基地糾紛自治協(xié)商組織與宅基地糾紛解決信息共享平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)，可以破解我國(guó)農(nóng)村在改革轉(zhuǎn)型時(shí)期基層社會(huì)組織參與社會(huì)治理頻率低和專業(yè)性不足的難題。針對(duì)宅基地糾紛解決機(jī)制多元化的追求，在這一組織的社會(huì)關(guān)系中平等而廣泛地明確農(nóng)民個(gè)人的責(zé)任與義務(wù)，有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)有機(jī)性與系統(tǒng)性建設(shè)，對(duì)農(nóng)村宅基地糾紛多元化解決機(jī)制的重塑也起著關(guān)鍵性作用。

6 結(jié)語(yǔ)

在農(nóng)村集體土地改革背景下，農(nóng)村宅基地糾紛的類型和成因逐漸趨于多樣化，且明顯具備普遍性、多樣性、歷史性和轉(zhuǎn)化性等共同特點(diǎn)。雖然當(dāng)前的糾紛解決途徑已經(jīng)呈現(xiàn)一定的多樣化，但仍然存在諸如縣鄉(xiāng)級(jí)公權(quán)力聯(lián)系受阻、行政權(quán)力介入宅基地糾紛前后信息溝通不暢、農(nóng)村社會(huì)習(xí)俗對(duì)糾紛解決的影響被低估等導(dǎo)致宅基地糾紛多元化解決機(jī)制未能良好運(yùn)行等諸多問題。不可否認(rèn)，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型時(shí)期，法治與鄉(xiāng)治仍然存在一定沖突是宅基地糾紛解決機(jī)制多元化發(fā)展的最大阻礙。為了有效解決這一矛盾，必須貫徹落實(shí)法治、鄉(xiāng)治雙管齊下的多元治理思想；政府應(yīng)逐步完善止紛的行政作為；應(yīng)創(chuàng)立新型平臺(tái)，維護(hù)糾紛解決機(jī)制多元化的活力。