劉瑞芳

（湖南省東安縣林業(yè)局，湖南 永州 425900）

0 引言

林業(yè)惠農(nóng)資金的科學管理與高效率使用，不僅關(guān)系到長江防護林、珠江防護林、退耕還林、生態(tài)廊道、公益林保護、天然商品林保護等國土生態(tài)綠化工程項目的順利、高效實施，影響林業(yè)發(fā)展質(zhì)量，而且關(guān)乎林農(nóng)的切身利益，影響林業(yè)惠農(nóng)政策的落地、落實?，F(xiàn)階段，我國各地區(qū)林業(yè)部門高度重視林業(yè)惠農(nóng)資金的兌付、資金的規(guī)范使用，促進會計核算的標準化，并加強監(jiān)督管理，但受傳統(tǒng)管理觀念、管理方式及管理制度的影響與制約，當前林業(yè)惠農(nóng)資金管理中仍存在輔助核算難以反映資金收支情況、補貼資金政策宣傳不到位、部分林業(yè)項目資金到賬晚、林農(nóng)信息資料不全面等問題。為切實加強林業(yè)惠農(nóng)資金管理，保障林農(nóng)的合法權(quán)益，應(yīng)了解林業(yè)惠農(nóng)資金管理狀況，找準“病灶”，靶向“治療”，堅持推動林業(yè)惠農(nóng)資金精準落戶、惠民到家。

1 林業(yè)惠農(nóng)資金管理現(xiàn)狀

林業(yè)惠農(nóng)資金使用作為各項政策方針落實的一項驅(qū)動力，在以林業(yè)促農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。因此，林業(yè)惠農(nóng)資金管理是惠農(nóng)政策落地、落實的核心環(huán)節(jié)，也是推動惠農(nóng)政策精準到戶的重中之重。目前，各地區(qū)政府部門、林業(yè)部門對林業(yè)惠農(nóng)資金管理予以高度重視。為切實加強林業(yè)項目涉農(nóng)惠農(nóng)資金的管理與使用，保障林農(nóng)合法權(quán)益與切身利益，保證各類林業(yè)項目惠農(nóng)資金精準到戶，有效提高林業(yè)惠農(nóng)資金使用所帶來的綜合效益，各地區(qū)相關(guān)部門及工作小組積極對天然林停伐補助、森林生態(tài)效益補償、退耕還林補助等惠農(nóng)資金的管理與使用情況進行全面、深入且細致的調(diào)查。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前林業(yè)涉農(nóng)惠農(nóng)資金基本發(fā)放到位，各類林業(yè)項目積極開展，但受管理機制、管理體制、管理理念及管理方法的限制，現(xiàn)階段林業(yè)惠農(nóng)資金管理中仍存在諸多問題。

其一，林業(yè)惠農(nóng)資金使用機制不完善，資金使用效益低下?，F(xiàn)階段，部分地區(qū)對林業(yè)惠農(nóng)資金的投入力度不足，惠農(nóng)資金對林業(yè)及農(nóng)業(yè)的支持范圍較為狹窄，未能針對林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林業(yè)科技創(chuàng)新等設(shè)置專項基金，導(dǎo)致林業(yè)惠農(nóng)資金投入的有效性明顯較低。同時，林業(yè)惠農(nóng)資金分配模式較為滯后，存在隨意性及盲目性較大的問題，通常以經(jīng)驗為驅(qū)動，缺乏對資金分配理論及方法的研究、利用，導(dǎo)致林業(yè)惠農(nóng)資金的分配與當?shù)亓謽I(yè)發(fā)展狀況脫節(jié)，從而降低林業(yè)惠農(nóng)資金的使用效益。此外，林業(yè)惠農(nóng)資金配套機制不健全，惠農(nóng)資金分配比例不符合各地林業(yè)項目建設(shè)的需求。

其二，林業(yè)惠農(nóng)基金管理制度不夠標準化、規(guī)范化與精細化。在林業(yè)惠農(nóng)資金申報及撥付環(huán)節(jié)，缺乏對申報地區(qū)的全面調(diào)查，難以確保林業(yè)惠農(nóng)資金精準到位。同時，林業(yè)惠農(nóng)資金的流轉(zhuǎn)透明度較低，惠農(nóng)資金使用相關(guān)信息共享性不足，缺乏對林農(nóng)的政策宣傳與引導(dǎo)，從而誘發(fā)林業(yè)惠農(nóng)資金使用安全性問題。除此之外，林業(yè)項目資金監(jiān)管不到位，各單位及部門未能充分發(fā)揮監(jiān)管職能，且監(jiān)管模式不完善，績效管理流于形式，惠農(nóng)資金管理責任劃分不清晰，從而引發(fā)惠農(nóng)資金未如實發(fā)放、監(jiān)管環(huán)節(jié)存在漏洞等問題。

其三，林業(yè)惠農(nóng)資金管理自查自糾工作開展不及時，缺乏對區(qū)域內(nèi)林業(yè)惠農(nóng)項目開展情況、林業(yè)惠農(nóng)總體目標及任務(wù)的全面把握，導(dǎo)致林業(yè)惠農(nóng)資金未落實到具體林業(yè)項目上，再加上未及時對林業(yè)惠農(nóng)資金使用計劃進行核查，導(dǎo)致林業(yè)惠農(nóng)資金管理水平較低。

2 健全林業(yè)惠農(nóng)資金使用機制

健全林業(yè)惠農(nóng)資金使用機制不僅是解決林業(yè)惠農(nóng)資金管理問題的有效途徑之一，而且能確保林業(yè)惠農(nóng)資金使用的安全性。為此，各地要對其予以高度重視，采取以下策略確保林業(yè)惠農(nóng)資金得到安全、合理、科學使用。

2.1 加大林業(yè)惠農(nóng)資金投入力度

林業(yè)惠農(nóng)資金使用的要義在于通過對林業(yè)項目進行專項補助，以加強天然林、防護林營造與建設(shè)，改善鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障，為化解“三農(nóng)”問題提供新路徑，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟水平、農(nóng)戶收入、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生綜合效益。在林業(yè)惠農(nóng)資金使用中，不能忽視我國的基本國情。要想切實發(fā)揮林業(yè)惠農(nóng)政策對鄉(xiāng)村振興的助力作用，各地需要夯實林業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，加大對林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入比例，拓寬惠農(nóng)資金對林業(yè)及農(nóng)業(yè)的支持范圍。同時，當代社會是科技創(chuàng)新驅(qū)動的社會，無論是營林生產(chǎn)還是農(nóng)業(yè)發(fā)展，都需要新技術(shù)、新設(shè)備、新方法的支持。因此，要增加對科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護、森林資源儲備量提升等方面的資金投入，尤其要加大對林業(yè)科技、林下經(jīng)濟發(fā)展的資金投入。

2.2 優(yōu)化惠農(nóng)資金分配模式

優(yōu)化林業(yè)惠農(nóng)資金分配模式的有效途徑為選擇前沿、先進且科學的惠農(nóng)資金分配方法?；蒉r(nóng)資金分配方法主要包括以下兩種。

其一為凱利公式法。根據(jù)已經(jīng)實施的林業(yè)項目，計算出10 a 內(nèi)各類林業(yè)項目的資金回報變化頻數(shù)，以此為依據(jù)建立直方圖或多邊圖，結(jié)合新開發(fā)林業(yè)項目的預(yù)計投入計算出項目投資回報周期及效益等，再計算出林業(yè)項目的內(nèi)在價值、各個時期投入資金相對于內(nèi)在價值的偏離程度，將偏離數(shù)據(jù)作為頻數(shù)計算出項目的可行性、成功率，并以此為基礎(chǔ)分配項目資金。

其二為資金分配因素法。該方法包括按照特定因素進行分配和按照普遍因素進行分配。按照特定因素進行分配適用于林業(yè)惠農(nóng)專項資金，以切塊方式按照單設(shè)的特定業(yè)務(wù)因素及權(quán)重進行分配；按照普遍因素進行分配可以將財務(wù)狀況、績效考核結(jié)果等作為分配因素。

在林業(yè)惠農(nóng)資金分配中，適宜采用按照特定因素進行分配的方法，所采用的因素可以為林業(yè)基礎(chǔ)資源（林地面積、生態(tài)區(qū)位、經(jīng)濟水平、受益人數(shù)、林業(yè)發(fā)展及治理需求等）、工作任務(wù)量、績效考核等，按照4 ∶4 ∶2 的權(quán)重進行測算，結(jié)合林業(yè)發(fā)展狀況及林業(yè)項目的儲備情況等分配林業(yè)惠農(nóng)資金。

2.3 完善惠農(nóng)資金配套機制

首先，各地區(qū)政府相關(guān)部門要進一步細化林業(yè)惠農(nóng)資金的性質(zhì)、用途、內(nèi)容及使用目標，對用途或使用目標相同的資金采取統(tǒng)一化、集中化與整體化管理。通過建立健全林業(yè)惠農(nóng)資金整合及統(tǒng)籌聯(lián)合會議制度，保證惠農(nóng)政策與惠農(nóng)資金兌付的順利銜接，并以項目為導(dǎo)向，對惠農(nóng)資金進行綜合使用，以提高惠農(nóng)資金配置及使用效率。其次，建立林業(yè)惠農(nóng)資金使用的長效機制。項目申報地區(qū)應(yīng)以戰(zhàn)略規(guī)劃為起點，通過多規(guī)合一對申報的項目進行整合，以項目的整合帶動資金的綜合利用，避免資金因管理分散而出現(xiàn)浪費的情況。最后，建立林業(yè)惠農(nóng)資金配套協(xié)商機制，結(jié)合基層財力狀況、發(fā)展需求等適度提升補助標準，不強制性要求各地區(qū)必須進行惠農(nóng)資金配套，要遵循因地制宜、因勢利導(dǎo)的基本原則，先了解基層情況，然后進行協(xié)商，采納基層合理化建議，以調(diào)整林業(yè)惠農(nóng)資金分配比例。

3 完善林業(yè)惠農(nóng)資金管理制度

完善林業(yè)惠農(nóng)資金管理制度能提升資金監(jiān)管水平，避免在林業(yè)惠農(nóng)資金使用中出現(xiàn)監(jiān)管“空白區(qū)”，并且能切實提高林業(yè)惠農(nóng)資金管理的實效性。因此，應(yīng)完善林業(yè)惠農(nóng)資金管理制度，加強對林業(yè)惠農(nóng)資金的監(jiān)督。

3.1 規(guī)范惠農(nóng)資金的申報與撥付

惠農(nóng)資金撥付是林業(yè)惠農(nóng)資金管理中的首要環(huán)節(jié)，涉及林業(yè)項目建設(shè)質(zhì)量，關(guān)系到林農(nóng)的切身利益。林業(yè)惠農(nóng)資金通過統(tǒng)一賬戶進行集中撥付，任何地區(qū)、部門不得以任何理由克扣、挪用林業(yè)惠農(nóng)補助資金，或收取任何費用。同時，在林業(yè)惠農(nóng)資金申報前，需要成立專門的工作小組深入基層，對申報地區(qū)進行全面調(diào)查，了解其對林業(yè)惠農(nóng)資金的需求，掌握其林業(yè)資源基礎(chǔ)與林業(yè)項目儲備量，堅持實事求是的基本原則給予申報地區(qū)一定比例的補助資金，緩解申報地區(qū)林業(yè)項目建設(shè)的資金壓力。此外，要積極推廣與落實實時報賬制度，全過程、跟蹤式監(jiān)督林業(yè)惠農(nóng)補助資金的使用情況，保證林業(yè)惠農(nóng)資金精準到位，提升林業(yè)惠農(nóng)資金管理的安全性。

3.2 提升資金流轉(zhuǎn)透明度

加強林業(yè)惠農(nóng)資金管理，需要提高相關(guān)部門及林農(nóng)的自覺性。為此，要加大林業(yè)惠農(nóng)資金補助政策宣傳力度。財政部門、林業(yè)部門、項目主管部門等應(yīng)將林業(yè)惠農(nóng)資金補助政策宣傳作為黨風廉政教育的重要內(nèi)容，通過開設(shè)宣傳專欄、編制發(fā)放宣傳手冊等多元化方式對林農(nóng)進行政策宣傳與教育引導(dǎo)，讓廣大林農(nóng)了解當前的林業(yè)惠農(nóng)資金補助標準、補助項目以及資金兌付渠道、時間。除此之外，要強化林業(yè)惠農(nóng)資金管理基礎(chǔ)工作，逐步完善林業(yè)惠農(nóng)資金管理信息平臺，做好林農(nóng)信息采集、整合、存儲及分析工作，努力提升林業(yè)惠農(nóng)資金管理的信息化程度，保證各部門間數(shù)據(jù)共享、信息資源共建。同時，利用云計算、大數(shù)據(jù)等前沿技術(shù)分析林業(yè)惠農(nóng)資金管理現(xiàn)存的問題，對問題進行正確歸因，并探索高效的解決方法，及時公示林業(yè)惠農(nóng)資金發(fā)放情況，保證林業(yè)惠農(nóng)資金流轉(zhuǎn)過程公開、透明。

3.3 加強林業(yè)項目資金監(jiān)督

加強對林業(yè)項目的資金監(jiān)督是保證林業(yè)惠農(nóng)資金管理質(zhì)量的有效措施。首先，要加強對財務(wù)工作人員的培訓(xùn)與教育，提高其會計核算及財務(wù)工作處理能力，增強其責任感及職業(yè)道德意識，使其能圍繞林業(yè)惠農(nóng)資金的合理使用、有效分配及安全性做好日常記賬與核算工作。其次，建立立體化林業(yè)惠農(nóng)資金監(jiān)管模式。財政部門及項目主管部門要高度重視林業(yè)惠農(nóng)資金管理，結(jié)合實際需求，基于對基層資金分配的調(diào)查研究，把握好監(jiān)督管理的側(cè)重點。同時，加強財政部門與林業(yè)部門、涉農(nóng)部門的分工協(xié)作，既要明確各自承擔的責任與權(quán)限范圍，又要相互協(xié)作、協(xié)同行動，保障林業(yè)惠農(nóng)資金精準落地，推動林業(yè)項目順利實行。此外，審計、監(jiān)察、紀檢部門要結(jié)合上級下發(fā)的文件監(jiān)督林業(yè)惠農(nóng)資金的用途，分析資金使用與預(yù)期效益的差異，并對相關(guān)部門及人員提出整改意見。另外，實行民主監(jiān)督制度，邀請新聞媒體、人大代表等參與林業(yè)項目資金監(jiān)督，以解決資金不如實發(fā)放等林業(yè)惠農(nóng)資金管理問題。

3.4 積極實行績效管理

績效管理可以反映各地政府相關(guān)部門在推進林業(yè)惠農(nóng)資金落實中的工作實績與貢獻價值，對各相關(guān)部門產(chǎn)生激勵作用。為此，應(yīng)結(jié)合林業(yè)惠農(nóng)資金管理要求、使用需求等構(gòu)建完善的績效考核指標體系，包括資金撥付、資金流轉(zhuǎn)、資金使用效益、資金安全性和資金管理水平等多維度內(nèi)容。同時，要同步部署績效管理與林業(yè)項目資金監(jiān)督，采取全過程監(jiān)督與考核方式全面獲取績效信息。此外，高度重視績效考核結(jié)果的應(yīng)用，對成績突出的相關(guān)部門給予獎勵，對成績不佳的部門要兼顧懲戒與指導(dǎo)，從而在基層形成良好的工作風氣，群策群力，以有效落實林業(yè)惠農(nóng)資金。

3.5 清晰劃分惠農(nóng)資金管理責任

涉及林業(yè)惠農(nóng)資金的單位、個人都是惠農(nóng)資金管理的責任主體，如資金主管部門、金融機構(gòu)及其工作人員、林業(yè)項目實施及補助政策執(zhí)行的單位與工作人員等。為提升林業(yè)惠農(nóng)資金管理效率，避免資金濫用或浪費，要進一步明確各方主體的管理責任。同時，健全追責機制，保證林業(yè)惠農(nóng)資金撥付、使用及管理全程可追溯、有記錄，及時發(fā)現(xiàn)重復(fù)立項、違規(guī)挪用、虛報開支等問題，并對相關(guān)人員進行追責。此外，可以實行以補代獎的激勵機制，對于惠農(nóng)資金管理及使用效率較高的地方及單位，可以在下年度優(yōu)先考慮對其林業(yè)項目進行資金補助。

4 積極開展林業(yè)惠農(nóng)資金管理自查工作

在健全林業(yè)惠農(nóng)資金使用機制、完善林業(yè)惠農(nóng)資金管理制度的基礎(chǔ)上，林業(yè)惠農(nóng)資金管理相關(guān)部門還要高度重視自查自糾，以林業(yè)惠農(nóng)資金管理為導(dǎo)向，全面采集有關(guān)管理效能、資金兌付、資金發(fā)放和資金使用等信息，在接受上級及群眾監(jiān)督的同時進行自查自糾，不斷優(yōu)化林業(yè)惠農(nóng)資金管理方式、化解管理中的難題，以通過自身努力及良好建設(shè)將林業(yè)惠農(nóng)資金管理水平推上更高的臺階。

4.1 全面了解區(qū)域內(nèi)林業(yè)惠農(nóng)項目開展情況

區(qū)域內(nèi)林業(yè)惠農(nóng)項目開展情況能反映出當?shù)亓謽I(yè)惠農(nóng)資金的使用效益、管理效能。因此，要通過實地調(diào)研的方式了解林業(yè)惠農(nóng)項目任務(wù)完成情況、林業(yè)惠農(nóng)資金收入及落實情況，準確采集造林更新、造林綠化、林分修復(fù)、人工造林更新等面積數(shù)據(jù)，測算出其在林業(yè)工程建設(shè)總面積中的占比，從林業(yè)惠農(nóng)資金管理角度進一步分析林業(yè)惠農(nóng)項目達成率不足的原因及存在的困境，為林業(yè)惠農(nóng)資金管理的優(yōu)化提供依據(jù)。

4.2 明確并分解林業(yè)惠農(nóng)的總體目標及任務(wù)

通過前期調(diào)查、數(shù)據(jù)采集及數(shù)據(jù)分析，能發(fā)現(xiàn)林業(yè)惠農(nóng)資金管理中存在的顯著問題，以及林業(yè)活動資金對區(qū)域內(nèi)林業(yè)工程項目的支持弱點。在此基礎(chǔ)上，要進一步明確林業(yè)惠農(nóng)資金管理、林業(yè)惠農(nóng)項目的改進目標及任務(wù)，結(jié)合各縣（市、區(qū)）林業(yè)資源的實際情況，及時將任務(wù)分解下達到各縣（市、區(qū)），提出具體的林業(yè)惠農(nóng)資金管理、林業(yè)項目建設(shè)要求，指導(dǎo)各縣（市、區(qū)）深化思想認識、明確目標任務(wù)、突出工作重點、強化有力措施、建立責任機制。同時，要召開專題會議，部署本階段內(nèi)林業(yè)惠農(nóng)資金管理計劃。

4.3 轉(zhuǎn)變管理方式，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

林業(yè)惠農(nóng)資金管理與林業(yè)項目的建設(shè)落地具有密不可分的關(guān)系，在實行林業(yè)惠農(nóng)資金管理自查自糾工作時，要將林業(yè)項目建設(shè)、管理納入工作體系，通過林業(yè)惠農(nóng)資金管理目標的下達，引領(lǐng)各區(qū)域轉(zhuǎn)變林業(yè)項目管理方式，確保林業(yè)惠農(nóng)資金與林業(yè)項目對接。具體方法為：做好規(guī)劃設(shè)計，遵循全面規(guī)劃、重點突出、分期實施的基本原則，對山水田園進行統(tǒng)一規(guī)劃；加強苗木供應(yīng)，在測算林業(yè)項目所需苗木樹種、規(guī)格及數(shù)量的基礎(chǔ)上做好苗木準備及調(diào)劑工作，切實避免資源及資金浪費；大力扶持林農(nóng)發(fā)展復(fù)合經(jīng)濟，如建設(shè)苗木花卉基地、加強產(chǎn)銷對接、開發(fā)經(jīng)濟價值高的優(yōu)良樹種等，以增加林業(yè)經(jīng)濟收入。

4.4 配套扶持林業(yè)惠農(nóng)項目

經(jīng)過前期對林業(yè)惠農(nóng)資金管理的調(diào)查及自糾，能明確未來一階段林業(yè)惠農(nóng)資金的扶持項目，接下來的重點便是將各類項目資金列入預(yù)算，增加投入，配套補助。在省財政對各項目進行補助的基礎(chǔ)上，市財政對各項目建設(shè)進行補助，規(guī)劃好各項目的補助標準，為其建設(shè)與實行提供強有力的資金保障，確保林業(yè)惠農(nóng)資金落實到位，切實對各項目起到促進、支持及引導(dǎo)的作用，以提升林業(yè)惠農(nóng)資金管理效能，有效促進區(qū)域內(nèi)林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。

4.5 核查資金實際使用與資金用款計劃

在各方主體完成當年度林業(yè)項目建設(shè)任務(wù)后，由各縣區(qū)林業(yè)部門會同財政部門組織驗收，將結(jié)果上報至省市林業(yè)局、財政廳，并由其開展抽查驗收。在驗收期間，對比分析資金的實際使用情況與資金用款計劃，找出二者間差距產(chǎn)生的原因，找準林業(yè)項目建設(shè)資金使用中存在的問題，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的同時指導(dǎo)各方主體改正，追究相關(guān)人員責任。若林業(yè)項目驗收合格，則將資金撥付到位，保證林業(yè)惠農(nóng)資金?？顚Ｓ谩踩行?。

5 結(jié)語

目前，各地區(qū)政府部門、林業(yè)部門對林業(yè)惠農(nóng)資金管理予以高度重視。為加強林業(yè)惠農(nóng)資金管理，應(yīng)加大林業(yè)惠農(nóng)資金投入力度，優(yōu)化惠農(nóng)資金分配模式，改善惠農(nóng)資金配套以健全林業(yè)惠農(nóng)資金使用機制。同時，要規(guī)范惠農(nóng)資金撥付，提升資金流轉(zhuǎn)透明度，加強林業(yè)項目資金監(jiān)督，積極實行績效管理并清晰劃分管理責任，以完善林業(yè)惠農(nóng)資金管理制度，提升林業(yè)惠農(nóng)資金管理質(zhì)量。此外，還要全面了解區(qū)域內(nèi)林業(yè)惠農(nóng)項目開展情況，明確并分解林業(yè)惠農(nóng)的總體目標及任務(wù)，轉(zhuǎn)變管理方式，配套扶持林業(yè)惠農(nóng)項目，核查資金實際使用與資金用款計劃，以實現(xiàn)林業(yè)惠農(nóng)資金管理自查自糾，確保林業(yè)惠農(nóng)資金管理水平得到穩(wěn)步提升。