鄧依冰

（大連海洋大學(xué)，遼寧 大連 116000）

0 引言

黨的十八屆四中全會明確提出推進(jìn)基層治理法治化，強(qiáng)調(diào)“全國推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”。黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理法治化是黨站在新時代的歷史起點，為解決“三農(nóng)”問題提出的新擘畫，不僅是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，更是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇。

1 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化是貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇

鄉(xiāng)村治理法治化是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由農(nóng)村自治組織和基層單位按照有關(guān)法律規(guī)范管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化等方面所有的基層社會活動。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是目前解決我國“三農(nóng)”問題最根本的途徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把“三農(nóng)”工作放到了優(yōu)先地位，對“三農(nóng)”工作進(jìn)行了全方位的戰(zhàn)略部署。2018年3月8日，習(xí)近平總書記在參加第十三屆全國人民代表大會一次會議山東代表團(tuán)審議時，提出了“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興”的要求，強(qiáng)調(diào)要落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)推動，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興。這“五個振興”系統(tǒng)回答了新時代如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民生活的方方面面。這“五個振興”既是實施要求，也是工作方向。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，運用法律思維和方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、人才和組織的振興是貫徹實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇。

1.1 鄉(xiāng)村治理法治化為產(chǎn)業(yè)振興夯實根基

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有讓農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)“活”起來，農(nóng)民的生活水平才能從根本上有所提高。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興不僅要借助市場經(jīng)濟(jì)的推動力量，更要確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展在法治軌道上進(jìn)行，才能激發(fā)出更大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。對鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行科學(xué)的法律制度設(shè)計，創(chuàng)新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營方式，制定公平的產(chǎn)業(yè)競爭機(jī)制，對產(chǎn)業(yè)成果給予平等的保護(hù)，運用法治的方式及時合理地解決爭端，綜合各種力量為產(chǎn)業(yè)振興提供法治保障，能夠為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。

1.2 鄉(xiāng)村治理法治化為人才振興提供平臺

鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人才。鄉(xiāng)村治理人才是鄉(xiāng)村振興最強(qiáng)勁的助推劑。鄉(xiāng)村是各類條件、基礎(chǔ)設(shè)施都較薄弱的地方。在這種前提條件下，要想把人才留在鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新鮮的血液，離不開鄉(xiāng)村治理法治化。鄉(xiāng)村治理法治化致力于搭建鄉(xiāng)村人才流動服務(wù)平臺，鼓勵城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的法律人才雙向交流，不斷提升鄉(xiāng)村地區(qū)法律服務(wù)人才的業(yè)務(wù)能力和水平。

1.3 鄉(xiāng)村治理法治化為文化振興凝聚共識

法治文化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理法治化的重點內(nèi)容，更是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。在當(dāng)前法治氛圍不濃厚、“人治”思想占據(jù)主導(dǎo)位置的鄉(xiāng)村社會，加強(qiáng)法治文化建設(shè)、推進(jìn)文化振興仍是急需重點推進(jìn)的工作。鄉(xiāng)村治理法治化以增強(qiáng)農(nóng)民群眾的幸福感、滿足感作為出發(fā)點，以中華民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化為底蘊，不斷創(chuàng)新農(nóng)民群眾喜聞樂見的鄉(xiāng)村文化活動形式，加快建設(shè)現(xiàn)代鄉(xiāng)村精神文明，培育現(xiàn)代鄉(xiāng)村文化，持續(xù)促進(jìn)法治文化深入人心，從而達(dá)到助力鄉(xiāng)村文化振興的目的。

1.4 鄉(xiāng)村治理法治化為生態(tài)振興保駕護(hù)航

鄉(xiāng)村地區(qū)擁有的最寶貴的財富就是純天然的生態(tài)環(huán)境，但一部分地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，目光短淺地選擇了以破壞生態(tài)環(huán)境取得短暫的經(jīng)濟(jì)效益的錯誤做法。要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就要從源頭解決生態(tài)環(huán)境問題，而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化是解決鄉(xiāng)村一系列生態(tài)環(huán)境問題最切實有效的手段。在立法方面，加快制定鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專門法律；在司法方面，檢察機(jī)關(guān)對嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境構(gòu)成犯罪的行為，依法堅決提起環(huán)境公益訴訟；在執(zhí)法方面，突出政府機(jī)關(guān)對生態(tài)保護(hù)的職責(zé)；在守法方面，要提高村民自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識。只有從立法、司法、執(zhí)法、守法各方位、全方面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，才可以堅決打贏環(huán)境污染攻堅戰(zhàn)，才可以從根本上改善當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境污染狀況。

1.5 鄉(xiāng)村治理法治化為組織振興構(gòu)建框架

鄉(xiāng)村基層組織是做好鄉(xiāng)村全部工作，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，要把組織建設(shè)放在重要位置。可通過有效整合鄉(xiāng)村各類基層組織的力量，為鄉(xiāng)村提供自我管理、自我發(fā)展、自我監(jiān)督的自治發(fā)展空間，使各類鄉(xiāng)村基層組織在法治的框架和模式內(nèi)充分發(fā)揮先鋒模范作用，不斷優(yōu)化升級基層組織的工作結(jié)構(gòu)，突出法治在鄉(xiāng)村治理中的重要地位，不斷補齊基層組織的工作短板，能夠為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大的組織支持。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中鄉(xiāng)村治理法治化面臨的問題

隨著改革開放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，為構(gòu)建德治、自治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系奠定堅實基礎(chǔ)的同時，面臨著許多新的問題。

2.1 傳統(tǒng)“人治”觀念根深蒂固

我國是一個有著兩千多年封建專制歷史的大國，封建社會留給人們的“人治”思維早已根深蒂固，特別是在經(jīng)濟(jì)相對落后、環(huán)境相對封閉的農(nóng)村地區(qū)，這種“人治”觀念更為明顯。一方面，當(dāng)村民權(quán)益受到侵犯時，往往首先想到的是通過村干部或者村中有權(quán)威的族長來調(diào)解，又綜合考慮到時間成本及鄰里之間的人情世故等因素，在處理糾紛時也一貫秉持“餓死不做賊，屈死不告狀”“和為貴，忍為上”等態(tài)度。這些傳統(tǒng)的“人治”觀念處處體現(xiàn)著村民對法律的不信任。另一方面，在村委會選舉換屆時，部分人員會利用家族積累的一些人脈等資源，暗中操縱選舉，從而使能代表自己利益的村民當(dāng)選。而那些真正為村民利益考慮，為農(nóng)村社會長遠(yuǎn)發(fā)展考慮的人才發(fā)揮不出應(yīng)有的價值，村民自治就失去了靈魂所在。這些“人治”化的做法嚴(yán)重背離建設(shè)法治鄉(xiāng)村的構(gòu)想，成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的第一道阻礙。

2.2 基層法治人才隊伍緊缺

鄉(xiāng)村基層的法治人才隊伍是鄉(xiāng)村治理的“第一線力量”，但是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)普遍存在著基層法治人才隊伍緊缺問題。一方面，基層法治人才總量不足。相對于城市地區(qū)，鄉(xiāng)村基層工作環(huán)境欠佳，發(fā)展機(jī)會不足，人才引進(jìn)的激勵機(jī)制也相對缺失，農(nóng)村地區(qū)的人才流動呈現(xiàn)出只出不進(jìn)的流動趨勢，所以目前鄉(xiāng)村地區(qū)法治工作的主要矛盾是人口和規(guī)模都欠缺的法治人才隊伍不能適應(yīng)問題糾紛層出不窮的鄉(xiāng)村地區(qū)實際需求，案多、人少的矛盾日益突出。另一方面，基層地區(qū)缺乏高素質(zhì)的法治人才隊伍。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的公檢法司法部門的法治人才比例明顯失衡，法治隊伍老齡化嚴(yán)重，工作的積極性和法律的專業(yè)素養(yǎng)明顯欠缺。部分村集體雖然設(shè)立了人民調(diào)解委員會、法律服務(wù)站等組織，但這些組織的組成人員大多是村民委員會的成員或者是農(nóng)村的法律服務(wù)志愿者。由于他們?nèi)狈ο到y(tǒng)的法律知識和技能，導(dǎo)致所提供的法律服務(wù)范圍和水平受到了相應(yīng)的限制，面對鄉(xiāng)村紛繁復(fù)雜的糾紛，不能夠靈活處理，找不到適合的法律依據(jù)。

2.3 涉農(nóng)立法相對不足

實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的前提條件是有法可依，完備的法律法規(guī)是法律得以有效運行的關(guān)鍵保障。但涉農(nóng)立法不足的問題尤為突出，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。第一，涉農(nóng)立法總量不足，大量領(lǐng)域存在立法空白或立法缺失等問題。我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)飛速向前發(fā)展，而法律的制定相對滯后，當(dāng)前部分鄉(xiāng)村社會面臨的急需解決的新問題還找不到相應(yīng)的法律依據(jù)，如涉及投資融資、土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境建設(shè)等方面的法律法規(guī)還未能與當(dāng)今農(nóng)村社會快速發(fā)展的現(xiàn)實狀況相匹配。第二，涉農(nóng)立法過于籠統(tǒng)，質(zhì)量不高。目前，關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的立法主要立足于宏觀層面，面對不同地區(qū)的特殊情況，立法存在一刀切的情況，忽略了鄉(xiāng)村地區(qū)的實際情況，盲目地生搬硬套其他地區(qū)的法律制度。這種“政策搬家”的做法不僅在解決實際問題時缺乏可操作性，而且與鄉(xiāng)村治理法治化的構(gòu)想嚴(yán)重背離。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中鄉(xiāng)村治理法治化的路徑

鄉(xiāng)村社會不斷向前發(fā)展的同時，遇到了前所未有的新挑戰(zhàn)。要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理，需要不斷探索新的路徑。

3.1 加大普法宣傳力度，增強(qiáng)村民法治觀念

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的首要目標(biāo)就是把鄉(xiāng)村社會從傳統(tǒng)的“人治”社會轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ巍鄙鐣?。在鄉(xiāng)村治理法治化推進(jìn)的過程中，農(nóng)民群眾是法治化的第一線力量，使其學(xué)會運用法治思維和法治方式成了法治化建設(shè)的重點工作。加大普法宣傳力度，讓農(nóng)民群眾在生產(chǎn)生活中都受到法律的熏陶，才能使其在心底增強(qiáng)對法律的認(rèn)同感。

一方面，在普法宣傳內(nèi)容上，要盡量選擇貼近農(nóng)民日常生產(chǎn)生活需要的法律內(nèi)容，有針對性地滿足農(nóng)民群眾對于法律學(xué)習(xí)的需求。例如，針對宅基地糾紛、鄰里糾紛、離婚及子女撫養(yǎng)糾紛等，可以重點對《中華人民共和國民法典》中的物權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編等涉及農(nóng)民最關(guān)注的利益部分進(jìn)行詳細(xì)的解讀和宣傳。宣傳的內(nèi)容不僅要讓農(nóng)民群眾明確法律的邊緣和界限，更要側(cè)重于讓群眾懂法、用法，讓群眾知道在權(quán)益受到侵犯的時候第一時間想到用法律的武器維護(hù)自身的權(quán)益。

另一方面，豐富普法宣傳形式。以多種傳播媒介為載體，充分利用鄉(xiāng)村的廣播站、宣傳欄、電子墻等設(shè)施，并結(jié)合網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等媒介，多措并舉，把普法宣傳工作常態(tài)化，讓群眾能夠及時準(zhǔn)確了解到相關(guān)法律法規(guī)和最新政策。在國家憲法日和法治文化節(jié)等時間節(jié)點，可以結(jié)合不同地區(qū)的傳統(tǒng)習(xí)俗、人們的生活習(xí)慣開展法治文化匯報表演，采用以案釋法的形式把冷硬的法律條文和日常生活結(jié)合起來，讓農(nóng)民更具體化、形象化地感受法律條文的真正含義，潛移默化地受到法治思想的影響，進(jìn)而豐富農(nóng)民的法律知識，增強(qiáng)農(nóng)民對法治的認(rèn)同感。

3.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治人才隊伍建設(shè)，提升法治服務(wù)水平

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，全面深入推進(jìn)依法治國，必須創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制，培養(yǎng)造就一批熟悉和堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系的法治人才及后備力量。法治人才是依法治國的重要保障，要想建立比較完善的中國特色社會主義法治體系，走有中國特色的社會主義法治道路，就要努力造就一大批德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治人才。

一方面，改革法治人才培養(yǎng)機(jī)制。在新時代中國特色社會主義大背景下，我國急需大批的法律人才。而培養(yǎng)法治人才后備力量，應(yīng)該把思想政治素養(yǎng)放在首位，因為忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律是新時代法治人才應(yīng)當(dāng)具備的基本素養(yǎng)。立足中國特色社會主義實踐全局，要堅持把馬克思主義法學(xué)思想和中國特色社會主義理論貫徹到法治人才培養(yǎng)全過程，增加馬克思主義法學(xué)觀、教育觀等學(xué)習(xí)模塊，培養(yǎng)法學(xué)人才的大局意識、辯證看待事物的意識。

另一方面，在不斷更新法治人才后備力量的同時，應(yīng)雙管齊下提升原有的法治人才隊伍的服務(wù)水平。對于當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)的法律服務(wù)人員，應(yīng)進(jìn)行全方位的法律技能和法治素養(yǎng)培訓(xùn)。只有不斷提升工作人員的專業(yè)技能，才能更全面準(zhǔn)確地為農(nóng)民提供法律咨詢和幫助。有關(guān)部門應(yīng)針對農(nóng)民生產(chǎn)生活中常見的法律糾紛問題，對基層法治人才進(jìn)行專門系統(tǒng)的講解和培訓(xùn)，如土地承包、戶口遷出、安置住房等近幾年隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展而成為熱點問題。如果基層法律服務(wù)工作者能提供相應(yīng)的風(fēng)險提示及深陷糾紛時的解決辦法，那么廣大農(nóng)民在這些方面的利益就能得到最大限度的保護(hù)，鄉(xiāng)村地區(qū)的法治服務(wù)水平也會上一個新臺階。

3.3 加大涉農(nóng)立法力度，減少法律盲區(qū)

有法可依是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化的基本前提。涉農(nóng)法律法規(guī)是鄉(xiāng)村社會運行的基礎(chǔ)和規(guī)范，這些法律法規(guī)是否健全決定著其在現(xiàn)實生活中是否能夠有效發(fā)揮作用。所以，國家在立法上要逐漸向農(nóng)村地區(qū)傾斜，要重視農(nóng)民的利益，要切合農(nóng)村社會實際，加快推進(jìn)涉農(nóng)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，總結(jié)梳理原有法律體系中的不足，及時調(diào)整和修改不符合當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)實際的法律法規(guī)，形成符合鄉(xiāng)村社會生活的多元化法律體系。

首先，加強(qiáng)涉農(nóng)領(lǐng)域的立法工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的意見》中明確指出，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)過程中，要聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域的重點問題，注重補齊我國法治建設(shè)過程中的短板，加強(qiáng)糧食安全、種業(yè)和耕地、農(nóng)業(yè)發(fā)展等重點領(lǐng)域的立法，把法治融入鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會及生態(tài)的方方面面。在鄉(xiāng)村治理法治化的過程中，各地可以《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為核心，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定有針對性和有可操作性的配套的地方性法規(guī)。只有不斷推進(jìn)涉農(nóng)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，才能讓農(nóng)民群眾在生產(chǎn)生活中做到有法可依，群眾的利益才會得到法律保護(hù)。

其次，縮短立法周期。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的官方網(wǎng)站可以看到，我國目前在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域出臺了大量的法律、法規(guī)及一些政策性文件，但隨著經(jīng)濟(jì)的飛速向前發(fā)展，農(nóng)民對于涉及農(nóng)、林、牧、漁等各方面的法律法規(guī)的需求也在不斷增多。這就需要縮短法律的制定周期，提高法律的時效性，以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況。

最后，細(xì)化完善目前已有的涉農(nóng)法律法規(guī)，以不斷適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展新形勢新變化。我國已經(jīng)出臺了針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的系列法律，但其中部分法律不夠全面，不夠深入，也不夠詳細(xì)，可操作性差。例如，面對大規(guī)模的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包問題，僅僅通過《中華人民共和國民法典》中的合同編來進(jìn)行規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，同時還要考慮農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包問題的特殊性。這就有必要出臺針對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包的特別法和地方性法規(guī)，并就農(nóng)業(yè)相關(guān)的法律部分出臺一些專門規(guī)定。

4 結(jié)語

我國相繼提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)和全面推進(jìn)依法治國的基本方略，法治化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。黨的十九大又提出建立城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村治理法治化就是在治理體系現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興背景下提出的一種新型治理方式。鄉(xiāng)村治理法治化并不是鄉(xiāng)村發(fā)展的權(quán)宜之計，也不是虛無縹緲的話題，而是在融合傳統(tǒng)社會禮治方式和現(xiàn)代治理方式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，是實現(xiàn)國家治理法治化、推進(jìn)全面依法治國、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展及保障基層群眾權(quán)益至關(guān)重要的治理方式。