鄧 歡

（河南省社會科學(xué)院，河南 鄭州 451464）

0 引言

鄉(xiāng)村治理關(guān)系鄉(xiāng)村的社會生活、政治參與、文化傳承、秩序維護(hù)等諸多方面，影響社會大局穩(wěn)定，是國家治理的基石。沒有有效的治理，鄉(xiāng)村振興將失去和諧穩(wěn)定的根基。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出，要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。這為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理提供了方向標(biāo)，即鄉(xiāng)村治理主體多元化。鄉(xiāng)村治理不能僅僅依靠政府這一單一主體，而是需要農(nóng)村基層黨組織、社會組織、村委會、村民等多元治理主體參與其中。此外，近年來鄉(xiāng)村社會的急速變遷在改善村民生產(chǎn)生活的同時，不可避免地加劇了社會分化，使村民的需求和價值觀念日益多元。因此，新形勢下，傳統(tǒng)的治理模式——依靠政府單一主體進(jìn)行治理的鄉(xiāng)村治理模式，已無法適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的治理要求和現(xiàn)實(shí)需要，需要將多元行動主體融入鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)框架中，建立多元主體協(xié)同共治的鄉(xiāng)村治理格局，以推動鄉(xiāng)村治理體系的形成和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

1 鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)與角色定位

在多元主體協(xié)同治理體系內(nèi)，基層黨組織是領(lǐng)導(dǎo)者，其余主體則在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下按照各自的角色定位開展相應(yīng)的治理行動。

1.1 農(nóng)村基層黨組織

農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)者。農(nóng)村基層黨組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織，分別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級與村級的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中占據(jù)主體地位。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)村黨組織開展各項(xiàng)工作。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項(xiàng)工作，是領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)斗堡壘，其主要職責(zé)是宣傳、貫徹和執(zhí)行黨的決定，討論和決定該鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊的重大問題，做好群眾工作等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村莊的重大事項(xiàng)都要經(jīng)過黨組織的研究討論決定，在村級重大事項(xiàng)上實(shí)行“四議兩公開”制度，即村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議以及決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層政權(quán)組織，是鄉(xiāng)村治理工作的組織者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家行政權(quán)力體系的末梢，與基層群眾保持著密切的聯(lián)系，因而能強(qiáng)有力地主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理工作。隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展和行政體制改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能也發(fā)生了變化，從管理型向服務(wù)型、指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，著力提升自身服務(wù)能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)如下。一是指導(dǎo)村委會的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)、幫助和支持村委會的工作，不應(yīng)越界干預(yù)屬于村民自治范疇的事務(wù)；而村委會應(yīng)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理好各項(xiàng)公共事務(wù)。二是提供公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策及財(cái)政資金上對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與文化娛樂設(shè)施的建設(shè)給予支持，滿足村民日益多元化的生活需求；簡化村民辦事流程，提高工作效率，為村民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。三是發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做好轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)；要開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，為村民的生產(chǎn)活動提供幫助與支持；要引入并應(yīng)用新型科技成果，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。四是貫徹落實(shí)黨的方針政策。作為國家政權(quán)在基層的代理人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要落實(shí)好黨的各項(xiàng)方針政策，做好廁所革命、危房改造、醫(yī)療保障等關(guān)系村民切身利益的工作。

1.3 村委會

村委會是基層群眾性自治組織，是鄉(xiāng)村治理工作的實(shí)施者。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村委會是村民自治的載體，是鄉(xiāng)村治理的實(shí)施者與組織者，組織村民開展討論決定村級經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大事項(xiàng)或舉辦教育引導(dǎo)村民等自治活動，并及時公布村級事項(xiàng)以方便村民查詢、接受村民監(jiān)督。村委會在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)體系中處于中樞節(jié)點(diǎn)的位置，鄉(xiāng)村治理的多元主體需要通過村委會參與到村級事務(wù)的決策當(dāng)中。具體而言，村委會由村民選舉產(chǎn)生，對由村民組成的村民會議、村民代表會議負(fù)責(zé)，并向其報(bào)告工作；凡是涉及村民利益的事項(xiàng)，需經(jīng)村民會議討論決定，村委會作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，履行村民會議或村民代表會議通過的決議；村委會在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下對本村的公共事務(wù)、生產(chǎn)建設(shè)等事項(xiàng)進(jìn)行管理，調(diào)解矛盾糾紛，維護(hù)鄉(xiāng)村秩序，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項(xiàng)工作。需要補(bǔ)充說明的是，在現(xiàn)實(shí)情況中，村支部與村委會兩個基層組織保持著合作共事的關(guān)系，部分村莊“村兩委”呈現(xiàn)“一肩挑”的情況。

1.4 村民與社會組織

村民與社會組織是鄉(xiāng)村治理工作的參與者。從全面小康到鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村發(fā)展的目的是改善鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)條件，提升鄉(xiāng)村居民生活水平，所以鄉(xiāng)村治理必須要堅(jiān)持村民的主體地位，充分發(fā)揮村民的作用。村民可以分為兩類：鄉(xiāng)村精英和普通村民。鄉(xiāng)村精英是村莊中有能力、有影響力的人，其在經(jīng)濟(jì)資源、政治地位、文化水平、社會關(guān)系、社區(qū)威信和辦事能力等方面具有相對優(yōu)勢，是鄉(xiāng)村治理的重要參與主體。歷史上，鄉(xiāng)紳是管理鄉(xiāng)村的主要力量，主導(dǎo)鄉(xiāng)村的重要事務(wù)。中華人民共和國成立后，雖然鄉(xiāng)紳在鄉(xiāng)村的治理空間被壓縮，但是隨著農(nóng)村的改革發(fā)展，鄉(xiāng)村精英得以重返鄉(xiāng)村治理的舞臺。鄉(xiāng)村精英包括以村干部為代表的體制內(nèi)精英以及引領(lǐng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、具備豐富文化儲備和優(yōu)良品德等資源的體制外精英，村干部通過村支兩委在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用，體制外精英則通過決策咨詢、民意反饋、組織協(xié)調(diào)等方式在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用，因而要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理中的帶頭作用。普通村民占據(jù)鄉(xiāng)村治理參與主體的大多數(shù)，是村莊實(shí)現(xiàn)自治的核心要素。普通村民應(yīng)主動參與鄉(xiāng)村治理，可以通過投票選舉村委會成員、參加村民會議或者村民代表會議決定村級重大事項(xiàng)、監(jiān)督村支兩委的工作等方式為鄉(xiāng)村發(fā)展注入活力。

社會組織也是鄉(xiāng)村治理主體的一個重要組成部分。當(dāng)前，社會組織可以分為經(jīng)濟(jì)型社會組織，如農(nóng)業(yè)種植協(xié)會；傳統(tǒng)型社會組織，如宗族組織、鄰里組織；民非型社會組織，如老年協(xié)會、民辦學(xué)校等。近年來，社會組織越來越多地參與鄉(xiāng)村治理，成為鄉(xiāng)村治理體系結(jié)構(gòu)中不可忽視的力量。作為一種群體性參與主體，社會組織能夠?qū)⒋迕窠M織起來，疏通村民的表達(dá)渠道，消解村民之間的沖突，是國家政權(quán)在鄉(xiāng)村基層的重要補(bǔ)充，發(fā)揮著“維穩(wěn)”的重要作用。一是將村民的需求匯聚起來，將村民意見反饋給相關(guān)部門，維護(hù)村民切身利益；二是發(fā)揮組織的凝聚力與協(xié)調(diào)能力，幫助化解村民之間的矛盾沖突，協(xié)調(diào)成員之間的關(guān)系，進(jìn)而維護(hù)鄉(xiāng)村秩序；三是培育組織成員的自治意識，提升村民的自治能力，促使其更好地參與鄉(xiāng)村自治。

2 多元主體參與鄉(xiāng)村治理面臨的困境

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位干預(yù)村莊自治，村委會附屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

自20世紀(jì)80年代村民自治制度實(shí)施以來，村莊事務(wù)由以村委會為載體的村民進(jìn)行自主管理，以國家行政權(quán)力為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊事務(wù)給予指導(dǎo)、支持和幫助。但現(xiàn)實(shí)情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)與村民自治權(quán)并存，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)村委會，越位干預(yù)村莊自治，呈現(xiàn)出村委會行政附屬化的困局。這種局面的出現(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行需要依靠村委會、村莊發(fā)展需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)作和支持息息相關(guān)。

2.2 村民對村級事務(wù)的參與度較低

村民自治的要義是村民投票選舉出村委會來管理本村事務(wù)。如果遇到村級重大事項(xiàng)，須經(jīng)村民會議或者村民代表會議表決通過。所以，村民是村民自治的主體。如果沒有村民參與，鄉(xiāng)村治理便無從談起。但是，實(shí)際上村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高、程度不夠。就普通村民而言，許多村民對村委會的選舉態(tài)度冷漠，在村級重大事務(wù)的決策上普遍失語，不關(guān)注村級事務(wù)的公示，未能自覺參與村莊事務(wù)的決策與管理。究其原因，一是村民參與意識淡薄，認(rèn)為村莊事務(wù)與己無關(guān)；二是農(nóng)村青壯年大多外出務(wù)工，無法參與鄉(xiāng)村治理，而留守的老年人因知識、能力等方面的不足，在參與鄉(xiāng)村治理中受到限制。就鄉(xiāng)村精英而言，本應(yīng)借助其經(jīng)濟(jì)、文化等資源更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展，引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理活動的開展，但實(shí)際上部分鄉(xiāng)村精英未發(fā)揮其資源優(yōu)勢帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也沒有在決策咨詢、協(xié)調(diào)村民關(guān)系等方面提供幫助，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)村精英大量外流、利用人脈和財(cái)富操縱鄉(xiāng)村民主決策進(jìn)程為自身謀利益的情況。普通村民與鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理的程度較低造成的結(jié)果是，自上而下的政策落實(shí)和自下而上的民情上傳兩條鏈路在尾端斷裂，民主決策流于形式，村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以行使，村民的權(quán)益難以得到保障，等等。

2.3 社會組織發(fā)展滯后，參與治理作用不明顯

隨著鄉(xiāng)村社會的不斷發(fā)展，我國農(nóng)村社會組織的建設(shè)取得了顯著的成果，經(jīng)濟(jì)型、文娛型、民非型等多種類型的社會組織活躍在鄉(xiāng)村，但是這些社會組織在參與鄉(xiāng)村治理的過程中作用有限。目前，農(nóng)村社會組織數(shù)量偏少、規(guī)模偏小，加之管理不到位、功能不健全等問題的存在，使得鄉(xiāng)村社會組織在發(fā)揮維護(hù)秩序、協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚反饋需求等功能上存在局限性。在社會組織的人員組成上，鄉(xiāng)村外流人口增多，導(dǎo)致很多社會組織“徒有虛名”，缺乏維持組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和活動開展的參與者，影響社會組織功能的發(fā)揮；在社會組織的類型上，當(dāng)前農(nóng)村的社會組織以文娛組織為主，將村民組織起來開展廣場舞、象棋、書法等活動，主要功能在于娛樂消遣，而不是參與鄉(xiāng)村治理；在社會組織的日常運(yùn)行與發(fā)展方面，雖然社會組織已經(jīng)能夠獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，但是仍然嚴(yán)重依賴政府的支持，政策發(fā)生變化時不可避免地會對社會組織產(chǎn)生影響。

3 優(yōu)化多元主體協(xié)同治理的路徑選擇

在新時代，鄉(xiāng)村治理主體多元化能夠充分發(fā)揮各參與主體的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，助力鄉(xiāng)村振興。而村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)少等現(xiàn)實(shí)困局阻礙著鄉(xiāng)村治理理想狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)，因而需要改善鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同治理體系的不足之處。基于問題導(dǎo)向，破解當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境，可以從以下幾點(diǎn)入手。

3.1 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會職責(zé)

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)厘清自身職責(zé)，明確自身定位，按照規(guī)章制度行使職權(quán)，將屬于村委會管轄的事務(wù)交還給村委會，避免過多干預(yù)村民自治，維護(hù)好村民行使民主自治的權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要摒棄以往的“管理者”思維，樹立服務(wù)意識，以“服務(wù)者”的姿態(tài)面向廣大村民，把工作的重心放在提供好公共服務(wù)上來，解決村民在現(xiàn)實(shí)生活中亟待解決的難題。村委會要淡化其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力延伸體的角色定位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助下，充分發(fā)揮其自治職能。為此，村委會要加強(qiáng)自身建設(shè)，通過對現(xiàn)有人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、吸引高層次人才加入、完善獎勵機(jī)制等方式激勵村干部提升自身業(yè)務(wù)水平。村委會還要規(guī)范對村級事務(wù)的管理，嚴(yán)格按照規(guī)定履行好“四個民主”等職能，增強(qiáng)自身自治能力。

3.2 培育村民的參與意識與能力

針對普通村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高、程度不夠這一治理困境，可以從激發(fā)其參與積極性、提升其治理能力等方面入手來解決問題。一是通過探索激勵機(jī)制、加強(qiáng)宣傳教育等方式，破除村民原有的“私我”觀念，培養(yǎng)與提升村民的民主意識，鼓勵村民積極參與村級事務(wù)的民主決策。二是依托微信、QQ等App的使用，為村民創(chuàng)造參與鄉(xiāng)村治理的條件，改變因大量村民外流或者外出務(wù)工而導(dǎo)致的村民治理缺位困局。三是利用村級宣傳欄、微信公眾號等平臺以及舉辦知識講座等方式，向村民普及參與鄉(xiāng)村治理的相關(guān)內(nèi)容與流程，幫助村民厘清當(dāng)前村莊發(fā)展的狀況與面臨的主要問題，有效提升村民參與村級事務(wù)決策的能力。

針對鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理中作用不強(qiáng)、操縱鄉(xiāng)村治理進(jìn)程為己謀利的問題，要引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英樹立“為村民謀福利”的公共意識，鼓勵其利用自身的經(jīng)濟(jì)、政治等資源推動村莊經(jīng)濟(jì)社會等向前發(fā)展；還要規(guī)范鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理中的行為，謹(jǐn)防其利用鄉(xiāng)村資源為個人服務(wù)，從而使鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村善治中充分發(fā)揮作用。

3.3 扶持農(nóng)村社會組織發(fā)展

農(nóng)村社會組織作為鄉(xiāng)村治理中不可忽視的力量，其發(fā)展需要政府來“拔苗助長”。政府應(yīng)正視社會組織在鄉(xiāng)村治理中的地位，樹立“小政府，大社會”的觀念，為社會組織的發(fā)展提供政策扶持與資源支持，賦予其更廣闊的發(fā)展空間。一是適當(dāng)簡化登記程序，合理確定社會組織的準(zhǔn)入門檻，將符合規(guī)定條件的農(nóng)村社會組織納入政府的監(jiān)管范圍。二是針對當(dāng)前農(nóng)村社會組織數(shù)量少、規(guī)模小、實(shí)力弱等問題，政府可以在資金投入、技術(shù)應(yīng)用、人才引進(jìn)與培訓(xùn)等方面給予扶持和幫助，助推農(nóng)村社會組織規(guī)模擴(kuò)大與數(shù)量增長。三是政府可以通過培訓(xùn)社會組織管理人才等方式，助推農(nóng)村社會組織管理能力提升，完善農(nóng)村社會組織的功能。在社會組織發(fā)展壯大的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)引領(lǐng)社會組織參與鄉(xiāng)村治理，聆聽組織成員的意見、建議，充分發(fā)揮社會組織在維護(hù)秩序、協(xié)調(diào)關(guān)系等方面的 作用。

4 結(jié)語

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村是居民活動的主要空間之一。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國居住在鄉(xiāng)村的人口約有5億人，占全國總?cè)丝诘?6.11%。如此龐大的鄉(xiāng)村人口規(guī)模意味著必須重視基層村社的治理問題，抓好鄉(xiāng)村治理工作。而要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的目標(biāo)，需要將多元主體納入鄉(xiāng)村治理體系。在這個體系中，農(nóng)村基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、社會組織與村民分別扮演著領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、實(shí)施者、參與者的角色，各個主體相互關(guān)聯(lián)，共同推動鄉(xiāng)村治理有效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但不可忽視的是，在強(qiáng)大的歷史慣性作用下，多元治理主體往往沿襲之前的角色定位開展鄉(xiāng)村治理活動，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位干預(yù)村委會自治行動、村委會行政附屬化、村民對鄉(xiāng)村治理參與度不高等問題，加之社會組織因數(shù)量和規(guī)模的限制在鄉(xiāng)村治理中的作用有限，鄉(xiāng)村治理的多元主體無法按照角色定位發(fā)揮出應(yīng)有的作用。因此，探索構(gòu)建科學(xué)、合理的多元主體協(xié)同治理體系成了目前應(yīng)當(dāng)著力思考的問題。筆者認(rèn)為，面對多元主體協(xié)同治理的現(xiàn)有困境，應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手來解決：對于未能按照自身定位參與鄉(xiāng)村治理活動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會，應(yīng)當(dāng)明確其各自職責(zé)，按照相關(guān)規(guī)定行使各自的職權(quán)；對于在鄉(xiāng)村事務(wù)決策中參與度較低的主體——村民，應(yīng)當(dāng)培育其參與鄉(xiāng)村治理的意識與能力，引導(dǎo)其積極參與村級事務(wù)的決策；對于因發(fā)展滯后而在鄉(xiāng)村治理中作用有限的農(nóng)村社會組織，要通過創(chuàng)造廣闊的發(fā)展空間、提供政策扶持與資源支持來助推其發(fā)展，引導(dǎo)其參與鄉(xiāng)村治理。