劉 陽

（黑龍江大學(xué) 黑龍江，哈爾濱 150000）

1 研究農(nóng)村公物的現(xiàn)實原因

當(dāng)代行政法治國家的實質(zhì)已經(jīng)不再是過去的政府充當(dāng)守夜人的角色，消極的隨著社會經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展維護(hù)國家秩序，而是緊緊追隨著社會法治的建設(shè)發(fā)展變?yōu)榉e極主動地擴(kuò)大行政權(quán)，基于公共利益的目的向福利型國家轉(zhuǎn)型。政府擔(dān)負(fù)著積極為公民創(chuàng)造福利、提供關(guān)鍵充足的公共服務(wù)的職責(zé)。而農(nóng)村的福利設(shè)施是農(nóng)民生活指數(shù)提高的關(guān)鍵因素。然而，隨著給付型政府的出現(xiàn)，村主體進(jìn)行公共目的的實現(xiàn)也需要權(quán)力行使的條件程度變大。權(quán)力的行使需要三個條件：一是農(nóng)村管理權(quán)力行使的正當(dāng)性，也就是管理權(quán)力行使的來源。二是農(nóng)村管理權(quán)力行使的人力條件，也就是現(xiàn)在保證人民生活幸福指數(shù)增加的、由國家編制并由國家供養(yǎng)的人員。三是農(nóng)村管理權(quán)行使的物力條件，村集體管理人員辦公時需要的辦公大樓、財政資金等。這個物力條件就是公物的研究范圍。中國的法治建設(shè)雖然沒有達(dá)到美國的那種“法律至上，法官造法”的程度，但是我國為了法治建設(shè)所做出的的努力也是不言而喻的，依法行政的原則深入人心。反思我國目前的行政法的理論和實踐，現(xiàn)有行政法治的焦點，更多著眼于對行政法中的權(quán)力要件和人力要件的治理，但對于行政法中的物力要件—行政共產(chǎn)缺乏有效的法律規(guī)則。因此，對于農(nóng)村公物的研究和分析亟不可待，加大對農(nóng)村公物的分析與理論研究，為實踐中的諸多問題提供理論依據(jù)。

在實踐中，頻頻出現(xiàn)公車私用、應(yīng)該上交的資金被截留，使得人民怨聲載道，感嘆某些人員的腐敗，這為我國社會主義法治國家的建設(shè)的提供了阻礙?，F(xiàn)階段需要制定有關(guān)農(nóng)村公物的總的法律規(guī)范，為分散的如《公路法》等提供法律依據(jù)與法律原理，因為這種分布在各個領(lǐng)域、層級不規(guī)范的立法模式要予以系統(tǒng)的規(guī)范。并且現(xiàn)行農(nóng)村公物立法普遍存在的問題是，圍繞農(nóng)村公物公共用途保護(hù)而確立的一般規(guī)則沒有得到體現(xiàn)，使用人和公物附近村民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利而缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，且嚴(yán)重缺乏防止農(nóng)村公物管理權(quán)力濫用的試款。由此可見，在我國進(jìn)行依法行政的法治國家建設(shè)過程中，農(nóng)村公物產(chǎn)生的不足已經(jīng)成為這個過程中的阻礙點，即使我們過分強(qiáng)調(diào)程序的作用也無法掩蓋農(nóng)村公物目前刻不容緩的狀態(tài)。只有厘清農(nóng)村公物的界定范圍、法律特征等具體內(nèi)容才能一針見血的通過法律手段解決實踐中的難題。

2 農(nóng)村公物的概念及特征

2.1 概念

目前我國學(xué)術(shù)界對于使用“公物”還是“公產(chǎn)”莫衷一是，對此，筆者認(rèn)為無關(guān)緊要。因為無論是使用“公產(chǎn)”還是使用“公物”，學(xué)者們想表達(dá)的都是對公路、公園、廣場，街道、海洋、河流等為了公共利益的考慮而做的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。本文使用“公物”一詞來進(jìn)行闡述。

我國正處在社會主義初級階段，我國的經(jīng)濟(jì)體制是堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，“公物”一詞是處在人們?nèi)粘Ｉ钪械?，比如街道旁隨處可見的“愛護(hù)公物，人人有責(zé)”，在憲法中也有關(guān)于公物的表達(dá)，比如國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)，這些都表明公物在社會生活中的泛化性。根據(jù)美國的公共信托理論，主要是指政府接受全體人民的委托作為受托人為了公共利益來管理公路、公園、廣場，街道、海洋、河流等公共物品，人民擁有所有權(quán)作為委托人將公共物品由政府可進(jìn)行管理，人民在公共利益受到侵害時可以進(jìn)行訴訟的的一種規(guī)范方式。這表明自然資源是大自然賦予給全人類的禮物，應(yīng)當(dāng)由全體人民共同享有并使用，政府是為了提高使用效率、減少紛爭而進(jìn)行管理的管理者，其擁有的只是使用權(quán)而非所有權(quán)。因此，界定農(nóng)村公物是一件喉長氣短之事。屬于公物范圍的有：公路、公園、廣場，街道、海洋、河流、綠化設(shè)施、村集體管理人員的行政大樓、學(xué)校和醫(yī)院等，這些事物的共同之處就是共同服務(wù)于公共利益，為了村民的公共利利益而存在。是否能夠把一項財產(chǎn)歸入公物法的范疇，主要取決于以下兩個關(guān)鍵性因素：一是是否承載（直接的）共同利益功能；二是是否使用公法規(guī)則。據(jù)此，農(nóng)村公物的范圍有了進(jìn)一步的依據(jù)，農(nóng)村公物存在的首要目的是為了村民公共利益，并且以公法作為行使準(zhǔn)則。根據(jù)美國的公共信托理論，農(nóng)村公物是由村委會進(jìn)行管理的，也就是村委會支配農(nóng)村公物的利用以達(dá)到特定的公共用途而保護(hù)村民按照公物的內(nèi)在本質(zhì)進(jìn)行沒有排他性質(zhì)的使用。

2.2 特征

公共性是首要的也是最重要的特征。公共性是指以公共利益為根本目的，并依據(jù)公法進(jìn)行管理和使用的。因為這個特征是直到農(nóng)村公物設(shè)立到管理到利用的全部的動態(tài)過程也是指導(dǎo)未來農(nóng)村公物法制定的根本原則。公共事物的種類不計其數(shù)在使用主體上、使用方式上及管理主體、管理方式上是大相徑庭的，這時就必須從公共利益的角度進(jìn)行衡量與把握然后進(jìn)一步實現(xiàn)村集體管理的職責(zé)，這也是界定村集體管理主體進(jìn)行管理活動時對私人利益的追求和公共利益追求的標(biāo)準(zhǔn)之一。私有權(quán)利的存在都是以追求個體利益為根本價值，對滿足利益是不變的目的，因而個人對私有財產(chǎn)的行為都是滿足自身利益的最大化，而公物的公共目的就是以實現(xiàn)公物的價值為目標(biāo)由公眾進(jìn)行使用，就會避免哈丁的“公地悲劇”，即公眾直接使用的的公物可以在不妨礙其他權(quán)益人使用的前提下，依法自由使用。農(nóng)村公物設(shè)立的本質(zhì)是為了解決社會中存在不平等問題同時保證村民在使用此物是沒有限制條件的、沒有歧視存在的非排他性的用途，如果某個個人使用公物被限制，其在憲法的保護(hù)下?lián)碛械幕緳?quán)利和人權(quán)就會受到挑戰(zhàn)。所以，農(nóng)村公物的平等使用也是公共目的的體現(xiàn)。

以有形物為大范圍形態(tài)，無形物為小范圍形態(tài)。到了現(xiàn)代，無論是是德國還是日本，公物限于有體物的傳統(tǒng)觀念已經(jīng)被打破，領(lǐng)空、電流、無線電信號等無體物都已相繼納入公物的范疇。歸根結(jié)底，界定無體物所具有的首要標(biāo)準(zhǔn)就是其是否具有農(nóng)村公物的根本特征。以無線電信號為例，現(xiàn)在的時代處于電子信息技術(shù)的時代，無線電信號是村民在日常生活中必不可少的，每個人都在使用，不能因此剝奪每個人的使用權(quán)利或者限制使用。按照歷史的進(jìn)程脈絡(luò)分析德國財產(chǎn)權(quán)的保障，第一層次是針對動產(chǎn)、不動產(chǎn)等權(quán)利被侵犯產(chǎn)生的保護(hù)性權(quán)利，第二層此是針對勞動群體的基于人權(quán)而享有的勞動權(quán),第三層次是在現(xiàn)代的憲政秩序下人人享有的分享權(quán)，也就是平等的享受自然資源等權(quán)利，例如我國為了促進(jìn)國家的文化建設(shè)而規(guī)定的九年義務(wù)教育，這就是當(dāng)代人民在和平生存的條件下享有的教育權(quán)。正是這些無體物的進(jìn)入公眾領(lǐng)域在很大程度上的為公眾所使用，農(nóng)村公物的范圍應(yīng)該包含無體物的存在。

權(quán)利屬性。針對農(nóng)村公物的權(quán)利歸屬，也就是農(nóng)村公物應(yīng)該屬于民法上的所有權(quán)還是公法上所有權(quán)的觀點是截然不同的。在社會發(fā)展的前期階段，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的局限性，農(nóng)村公物顯然是歸村集體所有。在現(xiàn)代社會，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，許多私人博物館、私立學(xué)校、私立醫(yī)院大幅度增加，如果將私人所有的公物摒除在公物所有者之外，是與現(xiàn)實發(fā)展大相徑庭的。并且，現(xiàn)代社會的農(nóng)村公物的利用需求日漸高漲，而國家的財政力量不足以承擔(dān)提供所有農(nóng)村公物的義務(wù)時，吸引社會的力量加入農(nóng)村公物的建設(shè)和營運是一種有效的解決矛盾的途徑，由此導(dǎo)致農(nóng)村公物的歸屬具有了多元化的趨勢。所以厘清農(nóng)村公物的范疇，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其首要特征是否為了村民的公共目的而非是否由村集體享有所有權(quán)。所有權(quán)第一特點是排他性，是為了確定財產(chǎn)的歸屬而制定的，簡言之就是將某物據(jù)為己有，在法律上有權(quán)利的憑借，有自己享有獨占性的占有、使用、收益和處分。在這個基礎(chǔ)上，由國家所有還是個人、法人等個體所有的本質(zhì)是一樣的而沒有任何區(qū)別。因此，當(dāng)個人或者法人擁有、提供農(nóng)村公物時理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，公物屬于民法上的所有?quán)，當(dāng)國家提供時也應(yīng)如此。

不可轉(zhuǎn)讓性。農(nóng)村公物的不可轉(zhuǎn)讓是為了維持對村民對公物進(jìn)行使用時的穩(wěn)定性和保障性。村委會作為農(nóng)村公物的管理人其有權(quán)為了村民的公共利益不能隨便轉(zhuǎn)讓公物，在農(nóng)村公物特定的公共使用目的消失之前，所有權(quán)不得變更，即使這種轉(zhuǎn)讓是管理主體自愿的也不發(fā)生法律效力，因為農(nóng)村公物建立的目的就是為了實現(xiàn)它的特定用途使更多的村民享受到農(nóng)村公物所帶來的利益。對于私人所有的、在村委會的支配管理之下的農(nóng)村公物進(jìn)行隨意轉(zhuǎn)讓會喪失給予村民使用公物的依據(jù)，每個人都會追求自身利益的最大化，在這種情況下，農(nóng)村公物所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓就要受到極大的限制，只要轉(zhuǎn)讓的行為不會損害農(nóng)村公物的使用目的和人們的非排他性的使用就可以轉(zhuǎn)讓。因此，農(nóng)村公物上不是單純的包含公法上的權(quán)利或私法上的權(quán)利，而是可以同時包含私法與公法的權(quán)利，在私人所有時且私人目的與公共利益不一致時，根據(jù)公物的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)理論，如果公物上的“剩余財產(chǎn)權(quán)”很明確，就可以允許私人所有的農(nóng)村公物進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

免費使用為原則，適當(dāng)收費為例外。村民對農(nóng)村公物的使用和利用收費過高或者免費都會產(chǎn)生很大的問題。如果收費過高會損壞農(nóng)村公物設(shè)立之初的目的，根據(jù)公共信托理論，公物由全民進(jìn)行享有其產(chǎn)生的利益，高收費會變成像特定群體也就是部分收入過高者單獨享有公物產(chǎn)生的利益而忽略了貧困群體應(yīng)當(dāng)享有的利益，違背了全民使用的目的。另一方面，完全免費使用會帶來農(nóng)村公物使用效率的降低。以公路為例，在節(jié)假日會對私家車及小客車免費通行，由于節(jié)假日出行人員過多會導(dǎo)致公路出現(xiàn)大擁堵現(xiàn)象，導(dǎo)致過度消費降低了社會福利損失。其次，這種做法看似惠及全民但實際上背后隱藏著對公平問題的挑戰(zhàn)。節(jié)假日出游的私家車很大一部分是收入可觀的一部分群體，這種利用全民的稅收補(bǔ)償部分人的做法違背了實質(zhì)公平，只做到了形式公平。實質(zhì)公平是允許合理的差別對待，一般而言，若是差別對待的不是為了實現(xiàn)某種公共利益，會認(rèn)為是不合理的差別而構(gòu)歧視，但這里的差別問題是否真正合理還有待深究。在農(nóng)村公物使用的收費問題上應(yīng)綜合多方面的因素考慮。對于使用人群大、是為了滿足村民基本生存需求的、排他性很弱的，應(yīng)當(dāng)免費或者低收費；而對于使用人群特定少數(shù)的、不是村民生存的基本需求的、排他性強(qiáng)的農(nóng)村公物應(yīng)當(dāng)適當(dāng)收費以增加使用效率。比如，根據(jù)BOT(build-operate-transfer)建立的公路，這是政府為了更好的履行公共服務(wù)但是在政府資金不足的情況下授予私人建立公路的一種形式，允許在一定期間內(nèi)進(jìn)行收費，超過一定期間就收回公路的所有權(quán)并免費使用的社會調(diào)節(jié)機(jī)制。針對這種公路，允許其私人為了個人成本費用和營利目的可以進(jìn)行適當(dāng)收費。既有效的解決了農(nóng)村公物的使用效率也增加了個人的利益追求。

2.3 農(nóng)村公物的分類

根據(jù)農(nóng)村公物的所有權(quán)歸屬，可以分為私人所有的公物和村集體所有的公物。私人所有的公物包括私人博物館、私立醫(yī)院、私立學(xué)校等。由村集體所有的包括林木等公物。根據(jù)農(nóng)村公物的形態(tài)可以分為有形農(nóng)村公物和無形農(nóng)村公物，有形農(nóng)村公物是指公路、公園、河流、綠化設(shè)施、自然資源等，無形農(nóng)村公物是指新興的無線電信號等公物。根據(jù)農(nóng)村公物是否經(jīng)過加工分為自然農(nóng)村公物和人工農(nóng)村公物。根據(jù)公物是否收費分為免費農(nóng)村公物和收費農(nóng)村公物。

3 農(nóng)村公物的意義

第一，農(nóng)村公物的設(shè)置可以保障村民特別是低收入者的基本人權(quán)并進(jìn)一步促進(jìn)法治國家建設(shè)的存在合理差別的實質(zhì)平等權(quán)?，F(xiàn)代憲政秩序的追求的核心價值就是實現(xiàn)基本人權(quán)的正義理念在現(xiàn)實的制度中得到具體體現(xiàn)。國家尊重和保障人權(quán)憲法承諾的實現(xiàn)在很大程度上依賴于政府的公共行政和公共服務(wù)。農(nóng)村公物作為村集體管理人員履行管理職能進(jìn)行公共服務(wù)的重要物力條件，具有同村集體管理人員同等重要的地位，這是大大提高管理效率的重要手段，也是進(jìn)一步保障村民基本權(quán)利的物質(zhì)條件。社會的快速發(fā)展增加了人與人之間的聯(lián)系，絡(luò)繹不絕的農(nóng)村公物成為村民進(jìn)行社會生存的必需品，如解決教育問題的學(xué)校、提供日常生活的公共交通工具、解決疾病問題醫(yī)院。如果村委會在保障村民基本收入的前提下同時提供更多的農(nóng)村公物供村民免費或者低費使用，會增加社會福利，提高村民的生活質(zhì)量，確保低收入群體幸福生活指數(shù)的增進(jìn)。第二，農(nóng)村公物的設(shè)置有利于填補(bǔ)所有權(quán)制度的缺失并為私人救濟(jì)提供法律依據(jù)。農(nóng)村公物制度存在的不足是只關(guān)注公物的所有者是誰而忽略了農(nóng)村公物的利用及其內(nèi)在價值所在，并且缺乏聚焦于如何利用私人所有物更好的實現(xiàn)服務(wù)于公眾。通過明確農(nóng)村公物的實質(zhì)性內(nèi)容能夠明確農(nóng)村公物的內(nèi)在通途還能夠加強(qiáng)村委會履行管理職能加以利用私人所有物實現(xiàn)公共目的。同時，確定了農(nóng)村公物范圍可以進(jìn)一步確定公物法的理論研究，為私人所有物因公共目的受到侵害時提供救濟(jì)途徑。

4 結(jié)論

農(nóng)村公物的使用不僅涉及公法范疇也包括司法范疇，通過二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來區(qū)分農(nóng)村公物的權(quán)利歸屬，可以界定私人所有物在為公共目的進(jìn)行公共使用時受到的利益損害。對農(nóng)村公物進(jìn)行收費應(yīng)為例外，免費使用才是原則，結(jié)合基本的需求與非基本的需求來結(jié)合使用人群進(jìn)行收費達(dá)到農(nóng)村公物使用效率的最大化，解決因收費問題導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象。