張博文

（黑龍江大學 黑龍江，哈爾濱 150000）

1 農(nóng)村宅基地制度的演變

1.1 建國初期

建國初期農(nóng)民是享有宅基地的所有權(quán)的。建國初期經(jīng)過長時期的戰(zhàn)爭動蕩，產(chǎn)業(yè)凋敝，百廢待興。國家為了恢復生產(chǎn)，使沒有土地的農(nóng)民進行耕種，保證國家糧食供應(yīng)的基本需求，便采取了將集中了國家大部分土地的地主和富農(nóng)的土地平均分配給農(nóng)民的政策。該政策的實行激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為戰(zhàn)后重建打下了堅實的基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地制度的設(shè)立除了恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，還是我黨對人民實現(xiàn)諾言的體現(xiàn)。在土地革命時期，我黨就將把封建土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制定為目標，這一政策的設(shè)立為建立工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會主義國家打下了堅實的基礎(chǔ)。解放戰(zhàn)爭全面勝利后，在全國尚未進行土地改革的地區(qū)進行重新劃分也是實現(xiàn)我黨對全國農(nóng)民群眾最初的諾言。在1950 年的頒布的《中華人民共和國土地改革法》中，對于沒收地主所有的土地及地上建筑有了明確規(guī)定，這也為新中國成立后的土地改革奠定了法律基礎(chǔ)。在這個時期雖然沒有將房屋土地與耕種土地相分離，但是根據(jù)地隨房走的、房隨地走的原則，自然也就享有了對宅基地的所有權(quán)。

1.2 三大改造時期

為了使我國進入社會主義初期階段，實現(xiàn)把生產(chǎn)資料私有制轉(zhuǎn)化為公有制，同時也是為了實現(xiàn)更好地集中資源進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，我國開始進行農(nóng)業(yè)合作化運動。在1963 年頒布的《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》對于農(nóng)民土地及地上建筑物做出了較為明確的規(guī)定，同時也明確規(guī)定了宅基地的所有權(quán)歸村集體所有，村民不可以隨意流轉(zhuǎn)。但是宅基地上的附著物歸村民所有。村民對于宅基地有不設(shè)期限的使用權(quán)，村集體不能隨意沒收或者將其使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三人。使用宅基地的村民可以將宅基地上的建筑物流轉(zhuǎn)給第三人，但是宅基地仍歸村集體所有。

宅基地制度的確立在我國近現(xiàn)代的發(fā)展中起到了重要的作用，一方面他使農(nóng)民擁有居所，可以安心從事生產(chǎn)，為建國初期的經(jīng)濟恢復以及改革開放時期的經(jīng)濟快速發(fā)展打下了堅實的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)；另一方面，宅基地只保有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，這很好的限制了土地兼并，不僅遏制了財富的過于集中，同時也防止了財富與土地的過度捆綁。雖然隨著城市化進程的不斷加快，我國宅基地制度出現(xiàn)了一些問題，但是其做出的歷史貢獻仍不可忽視。

2 我國農(nóng)村宅基地的特征

2.1 主體嚴格受限

根據(jù)《憲法》第十條的規(guī)定，村集體獲得了宅基地的所有權(quán)。根據(jù)《民法典》第三百六十二條的規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。此處所說的“宅基地使用權(quán)人”在現(xiàn)行法律下我們將其規(guī)定為村集體中，具有申請資格的成員。從宅基地的無償性和福利性角度出發(fā)，這樣規(guī)定是符合具體情況的。

2.2 客體嚴格受限

為了防止國有土地被濫用，《民法典》第三百六十二條也規(guī)定宅基地所設(shè)立的客體是集體所有土地，這樣也就對宅基地的設(shè)立進行了嚴格的限制，防止城市土地被人一設(shè)立宅基地的名義所濫用。

2.3 福利性

宅基地是我國“居者有其屋”思想的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)共同富裕的一項保障措施，因而宅基地的獲得都是無償?shù)模涑霈F(xiàn)的目的是為了保障集體成員維持最基本的生活。宅基地的獲得來自于村集體的分配，村民不需要任何對等支付，這體現(xiàn)了宅基地的福利性。通過土地承包，村民實現(xiàn)“耕者有其田”，可以維持基本生計；通過分配“宅基地”，村民得以實現(xiàn)“居者有其屋”，維持日常生活。

2.4 不受時間限制

作為一種具有福利性質(zhì)的特殊用益物權(quán)，宅基地本身并沒有使用時間的限制，宅基地不會因為期限屆滿而自動消滅。并且使用人對于宅基地上所建設(shè)的附著物也永久的享有所有權(quán)，并有對其進行修繕維護的權(quán)利。

2.5 流轉(zhuǎn)、抵押受限

宅基地作為特定主體才能享有的具有福利性質(zhì)的用益物權(quán)，其本身也具有諸多限制。根據(jù)我國《土地管理法》第六十二條的規(guī)定，村集體成員每戶只能有一處宅基地，而宅基地的面積大小嚴格符合當?shù)氐牡胤叫哉咭?guī)定；如果村集體成員轉(zhuǎn)讓或者出租了宅基地上的自己所有的房屋，然后再次向村集體申請獲得新的宅基地的，一律不予支持。根據(jù)《民法典》第三百九十九條的規(guī)定，宅基地不得進行抵押。因此，宅基地也不具有進行抵押的資格。同時，宅基地的流轉(zhuǎn)也受到嚴格限制，即允許宅基地在村集體成員間進行流轉(zhuǎn)，但是嚴禁流轉(zhuǎn)向村外成員。

綜上所述，農(nóng)村的宅基地具有極強的福利性這一特點，但是其本身也有嚴格的身份性要求，并且在流轉(zhuǎn)上存在著諸多的限制。村集體成員可以免費獲得宅基地，在宅基地上建造房屋，并進行非營利性活動，從而獲得房屋的所有權(quán)與宅基地的使用權(quán)，這也從側(cè)面體現(xiàn)出宅基地是一個以村集體成員身份而延伸出來的一個特殊的用益物權(quán)，其設(shè)立的根本目的還是為了保障村集體成員的基本生活，同時維護社會的穩(wěn)定。

3 城市化進程中所產(chǎn)生的農(nóng)村宅基地問題

新中國成立后，為減小城市壓力，合理分配本就匱乏的社會資源，通過各種政策來限制城鄉(xiāng)之間的人口流動，從而漸漸形成了一種城鄉(xiāng)分割的社會結(jié)構(gòu)。改革開放初期，為了更高效的利用龐大的農(nóng)村勞動力，吸引農(nóng)村人口進入城市，我國進行了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，以此推動農(nóng)村剩余勞動力進入城市，在這個階段我國城市化進程大大加快。目前我國城市化率為63.89%，相比于改革開放前的19.4%有了巨大的飛躍，但是在告訴城市化這一過程中，關(guān)于農(nóng)村宅基地的問題也不斷涌現(xiàn)。

3.1 農(nóng)村宅基地被閑置

城市化進程加快，會導致大量的農(nóng)村人口涌入城市，從而造成宅基地被閑置，資源被浪費。農(nóng)村宅基地被閑置主要是通過以下幾個方面所展現(xiàn)出來的。首先，很多農(nóng)民已經(jīng)進城，但是不愿意轉(zhuǎn)讓宅基地，因為按照中國民間傳統(tǒng)習俗來說，家中的老宅是祖宗的遺產(chǎn)，沒有了老宅人也就斷了根，便成了無根之木無水之萍。因而很多人雖然已經(jīng)離開了農(nóng)村定居城市生活，但是寧愿農(nóng)村宅基地被閑置著，也不愿意將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓出去，或者是交回村集體。其次，宅基地轉(zhuǎn)讓十分困難。因為城市化進程對農(nóng)村的影響往往是對整個村集體的影響，這有時候會導致一個村集體大多數(shù)人都舉家搬入城市居住，而原本的村子并沒有多少人居住。但是宅基地的轉(zhuǎn)讓是以同一村集體的成員為前提條件的，而大量的農(nóng)村人口外流導致同一村集體內(nèi)想要進行宅基地轉(zhuǎn)讓十分困難。最后，村集體成員占有多個宅基地。我國法律明確規(guī)定，一戶只能有一個宅基地，宅基地的面積也受當?shù)卣叩膰栏裣拗?。然而隨著大量農(nóng)村人口流入城市，大量宅基地被閑置，因而出現(xiàn)了一戶占有多個宅基地的情況，從而進一步造成了農(nóng)村宅基地資源被浪費。

3.2 宅基隱私下轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象日益加劇

宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益增多。我國對于宅基地的轉(zhuǎn)讓是有嚴格限制的，并且嚴令禁止宅基地轉(zhuǎn)讓給集體成員以外的人。隨著城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)村集體用地變成了城市用地，農(nóng)民通過宅基地上建筑的拆遷獲得了不止一套的房子，獲得房屋后的村集體成員為了追求財富最大化，便將房屋出租甚至是直接轉(zhuǎn)讓給村集體成員之外的第三人，這明顯是與我國法律相違背的，而這種情況在東南沿海等經(jīng)濟發(fā)達領(lǐng)域更為明顯。

3.3 小產(chǎn)權(quán)房諸多問題日增多

城市郊區(qū)以及城中區(qū)的拆遷，導致大量的小產(chǎn)權(quán)房，出現(xiàn)很多關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的問題。在法律上，小產(chǎn)權(quán)房是沒有產(chǎn)權(quán)的，這種房屋既沒有國家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，其購房合同也不能在房管局備案，因此無法得到合法有效的房產(chǎn)證，并且也不可能擁有產(chǎn)權(quán)證。同時，在小產(chǎn)權(quán)房的交易上只有合同可以對雙方進行限制，但是因為其是村集體成員向村集體以外的個體進行轉(zhuǎn)讓，因而無法進行過戶登記，可能出現(xiàn)一房多賣的情況。

3.4 農(nóng)民權(quán)益未受到平等保護

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)受到限制，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。同樣是自己花錢獲得的的房子，城市居民可以自由流轉(zhuǎn)買賣，而農(nóng)村的房屋流轉(zhuǎn)卻因為宅基地與地上建筑物的不可分性而受到種種限制。雖然國家對土地管理有長遠目標和宏觀戰(zhàn)略眼光，但是從農(nóng)村集體成員的角度來看這顯然是不公平的。同時，由于宅基地的流轉(zhuǎn)受到很大限制，導致了農(nóng)民想要遷徙也受到了很大的阻礙，從而導致了農(nóng)民群體的發(fā)展受到了限制。

4 應(yīng)對城市化進程中宅基地相關(guān)問題的建議

雖然我國目前的城市化率已經(jīng)到達了63.89%。但是城市化的進程還遠沒有結(jié)束，我國的城市化率有可能在未來的一段時間內(nèi)增長到75%甚至更高的一個水準，因此想通過城市化進程的停止來解決農(nóng)村問題包括宅基地的問題顯然是不現(xiàn)實的。

4.1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化

我國現(xiàn)階段任然是對宅基地的流轉(zhuǎn)進行嚴格的限制，但這些限制性規(guī)則畢竟是來自20 世紀50-60 年代的相關(guān)法律，在城市化進程高速發(fā)展的今天，有些規(guī)則已經(jīng)顯得不再那么合適了。

我國雖然面積遼闊，但是人口眾多，尤其是在東南沿海發(fā)達地區(qū)發(fā)達地區(qū)，人口尤為稠密，但是與之相對應(yīng)的土地面積卻十分狹小，人均土地面積較少，人地矛盾激烈。而與之相反的是，在城市郊區(qū)和邊遠農(nóng)村地區(qū)，不僅人口較少，甚至有大量土地被閑置。這也是為什么會在城市郊區(qū)出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的原因，其本質(zhì)上還是一種供需關(guān)系的體現(xiàn)而小產(chǎn)權(quán)房這種不合法的宅基地流轉(zhuǎn)也導致了社會矛盾的增多。宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化可以很好的解決人地之間的矛盾，小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象也會自然消失。

同時，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化也可以加快城市化的進程，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。對于城市而言城市化進程的不斷加快，導致城市用地緊張，同時勞動力不足的問題也會限制城市化的進程。如果農(nóng)村宅基地可以規(guī)范流轉(zhuǎn)，則可以緩解城市用地不足的困境，并且將大量勞動力解放出來，為城市建設(shè)提供新鮮血液。對于農(nóng)村而言，宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化可以將土地更高效的利用起來，從而吸引更多的外來投資，從而促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的振興。

4.2 完善農(nóng)民有償退出宅基地的相關(guān)規(guī)則

在傳統(tǒng)思想中宅基地及建筑物是祖上留下的遺產(chǎn)，不能輕易舍棄，在這里宅基地就體現(xiàn)出了它原始的私人財產(chǎn)屬性，而不是法律上規(guī)定的集體屬性和福利性，自然誰都不愿意白白將自己的財產(chǎn)拱手讓人。為了使農(nóng)民愿意自覺地從村集體宅基地退出，國家可以對其進行一定的補償。比如說如果農(nóng)民外出打工的地點比較固定，且累計時間較長，農(nóng)民工可以選擇用其原有的宅基地和地上建筑物在打工地免費置換一套房子，或者是抵消置換房屋的部分價款；如果農(nóng)民外出務(wù)工沒有固定地點，且有意愿退出原有宅基地的，當?shù)卣梢越o與一定的補貼，以此降低其進城生活的成本。這些措施既可以促進農(nóng)民進程務(wù)工加快城市化進程，也可以促進農(nóng)村土地更高效的利用，還能降低農(nóng)民進城生活的相關(guān)成本。

4.3 提高農(nóng)民工的社會地位

目前，我國的城市化率已經(jīng)到達了63.89%，然而戶籍人口城市化率卻只有45%左右，兩者之間仍有近20%的差距，這一差距既是城市化率進一步提高的阻礙，也是農(nóng)民無法完全脫離宅基地進入城市生活的客觀體現(xiàn)。

我國每年都會有春運這一現(xiàn)象，而春運的主力大軍就是農(nóng)民群體。農(nóng)民因為謀求生計和對城市的美好向往而離開農(nóng)村進入城市務(wù)工，然而因為種種原因他們卻不能在城市落戶，最后還要回到農(nóng)村，這就導致了我們常說的“偽城市化”現(xiàn)象出現(xiàn)，而且農(nóng)民也不可能真正意義上脫離宅基。農(nóng)民工進城往往從事的是一些最底層的社會工作，他們收入微薄生活艱苦，而近些年來居高不下的房價又使他們在城市中買房困難。而農(nóng)民及其家屬在城市也很難享受到與城市戶口相同的社會福利待遇，他們在教育、醫(yī)療以及就業(yè)等方面都難以得到保障，因而最終還是要回到農(nóng)村。面對城市的巨大壓力，使想要進城定居的農(nóng)民的宅基地合法的流轉(zhuǎn)起來，既可以減少農(nóng)村資源的浪費，也可以發(fā)揮宅基地上房屋的財產(chǎn)性的作用以及宅基地本身的福利性質(zhì)，使農(nóng)民能夠更好地進城安家，減小其所面對的生活壓力，提高其社會地位。

4.4 對現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地進行規(guī)范化管理

想要農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)逐漸規(guī)范化需要長時間的工作，然而為了能快速抑制農(nóng)村宅基地的亂象，快速見效的一種方法就是對農(nóng)村宅基地進行全面登記。

對宅基地進行全面登記一方面既可以抑制宅基地私下流轉(zhuǎn)，另一方面也可以減少一戶擁有多個宅基地的情況出現(xiàn)。同時，在宅基地全面登記的過程中也應(yīng)該對農(nóng)村用房樣式和面積進行全面規(guī)劃，以此來提高農(nóng)村宅基地的有效利用率。