張琳杰，田 牛

（貴州省社會科學(xué)院 貴州，貴陽 550002）

1 貴州農(nóng)村貧困治理的歷程回顧

貴州是中國貧困人口最多、貧困程度最深的欠發(fā)達(dá)省份之一，是全國連片特困的代表性區(qū)域，是全國脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。受地理環(huán)境等制約，貴州經(jīng)濟(jì)長期落后，貧困面較大。因山地、丘陵面積過大，平原面積狹小可用于農(nóng)業(yè)開發(fā)面積較少，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本過高，特殊地理環(huán)境客觀造成貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期滯后。改革開放以來，隨著貴州經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，受益于中央和發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶政策，在全省各族人民的努力下，貴州貧困治理取得了巨大成就。貴州農(nóng)村貧困治理歷程可以分為以下四個主要階段。

1.1 體制改革推動扶貧階段：區(qū)域瞄準(zhǔn)（1978-1985年）

改革開放以來，貴州以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為切入點(diǎn)，全力提高貧困區(qū)經(jīng)濟(jì)水平。改革開放初期，貴州全省貧困人口約為1840 萬人，超過65%人口處于貧困線以下。與東中部相比，貴州貧困原因?yàn)樯a(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力脫節(jié)，民眾生產(chǎn)積極性未能得到充分發(fā)揮。伴隨包產(chǎn)到戶政策落實(shí)，蘊(yùn)含于人民當(dāng)中的潛力獲得釋放，貧困人口大幅減少。經(jīng)過七年努力，1985年，貴州省經(jīng)濟(jì)總量和農(nóng)民人均收入較1978 年增加100%，貧困人口降至1500 萬，貧困發(fā)生率有70%降低到57.5%，初步緩解了常年存在貴州的普遍貧困問題。但是區(qū)域不平衡現(xiàn)象突出，部分地區(qū)貧困發(fā)生率居高不下，例如畢節(jié)地區(qū)1987年的人均收入約322元，僅為貴陽的21%，貧困人口345 萬人，占畢節(jié)地區(qū)人口總數(shù)的60%，貧困問題依然嚴(yán)峻。

1.2 大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段：縣域瞄準(zhǔn)（1986-2000年）

1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組宣布成立，標(biāo)志著中央政府開始在全國范圍內(nèi)進(jìn)行開發(fā)扶貧。貴州相應(yīng)成立省扶貧辦，以政府力量推進(jìn)大規(guī)模扶貧開發(fā)，開始在全省范圍內(nèi)開展扶貧工程。貴州省選擇31個國家級貧困縣為主要突破口，在當(dāng)?shù)貙?shí)行產(chǎn)業(yè)扶貧，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)脫貧致富。經(jīng)過9 年建設(shè)，全省貧困人口第一次降至1000 萬以下，貧困發(fā)生率陡降為34.4%，貧困區(qū)人均收入提升到335元，扶貧開發(fā)取得了初步的成效。1994年，國務(wù)院頒布《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》，宣布到20世紀(jì)末消除8000萬貧困人口溫飽問題，標(biāo)志中國扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)階段。伴隨八七扶貧計(jì)劃公布，貴州扶貧力度有所增大，取得豐碩成果。1994 年，中央政府選擇592個縣為重點(diǎn)扶貧區(qū)，其中48 個屬于貴州。貴州省初步實(shí)現(xiàn)了由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生根本性變化。2000 年，農(nóng)村貧困人口由1993 年1000 萬降至313 萬，貧困發(fā)生率首次降至10%以下，約為9.4%。農(nóng)民人均純收入提高到1260 元，居民生活水平獲得實(shí)質(zhì)提高。

1.3 綜合扶貧開發(fā)階段：村域瞄準(zhǔn)（2001-2010年）

2001 年，中央頒布《我國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010 年）》，將扶貧區(qū)域精確到鄉(xiāng)村。在開發(fā)式扶貧的基礎(chǔ)上，這一時期逐步建立農(nóng)村社會保障體系，扶貧開發(fā)從逐步從過去單一的經(jīng)濟(jì)開發(fā)向綜合扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)型。此外，2000 年西部地區(qū)受益于第一輪西部大開發(fā)的政策紅利，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會得以發(fā)展加速。隨著綜合扶貧開發(fā)的推進(jìn)，貴州貧困地區(qū)社會公共事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，教育“兩基”目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)，新農(nóng)村合作醫(yī)療全面覆蓋，農(nóng)村低保制度不斷完善，綜合扶貧開發(fā)取得較好成效。2000-2008年貴州貧困人口減少116 萬人，低收入人口減少201 萬人；2009 年開始將低收入人口也納入貧困人口監(jiān)控，貴州貧困人口統(tǒng)計(jì)上升為535 萬人，到2010 年下降至418 萬人。但隨著貧困人口的減少，扶貧邊際效率也隨之降低，貧困人口減少的速度趨緩。根據(jù)新階段扶貧要求，貴州省貧困人口超過500萬，部分脫貧人口再次變?yōu)榉鲐殞ο螅?0 個縣成為重點(diǎn)縣。隨著貧困線的提高，剩余的貧困人口和低收入人群返貧風(fēng)險(xiǎn)高，區(qū)域收入不平衡造成的貧困問題突出，扶貧難度較大。

1.4 脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)階段：精準(zhǔn)到戶（2011-2020年）

2011年，國務(wù)院頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，將扶貧開發(fā)與民眾享受改革成果相結(jié)合，14個連片貧困區(qū)為新時期重點(diǎn)扶貧區(qū)域。面對零星、散狀貧困戶分布特點(diǎn)，中央政府提出精準(zhǔn)扶貧計(jì)劃，要求2020年實(shí)現(xiàn)全面小康社會。這一階段，貴州省有65 個縣、區(qū)、市被劃入集中連片特困地區(qū)，剩余貧困人口集中于連片貧困區(qū)，如石漠化區(qū)、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等扶貧攻堅(jiān)地區(qū)，扶貧難度相對較大。2013 年，我國正式進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧脫貧階段。2015 年6 月，習(xí)近平總書記在貴州視察工作時強(qiáng)調(diào)，“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。在中央政策號召下，貴州省制定了一系列配套措施配合中央文件。2015 年10 月，貴州省出臺《關(guān)于堅(jiān)決打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)確保同步全面建成小康社會的決定》及10 個配套文件，提出分兩步建成全面小康社會和十大具體步驟。2016年9月，貴州省正式出臺《貴州省大扶貧條例》，對精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)予以細(xì)化，即扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，規(guī)章制度完善與頒布為精準(zhǔn)扶貧理念在貴州落實(shí)做好體制準(zhǔn)備。隨后貴州省又相繼頒布實(shí)施了《貴州省深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)行動方案》《貴州省生態(tài)扶貧實(shí)施方案》《關(guān)于深入推進(jìn)深度貧困地區(qū)和特殊困難群體民政兜底脫貧工作的實(shí)施意見》《貴州省精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)體系》等政策文件。

2 貴州農(nóng)村貧困治理取得的成就

改革開放以來，特別是精準(zhǔn)扶貧理念提出后，在中央的支持下，經(jīng)過全省人民和對口支援單位的努力，貴州農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展動力活力變強(qiáng)、生態(tài)建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)成效突出，農(nóng)村地區(qū)貧困人口生活水平不斷提升，貴州貧困人口從1978年的1840余萬人減少到2019年的30.83萬人，2020年歷史性地解決延續(xù)千百年來的絕對貧困問題。

2.1 農(nóng)村貧困人口持續(xù)減少，貧困發(fā)生率不斷降低

貴州農(nóng)村貧困人口持續(xù)減少，貧困發(fā)生率不斷降低，脫貧攻堅(jiān)“貴州樣本”獲得世界銀行等國際組織盛贊。2011 年，貴州全省有貧困人口1149 萬人，全省88 個縣中有國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣50 個，有934 個貧困鄉(xiāng)和9000 個貧困村。截至2019 年底，貴州有9 個未摘帽的深度貧困縣，312 個貧困村，全省貧困人口減少到4.3 萬人，建檔立卡貧困人口30.83 萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率降至0.85%，全面完成188萬人易地扶貧搬遷任務(wù)。2011-2019年，貴州省農(nóng)村貧困發(fā)生率高于同期全國平均水平，貴州農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少1118 萬人，平均每年減少貧困人口120 萬人以上，成為我國脫貧人數(shù)最多省份。2020年，貴州向絕對貧困發(fā)起最后總攻，堅(jiān)決啃下最后“硬骨頭”，歷史性地解決延續(xù)千百年來的絕對貧困問題。2020年11 月，貴州省政府宣布最后9 個貧困縣符合國家貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著貴州全部66 個貧困縣全部實(shí)現(xiàn)貧困退出，也標(biāo)志著我國貧困縣全部實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。

2.2 農(nóng)村居民收入持續(xù)增長，人民生活水平明顯提高

貴州以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，將扶貧開發(fā)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)同推進(jìn)。2019 年，貴州農(nóng)村居民人均可支配收入突破萬元大關(guān)，達(dá)到10756 元，增長10.7%，是2011 年的2.4 倍。從農(nóng)村居民人均可支配收入變化看，在貧困治理取得顯著成效的同時，貴州省同期農(nóng)村居民人均可支配收入的增長速度都超過了全國平均水平，貴州農(nóng)村居民人均可支配收入與全國平均水平的比值也逐年上升，從2011 年的60.9%上升到2019 年的67.1%。2019 年，全國農(nóng)村居民人均可支配收入增加9.6%，而貴州增長了10.7%。與此同時，貴州貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢，得益于貴州大力推進(jìn)就業(yè)扶貧，引進(jìn)對口幫扶城市資源到貧困地區(qū)，持續(xù)縱深推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命，推進(jìn)消費(fèi)扶貧、電商扶貧等。2019 年，貴州貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入突破萬元大關(guān)，達(dá)到10580 元，增長11.0%。從消費(fèi)支出來看，貴州貧困地區(qū)農(nóng)村居民生活質(zhì)量不斷提高。2019 年，貴州貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出9509 元，同比增長6.9%。其中，交通通信和教育文化娛樂支出是促進(jìn)貴州貧困地區(qū)農(nóng)村居民消費(fèi)增長的主要因素，兩大類增長貢獻(xiàn)率合計(jì)接近50%。此外，衣著和醫(yī)療保健支出較快增長，主要生活耐用消費(fèi)品擁有量增加，居住條件和家庭設(shè)施顯著提升。

2.3 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，鄉(xiāng)村面貌煥然一新

貴州加快農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”、小康路行動計(jì)劃、“農(nóng)村公路三年大會戰(zhàn)”、“農(nóng)村‘組組通’硬化路三年大決戰(zhàn)”等行動，農(nóng)村交通建設(shè)取得重大突破。脫貧攻堅(jiān)中，貴州將公路交通基礎(chǔ)設(shè)施向貧困地區(qū)傾斜。2019年底，貴州省66個貧困縣高速公路由3797 公里延長到5190 公里，增長了37%；公路里程由14.9萬公里延長到16.2萬公里，增長了8.7%。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“組組通”硬化路，解決沿線1200 萬農(nóng)民群眾出行不便。同年，貴州貧困地區(qū)所在自然村通公路的農(nóng)戶比重和所在自然村通電話的農(nóng)戶比重基本接近全覆蓋，能接收有線電視信號的農(nóng)戶比重為99.6%，能便利乘坐公共汽車的農(nóng)戶比重為70.3%，通寬帶的農(nóng)戶比重為97.6%，垃圾能集中處理的農(nóng)戶比重為81.0%，有衛(wèi)生站的農(nóng)戶比重為98.0%，上幼兒園便利的農(nóng)戶比重為91.2%，農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施大幅提升。貴州通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境綜合治理，開展農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生日常管護(hù)等，引導(dǎo)群眾共同推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，全面提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，村容村貌和人居環(huán)境不斷改善。

3 貴州農(nóng)村貧困治理的啟示

貴州作為后發(fā)地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)落后等因素制約下市場扶貧受到較大程度制約，因此政府主導(dǎo)成為貴州貧困治理的必然選擇。貴州從本省實(shí)際出發(fā)，重點(diǎn)在在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面加大投入力度，為貧困地區(qū)和貧困人口創(chuàng)造良好的脫貧致富的機(jī)遇，以政府為主導(dǎo)推動貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)和全國同步小康。一方面，自然地理環(huán)境的制約曾經(jīng)是貴州發(fā)展的重要因素，為了補(bǔ)齊交通不暢的短板，貴州在國家支持下大力發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以超常規(guī)速度建立和完善了貴州省交通基礎(chǔ)設(shè)施體系。交通為核心的基礎(chǔ)設(shè)施的快速推進(jìn)，對貴州農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展具有至關(guān)重要影響?！耙敫唬刃蘼贰背蔀樨毨^(qū)致富的普遍經(jīng)驗(yàn)。另一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)脫貧的根本保障。產(chǎn)業(yè)扶貧有利于推動貧困地區(qū)內(nèi)生動力，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動減貧，提高貧困人口的造血功能，確保扶貧工作的可持續(xù)性。貴州經(jīng)濟(jì)相對落后客觀造成傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)缺乏興起的資本和強(qiáng)大競爭力，僅靠民間資本或貧困地區(qū)自身力量難以承擔(dān)產(chǎn)業(yè)扶貧需要的資本、技術(shù)、市場等難題。因此，政府作為必要的介入者，將在貴州產(chǎn)業(yè)扶貧中起到重要作用。實(shí)踐中，貴州將扶貧與產(chǎn)業(yè)升級結(jié)合，積極引進(jìn)金融資本，形成制度完善，覆蓋面擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)脫貧帶動力不斷增強(qiáng)的良性循環(huán)。精準(zhǔn)扶貧階段貴州因地制宜加快培育特色產(chǎn)業(yè)，精準(zhǔn)帶動貧困人口脫貧。同時，各級政府在社會保障、社保兜底等方面進(jìn)行有效調(diào)整，既有效減輕貧困群眾醫(yī)療、教育等方面負(fù)擔(dān)，又采取臨時救助等措施確保貧困群眾基本生活同時，有效阻止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。貴州農(nóng)村貧困治理可以說是我國貧困治理的一個縮影。作為我國脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場之一，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對貧困治理的領(lǐng)導(dǎo)，以政府為主導(dǎo)的有計(jì)劃有組織的扶貧開發(fā)，是貴州與全國實(shí)現(xiàn)同步小康的關(guān)鍵。受益于中央和發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶政策，貴州減貧人數(shù)、易地扶貧搬遷人數(shù)均為全國之最，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施大幅提升、產(chǎn)業(yè)發(fā)展欣欣向榮、精準(zhǔn)扶貧成效顯著，農(nóng)村從普遍貧困走向整體消除絕對貧困，為接續(xù)開展的鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如果沒有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，扶貧工作將缺少“主心骨”和“頂梁柱”。進(jìn)入后扶貧時代，促進(jìn)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要繼續(xù)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。脫貧摘帽不是終點(diǎn)，在接續(xù)實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，中國共產(chǎn)黨將繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化，向?qū)崿F(xiàn)共同富裕邁進(jìn)。