陳 明

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所， 北京 100732)

一、引言

黨的十九屆五中全會(huì)要求全面深化改革，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)健全改革推進(jìn)機(jī)制，按照系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的要求縱深推進(jìn)，要在關(guān)鍵性基礎(chǔ)性重大改革上突破創(chuàng)新。土地制度是事關(guān)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制全局的重大基礎(chǔ)性問(wèn)題，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的部署，新時(shí)代土地制度改革的總體目標(biāo)是：(1)明晰土地產(chǎn)權(quán)，完善農(nóng)村土地權(quán)能；(2)實(shí)現(xiàn)土地要素市場(chǎng)化配置，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；(3)改革土地規(guī)劃管理體制，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。

本文對(duì)2012年以來(lái)土地制度改革的進(jìn)展和成效進(jìn)行專題評(píng)估，評(píng)估的重點(diǎn)是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革，也涉及城鄉(xiāng)融合視角下一部分城市土地制度改革問(wèn)題。評(píng)估的直接依據(jù)包括：(1)政策文本及各地的實(shí)施方案；(2)2017—2019年對(duì)9省75村530戶農(nóng)戶的調(diào)查；(3)2019年對(duì)13城市485名進(jìn)城務(wù)工人員的調(diào)查；(4)筆者赴20個(gè)多個(gè)改革試點(diǎn)地區(qū)調(diào)查取得的第一手資料；(3)世界銀行及相關(guān)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)資料。通過(guò)評(píng)估，能夠全面總結(jié)新時(shí)代以來(lái)土地制度改革的重大成果和存在問(wèn)題，為形成有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地制度體系提供學(xué)理依據(jù)，不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的制度性供給。

除第一部分引言外，文章還包括5個(gè)部分：第二部分梳理改革的關(guān)鍵事項(xiàng)和主要進(jìn)展；第三、四、五部分從效率、公平與穩(wěn)定3個(gè)維度對(duì)改革成效進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估；第六部分提出深化改革的思路和舉措。

二、新時(shí)代土地制度改革的主要進(jìn)展

黨的十八大以來(lái)的土地制度改革，包括基礎(chǔ)性改革、土地要素市場(chǎng)化改革、土地規(guī)劃管理體制改革和配套改革4個(gè)方面?；A(chǔ)性改革主要是指關(guān)于土地制度的政治宣示和產(chǎn)權(quán)改革，土地要素市場(chǎng)化改革主要是指涉及城鄉(xiāng)土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的一系列政策性調(diào)整，土地規(guī)劃管理體制改革主要是指土地規(guī)劃和用途管制制度的調(diào)整優(yōu)化，配套改革是指在美麗鄉(xiāng)村、一二三產(chǎn)業(yè)融合等領(lǐng)域涉及的土地制度配套改革。在4個(gè)方面中，基礎(chǔ)性改革是全面深化改革的前提，要素市場(chǎng)化改革是當(dāng)前土地制度改革的主線，土地規(guī)劃管理體制改革為要素市場(chǎng)化改革提供了更充分的空間，配套改革形成了前3個(gè)方面的細(xì)節(jié)補(bǔ)充。本部分以表格形式對(duì)前3個(gè)方面中的關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行梳理(見(jiàn)表1)。

表1 黨的十八大以來(lái)土地制度改革細(xì)目

續(xù)表(表1)

三、戰(zhàn)略維度1：以效率為中心的考察

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

1.土地租金顯著高于國(guó)際平均水平

中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力存在明顯短板，地租過(guò)高是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。我國(guó)典型農(nóng)區(qū)農(nóng)用地一年租金大約在600～800元/畝，而國(guó)際上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體地租水平大約為我國(guó)的1/5～1/3。據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，美國(guó)最貴的加利福尼亞州水澆地年租金約合300元/畝，中部大平原年租金不超過(guò)100元/畝；泰國(guó)農(nóng)地年租金約合100～200元/畝；俄羅斯和哈薩克斯坦等獨(dú)聯(lián)體國(guó)家農(nóng)地年租金約合40～80元/畝。素以高地價(jià)著稱的日本，在真正的農(nóng)業(yè)區(qū)，一年土地租金約合200～400元/畝，也比我國(guó)的價(jià)格低。地租居高不下的原因主要有：(1)托市收購(gòu)帶來(lái)市場(chǎng)扭曲從而產(chǎn)生政策溢價(jià)，產(chǎn)品價(jià)格向要素市場(chǎng)傳導(dǎo)，其中一部分以地租的形式析出；(2)農(nóng)戶缺少對(duì)土地產(chǎn)權(quán)和土地用途的穩(wěn)定預(yù)期，地租中實(shí)際包含一部分未來(lái)收益的折現(xiàn)；(3)進(jìn)城農(nóng)戶土地持有成本幾乎為0，留守小農(nóng)戶的閑暇成本幾乎為0，模糊了市場(chǎng)價(jià)格(機(jī)會(huì)成本)的衡量機(jī)制。

2.土地單產(chǎn)水平仍有不小差距

2018年，中國(guó)谷物平均單產(chǎn)水平達(dá)到405 kg/畝，是新中國(guó)成立初期的5倍以上，是改革開(kāi)放之初的2倍以上，縱向比較有了顯著進(jìn)步。但與農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比還有較大差距，我們當(dāng)前的谷物單產(chǎn)僅相當(dāng)于荷蘭20世紀(jì)80年代水平，相當(dāng)于德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)20世紀(jì)90年代水平，相當(dāng)于新西蘭、美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)21世紀(jì)初的水平(見(jiàn)表2)。目前，制約我國(guó)單產(chǎn)水平提升的直接因素包括：(1)承包地細(xì)碎化仍然嚴(yán)重，部分地區(qū)開(kāi)展了“一戶一田”“換地并塊”工作，但還未得到全面推廣；(2)大量丘陵地區(qū)土地未得到充分的宜機(jī)化改造；(3)尚有大量低效耕作土地未退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

表2 主要國(guó)家谷物單產(chǎn)水平比較 kg/畝

3.土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平穩(wěn)步提升

多項(xiàng)調(diào)查顯示，當(dāng)前技術(shù)水平下，糧食連片耕種的規(guī)模在200畝左右時(shí)綜合效益是最佳的[1-2]。據(jù)筆者調(diào)查，即便按100畝左右連片耕種，通過(guò)有效的土地整理和機(jī)械化作業(yè)，單位糧食生產(chǎn)成本也能夠減少20%，還能夠增加約5%的可利用耕地。目前，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.65億畝，占農(nóng)戶耕種承包地實(shí)測(cè)面積的36.2%(見(jiàn)表3)?？傮w看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中度有了很大提升，按照目前流轉(zhuǎn)面積和規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶增速，農(nóng)業(yè)產(chǎn)能集中趨勢(shì)將日益深化，土地資源利用效率穩(wěn)步提升。

表3 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模及不同規(guī)模農(nóng)戶數(shù)量變化(2014—2020年)

4.農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯偏低

從絕對(duì)水平講，我國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率在持續(xù)提升，但從相對(duì)水平講，還有較大提升空間。一方面，第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率顯著落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，不足美國(guó)、荷蘭水平的10%，不足日本、韓國(guó)水平的30%。另一方面，第一產(chǎn)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率比值也落后于世界先進(jìn)水平。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率已經(jīng)達(dá)到其二三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的60%以上，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅相當(dāng)于二三產(chǎn)業(yè)的1/4左右，這一數(shù)字還是建立在我們第三產(chǎn)業(yè)同樣薄弱前提下的(見(jiàn)表4)。日韓雖然總體水平比我國(guó)高，但三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)也不合理，說(shuō)明農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低是東亞國(guó)家的共同問(wèn)題。

表4 主要國(guó)家三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率比較(2020年)

(二)建設(shè)用地效率

1.建設(shè)用地利用效率不高

近些年，東部發(fā)達(dá)地區(qū)紛紛提出根據(jù)單位建設(shè)用地創(chuàng)造的增加值和稅收(經(jīng)濟(jì)密度)來(lái)評(píng)價(jià)土地利用效率。這是衡量土地利用效率的一個(gè)國(guó)際通行方法，方便在不同空間規(guī)模、不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的國(guó)家間進(jìn)行比較。據(jù)筆者測(cè)算，2016年，全國(guó)單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出為15.13萬(wàn)元/畝(1)國(guó)土資源部的評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)單位建設(shè)用地GDP為14.14萬(wàn)元/畝，比2016年增加0.84萬(wàn)元/畝。筆者在測(cè)算時(shí)扣除了交通占地，這可能是造成本文數(shù)據(jù)比國(guó)土資源部評(píng)估略高的原因。如果按照國(guó)土資源部公布數(shù)據(jù)，我國(guó)的建設(shè)用地效率損失更嚴(yán)重。參見(jiàn)：《2017年我國(guó)土地計(jì)劃使用結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/28/content_5269423.htm。，這一水平僅相當(dāng)于美國(guó)的2/3，德國(guó)的1/3，荷蘭、韓國(guó)的1/4，日本的1/8(見(jiàn)表5)。

表5 主要國(guó)家單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出比較

數(shù)據(jù)說(shuō)明：1.各國(guó)指標(biāo)披露進(jìn)度不一致，盡量按可比指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算；2.建設(shè)用地只計(jì)算城鄉(xiāng)居民點(diǎn)和工礦占地，不包括交通設(shè)施占地；3.各國(guó)GDP以當(dāng)年現(xiàn)價(jià)美元計(jì)算，美元與人民幣匯率按1美元=6.48元計(jì)算

2.鄉(xiāng)村土地資源存在浪費(fèi)

從近10年來(lái)3次典型調(diào)查來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)村土地資源存在嚴(yán)重浪費(fèi)(見(jiàn)表6)。一是耕地資源占比較低。除調(diào)查1針對(duì)河北一個(gè)村莊的調(diào)查顯示耕地面積占村域面積的84.9%，其他兩次調(diào)查中耕地面積只占村域面積的50%～60%。完成調(diào)查1的團(tuán)隊(duì)同期進(jìn)行的一項(xiàng)大范圍村莊調(diào)查中，耕地面積也僅占村域面積的44.4%[3]。二是村莊居住區(qū)占比較高。據(jù)3次調(diào)查，村莊居住區(qū)平均要占到村域面積的10%～15%，個(gè)別村莊甚至高達(dá)40%。三是建設(shè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重。3次調(diào)查顯示，閑置和低效利用土地占村莊居住區(qū)的近40%，由此推算全國(guó)鄉(xiāng)村閑置和低效利用土地的面積高達(dá)7 000～8 000萬(wàn)畝，且有增加趨勢(shì)。

表6 鄉(xiāng)村閑置和低效利用土地規(guī)模估算

四、戰(zhàn)略維度2：以公平為中心的考察

(一)土地分配公平

1.土地分配的數(shù)量平等程度比較高

這一指標(biāo)可以從不同類型土地占有的基尼系數(shù)中得到反映(見(jiàn)表7)。從數(shù)據(jù)的直觀反映來(lái)看，農(nóng)村宅基地分配的平等程度比較高，典型農(nóng)區(qū)的宅基地分配平等程度尤其高。承包地分配不平等情況看似比較嚴(yán)重，但這并不具有實(shí)際意義，因?yàn)椴煌貐^(qū)耕地資源差異很大。從長(zhǎng)期村莊調(diào)研來(lái)看，社區(qū)內(nèi)部承包地分配比較平均，很多地方甚至還在定期調(diào)整土地。

表7 不同類型村莊每戶人均宅基地和承包地基尼系數(shù)

2.土地分配的制度化不平等尚未消除

上述分析沒(méi)有將那些因種種原因未獲得土地和采用非法手段多獲得土地的人口納入進(jìn)來(lái)。一方面是未獲得宅基地和承包地的人口。按照“三權(quán)分置”的改革邏輯，這兩類農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)并沒(méi)有滅失，只是這個(gè)權(quán)利既無(wú)法實(shí)現(xiàn)也無(wú)法流轉(zhuǎn)，如何處置考驗(yàn)我們的政治智慧。另一方面是多占了承包地或者宅基地的人口。各地都存在一些通過(guò)毀林開(kāi)荒、灘涂改造多占的土地，確權(quán)中大多已有處置措施。此外，還存在各類“人情地”“關(guān)系地”，很多沒(méi)有得到妥善處理，應(yīng)該在本輪承包期內(nèi)以相對(duì)公平的方式解決，防止久拖不決、引發(fā)爭(zhēng)端。

(二)資源配置公平

1.土地資源配置未能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求

中國(guó)以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口已經(jīng)發(fā)生代際革命。占據(jù)流動(dòng)人口主體的“農(nóng)二代”呈現(xiàn)出遷移家庭化、就業(yè)非農(nóng)化、資本留城化、居住購(gòu)(租)房化、故鄉(xiāng)疏離化的趨勢(shì)，這意味著他們?cè)僖不夭蝗ムl(xiāng)村、也不會(huì)回鄉(xiāng)村[4]。筆者調(diào)查支持這一判斷。從13個(gè)城市485名進(jìn)城務(wù)工人員的調(diào)查來(lái)看，他們每年平均要在城市務(wù)工10個(gè)月以上，雖然有32.8%的務(wù)工者還會(huì)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但平均時(shí)間只有17天。從這個(gè)時(shí)長(zhǎng)看，其休假和探親意義更為重要，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能實(shí)際很容易被社會(huì)化服務(wù)替代。他們?cè)诔鞘械纳鏍顩r從幾方面看都不算樂(lè)觀：(1)分居、留守現(xiàn)象嚴(yán)重。已婚者中分居的比例達(dá)到42.9%，有子女者子女不在身邊的比例達(dá)到59.6%。(2)住房品質(zhì)低下。務(wù)工者在城市的家庭住房平均面積只有45平方米，這其中有一半以上是家庭共居，還有35.7%是合租，所以人均住房水平實(shí)際是很低的。(3)住房浪費(fèi)明顯。務(wù)工者每月花1 000多元在城市租住房屋，而在老家投入不菲的住房長(zhǎng)年空置，受訪者老家的住房平均造價(jià)達(dá)到19.65萬(wàn)元。當(dāng)前，住房、教育、醫(yī)療等因素是影響農(nóng)民工在城市定居的主要因素，其中住房?jī)r(jià)格居于首要地位(見(jiàn)表8)。

表8 進(jìn)城務(wù)工人員生活狀況調(diào)查

2.城鄉(xiāng)及不同等級(jí)城市間存在土地資源錯(cuò)配

當(dāng)前，受到制度性壁壘和政策反饋速度的影響，土地資源配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于人口布局變動(dòng)，造成了城鄉(xiāng)及不同等級(jí)城市間的資源錯(cuò)配。一是城鄉(xiāng)間土地資源錯(cuò)配。近20年來(lái)農(nóng)村人口在減少，但宅基地面積卻變化不大，有些地區(qū)甚至還在增加。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地為1.82億畝，而鄉(xiāng)村建設(shè)用地為2億畝，鄉(xiāng)村人均占用建設(shè)用地面積高出城市近100平米，城鄉(xiāng)人口和建設(shè)用地存在明顯倒掛。二是不同等級(jí)城市間土地資源錯(cuò)配。4個(gè)超大城市人口占全國(guó)城市人口15%以上，但城市建成區(qū)面積卻只占全國(guó)城市的不足10%。特大城市、Ⅰ型大城市人地關(guān)系比較均衡，其他規(guī)模的城市則不同程度存在土地資源相對(duì)過(guò)剩(2)根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部編《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算獲得。。特別是很多小城市，人口本身負(fù)增長(zhǎng)，但土地供給卻還在增加。一些新城、新區(qū)、工業(yè)園區(qū)土地資源存在明顯的閑置和浪費(fèi)。最新改革中，確立了以都市圈、城市群為重點(diǎn)的發(fā)展思路，土地資源錯(cuò)配的現(xiàn)狀有望逐步得到扭轉(zhuǎn)。

結(jié)婚前，周有光有些憂慮地給張?jiān)屎蛯?xiě)信說(shuō)：“我很窮，怕不能給你幸福?！睆?jiān)屎突亓艘环夂荛L(zhǎng)的信，表明了一個(gè)意思：幸福是要自己去創(chuàng)造的！

五、戰(zhàn)略維度3：以穩(wěn)定為中心的考察

(一)土地征收問(wèn)題

1.征地拆遷引發(fā)的土地沖突明顯減少

十幾年前，中國(guó)征地沖突頻發(fā)，當(dāng)時(shí)學(xué)界甚至認(rèn)為征地問(wèn)題會(huì)成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的焦點(diǎn)。但最近5～10年，可以明顯感覺(jué)到征地沖突減少。主要原因是：(1)各地土地儲(chǔ)備比較充足，對(duì)土地的需求有所減少；(2)2010年以來(lái)，各地普遍提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；(3)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)之后，地方官員土地行政法治意識(shí)明顯增強(qiáng)，片面追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的情況有所好轉(zhuǎn)；(4)近年的征地制度改革，確實(shí)起到了縮小征地規(guī)模的目的，改革向全國(guó)推廣后將會(huì)有更明顯的成效。

2.征地制度改革仍需進(jìn)一步深化

在土地管理比較成熟的經(jīng)濟(jì)體中，市場(chǎng)會(huì)給出一個(gè)土地的價(jià)格信號(hào)，供需雙方則圍繞這個(gè)價(jià)格進(jìn)行談判。在市場(chǎng)交易條件下，用地方首先從市場(chǎng)上尋找土地，通常情況下，即便是為了公共利益，可用的土地也不會(huì)只有一塊，大部都可以通過(guò)交易談判解決；征地可以作為其他手段失效時(shí)的“保留手段”，由于存在市場(chǎng)價(jià)格，雙方容易達(dá)成關(guān)于機(jī)會(huì)成本的一致意見(jiàn)。如果因?yàn)椴糠终鞯?區(qū)段征收)帶來(lái)剩余土地增值，那么不予補(bǔ)償、象征性補(bǔ)償都具有合理性[5]。我們現(xiàn)在的問(wèn)題是沒(méi)有一個(gè)成熟的土地市場(chǎng)，也就難以形成真實(shí)的土地價(jià)格，無(wú)法確定雙方合意的機(jī)會(huì)成本，因此無(wú)論怎么提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，總會(huì)存在正當(dāng)性爭(zhēng)議。僅僅縮小征地規(guī)模并不能從根本上解決征地沖突問(wèn)題，要一勞永逸地化解征地所帶來(lái)的種種風(fēng)險(xiǎn)，還是要在建立土地市場(chǎng)交易機(jī)制上下工夫。

(二)農(nóng)地管理問(wèn)題

當(dāng)前鄉(xiāng)村特別是在典型農(nóng)區(qū)，土地糾紛發(fā)生率顯著降低，不僅土地糾紛，其他類型的糾紛也明顯減少。原因有二：一是隨著鄉(xiāng)村人口減少，鄉(xiāng)村利益關(guān)聯(lián)度減弱，鄉(xiāng)村糾紛的社會(huì)基礎(chǔ)不復(fù)存在；二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)開(kāi)放多年，基本形成了一套農(nóng)地市場(chǎng)規(guī)則體系，交易成本顯著降低。在整體趨穩(wěn)的局面下，以下方面仍然存在較大不確定性。

1.“二輪”承包時(shí)的無(wú)地和少地農(nóng)戶是一個(gè)不確定因素

這部分農(nóng)戶的比例平均在10%左右，看似不高，但全國(guó)算下來(lái)有2 000萬(wàn)戶，總量不小。其中一部分農(nóng)戶寄希望于“二輪”承包到期后能夠通過(guò)土地調(diào)整分配土地。這里面潛藏不小的隱患，會(huì)引起多大波瀾，要看接下來(lái)的“銜接”工作中能否妥善處理。

2.專業(yè)農(nóng)戶和小農(nóng)戶之間的緊張關(guān)系是一個(gè)新問(wèn)題

3.農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工長(zhǎng)期受阻將影響鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)步

調(diào)查顯示，專業(yè)農(nóng)戶中希望擴(kuò)大規(guī)模的大約占到70%，但受制于種種約束，其中有條件擴(kuò)大規(guī)模的不超過(guò)1/4[6]。專業(yè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模長(zhǎng)期受阻將使全局性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工停滯不前，這個(gè)情況持續(xù)下去有可能會(huì)給鄉(xiāng)村專業(yè)化社會(huì)的生成及社會(huì)關(guān)系的改善帶來(lái)較大不確定性。

(三)居住形態(tài)問(wèn)題

城市化推進(jìn)到現(xiàn)在，城市中沒(méi)有大面積出現(xiàn)通常意義上的貧民窟，這是我國(guó)土地制度的一個(gè)成功之處。但當(dāng)前的城鄉(xiāng)空間布局特別是居住形態(tài)潛藏了一系列風(fēng)險(xiǎn)隱患。

1.部分城市空間有發(fā)展為貧民窟的苗頭

現(xiàn)行規(guī)劃管制體系拒絕承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房和城中村的合法性，一些地方的規(guī)劃中，將其看作“待開(kāi)發(fā)區(qū)”，甚至通過(guò)留白將其排除在城市功能之外。此類空間有發(fā)展為貧民窟的苗頭。一些城中村、城郊村基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)不足，混雜聚集了大量的非正規(guī)就業(yè)和低收入人群，這些人群聚集后容易滋生“灰色交易”，還可能與黑惡勢(shì)力結(jié)合形成依附性的社會(huì)力量，對(duì)社會(huì)秩序來(lái)說(shuō)是一個(gè)不小的隱患[7]。農(nóng)村“三塊地”改革的方案中，曾對(duì)城中村土地“整理入市”作過(guò)專門部署，但由于其中經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾突出，改革試點(diǎn)地區(qū)大多采取了繞行策略。

2.高層集合住宅已成為城市治理的難題

我國(guó)城市規(guī)劃中的一個(gè)重大問(wèn)題就是將高層集合住宅作為城市的主要居住形態(tài)，城市治理諸多問(wèn)題皆根源于此。當(dāng)人們居住在高密度的環(huán)境中時(shí)，容易引發(fā)心理問(wèn)題和更多的侵略行為，隨著不良情緒和行為的累積疊加還可能帶來(lái)“群體崩潰”，那么社會(huì)沖突就會(huì)進(jìn)入超限狀態(tài)從而轉(zhuǎn)化為社會(huì)危機(jī)[8]。

3.現(xiàn)有居住形態(tài)不利于形成穩(wěn)定的社會(huì)心態(tài)

一系列研究表明，人們具有穩(wěn)固的住宅權(quán)利之后，在經(jīng)濟(jì)政治事務(wù)方面的態(tài)度會(huì)趨于保守，這顯然有利于社會(huì)穩(wěn)定[9]。我國(guó)國(guó)民自有住房率仍然很低，大量人口沒(méi)有屬于自己的住宅；即便擁有自己的住宅，多數(shù)也是集合住宅，即我們通常說(shuō)的單元樓房。這種住宅名義上是土地產(chǎn)權(quán)按份共有，但由于土地份額無(wú)法分割，因此不具有完整意義上的土地產(chǎn)權(quán)[10]。這一居住形態(tài)，阻礙了一個(gè)強(qiáng)大的、心態(tài)健康的中產(chǎn)階層的發(fā)育，不利于形成穩(wěn)定的社會(huì)心態(tài)。

六、改革成效、存在的問(wèn)題與深化策略

(一)改革成效與存在的問(wèn)題

1.基礎(chǔ)性改革成效顯著

中央作出土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的政治宣示，并先后提出承包地、宅基地“三權(quán)分置”的改革思路，確立了新時(shí)代土地制度改革的總體框架；在這個(gè)基礎(chǔ)上農(nóng)村土地確權(quán)、產(chǎn)權(quán)制度改革和“政經(jīng)分開(kāi)”改革穩(wěn)步推進(jìn)。

2.土地要素市場(chǎng)化改革進(jìn)展不平衡

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押改革取得了成熟經(jīng)驗(yàn)，征地制度改革在縮小征地范圍方面有一定進(jìn)展，土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)不斷規(guī)范，但宅基地制度改革和農(nóng)村權(quán)益退出改革尚未從根本上破題。

3.規(guī)劃管理體制改革進(jìn)展緩慢

這一領(lǐng)域，還有大量重要內(nèi)容沒(méi)有部署，即便是已經(jīng)部署的“多規(guī)合一”等3項(xiàng)改革內(nèi)容也沒(méi)有全面鋪開(kāi)?？傮w看，改革初步達(dá)到了明晰土地產(chǎn)權(quán)、完善土地權(quán)能的改革目標(biāo)，但距離建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)還有很大距離，特別是規(guī)劃管理體制改革尚未抓住要害。

(二)制度歸因

上述分析中呈現(xiàn)出的問(wèn)題，每一項(xiàng)背后都有深刻的制度原因。問(wèn)題和制度之間是一個(gè)“多對(duì)多”的交互影響關(guān)系，單獨(dú)分析某一項(xiàng)問(wèn)題背后的制度原因很可能不得要領(lǐng)。因此，下面對(duì)上述問(wèn)題的制度根源作綜合分析。

1.改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不足，分開(kāi)試驗(yàn)在分散風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也降低了改革的整體效應(yīng)

農(nóng)村“三塊地”改革的初期，三項(xiàng)改革分開(kāi)部署、分開(kāi)試驗(yàn)，結(jié)果問(wèn)題接踵而至。最初在3個(gè)縣(市)單獨(dú)開(kāi)展征地制度改革試點(diǎn)，這些地區(qū)一方面減少了土地財(cái)政收入，另一方面卻要增加征地補(bǔ)償支出，著實(shí)很難有積極性。后來(lái)允許33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)同時(shí)承擔(dān)“三項(xiàng)改革”，這一問(wèn)題才得到化解。改革設(shè)計(jì)上是將宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分開(kāi)的，但很多地方可以利用變通性的辦法將一部分宅基地納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范疇[11]。這些做法難以監(jiān)管，如果真要監(jiān)管成本也十分高昂，實(shí)際上宣布了這一改革設(shè)計(jì)的失效。農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、集體土地建設(shè)租賃住房、集體土地抵押融資等改革，都是由于缺少關(guān)聯(lián)配套，難以見(jiàn)到實(shí)效。土地制度改革的任何一項(xiàng)都不可能“單兵突進(jìn)”，需要將盡量多的改革事項(xiàng)放到同一地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，否則改革效果將大打折扣。

2.“三權(quán)分置”之后的改革突破口尚不明確，農(nóng)村權(quán)益有償退出缺少成熟思路

無(wú)論是承包地還是宅基地，“三權(quán)分置”的直接效果是對(duì)業(yè)已存在的流轉(zhuǎn)行為合法性進(jìn)行“追認(rèn)”，其本身并不能帶來(lái)新的改革紅利?！叭龣?quán)分置”的本質(zhì)是成員權(quán)與產(chǎn)權(quán)分開(kāi)，這是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本規(guī)則。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)普遍發(fā)生之后，實(shí)際制約城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵其實(shí)已經(jīng)是成員權(quán)問(wèn)題[12]。進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法將成員權(quán)(農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益)合理變現(xiàn)，在城鄉(xiāng)之間留下了一個(gè)“尾巴”。土地租金降不下來(lái)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模提不上去，以及專業(yè)農(nóng)戶與小農(nóng)戶之間的摩擦沖突，都與此有關(guān)。目前農(nóng)村權(quán)益的依法自愿有償退出已經(jīng)寫(xiě)入有關(guān)法律，但缺少實(shí)際操作路徑。數(shù)億人口進(jìn)城后仍然長(zhǎng)期保留農(nóng)村權(quán)益，一方面，推高了各類土地的交易成本，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的效率兩頭受損；另一方面，利益相關(guān)各方圍繞著這些權(quán)益的爭(zhēng)奪此起彼伏，幾番博弈下來(lái)利益競(jìng)爭(zhēng)必然演化為政治角力。

3.土地管理的“泛計(jì)劃”框架尚未打破，規(guī)劃管理體制成了土地要素市場(chǎng)化改革的制度壁壘

從世界經(jīng)驗(yàn)看，土地制度體系通常由公法規(guī)則、私法規(guī)則、金融規(guī)則和系統(tǒng)組織規(guī)則4個(gè)方面構(gòu)成[13]。當(dāng)前改革主要是針對(duì)土地私法規(guī)則(產(chǎn)權(quán)制度)的改革，但對(duì)土地公法規(guī)則(規(guī)劃管理體制)的改革嚴(yán)重滯后。規(guī)劃管制本質(zhì)上是公權(quán)力對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)的一種限制和分割，如果運(yùn)用不當(dāng)或者過(guò)度，就會(huì)損害土地產(chǎn)權(quán)。規(guī)劃過(guò)于細(xì)化與剛性，相當(dāng)于在空間上把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)“泛計(jì)劃化”，必將堵塞經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，阻遏資源合理配置[14]。現(xiàn)行規(guī)劃管理體制下，管理者一手通過(guò)規(guī)劃和用途管制將城鄉(xiāng)土地人為分割，一手通過(guò)土地利用年度計(jì)劃對(duì)不同地區(qū)的土地資源進(jìn)行指令性計(jì)劃管理。結(jié)果是一方面顯著放大了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的需求；另一方面當(dāng)各級(jí)政府遏制這種需求時(shí)，實(shí)際又為自己創(chuàng)造了一個(gè)尋租空間。建設(shè)用地效率低下、城鄉(xiāng)和不同等級(jí)城市之間土地資源錯(cuò)配，以及城中村問(wèn)題長(zhǎng)期懸置所帶來(lái)的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，土地規(guī)劃管理體制都難脫干系。

(三)深化策略

1.穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村權(quán)益退出改革

農(nóng)村權(quán)益退出改革是體制震蕩最小的改革突破口。2020年，國(guó)家發(fā)展改革委等18個(gè)部門已經(jīng)在4個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)安排了“建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度”的試驗(yàn)內(nèi)容。不足之處是，承包地農(nóng)戶承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)仍然只能退回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。前期若干試驗(yàn)已經(jīng)證明，如果退出范圍不突破集體經(jīng)濟(jì)組織、退出經(jīng)費(fèi)主要依靠地方財(cái)政籌措，那么收支難以平衡、改革難以為繼的狀況不會(huì)有根本改變[15]。一個(gè)可行的方案設(shè)計(jì)是：退出的土地承包權(quán)可以由該集體經(jīng)濟(jì)組織的專業(yè)農(nóng)戶承接，而不是籠統(tǒng)退回原集體經(jīng)濟(jì)組織；退出的宅基地在優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求之后，可以考慮允許逆城市化人群承接，但絕不能建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館；集體資產(chǎn)股權(quán)的承接范圍則可以放得更寬一些，與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機(jī)制”改革統(tǒng)籌考慮。

2.擴(kuò)大土地要素市場(chǎng)化改革成果

目前，土地要素市場(chǎng)化改革已經(jīng)破題，農(nóng)村集體土地的要素開(kāi)始激活，市場(chǎng)均衡價(jià)格初步顯現(xiàn)。面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是，無(wú)論是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還是集體土地建設(shè)租賃住房，地方政府都在其中扮演了決策主體的角色，而土地供需雙方的自主交易機(jī)制尚未建立起來(lái)。從此前改革看，土地供需雙方完全具備相應(yīng)的信息搜尋和市場(chǎng)談判能力，缺乏的恰恰是統(tǒng)一有形的土地交易市場(chǎng)。深化改革的關(guān)鍵是政府從行政壟斷的改革中逐步抽身，允許土地供需雙方通過(guò)各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所(中心)自主交易，政府主要負(fù)責(zé)信息公開(kāi)、秩序維護(hù)、基準(zhǔn)地價(jià)劃定等工作。政府在交易中的收益也不必?fù)?dān)心，完全可以通過(guò)土地收益調(diào)節(jié)金和相關(guān)稅費(fèi)制度的建立保證政府收益[16]。

3.實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)土地規(guī)劃管理體制改革

土地規(guī)劃管理體制改革沒(méi)有破題，這項(xiàng)改革推進(jìn)難度很大，可以考慮通過(guò)技術(shù)細(xì)節(jié)的改進(jìn)逐步深化。(1)增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)的替代。按照既定改革方略，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市將全面推廣?？梢钥紤]對(duì)各地入市指標(biāo)不作控制或?qū)捤煽刂?，即沿襲“增減掛鉤”做法，在土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)之外另開(kāi)口子，其經(jīng)濟(jì)意義是逐步減弱土地利用的計(jì)劃控制。(2)將基層自治組織作為規(guī)劃編制的基礎(chǔ)平臺(tái)?；鶎幼灾谓M織熟悉土地利用的自然演化過(guò)程和現(xiàn)狀，強(qiáng)化基層自治組織的作用，能夠有效避免上層機(jī)構(gòu)的圖面規(guī)劃對(duì)長(zhǎng)期演化形成的土地利用體系的破壞。(3)以合理方式打通宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的邊界。鄉(xiāng)村中存在的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)際是大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)占用宅基地甚至是耕地形成的，其與宅基地在技術(shù)性質(zhì)上沒(méi)有本質(zhì)不同，強(qiáng)行將之分開(kāi)不但不合理，而且監(jiān)管成本很高。建議根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》的要求，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃而非簡(jiǎn)單依據(jù)用地現(xiàn)狀確定工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途土地的范圍，為此前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地較少的地區(qū)留出發(fā)展空間。(4)適時(shí)對(duì)城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)作出修改，有條件的地方可以考慮將居住區(qū)占城市建設(shè)用地比重調(diào)整到40%甚至更高，降低城市居住密度，增加低層住宅的比例，改善居住形態(tài)。