□劉家驪

（大同市云州區(qū)自然資源局，山西 大同 037000）

長期存在的“先發(fā)展城市”“以城市發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展”以及區(qū)域內(nèi)“先富帶動(dòng)后富”等發(fā)展現(xiàn)象或政策均指向明確，即“城市優(yōu)先，鄉(xiāng)村其次”。城鄉(xiāng)二元割裂引發(fā)諸多矛盾，加之城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間差距不斷拉大。現(xiàn)階段，我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，雖然城市和鄉(xiāng)村均為人類生產(chǎn)生活的空間載體，但城市和鄉(xiāng)村發(fā)展極不平衡，需進(jìn)行徹底的實(shí)質(zhì)性改革，縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

新發(fā)展階段，各種政策均呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)，散發(fā)著新的信號(hào)，即市場(chǎng)的重要性。市場(chǎng)在資源配置中占據(jù)決定性地位，各類要素都需要進(jìn)入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)這一“交易中介”流動(dòng)起來，散發(fā)出該有的活力，各類要素市場(chǎng)化的改革如火如荼，土地要素作為重要一環(huán)，其市場(chǎng)化改革刻不容緩。

文章分析了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)質(zhì)，總結(jié)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中二元分裂局面帶來的負(fù)面作用，指出應(yīng)通過發(fā)揮構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推動(dòng)作用彌補(bǔ)或者減弱這一缺陷，并提出構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系的對(duì)策建議。

1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)質(zhì)

城市和鄉(xiāng)村作為兩個(gè)地域單元，長期以來分離發(fā)展，二元結(jié)構(gòu)的持續(xù)推行已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求，亟須從制度政策和改革實(shí)踐中尋找突破口。鄉(xiāng)村和城市功能一致，均在村民和市民的居住生活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)以及文化交流等方面發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)之間無論是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展還是人民生活水平都存在較大差距，引發(fā)了一系列的矛盾和問題。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新發(fā)展理念要以人為中心，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。要注重農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，改善城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系，打破二元分割的局面，開展實(shí)質(zhì)性的城鄉(xiāng)關(guān)系改革，最終推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

城鄉(xiāng)融合的實(shí)質(zhì)是指在政策制定和制度建設(shè)中，將城市和鄉(xiāng)村作為平等主體進(jìn)行考量，注重整體的平衡性，逐步促進(jìn)各種要素資源的自由理性流動(dòng)，合理配置資源要素，使配置組合效果最優(yōu)，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展熱情，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村居民發(fā)展的積極性，同時(shí)確保城市發(fā)展質(zhì)量，達(dá)到城鄉(xiāng)共同富裕、協(xié)調(diào)前進(jìn)、交融發(fā)展的目標(biāo)。城鄉(xiāng)交融發(fā)展可解決不平衡不充分發(fā)展的難題，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，可鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)二元土地制度對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的阻礙作用

2.1 土地資源配置效率降低，社會(huì)公平問題加重

城鄉(xiāng)二元制度涉及城鄉(xiāng)土地管理。城鄉(xiāng)土地規(guī)劃和管理較為混亂，農(nóng)村土地規(guī)劃和土地利用與管理較為無序和薄弱。土地交易流轉(zhuǎn)對(duì)市場(chǎng)的依賴性不強(qiáng)，難以發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題突出，耕地破壞嚴(yán)重。

個(gè)別地方政府為了追求政績，“以GDP 論英雄”，無序過度征地，導(dǎo)致土地財(cái)政在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比例較高，過度依賴土地財(cái)政。這些舉措嚴(yán)重阻礙了城市和農(nóng)村土地的開發(fā)和利用，難以保障農(nóng)民的合法權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民享受不到改革發(fā)展的紅利，城鎮(zhèn)化成果難以在農(nóng)民之間分享，也無法激發(fā)農(nóng)民參與改革的熱情和信心，降低了土地資源配置效率，無法體現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的公平性和公正性。

2.2 土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性較差

城鎮(zhèn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)涵蓋人口、土地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)維度。常規(guī)城鎮(zhèn)化以城市人口占總?cè)丝诘谋戎貋砗饬浚慈丝诔擎?zhèn)化。土地資源的數(shù)量有限性和位置固定性使土地資源在城市配置方面發(fā)生了變化，工業(yè)用地、商業(yè)用地和居住用地占比較高，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地占比較小，土地城鎮(zhèn)化均衡性較差。農(nóng)村人口大量涌入城市，在享受城市保障和福利及具有住房購買力方面均處于劣勢(shì)地位，相關(guān)配套制度體系不健全甚至缺失。這些不公平導(dǎo)致社會(huì)問題突出，不利于推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。以當(dāng)前階段熱門的黃河流域高質(zhì)量發(fā)展為例，如果土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)的局面持續(xù)存在，將影響高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程，阻礙新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，難以確保以人為本。

2.3 集體建設(shè)用地制度阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展

在城鄉(xiāng)分配過程中，集體建設(shè)用地入市困難，建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量有限，不公平的現(xiàn)象使得農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)偏少甚至為零。農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的過程中，為了獲得更多的土地收益，自發(fā)將集體土地用作非農(nóng)用途。個(gè)別地產(chǎn)開發(fā)商抓住這一漏洞和心理，建設(shè)許多小產(chǎn)權(quán)房，表面是增加農(nóng)民收益，本質(zhì)是損害農(nóng)民的利益。集體建設(shè)用地尚未歸于城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，使得經(jīng)濟(jì)收益受損。

現(xiàn)階段，集體建設(shè)用地不節(jié)約集約，反而粗放浪費(fèi)，發(fā)展單一產(chǎn)業(yè)，不懂得產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化和協(xié)同集聚發(fā)展，導(dǎo)致發(fā)展緩慢甚至停滯，效益不佳，人才流失問題愈發(fā)顯著，不利于“人才強(qiáng)鎮(zhèn)”“人才興村”的實(shí)現(xiàn)。長此以往，這種局面將形成惡性循環(huán)，不利于推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，會(huì)減緩鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。

2.4 城鄉(xiāng)差距拉大

相較于市民而言，農(nóng)民文化素質(zhì)和綜合能力較低，其在城市的“拉力”作用影響下進(jìn)入城市，工作獲得的報(bào)酬較低，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距日益拉大。農(nóng)村集體建設(shè)用地存在產(chǎn)權(quán)問題，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地時(shí)，由于信息缺乏和不及時(shí)等多種原因，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地的收益與土地市場(chǎng)的估計(jì)價(jià)值不匹配，且流轉(zhuǎn)后的土地用作他途帶來的增值報(bào)酬無法公平合理地分配至農(nóng)民手中。

同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)入城市后是外來人口，難以融入其中，無法享受公平合理的待遇和福利，多數(shù)農(nóng)民將農(nóng)村土地視為退身之地，因此流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的意愿不強(qiáng)烈?？梢?，將農(nóng)村土地用作發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的路徑行不通，會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)，使得城鄉(xiāng)差距愈發(fā)顯著。

2.5 城鄉(xiāng)建設(shè)用地的供給和需求矛盾突出

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，多數(shù)農(nóng)村人口紛紛涌入城市發(fā)展，城市人口激增導(dǎo)致城市建設(shè)用地需求擴(kuò)大，同時(shí)農(nóng)村大量宅基地被閑置，造成資源浪費(fèi)，難以切實(shí)發(fā)揮宅基地的居住價(jià)值。

當(dāng)前，土地制度對(duì)農(nóng)村土地開發(fā)利用的限制條件較多，將其轉(zhuǎn)化為城市用地的過程較艱巨，加之城市土地有限，導(dǎo)致城市建設(shè)用地的供給和需求矛盾較為沖突。城市建設(shè)用地緊張稀缺和農(nóng)村建設(shè)用地粗放低效的矛盾，降低了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的適配性，不利于城市和鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

3 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推動(dòng)作用

黨的十七屆三中全會(huì)提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地同價(jià)同權(quán)”。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地有形市場(chǎng)，提倡有序流轉(zhuǎn)”，促使全國層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系政策實(shí)踐得到加速推進(jìn)。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)農(nóng)村內(nèi)部和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的增長具有重要意義。同時(shí)，有利于加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略齊頭并進(jìn)，共同推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

3.1 促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施

城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，使農(nóng)民在增值收益分配中享有與城市居民平等的權(quán)利，可提高農(nóng)民收入水平，提供實(shí)質(zhì)性的生活保障，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系，可以優(yōu)化升級(jí)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使產(chǎn)業(yè)向高級(jí)化方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)徹底轉(zhuǎn)變了農(nóng)民處于劣勢(shì)的局面，以城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)為基礎(chǔ)，避免農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中存在不同價(jià)的現(xiàn)象，使農(nóng)民獲得平等的土地財(cái)產(chǎn)收益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民生活富裕的目標(biāo)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

3.2 加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)體系，可從根本上扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化推進(jìn)依靠土地財(cái)政的局面，有利于提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，體現(xiàn)“以人為本”的理念，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。土地的稀缺性很大程度上通過土地價(jià)格表現(xiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)的價(jià)格體制有助于改善盲目擴(kuò)張城鎮(zhèn)邊界的情況，避免“攤大餅”模式的風(fēng)險(xiǎn)。

市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用可以避免政府過分干預(yù)土地交易行為。市場(chǎng)主導(dǎo)型的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)以集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)為驅(qū)動(dòng)力，集聚效應(yīng)使得人力、資金、信息等資源要素向城鎮(zhèn)集中。市場(chǎng)配置資源是最有效的形式，市場(chǎng)配置的資源結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化合理。在土地資源配置的過程中，應(yīng)以保護(hù)農(nóng)用地為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用，平衡土地資源的稀缺性和城市發(fā)展的關(guān)系，有序穩(wěn)健地加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

統(tǒng)一城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)用地市場(chǎng)，打破存在已久的二元市場(chǎng)，將城市的工業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一為同一體系，在發(fā)揮城鄉(xiāng)各自特色的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。統(tǒng)籌考慮城市與鄉(xiāng)村、市民和農(nóng)民，不可忽視任何一方，編織城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)之網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

鄉(xiāng)村承載農(nóng)業(yè)發(fā)展，城市承載非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“推拉理論”使得農(nóng)村勞動(dòng)力離開農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。應(yīng)實(shí)現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)與第二、第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，融合發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城市和鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，進(jìn)而提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用效率。隨著農(nóng)村土地權(quán)益主體意識(shí)的不斷增強(qiáng)，政府、集體與農(nóng)戶在農(nóng)村集體土地權(quán)益方面的關(guān)系也將向著更符合市場(chǎng)機(jī)制決定資源配置的改革方向作出積極調(diào)整。

4 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系的對(duì)策建議

4.1 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體制框架

黨的十七屆三中全會(huì)提出“農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地同價(jià)同權(quán)”，黨的十八屆三中全會(huì)提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，從法律制度層面取消了對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不公平對(duì)待，打破政府的壟斷行為，破除城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的同向同程度發(fā)展，對(duì)接城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。培優(yōu)農(nóng)村土地市場(chǎng)，發(fā)揮自身力量，在符合土地利用總體規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，促使合法的土地市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地敞開大門，實(shí)現(xiàn)土地出讓、抵押等交易活動(dòng)。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化城市土地市場(chǎng)，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)制度，與用地單位公平交易、平等開發(fā)，有效配置城鄉(xiāng)土地資源，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地同等權(quán)利、同等價(jià)格和同等入市的目標(biāo)。

4.2 編制城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃

為了提高土地資源的配置效率，保障土地市場(chǎng)的規(guī)范健康持續(xù)運(yùn)行，國家應(yīng)推行國土空間規(guī)劃改革，全面調(diào)查城鄉(xiāng)土地資源的真實(shí)利用現(xiàn)狀，注重整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展，與耕地保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃協(xié)同推進(jìn)，編制城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。近年來，隨著社會(huì)的進(jìn)步和人民環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，為了維護(hù)公民的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)，增加工作透明度，了解項(xiàng)目所在區(qū)域受干擾的、公眾所關(guān)心的、直接的、潛在的各種影響因素，同時(shí)提出意見，編制規(guī)劃時(shí)要鼓勵(lì)城市居民和農(nóng)村居民積極參與，廣泛聽取意見和建議，保障群眾的合法權(quán)益。

4.3 健全集體土地產(chǎn)權(quán)制度

各地要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，明確集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，明確責(zé)、權(quán)、利，做好土地登記工作。同時(shí)，要做好土地交易平臺(tái)的服務(wù)工作，完善土地評(píng)估、土地咨詢等服務(wù)體系，妥善處理農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范、制度不健全、信息不匹配不及時(shí)等問題，健全集體土地產(chǎn)權(quán)制度。維護(hù)好農(nóng)民的權(quán)利，保護(hù)好農(nóng)民的利益，激發(fā)農(nóng)民參與市場(chǎng)改革的活力，讓全員參與到市場(chǎng)化改革的過程中，分享改革成果。

4.4 深化土地征收制度改革

在實(shí)際的土地征收工作中，存在土地征收權(quán)力濫用等問題。要明確規(guī)定政府土地征收權(quán)力的邊界，規(guī)范政府征地的行為，切實(shí)保障土地產(chǎn)權(quán)人的利益，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，使市場(chǎng)配置資源更加有效。

確保征收土地程序的合法性、規(guī)范性與透明度，通過法律保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。構(gòu)建合理的征地補(bǔ)償制度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬補(bǔ)償范圍，增加農(nóng)民收益，不僅要補(bǔ)償直接損失，還要補(bǔ)償因征收土地引發(fā)的次生損失，以土地市場(chǎng)價(jià)值為準(zhǔn)則，構(gòu)建合理的補(bǔ)償機(jī)制。

5 結(jié)束語

長期以來城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡局面始終存在，新時(shí)代要求實(shí)現(xiàn)全過程人民民主，農(nóng)村農(nóng)民和城市居民均為被要求的對(duì)象。城市和鄉(xiāng)村是市民和農(nóng)民生產(chǎn)生活的依托。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)育欠佳受到城鄉(xiāng)二元分割制度的影響，同時(shí)建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展自身也有弊病。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地是關(guān)鍵一環(huán)。必須從城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體制、國土空間規(guī)劃、土地產(chǎn)權(quán)制度和征收制度等多方面下工夫，從制度層面解決城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一性問題。