“人大主導(dǎo)立法”是我國立法工作的指導(dǎo)思想之一。2015年我國立法法修改專門規(guī)定了人大及其常委會“加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！笔糯髨蟾嬉蔡岢觥鞍l(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。人大主導(dǎo)性的作用以及人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，貫穿于立法工作的始終。立法法還規(guī)定了委托第三方起草機制，即“專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織起草”。在地方層面，地方性法規(guī)也經(jīng)常被委托給第三方的專家或者組織進(jìn)行起草。在委托第三方起草的立法環(huán)節(jié)，人大及其常委會也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用。

委托第三方起草地方性法規(guī)首先需要法規(guī)是否委托第三方起草的決定，以及委托哪個第三方起草法規(guī)的決定。按照各地立法條例的規(guī)定，一般由地方性法規(guī)的起草責(zé)任單位根據(jù)需要進(jìn)行委托，起草責(zé)任單位可以是人大自身，也可以是主管部門。立法法對于法律委托第三方起草的指向性規(guī)定是“專業(yè)性較強的法律草案”委托“有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織”起草。根據(jù)立法法精神，地方性法規(guī)也應(yīng)該遵循這一規(guī)定，將“專業(yè)性較強”的地方性法規(guī)委托第三方起草。而在立法實踐中，委托第三方起草的地方性法規(guī)并不局限于此，而是覆蓋了各個領(lǐng)域的地方立法。有些是專業(yè)性較強的，例如2013年廣東省人大常委會將信訪條例委托立法基地起草，此后還加大專業(yè)性較強的法規(guī)草案委托第三方起草的力度，將救災(zāi)條例、商事登記條例、社會組織條例、環(huán)境保護(hù)條例等委托立法基地起草。之后，廣東省人大常委會又將市場監(jiān)管條例、村居自治條例、山林權(quán)屬糾紛處理條例、中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例4個新制定的法規(guī)項目，食品安全條例、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例等6個修訂的法規(guī)項目，委托地方立法基地起草專家建議稿。綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的地方性法規(guī)由人大及其常委會自身起草較為合適。這就需要在人大及其常委會發(fā)揮其主導(dǎo)作用，在自身作為起草責(zé)任單位時，以身作則，謹(jǐn)慎啟用委托第三方起草的機制，在別的機構(gòu)部門作為起草責(zé)任單位時，人大常委會也應(yīng)發(fā)揮其作用，指導(dǎo)和引導(dǎo)起草責(zé)任單位慎重決定是否委托第三方起草。在選擇受托方時也應(yīng)該根據(jù)立法項目的內(nèi)容，選擇具有專業(yè)資質(zhì)和能力的第三方機構(gòu)或組織。

接受委托起草立法的第三方機構(gòu)或組織，不僅應(yīng)具備專業(yè)知識和資質(zhì)，還應(yīng)持守客觀的、中立的立場，因此與立法項目有利益關(guān)系的機構(gòu)或組織應(yīng)該回避。這就需要保證選擇第三方的過程公開公正透明。一些地方立法起草責(zé)任單位采取了公開招標(biāo)投標(biāo)的公開競爭方式選擇受托方，以組織工作方案、投標(biāo)報價總預(yù)算、投標(biāo)人的綜合資歷等量化指標(biāo)綜合評價，綜合量化得分最高者中標(biāo)成為第三方起草的受委托主體。地方人大常委會也應(yīng)該介入到這個遴選過程，發(fā)揮其主導(dǎo)和監(jiān)督的作用功能。

接受委托起草立法的第三方機構(gòu)或組織，還應(yīng)該具備相應(yīng)的法律知識和立法技術(shù)，其提出的法規(guī)草案應(yīng)該是具備合法性、合規(guī)性、可操作性和適當(dāng)性等基本條件的。實踐中地方性法規(guī)的第三方起草一般是委托給大專院校、科研機構(gòu)、律師事務(wù)所或者社會組織等機構(gòu)組織。這幾類機構(gòu)組織各有其起草立法的優(yōu)勢和局限。高等院校和科研機構(gòu)有其智識資源的優(yōu)勢，可以應(yīng)對和解決法案起草中遇到的理論問題，但是專家學(xué)者還需要深入實踐、實地考察調(diào)研才能不脫離實際。律師事務(wù)所因為擁有法律實務(wù)方面的人才和經(jīng)驗，善于解決法律事務(wù)中的問題，但是立法的理論性體系性則不是其強項。因此，即使委托第三方起草地方性法規(guī)，地方人大及其常委會的全程指導(dǎo)和介入也是需要的，以保證法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性和民主性和合法性。

在第三方起草的法規(guī)草案的評估環(huán)節(jié)，地方人大及其常委會的主導(dǎo)作用更為凸顯。對第三方起草的法規(guī)草案的評估，不能是走過場，不能是照單全收，也不能是吹毛求疵，不承認(rèn)第三方的勞動價值。這就需要地方人大常委會發(fā)揮其專門立法機關(guān)的專業(yè)性，設(shè)計多維度的、可測算的、成體系的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估程序，用科學(xué)客觀的評價體系，保證第三方起草的法規(guī)草案符合立法目的、服務(wù)人民利益、服從黨和國家的發(fā)展大局、維護(hù)社會穩(wěn)定，達(dá)到良好的立法效果。■