陳 偉

在基層治理現代化的運行道路上，推進基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督的運行體系并使之不斷完善，成為新時代全面從嚴治黨深入推進的重要任務。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中明確指出：“黨領導完善黨和國家監(jiān)督體系，……構建以黨內監(jiān)督為主導、各類監(jiān)督貫通協調的機制，加強對權力運行的制約和監(jiān)督。”紀檢監(jiān)察監(jiān)督的實踐運行處于不斷完善之中，如何在現有基礎上結合基層治理現代化的目標進一步推進，需要從現實價值、實踐困境與路徑完善等方面進行系統梳理，既要從理論層面正視紀檢監(jiān)察運行的重大意義與現實成就，又要從實踐層面揭示尚未解決的實際問題，并在針對性應對中尋找突破點以獲得實質性改善。

一、完善基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督的現實價值

（一）實現基層治理現代化的重要路徑

基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督是基層權力治理的重要保障，也是基層治理體系和治理能力現代化的重要體現。2021年4月28日，中共中央、國務院出臺的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》）中強調：“推動全面從嚴治黨向基層延伸，加強日常監(jiān)督。”與此同時，基層治理現代化的目標也對基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督提出了新的要求和方向指引，正如《意見》中所指出的，基層治理現代化的目標是建立起各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。從傳統“管理”到現代化“治理”不只是字面上的一字之差，而是具有深刻內涵的理念跨越，“治理”意味著“多元性、平等性、透明性、回應性與協作性，強調民主、法治與科學精神的統一”。

將紀檢監(jiān)察監(jiān)督融入基層治理現代化的框架中予以理解，既是基層權力運行與基層治理之間難以分割的現實體現，也是紀檢監(jiān)察體制改革應該包含的內容?；鶎又卫眢w系與治理能力的現代化必須面向基層實踐，必須著眼于我國基層層面呈現出來的實踐問題而展開，必須依托市民社會與基層權力的多元主體協同運行。紀檢監(jiān)察主體作為反腐專責機關，以保證清正廉明的政治風氣和權力的規(guī)范運行為現實目標，具有保證基層政權全方面貫徹黨的意志和踐行黨的方針政策的實踐價值。立足于新時代與新階段，紀檢監(jiān)察監(jiān)督既要充分發(fā)揮其對于基層治理現代化的政治保障作用，同時也要不斷在基層現代化建設中實現自我完善和發(fā)展。

（二）推進紀檢監(jiān)察全覆蓋的應有之義

自黨的十九大提出“監(jiān)察全覆蓋”以來，圍繞此進行的各項工作均處于深入推進之中。中央紀委第五次全體會議指出：“有效推進黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察全覆蓋”“推動監(jiān)督下沉、監(jiān)督落地”?！皣摇笔菄冶O(jiān)察全覆蓋的空間定位，“全覆蓋”則是國家監(jiān)察全覆蓋的功能定位。在“監(jiān)察全覆蓋”的內涵結構中，包括了橫向全覆蓋與縱向全覆蓋兩方面。“橫向全覆蓋”將所有行使公權力的公職人員涵蓋其中，根據《監(jiān)察法》第15條，監(jiān)察的對象范圍包括了行政公務人員、司法人員、人大代表或者政協委員，以及基層群眾自治組織中行使公權力的人員。除此之外，上至中央下至省、市、縣，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）地方基層則均屬于“縱向全覆蓋”的空間范圍，《監(jiān)察法》第7條和《監(jiān)察法實施條例》第12條明確規(guī)定了地方各級監(jiān)察組織的設置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與基層群眾性自治組織中從事管理的人員均被納入監(jiān)察全覆蓋的范疇。

在紀律檢查與監(jiān)察監(jiān)督合署辦公的模式運行下，違反黨紀規(guī)范與違反法律規(guī)定的處置并行化運行，通過紀法融合與紀法并行的方式提升紀檢監(jiān)察的效率與實效。從實踐運行層面來看，“全覆蓋”既包括了紀檢監(jiān)察主體的全覆蓋，以確保監(jiān)督權之于權力運行的如影相隨，又包括了紀檢監(jiān)察對象層面的全覆蓋，以確保所有公權力人員均在監(jiān)督范疇之列，因而“全覆蓋”是紀檢監(jiān)察權與紀檢監(jiān)察對象全覆蓋的統一。基層政權是權力運行的重要體現，是黨的決策與方針政策落實的核心陣地，該政權運行情況的好壞，直接關乎群眾在黨的領導下對獲得感、幸福感的真切感受。無論是從“橫向全覆蓋”來看，還是就“縱向全覆蓋”而言，為推進“橫向到邊，縱向到底”的國家監(jiān)察全覆蓋，落實并完善基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督的“最后一公里”，是國家監(jiān)察全覆蓋深入貫徹推行的重要組成部分，也是全面從嚴治黨得以全面踐行至關重要的一環(huán)。

（三）深化紀檢監(jiān)察體制改革的務實舉措

在國家監(jiān)察全覆蓋穩(wěn)步推進的同時，深化紀檢監(jiān)察體制改革的進程也在同步展開。中央紀委第六次全體會議再次強調要進一步深化改革并探索監(jiān)督新路徑，明確指出：“紀檢監(jiān)察機關要發(fā)揮監(jiān)督專責機關作用，協助黨委全面從嚴治黨，推動黨內監(jiān)督和其他各類監(jiān)督貫通協同，探索深化貫通協同的有效路徑?！痹诟母锏年P系論中，頂層設計和基層探索之間相輔相成，只有二者相得益彰地良性互動與協調運行，才能真正把黨的意志與決策貫徹到底。紀檢監(jiān)察體制的深化改革既要著眼于黨中央的頂層設計與決策部署，也要回歸到紀檢監(jiān)察的基層具體實踐中來，這是保證改革實踐效能的關鍵所在。習近平總書記強調：“全面深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐。要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法?！?/p>

頂層設計為基層實踐提供了目標和方向指引，紀檢監(jiān)察體制改革的具體方案要在基層探索中不斷摸索完善，實現自下而上的效果反饋，從而把頂層設計中的政策方針予以轉化并落地生根。從整體運行效果來看，自黨的十九大提出監(jiān)察體制改革與監(jiān)察全覆蓋以來，紀檢監(jiān)察機關并合運行的模式已經形成，并彰顯出較好的實踐效果，為順利完成第一個百年任務可謂功不可沒。在此基礎上，為順利推進下一個百年任務的順利實現，紀檢監(jiān)察在基層治理中的監(jiān)督運行機制仍需再接再厲，以助推基層政權的正向合力形成和實踐效能的發(fā)揮，保證基層各項改革措施的有序深入推進。因此，推進并完善基層權力監(jiān)督的有效運行，既是落實紀檢監(jiān)察全覆蓋目標任務的務實舉措，也是全面深化改革先試先行的陣地前沿，更是全面從嚴治黨走向常態(tài)化與規(guī)范化的重要體現。促進各類監(jiān)督貫通融合、推進巡視巡察上下聯動等改革任務均要在基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督的不斷完善中予以實現。

二、基層紀檢監(jiān)察實踐運行的現實困境

（一）基層紀檢監(jiān)察的對象范圍大幅擴張

監(jiān)察體制改革將國家監(jiān)察全覆蓋作為目標定位，監(jiān)察對象范圍不再是黨內監(jiān)督，也不是《行政監(jiān)察法》中的“行政機關內部的自律性監(jiān)督”，而是將所有“公職人員和有關人員”納入其中。就監(jiān)督對象來看，除了公務員與參公人員、法律法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務組織中從事公務的人員之外，還包括“國有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員”。需要注意的是，“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”并不局限于我們通常所認為的村（居）委員會中的管理人員，《監(jiān)察法實施條例》第42條對其進行了更加廣義的解讀。監(jiān)察范圍的擴張不僅表現在監(jiān)督對象上，還表現在監(jiān)督的具體事項上?！侗O(jiān)察法實施條例》中除了通過以人為中心的方式來劃定監(jiān)督范圍，還通過羅列具體罪名的方式來明確調查管轄范圍：第26 條至第30 條以及第52 條羅列了監(jiān)察委員會監(jiān)察的罪名，涉及101 個職務犯罪罪名。因此，監(jiān)察調查的事項范圍涵蓋了職務犯罪的調查與處置，不再是《行政監(jiān)察法》中“涉嫌犯罪的，應當移送司法機關依法處理”。

從另一方面來看，給基層配備的監(jiān)督力量卻十分有限。根據《監(jiān)察法》第7 條，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設立監(jiān)察委員會”?！侗O(jiān)察法》第12條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會可以在所管轄的行政區(qū)域或者機關組織等派駐或者派出監(jiān)察機構、監(jiān)察專員。與此相適應，《監(jiān)察法實施條例》第12條規(guī)定：“縣級監(jiān)察委員會和直轄市所轄區(qū)（縣）監(jiān)察委員會可以向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域派出監(jiān)察機構或者監(jiān)察專員?！编l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中并不設立監(jiān)察委員會，其監(jiān)察力量的來源是派出的監(jiān)察機構或者監(jiān)督專員，并且在相應規(guī)定中適用的是“可以”這種模糊性的表述方式。同時，這些派出或者派駐基層的監(jiān)察組織在實踐中還存在著獨立性弱、職責定位異化、執(zhí)行偏差等問題。根據中央紀委國家監(jiān)委的通報，從2021年全國紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督檢查和審查調查情況來看，全國紀檢監(jiān)察機關共處分62.7萬人，其中省部級干部36 人，廳局級干部3024 人，縣處級干部2.5 萬人，鄉(xiāng)科級干部8.8 萬人，一般干部9.7 萬人，農村、企業(yè)等其他人員41.4 萬人。從中可見，基層紀檢監(jiān)察的監(jiān)督力量不足與監(jiān)察對象范圍大幅度擴張之間反差明顯，這是制約基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督實際效果的重要因素，需要在后期的紀檢監(jiān)察實踐中予以重點關注與解決。

（二）基層紀檢監(jiān)察的同級監(jiān)督受到諸多限制

同級監(jiān)督困境的形成，一方面在于其不具備自上而下的監(jiān)督權威性，致使基層紀檢監(jiān)察組織缺乏對于同級黨委監(jiān)督的底氣和魄力；另一方面，現行雙重領導體制下的監(jiān)察結構也使得同級監(jiān)督難以發(fā)揮作用。《監(jiān)察法實施條例》第10條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會在黨中央領導下開展工作。地方各級監(jiān)察委員會在同級黨委和上級監(jiān)察委員會雙重領導下工作。”對此，有學者認為，現有雙重領導的制度因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察困境的根本原因。另有學者直接指出：“被領導者去監(jiān)督領導者在邏輯上是一種悖論?！庇捎诨鶎颖O(jiān)察機構、監(jiān)察專員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之間錯綜復雜的內在關系，加之基層土壤中熟人關系圈的現實影響，權威性和獨立性必然受到諸多限制，使得基層紀檢監(jiān)察人員在對于同級黨委開展監(jiān)督的過程中存在顧慮，監(jiān)督機制難以順利推行下去，權力制約的效果必然因此而大打折扣。

另外，村級黨政負責人“一肩挑”的政策安排具有根植中國實踐的本土性特征，這一政策具有加強黨的領導和提升基層政權運行效率的現實價值。村級黨政負責人“一肩挑”的做法在我國農村實踐中由來已久，其從開始的地方實踐性探索到中央層面的政策性倡導，再到最終通過黨內法規(guī)的形式固定下來，經受了實踐檢驗，是黨中央基于社會發(fā)展的具體情況和基層現代化治理目標做出的重要部署，具有適應我國基層治理的特殊性與優(yōu)越性。《意見》中進一步將“一肩挑”制度推廣至城鎮(zhèn)社區(qū)建設，“積極推行村（社區(qū)）黨組織書記通過法定程序擔任村（居）民委員會主任、村（社區(qū)）‘兩委’班子成員交叉任職”，并將之納入基層治理現代化建設的進程之中。“一肩挑”的制度創(chuàng)新強化了黨對農村工作的全面領導，消除了村兩委之間的矛盾，提升了鄉(xiāng)村治理效能，實現了“社會權與政治權在基層社會融合”。但是，與此同時，原先村黨支部書記與村委會主任之間的內部監(jiān)督格局被解構，權力雙重疊加的村兩委負責人既享有管理農村經濟、文化事務上的自治權，又享有組織上的領導權，依賴基層政權內部進行有效監(jiān)督的力量不免“勢單力薄”。從實踐情形來看，村（居）紀檢監(jiān)察員主要從“兩委”班子成員中產生（村支部書記、村主任除外），盡管該紀檢監(jiān)察員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)紀（工）委提名考察，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨（工）委審核任命，并最終報區(qū)紀委備案，但由于內生于“兩委”班子成員，權力層面的監(jiān)察制約關系較難形成。在此情形下，紀檢監(jiān)察員要真正發(fā)揮監(jiān)督效力必然會受到限制，使得同級監(jiān)督的優(yōu)勢和效能難以充分發(fā)揮。

（三）基層社會人情關系網影響紀檢監(jiān)察監(jiān)督運行

“市縣基層是一個熟人社會，監(jiān)督時經常會遇到人情干擾?！笨梢韵胍?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村（居）受制于地域范圍，其熟人關系網絡的特征更加突出。熟人社會原本被費孝通先生用以描述我國傳統鄉(xiāng)村的社會狀況，也有學者指出：“中國社會是熟人本位的社會，不僅傳統中國是‘熟人社會’，而且現代中國社會亦是如此。”熟人社會是以差序格局呈現了地緣性與人緣性特征，在相對穩(wěn)固的地理位置區(qū)域范圍內，由親人關系、同事關系、朋友關系、鄰里關系等各種人情關系交織而成的圈子社會。其以人情交往的普遍性為前提，強調人與人之間的情理溝通而不重視規(guī)范治理，封閉性與排他性是其顯著特征。熟人社會往往依賴“大家都過得去”的解決問題的方式，依賴“講情面”而不是必須“依法辦事”，這是地緣文化與封閉治理長期沉淀的結果。此種情形，必將成為基層紀檢監(jiān)察組織在開展監(jiān)督過程中所面臨的核心癥結。從整體上來說，熟人社會給基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督帶來的困境可以從以下幾個角度來理解。

首先，熟人社會忽視法治作用，這與堅持法治原則下開展的國家監(jiān)察全覆蓋并不吻合?；鶎又卫碇行纬傻牟钚蚋窬郑瑥耐庠谛问缴蟻砜淳褪且约簽橹行亩纬傻年P系網絡，展現于外的實質就是內外有別、差別對待。規(guī)則適用下的公平正義是現代法治的價值追求，但在熟人社會中，為人處世的標準往往因人而異，沒有固定的行事方式與規(guī)則遵守，辦事需要靠人情，注重情理運用與禮尚往來，熟人之間與生人之間進行差異化處理或特殊對待，公平法則沒有突出地位與生存空間，這與紀法軌道上展開的紀檢監(jiān)察監(jiān)督存在根本不同。其次，熟人社會是禮治社會，強調的道德倫理不具有法律規(guī)則的剛性，不太注重“對事不對人”的規(guī)則之治，而是強調如何融通性地化解問題?！拔覀兛梢哉f這是個‘無法’的社會，假如我們把法律限于以國家權力所維持的規(guī)則，但是‘無法’并不影響這社會的秩序，因為鄉(xiāng)土社會是‘禮治’的社會?！薄岸Y治”所要求的是以“情理”為處事原則，如同基于綱常倫理的價值維護而確立起來的“親親得相首匿”原則，出于親情倫理的包庇或者隱瞞合乎人性并且天經地義，否則就是背離人性的逆反之舉，會受到民眾的唾罵，在日常生活中臉面無光、抬不起頭。置身于基層環(huán)境的土壤之中，紀檢監(jiān)察組織的人員難免會受到這些因素的影響，不敢監(jiān)督與不愿監(jiān)督的情形隨之產生。再次，熟人社會中人與人之間依靠人情這一紐帶形成了關系緊密的利益共同體，開展監(jiān)督調查往往會“一石激起千層浪”，龐大、復雜的關系網絡使得辦案人員或多或少受到一些牽絆，乃至存在良心上的不安，從而反向制約基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督的實踐運行。

三、基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督提質增效的路徑完善

（一）構建基層監(jiān)督體系協同運行的實質優(yōu)化

1.構建以上率下、上下互動的縱向監(jiān)督格局

構建縣、鄉(xiāng)、村上下聯動的監(jiān)督協作，整合紀檢監(jiān)察力量并形成基層監(jiān)察網絡體系。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級的基層監(jiān)督力量是由派出監(jiān)察機構或者監(jiān)察專員來承擔監(jiān)督職責的。而基層紀檢監(jiān)察組織自身配備的監(jiān)督力量相對有限，基層監(jiān)察人員開展調查、監(jiān)督、處置的專業(yè)能力存在不足，并且對于同級黨組織的監(jiān)督難以保證監(jiān)督實效。實踐中，部分地區(qū)通過構建縣、鄉(xiāng)、村三級聯動的監(jiān)督協作體系來加強基層監(jiān)督效能，取得了不錯的效果。例如山西省運城市芮城縣通過開展協作區(qū)域建設，兩個月內，“共處置反映問題線索75 件，全縣10 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和風陵渡經濟開發(fā)區(qū)積存的問題線索銳減一半以上。線索處置數量同比增長49%，立案數量同比增長400%，處理人員數量同比增長220%，協作優(yōu)勢凸顯”?！侗O(jiān)察法實施條例》第12條明確規(guī)定：“監(jiān)察機構、監(jiān)察專員開展監(jiān)察工作，受派出機關領導”?！侗O(jiān)察法實施條例》第13 條進一步指出：“監(jiān)察機構、監(jiān)察專員可以按規(guī)定與地方監(jiān)察委員會聯合調查嚴重職務違法、職務犯罪，或者移交地方監(jiān)察委員會調查?！币虼耍⒖h、鄉(xiāng)、村上下聯動的監(jiān)督協作從現行規(guī)范上有據可循，在匯聚監(jiān)督力量、擴展監(jiān)督覆蓋面以及將全面從嚴治黨向基層延伸上具有重要意義。

形成上下互動的縱向監(jiān)督網絡體系的主要目的是通過聯合辦案的形式，將各級監(jiān)督力量攥指成拳，匯集基層監(jiān)督資源，達成監(jiān)督合力的效果。因此，實現各級力量的優(yōu)勢互補、有機整合是監(jiān)督協作的關鍵所在。在建立監(jiān)督協作的具體實踐中，尤其要注重以下幾個方面：一是上下聯動、統籌協調，監(jiān)督協作的組長由區(qū)縣紀委監(jiān)委領導班子人員擔任，通過強有力的組織領導機制，發(fā)揮指導監(jiān)督與統籌安排的作用；二是就近整合、規(guī)模適度，對各區(qū)縣以地域相近為標準劃分出不同的協作區(qū)域，便于開展日常工作，利于監(jiān)督工作的統籌安排；三是力量互補、人員搭配合理，將具有專業(yè)能力和監(jiān)督經驗的人員與年富力強的人員隊伍相整合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢；四是制定相應的規(guī)范性文件將協作區(qū)域的工作安排、機構設置固定下來，進一步明確主體責任，強化監(jiān)督職責，形成長效化的規(guī)范運行機制。通過建立基層監(jiān)督協作區(qū)域的方式“集中會戰(zhàn)”，實現基層監(jiān)督人員的統一管理、集中調度與信息資源的共享互通、整合運用，能夠最大限度地提升基層治理效能，夯實基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督的力量，提升執(zhí)紀執(zhí)法的效率，增強紀法監(jiān)督的效益。

同時，構建基層監(jiān)督協作運行機制，將上級紀檢監(jiān)察機關與基層紀檢監(jiān)察組織整合到緊密性體系框架之中，能夠使基層監(jiān)察組織通過依托上級紀檢監(jiān)察機關而被賦予更強的監(jiān)督權威。由此，基層監(jiān)察機關通過借助上級監(jiān)察機關之力，能夠一定程度上克服對于同級黨委監(jiān)督難的問題。因此，一方面要強調上下級監(jiān)察組織之間應形成緊密互動的運行體系，讓區(qū)縣紀委監(jiān)委領導班子人員擔任協作區(qū)域的組長，頻繁增進日常性的工作交流；另一方面要強化上級紀檢監(jiān)察機關對基層紀檢監(jiān)察組織的直接領導，在開展監(jiān)督的各項具體工作過程中，在現行的雙重領導體制內強調以上級紀檢監(jiān)察機關的領導為主。對此，《監(jiān)察法實施條例》第10條規(guī)定：“地方各級監(jiān)察委員會在同級黨委和上級監(jiān)察委員會雙重領導下工作，監(jiān)督執(zhí)法調查工作以上級監(jiān)察委員會領導為主?！闭缬袑W者指出的，根據紀委監(jiān)委的不同職權來理解雙重領導制，在監(jiān)督執(zhí)紀問責上堅持上級紀委監(jiān)委領導，而在協助黨委開展黨風廉政建設時，堅持黨委的領導。這樣不僅能夠較好地兼顧雙重領導機制，而且也有助于執(zhí)紀執(zhí)法工作的有效開展。

2.建立左右配合、內外聯動的橫向監(jiān)督網絡

基層治理現代化視域下的監(jiān)督主體既包括專責性的紀檢監(jiān)察機關，同時又將更廣泛的社會力量納入基層監(jiān)督的體系，更加契合自治與共治的現代治理邏輯，也符合權利與權力和諧共生的現實路徑?！兑庖姟穼Α爸卫憩F代化建設”的目標進行了科學定位，即“各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系”。對于如何貫通紀檢監(jiān)察監(jiān)督與社會監(jiān)督之間的關系，實踐中已經進行了一些創(chuàng)新性的先試先行。2018 年8 月24日，中央紀委國家監(jiān)委印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，特約監(jiān)督員從各一線代表和基層群眾中優(yōu)先聘選，其主要職責是“發(fā)揮參謀咨詢、橋梁紐帶、輿論引導作用”。再如，部分地區(qū)以網格化管理為平臺，將紀檢監(jiān)察監(jiān)督與社會監(jiān)督共同嵌入其中。山東省章丘市紀委“大力構建群眾監(jiān)督網絡”，構建了“‘市紀委+派駐組+單位+群眾’的四級監(jiān)督網”。河北省任丘市構建了“市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居、社區(qū)）、組四級網格化管理方式”，以紀委監(jiān)委班子成員作為網格管理員，并且每組配備1名紀檢信息員，在全市配備了近3000名紀檢信息員。網格化監(jiān)督借鑒了網格化管理的治理思路，最大限度地發(fā)揮了各個單元格之間信息交流與資源共享的優(yōu)勢，同時充分調動了社會群眾參與基層治理的民主自治意識，在實踐層面發(fā)揮了積極作用。

在網格橫向監(jiān)督的具體構建上，尤其要注重以下兩個方面：首先，要加強村（居）務監(jiān)督委員會與紀檢監(jiān)察組織的溝通協調，最大限度地形成力量整合?！兑庖姟访鞔_指出：“強化基層紀檢監(jiān)察組織與村（居）務監(jiān)督委員會的溝通協作、有效銜接，形成監(jiān)督合力。”基層群眾性自治組織中從事管理的人員屬于監(jiān)察的對象，紀檢監(jiān)察監(jiān)督對象的延展需要推進紀檢監(jiān)察監(jiān)督工作的有序開展，村（居）務監(jiān)督委員會與基層紀檢監(jiān)察組織協力運行是其路徑選擇。在此基礎上，紀檢監(jiān)察組織要進一步加強對村（居）務監(jiān)督委員會的業(yè)務指導，增強其監(jiān)督業(yè)務能力和依法依規(guī)辦事的水平。同時，還要注意的是，無論是村（居）務監(jiān)督委員會還是網格化監(jiān)督，均是社會監(jiān)督力量參與基層治理的現實渠道，而只有將這些社會監(jiān)督力量融入紀檢監(jiān)察的體系，讓“權利制約權力”通過專責監(jiān)督背后的權力支撐轉變?yōu)椤皺嗔χ萍s權力”，從而展現監(jiān)督實效。因此，村（居）務監(jiān)督委員會與網格化監(jiān)督中均應當有紀委監(jiān)委人員任職，通過交叉任職、兼職的形式將社會監(jiān)督力量整合到紀檢監(jiān)察的體系中來，從而最大限度地形成基層監(jiān)督合力，發(fā)揮社會監(jiān)督的實質效能。

其次，要處理好社會監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督在基層監(jiān)督體系中的職能分工，避免工作重疊浪費監(jiān)督資源。正如有學者指出：“村務監(jiān)督委員會制度依然存在著村務監(jiān)督定位模糊、村務監(jiān)督缺乏針對性、村務監(jiān)督能力不匹配以及村務監(jiān)督的適用性不足等問題?！痹谡麄€監(jiān)督體系之中，紀委監(jiān)委的專責監(jiān)督是監(jiān)督體系的主干，其他監(jiān)督則是向外延伸的枝干，嚴密監(jiān)督網絡需要多元監(jiān)督方式并形成合力。社會監(jiān)督力量在基層監(jiān)督體系中的主要定位是監(jiān)督前沿的信息收集，以及在紀委監(jiān)委介入之下的監(jiān)督落實、整改調整與效果反饋。就具體分工而言，現有基層監(jiān)督中的村（居）務監(jiān)督委員會屬于監(jiān)督體系中的“哨兵”，正如2017年《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》中所指出的“村務監(jiān)督委員會的職責是對村務、財務管理等情況進行監(jiān)督，受理和收集村民有關意見建議”，其主要作用是事前監(jiān)督與事后反饋；特約監(jiān)督員是監(jiān)督的紐帶橋梁，為社會監(jiān)督提供專業(yè)意見，串聯起監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)；網格化監(jiān)督屬于公眾監(jiān)督的空間和各類信息匯總的技術平臺；紀檢監(jiān)察監(jiān)督則是發(fā)揮事中監(jiān)督與違法違紀處置的中堅力量。讓社會公眾監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督在整個基層監(jiān)督體系之中明確定位、各司其職，使得基層各種監(jiān)督力量在隊伍上有機整合、組織上分工明確、工作上銜接順暢、質量效果上更上臺階。

（二）通過多種監(jiān)督方式并行來增進基層監(jiān)督實效

1.通過提級監(jiān)督解決同級監(jiān)督尷尬

“從監(jiān)督有效性上看，上級對下級的監(jiān)督因上級具有的權威性而最為管用?！比缜八觯鶎颖O(jiān)督對于同級黨組織的監(jiān)督存在制度困境，在熟人社會的生活環(huán)境下，基層監(jiān)督往往由于奉行“好人主義”“懶政思想”，導致基層紀檢監(jiān)察在監(jiān)督的過程中面臨“看得見，不愿管”的困境。雖然上級監(jiān)督因具有權力架構上的優(yōu)勢而“管得住”，但是往往面臨著“看不見”的局面，因此，在基層強調自上而下的權力監(jiān)督具有現實必要性。針對此問題，提級監(jiān)督可以消解二者之間的問題與矛盾，讓基層監(jiān)督在“看得見”的同時也能“管得住”。從目前部分地方的試點工作來看，提級監(jiān)督發(fā)揮了不錯的效果，例如浙江省柳垟村的村黨支部書記多次被群眾舉報其濫用職權侵占工程款、私自設立小金庫等問題，鎮(zhèn)紀委核查一直沒有突破。鎮(zhèn)紀委移交平陽縣紀委監(jiān)委提級監(jiān)督后，在7天時間內完成了立案，迅速開展了進一步核查工作。從中可見，在基層監(jiān)督面臨實踐運行的瓶頸制約之時，需要針對性地提出解決方案，以克服傳統思維與視域局限性，才能從根本上較好解決實踐中面臨的“不敢管”“不愿管”的困境。

提級監(jiān)督要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，而不能不加區(qū)分、面面俱到。抓住問題的主要矛盾就是要突出工作重點，這是唯物辯證法的基本立場，提級監(jiān)督不是平均用力，也不是否定基層監(jiān)督的基礎性工作與實際作用。提級監(jiān)督需要在基層監(jiān)督的具體實踐過程中注意如下兩方面：一方面，要強調提級監(jiān)督是針對重點人員的專項監(jiān)督，通過權力監(jiān)督抓關鍵少數，能夠形成“頭雁效應”。正如習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次會議上所強調的，“抓住‘關鍵少數’，破解一把手監(jiān)督難題。各級領導班子一把手是‘關鍵少數’中的‘關鍵少數’”。因而，基層領導班子成員是提級監(jiān)督的重點關注對象，需要重點針對這些“關鍵少數”開展監(jiān)督，以防范權力濫用的潛在風險。另一方面，也要明確提級監(jiān)督是面向重要事項的針對性解決，是基于基層監(jiān)督前期工作中的問題所做的積極應對，并不是大包大攬、統籌統管。十九屆中央紀委第六次全體會議公報明確指出：“堅決查處基礎設施建設、公共資源交易等方面腐敗問題，持續(xù)推進金融領域腐敗治理，深化國企反腐敗工作，深化糧食購銷等領域腐敗專項整治?！边@些牽涉基礎設施建設、公共資源交易等領域的問題需要細致梳理，針對其中長期未能解決或者解決不好的問題，通過提級監(jiān)督的方式加強監(jiān)督，以“問題在哪里，監(jiān)督就在哪里”為方向指引進行針對性突破，以人民利益為中心，從而有的放矢地聚焦重要事項，妥當解決基層治理中的突出問題，并且基于治理方式的完善而彌補存在的監(jiān)督短板。

2.貫通融合巡察監(jiān)督破除人情困境

巡察制度能夠有效破除熟人社會存在的監(jiān)督困境，應當充分發(fā)揮此種監(jiān)督方式的優(yōu)勢。誠然，如果巡察主體和巡察對象同處于一個社會圈子，仍然避免不了遇到熟人社會的監(jiān)督困境。交叉巡察制度是應2017年《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》“針對熟人社會、對村巡察等難點問題，積極創(chuàng)新組織形式和工作方式”要求下的實踐創(chuàng)新方式。交叉巡察制度通過在異地抽調巡察組成員，由市委巡察組統一調度，采用完全不同于屬地管轄的異地監(jiān)督模式。從整體上來說，交叉巡察的實踐運用可以擺脫人情約束，人民群眾才敢于拋開顧慮，針對現有問題進行監(jiān)督或者舉報，陳述自己的真實意見與想法。

從基層實踐探索來看，交叉巡察制度也確實收獲了較好的實際成效。“自行巡察的11個單位，平均每個單位發(fā)現問題5.6 個、問題線索4.4 件；接受交叉巡察的3個單位，平均每個單位發(fā)現問題13.7個、問題線索9.7 件。”同時，巡察制度還能解決基層紀檢監(jiān)察對于同級黨組織監(jiān)督乏力的問題。巡視巡察監(jiān)督是一種自上而下的黨內監(jiān)督形式，從《中國共產黨巡視工作條例》第13條和第14條的規(guī)定可以看出，巡視監(jiān)督的監(jiān)督方式屬于“下巡一級”。并且，巡視監(jiān)督的重心也非常明確，是針對黨組織領導班子的監(jiān)督利刃。除此之外，巡視巡察監(jiān)督“集政治權威、組織權威、制度權威于一體”，在對于基層黨組織的監(jiān)督上，巡察監(jiān)督具有傳統監(jiān)督不具備的現實優(yōu)勢，這也決定了要重視巡察監(jiān)督在基層實踐中的積極運用。

巡察監(jiān)督要將制度優(yōu)勢轉化為實際效能，需要與紀檢監(jiān)察監(jiān)督貫通起來一并加以運用。如前所述，交叉巡察制度以外部力量來“察覺”問題，其難以像當地的紀檢監(jiān)察組織那樣對相關事實的掌握達到全面深入的程度。因而，需要基層紀檢監(jiān)察組織提供一些關聯性信息，通過前期的信息獲取為巡察工作提供良好的基礎。《中國共產黨巡視工作條例》第21條指出，巡視組開展巡視前，應當向同級紀檢監(jiān)察機關了解被巡視黨組織領導班子及其成員的有關情況。同時，巡察機關并不享有對案件審查調查與處置的職權，根據《中國共產黨巡視工作條例》第20條、第23條以及第28條規(guī)定，巡視組對于黨風廉政建設等方面存在的問題應當提出處理意見，對于所發(fā)現的干部涉嫌違紀違法的具體問題線索，移交有關紀律檢查機關或者政法機關處理。巡察監(jiān)督是作用于基層的放大鏡、探照燈，此后的審查調查、具體處置工作等仍然要由紀檢監(jiān)察機關來進一步開展。因此，只有將二者職能職責互補，嵌入整個監(jiān)督體系中貫通運用，才能充分發(fā)揮出基層監(jiān)督的實際效能。

3.智慧監(jiān)督激發(fā)基層監(jiān)督合力

智慧監(jiān)督的第一個層面是大數據監(jiān)督、信息化監(jiān)督，是順應信息時代發(fā)展、回應基層治理現代化要求的重要方式。一方面，大數據監(jiān)督能夠將各項監(jiān)督主體、各類監(jiān)督方式貫通融合，是智慧網絡時代監(jiān)督提升效能的關鍵性環(huán)節(jié)。無論是監(jiān)察機關的上下聯動，還是網格化監(jiān)督的構建都脫離不了數據整合與信息共享，“技術是網格化監(jiān)督的基礎性要素”。通過信息資料層面的互通共享，能夠確保各個監(jiān)督環(huán)節(jié)的順暢銜接，如果信息上不對稱，社會監(jiān)督力量就難以與監(jiān)察監(jiān)督有效整合，巡察監(jiān)督也難以與監(jiān)察監(jiān)督同頻共振地發(fā)揮監(jiān)督合力。另一方面，大數據監(jiān)督能夠充分實現信息公開，確保人民群眾和各類監(jiān)督主體的知情權，是各方有效開展監(jiān)督的前提條件；同時，大數據監(jiān)督還有排斥人情干擾，促成監(jiān)督公正化的積極作用。運用技術手段代替經驗判斷，能夠使監(jiān)督的公正性、客觀性和權威性得以彰顯。因此，在大數據時代，要加快構建“互聯網+基層監(jiān)督”的資源共享平臺，利用互聯網帶來的優(yōu)勢拓寬監(jiān)督渠道，融合各方面的監(jiān)督力量，最大限度地發(fā)揮基層監(jiān)督合力。

智慧監(jiān)督還有人本主義、多元服務的深層內涵。智慧監(jiān)督是智慧治理在社會監(jiān)督層面的延伸，智慧治理與數字治理、智能治理的概念并不完全等同，智慧治理并非僅停留在數字化、智能化、信息化的技術創(chuàng)新層面，“智慧治理融合了工具理性和價值理性”，“強調以人為本、注重滿足多元化服務”的價值目標和理念追求。《意見》在“加強基層智慧治理能力建設”中也指出，要提升政策宣傳、民情溝通、便民服務效能，讓數據多跑路、群眾少跑腿。因此，智慧監(jiān)督要確保監(jiān)督信息數據的公開能夠真正服務于社會群眾，并且使群眾方便監(jiān)督?？紤]到我國人口老齡化嚴重與基層群眾文化層次不高的現實，數字化監(jiān)督平臺的構建要“通俗易懂”“簡便易行”，要推行適合基層群眾使用的智能平臺與無障礙信息服務，讓智能化能夠真正落到實處。

在“互聯網+監(jiān)督”平臺的構建上，要注重將上下級紀委監(jiān)委、巡察監(jiān)督小組、基層事務等方面的監(jiān)督平臺進行一體化的有機整合，推進協同監(jiān)督體系的形成。并且，在網絡監(jiān)督平臺的功能設置上，要打通廉政信息公開、調查流程、問責情況、結果反饋的全鏈條，方便巡察監(jiān)督、提級監(jiān)督等各項監(jiān)督方式上的工作對接與移送；同時，網絡監(jiān)督平臺要考慮人文關懷，提供高效便民的監(jiān)督渠道。例如，重慶市長壽區(qū)紀委監(jiān)委運用大數據，精準生成了全區(qū)政治生態(tài)“全景圖”、各單位政治生態(tài)“具象圖”、政治生態(tài)變化“趨勢圖”和政治生態(tài)“凈化圖”，同時通過二維碼深度融入群眾生產生活實際，開發(fā)了“碼上監(jiān)督”系統。依賴互聯網技術帶來的現實便利，既能夠在大數據的支撐下生成較宏觀的圖象，又可以以便民方式提供便捷的監(jiān)督渠道，將二者結合起來，通過政治生態(tài)圖像描繪以調動監(jiān)督資源的配給，引導基層紀檢監(jiān)察、巡察監(jiān)督與社會群眾監(jiān)督等介入，把多項監(jiān)督導入需要監(jiān)督的重要領域及其環(huán)節(jié)，依靠監(jiān)督綜合發(fā)力并帶來實質效能提升。

四、結語

紀檢監(jiān)察體制改革所取得的成績有目共睹，但是現有成績并不代表已經解決了所有問題，更不代表在此基礎上沒有進一步提升的空間?；鶎邮菣嗔Y構運行的末端，也是維系廣大群眾切身利益與美好生活的最直接場域，加強基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督具有促進黨風廉政建設與群眾幸福感受的積極意義。然而，受制于權力運行與監(jiān)督機制運行的方式，自上而下運行的監(jiān)督權傳導往往帶來遞減性消散，并在權力末端出現疲軟之勢?；鶎又卫憩F代化需要基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督的積極跟進，需要把紀檢監(jiān)察全覆蓋輻射至基層實踐，并結合中國新時代基層治理的現實進行策略應對。紀檢監(jiān)察體制改革的主基調已經形成，全面從嚴治黨深入推進的步伐不會停歇，基層治理現代化的目標不會動搖，基層紀檢監(jiān)察的推進完善永遠都是進行時態(tài)。在穩(wěn)固現有基層紀檢監(jiān)察組織體系的框架之下，結合基層自身的實際情形進行紀檢監(jiān)察監(jiān)督的路徑完善，需要針對紀檢監(jiān)察運行的問題進行針對性解決，通過豐富監(jiān)督形式、整合監(jiān)督力量、補齊現實短板并解決實踐問題，依賴腳踏實地改革創(chuàng)新的步伐來切實提升紀檢監(jiān)察監(jiān)督的實際效果。