胡艷蕾

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，“文化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的靈魂”。社區(qū)作為基層治理中的重要社會(huì)治理單元，是中國(guó)特色社會(huì)主義文化塑造與文化傳播的重要平臺(tái)，是提升公民文化素養(yǎng)、加強(qiáng)公民文化自信的重要載體。社區(qū)公共文化服務(wù)是我國(guó)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的重要單元。優(yōu)質(zhì)且多樣化的社區(qū)公共文化服務(wù)是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治（good governance）的重要目標(biāo)，合作生產(chǎn)（co-production）作為提升公共服務(wù)效率與效用的重要治理策略之一，被越來(lái)越多的國(guó)家應(yīng)用于社區(qū)公共文化服務(wù)治理場(chǎng)域。然而，隨著社區(qū)人口構(gòu)成日益復(fù)雜化、文化需求日益多樣化、合作生產(chǎn)治理能力不足等問(wèn)題，極易引發(fā)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中的合作惰性問(wèn)題，最終造成社區(qū)公共文化服務(wù)面臨供過(guò)于需、需而未供、供非所需等供需矛盾。因此，有必要對(duì)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)過(guò)程中的合作惰性問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，以探明其發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理與解決對(duì)策，推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)效能提升。

一、合作生產(chǎn)與合作惰性

（一）社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)

公共服務(wù)合作生產(chǎn)理論產(chǎn)生于20 世紀(jì)70 年代，美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆在對(duì)大城市治理中警察服務(wù)的實(shí)證研究中，首次提出公共服務(wù)的合作生產(chǎn)（co-production of public service）這一學(xué)術(shù)概念，將合作生產(chǎn)界定為“一種過(guò)程，在這一過(guò)程中，個(gè)人會(huì)貢獻(xiàn)一些用于生產(chǎn)物品或服務(wù)的投入，這些投入不屬于同一個(gè)組”，并指出公共服務(wù)合作生產(chǎn)理論由三個(gè)要素構(gòu)成：一是教育、衛(wèi)生或基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的專(zhuān)門(mén)生產(chǎn)者或常規(guī)生產(chǎn)者（regular producer），即政府機(jī)構(gòu)；二是個(gè)體（individuals），一般是指公民，他們?yōu)楣卜?wù)的生產(chǎn)貢獻(xiàn)時(shí)間、資源、金錢(qián)等；三是合作關(guān)系，即個(gè)人投入與機(jī)構(gòu)投入相結(jié)合。20 世紀(jì)七八十年代為合作生產(chǎn)理論研究的熱潮期，合作生產(chǎn)的理論內(nèi)涵被進(jìn)一步拓展，其概念更多地被界定為“政府機(jī)構(gòu)和服務(wù)消費(fèi)者共同提供公共服務(wù)”，且一些學(xué)者認(rèn)為合作生產(chǎn)的主體不僅包括政府機(jī)構(gòu)與公民，還包括群體（group）和組織（organization），即社會(huì)群體、社會(huì)組織、私人部門(mén)均可作為合作生產(chǎn)的主體。此外，該理論還強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)供給過(guò)程中公眾的直接參與，如Bovaird 和Loffler 指出合作生產(chǎn)是“一個(gè)從‘為公眾提供的公共服務(wù)’到‘由公眾提供的公共服務(wù)’的轉(zhuǎn)變”。戴維·H·羅森布魯姆和公婷則認(rèn)為合作生產(chǎn)的本質(zhì)在于公眾、政府官員和承包商共同合作提供公共服務(wù)，而公眾為確保服務(wù)質(zhì)量的改善而必須參與公共服務(wù)提供的過(guò)程。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于公共服務(wù)合作生產(chǎn)理論的相關(guān)研究始于21世紀(jì)初，且早期研究成果更為關(guān)注公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域問(wèn)題，近年來(lái)基于公共行政學(xué)科視角的研究日益增多，但仍側(cè)重于對(duì)世界其他國(guó)家公共服務(wù)合作生產(chǎn)理論的梳理、分析與比較，以探討理論本身的學(xué)術(shù)價(jià)值與應(yīng)用價(jià)值；極少數(shù)學(xué)者對(duì)該理論應(yīng)用于中國(guó)本土化實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證研究，如楊寶等對(duì)我國(guó)公共服務(wù)合作生產(chǎn)的實(shí)踐機(jī)制進(jìn)行了多案例比較研究。綜上所述，國(guó)外學(xué)界針對(duì)合作生產(chǎn)的理論與實(shí)證研究成果較為豐富，而國(guó)內(nèi)學(xué)界的相關(guān)研究主要聚焦于對(duì)國(guó)外相關(guān)研究的理論梳理與分析，對(duì)于我國(guó)公共服務(wù)合作生產(chǎn)的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理與實(shí)踐機(jī)制的研究仍不多見(jiàn)，仍未有針對(duì)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中合作惰性問(wèn)題的專(zhuān)題研究。

在理論發(fā)展的推動(dòng)下，近年來(lái)合作生產(chǎn)模式被越來(lái)越多地應(yīng)用于我國(guó)社區(qū)公共文化服務(wù)供給模式及機(jī)制改革創(chuàng)新實(shí)踐中。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出要“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展。鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，培育文化非營(yíng)利組織?！?015年，國(guó)務(wù)院辦公廳與文化部等部門(mén)強(qiáng)調(diào)提出應(yīng)“進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在文化資源配置中的積極作用，推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)與培育社會(huì)化公共文化服務(wù)力量相結(jié)合，規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展，逐步構(gòu)建多層次、多方式的公共文化服務(wù)供給體系”。在上述公共政策的引導(dǎo)與推動(dòng)下，東部沿海等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地方政府運(yùn)用政策引導(dǎo)、財(cái)政投入、組織變革等多元化治理工具，推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)。

基于對(duì)相關(guān)理論與中國(guó)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)政策及實(shí)踐的綜合分析，認(rèn)為中國(guó)場(chǎng)景下的社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)，是指在社區(qū)公共文化服務(wù)供給過(guò)程中，在各級(jí)政府部門(mén)的引導(dǎo)、推動(dòng)下，基層政府及其派出機(jī)構(gòu)與企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)居民間基于平等協(xié)商與溝通，建立合同制或非合同制合作生產(chǎn)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)圖書(shū)借閱、公共文化活動(dòng)、文化專(zhuān)題講座與培訓(xùn)等社區(qū)基本公共文化服務(wù)的共建、共享、共治，推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量及滿意度得以顯著提升。其中，社區(qū)居民作為社區(qū)公共文化服務(wù)的服務(wù)對(duì)象與消費(fèi)者，亦參與到社區(qū)公共文化服務(wù)供給的全過(guò)程。

（二）合作惰性

合作惰性源自合作優(yōu)勢(shì)理論建構(gòu)中對(duì)于合作優(yōu)勢(shì)與合作惰性間沖突張力的描述，是指合作活動(dòng)具有效率極低的產(chǎn)出結(jié)果或者制造大量難以忍受的沖突的趨勢(shì)。公共服務(wù)合作生產(chǎn)中的合作惰性，也被稱(chēng)為合作沖突、合作不成、合作悖論，通常是指在多元主體探討通過(guò)對(duì)話、協(xié)商以構(gòu)建多元主體共同參與的問(wèn)題解決機(jī)制過(guò)程中或者最終合作效能上存在的合作困境問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外學(xué)者在對(duì)不同國(guó)家、不同地區(qū)的公共服務(wù)合作生產(chǎn)實(shí)踐案例研究過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)合作生產(chǎn)中面臨不同程度的合作惰性問(wèn)題。根據(jù)研究?jī)?nèi)容與側(cè)重點(diǎn)的不同，可分為兩類(lèi)：

第一，合作生產(chǎn)結(jié)果或者稱(chēng)為合作效能存在的合作惰性問(wèn)題，如Ricardo B.Duque 等發(fā)現(xiàn)在知識(shí)生產(chǎn)領(lǐng)域社會(huì)環(huán)境造成發(fā)展中國(guó)家科學(xué)家間存在合作悖論（collaboration paradox）問(wèn)題；David Noble 等對(duì)澳大利亞以合作研究中心（CRC）為平臺(tái)的產(chǎn)學(xué)研政策合作惰性問(wèn)題的比較研究；冉茂瑜等對(duì)基于文化、制度、資金、渠道視角對(duì)中國(guó)產(chǎn)學(xué)研合作惰性的原因進(jìn)行系統(tǒng)研究；白曄等認(rèn)為地方本位主義造成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的合作惰性。

第二，合作治理過(guò)程中存在的合作惰性或合作悖論問(wèn)題。Bing Ran 等通過(guò)建立合作治理中權(quán)力與信任互動(dòng)關(guān)系的理論分析框架，提出參與者之間的盲目信任可能會(huì)造成部分合作優(yōu)勢(shì)喪失與合作風(fēng)險(xiǎn)等七個(gè)理論命題，在此基礎(chǔ)上對(duì)權(quán)力不平衡、盲目或缺乏信任等多種互動(dòng)關(guān)系對(duì)合作治理的影響的研究，包括有效合作與合作悖論現(xiàn)象。Maurits Waardenburga 等對(duì)荷蘭八部門(mén)合作應(yīng)對(duì)犯罪行為進(jìn)行準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究中發(fā)現(xiàn)，其所面臨的需要解決的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題、合作過(guò)程以及多邊關(guān)系責(zé)任問(wèn)題等三類(lèi)挑戰(zhàn)中存在合作需求沖突，而對(duì)矛盾性需求采取皆可的包容性態(tài)度而不是非此即彼的態(tài)度才可促使合作行為有所進(jìn)展。謝東水基于“他在性”的理論視角對(duì)當(dāng)前我國(guó)共享單車(chē)合作治理中所面臨的“合作不成”困境進(jìn)行闡釋?zhuān)J(rèn)為西方行政學(xué)基于“自在性”原則建立而忽視了“他者”，即強(qiáng)調(diào)政府的引導(dǎo)、動(dòng)員作用，而合作生產(chǎn)本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與，即“他在性”，指出需重視多元主體合作能力的培養(yǎng)。王永貴等認(rèn)為合作沖突對(duì)發(fā)包方創(chuàng)新能力與接包方知識(shí)獲取之間的關(guān)系具有顯著的倒U 型調(diào)節(jié)作用，而接包方長(zhǎng)期合作導(dǎo)向則對(duì)發(fā)包方創(chuàng)新能力與接包方知識(shí)獲取之間的關(guān)系具有顯著的積極調(diào)節(jié)作用。

綜上所述，合作生產(chǎn)理論為現(xiàn)代國(guó)家公共事務(wù)管理提供了一種新的理論視角與行動(dòng)策略，有利于解決新公共管理改革運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的公共服務(wù)碎片化問(wèn)題。然而，不同文化背景，不同政治體制、經(jīng)濟(jì)水平的國(guó)家或地區(qū)在將合作生產(chǎn)理論納入公共服務(wù)供給改革議程后，該理論所倡導(dǎo)的多元主體平等參與、協(xié)商以達(dá)成共識(shí)，共同促進(jìn)公共服務(wù)治理的公平、公正、效率、效益以及效能等多元治理目標(biāo)卻面臨不同程度、不同類(lèi)型的合作惰性，具體表現(xiàn)為一方面通過(guò)加強(qiáng)公共服務(wù)合作生產(chǎn)的政策導(dǎo)向、制度設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)、社會(huì)環(huán)境等方面建設(shè)，形成多元主體間進(jìn)行合作生產(chǎn)的正向激勵(lì)機(jī)制；另一方面由于部分合作生產(chǎn)主體間基于依附而非信任構(gòu)建的合作關(guān)系，卻無(wú)法真正有效地實(shí)現(xiàn)協(xié)商對(duì)話與合作參與。

因此，所謂社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中的合作惰性問(wèn)題，是指在社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)過(guò)程中各治理主體間在信息不對(duì)稱(chēng)、權(quán)力不平等、信任機(jī)制缺失、合作制度不健全等多元因素作用下，未能構(gòu)建一種平等、互信、對(duì)話、協(xié)商的合作生產(chǎn)關(guān)系，而是被迫建立一種基于依附的合作生產(chǎn)關(guān)系，造成各治理主體間在合作生產(chǎn)過(guò)程中無(wú)法實(shí)現(xiàn)平等、有效的信息溝通、協(xié)商對(duì)話與合作參與，導(dǎo)致政策空傳、信息不對(duì)稱(chēng)、權(quán)力不平衡、信任困境以及領(lǐng)導(dǎo)力不足等問(wèn)題頻發(fā)，最終造成社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中面臨政策依附、信息依附、權(quán)力依附、能力依附等合作惰性問(wèn)題。第一，政策依附，具體是指在社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中，由于基層政府極易根據(jù)基層財(cái)政狀況、政績(jī)考核需求等組織利益訴求，選擇依附于基層政府政策要求而非中央或地方政府政策要求，由此造成央地政策空轉(zhuǎn)、政策執(zhí)行扭曲或執(zhí)行偏差等政策執(zhí)行問(wèn)題，最終引發(fā)央地與基層政府間的合作惰性問(wèn)題。第二，信息依附，具體表現(xiàn)為社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)主體的信息來(lái)源對(duì)于其他主體的信息發(fā)布渠道、發(fā)布內(nèi)容具有較強(qiáng)的依賴性，與此同時(shí)，政府部門(mén)與企業(yè)、社會(huì)組織、公眾之間并未建立公開(kāi)、透明、全面、及時(shí)的信息溝通機(jī)制，而形成一種被動(dòng)的信息依附關(guān)系，并由此造成信息溝通中的信息不完整、信息壁壘、信息失真等“信息黑箱”問(wèn)題，最終導(dǎo)致社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)主體間陷入?yún)f(xié)商共識(shí)惰性困境。第三，權(quán)力依附，是指在社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中，私人部門(mén)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等合作生產(chǎn)主體由于“官本位”等傳統(tǒng)行政文化、資源短板等因素，導(dǎo)致他們與政府部門(mén)間的合作生產(chǎn)活動(dòng)中存在權(quán)力地位不平衡問(wèn)題，具體表現(xiàn)為私人部門(mén)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等合作生產(chǎn)主體對(duì)于政府部門(mén)本質(zhì)上是一種權(quán)力依附性關(guān)系，而非信任合作關(guān)系，最終造成主體間合作生產(chǎn)行為惰性問(wèn)題。第四，能力依附，具體表現(xiàn)為中國(guó)場(chǎng)景下基層政府及其派出機(jī)關(guān)、基層黨組織作為社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的重要參與者，合作生產(chǎn)效能的高低對(duì)于他們的治理能力尤其是創(chuàng)新能力具有強(qiáng)烈的依附性，若基層領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力不足則會(huì)引發(fā)合作生產(chǎn)行為流于形式、社區(qū)居民被動(dòng)參與或低參與、社會(huì)力量被動(dòng)合作或低參與度等合作生產(chǎn)惰性問(wèn)題。

二、依附性合作生產(chǎn)關(guān)系：社區(qū)公共文化服務(wù)合作惰性

課題組自2018年以來(lái)，對(duì)A省6個(gè)街道辦下轄106個(gè)社區(qū)公共文化服務(wù)的合作生產(chǎn)現(xiàn)狀及其合作惰性問(wèn)題進(jìn)行跟蹤調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)效能顯著的城市中心社區(qū)A、社區(qū)公共文化服務(wù)合作治理顯著滯后的城市邊緣社區(qū)B與社區(qū)公共文化服務(wù)合作治理頻次高但效能不好的農(nóng)村社區(qū)C最具代表性，因此，對(duì)三個(gè)典型性社區(qū)的社區(qū)綜合黨委書(shū)記、社區(qū)居委會(huì)主任及副主任等行政人員、相關(guān)企業(yè)工作人員、相關(guān)非政府組織工作人員以及社區(qū)居民等人士進(jìn)行多次深度訪談?；趯?duì)上述一手資料的系統(tǒng)分析，發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)社區(qū)公共文化服務(wù)合作惰性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政策依附：政策空傳等執(zhí)行問(wèn)題引發(fā)央地與基層政府間合作惰性

政策空傳，通常是指在政策實(shí)施過(guò)程中政策文本沒(méi)有轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)而呈現(xiàn)為象征性執(zhí)行。自2015年以來(lái)，中央及地方政府大力推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)供給的社會(huì)化、市場(chǎng)化政策，以構(gòu)建社區(qū)公共文化服務(wù)供給的多主體合作生產(chǎn)格局。然而，各地社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的發(fā)展速度、治理效能存在明顯差距。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡而造成基層政府在政策執(zhí)行中，存在政策空傳、政策變通、執(zhí)行梗阻等政策執(zhí)行偏差問(wèn)題，且更傾向依附基層政府戰(zhàn)略規(guī)劃而非中央及地方政府政策規(guī)劃，造成中央及地方政府與基層政府間的合作惰性。社區(qū)A 與社區(qū)B 有著不同的情況。社區(qū)A 所隸屬的S 區(qū)位于城市中心，區(qū)內(nèi)有部屬、省部共建以及省屬高校7所，區(qū)屬各類(lèi)學(xué)校共計(jì)66所，2017年GDP在A省所有區(qū)縣中排名第12位，于所隸屬城市各區(qū)縣中排名第3位。S區(qū)不僅經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)且具有深厚的文化底蘊(yùn)與文化資源，“文化強(qiáng)區(qū)”為該區(qū)政府“十三五”規(guī)劃以來(lái)的重要發(fā)展戰(zhàn)略。因此，S區(qū)級(jí)政府對(duì)于公共文化服務(wù)、合作生產(chǎn)的關(guān)注度高且與之相應(yīng)的政策措施出臺(tái)較早、財(cái)政補(bǔ)貼多，能夠迅速地回應(yīng)國(guó)家針對(duì)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的相關(guān)政策要求。社區(qū)B所隸屬的T區(qū)位于城市北部邊緣地區(qū)，2017年GDP在A省所有區(qū)縣中排名第48 位，于所隸屬城市各區(qū)縣中排名第6位。T 區(qū)地處邊緣，老舊企業(yè)比較多，房屋購(gòu)買(mǎi)、租賃價(jià)格偏低，外來(lái)務(wù)工的流動(dòng)人口數(shù)量較多。因此，T區(qū)政府面臨的主要問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力、貧困治理等，對(duì)于社區(qū)公共文化服務(wù)及其合作生產(chǎn)關(guān)注度偏低、開(kāi)展動(dòng)力不足，且由于財(cái)政壓力，對(duì)國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的公共政策選擇性執(zhí)行。T 區(qū)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、GDP 增速等問(wèn)題關(guān)注較高，而回避有關(guān)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)方面的政策要求，形成對(duì)于基層政府政策規(guī)劃的強(qiáng)依附性。對(duì)于央地政府政策規(guī)劃的政策空傳及執(zhí)行偏差，導(dǎo)致社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)過(guò)程中央地政府與基層政府間的合作惰性。

（二）信息依附：信息黑箱等信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題造成主體間協(xié)商共識(shí)惰性

1948 年，W.R.阿什比在控制論創(chuàng)始人N.維納“封閉盒”概念的基礎(chǔ)上提出“黑箱”概念，用來(lái)描述難以觀測(cè)到的有機(jī)體的內(nèi)部機(jī)制。通過(guò)對(duì)A省6個(gè)街道辦或鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，基層政府、基層自治組織（社區(qū)居委會(huì)）、基層黨組織、外駐社會(huì)組織、文化企業(yè)、社區(qū)志愿組織以及社區(qū)居民等各治理主體間存在獲得信息不完整不充分、“信息黑箱”、信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題。一方面，上級(jí)政府政策信息、社區(qū)公共資源情況等信息主要為基層政府、基層自治組織與基層黨組織的核心成員掌握，而外駐社會(huì)組織、文化企業(yè)、社區(qū)志愿組織以及社區(qū)居民由于屬于體制外人士而掌握較少的核心信息。另一方面，由于基層政府、基層自治組織以及基層黨組織的信息來(lái)源為資質(zhì)審核等較為單一的渠道，對(duì)于外駐社會(huì)組織、文化企業(yè)等治理主體的組織背景、治理能力與參與動(dòng)機(jī)等存在“信息黑箱”問(wèn)題，導(dǎo)致社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)主體的信息來(lái)源對(duì)于其他主體的信息發(fā)布渠道、發(fā)布內(nèi)容具有較強(qiáng)的依賴性。這種信息依附關(guān)系，易引發(fā)主體間協(xié)商共識(shí)惰性，該問(wèn)題在基層自治組織（社區(qū)居委會(huì)）與私人部門(mén)的合作生產(chǎn)行為中表現(xiàn)得尤為明顯。私人部門(mén)作為營(yíng)利性組織在整合資源、公共文化項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng)方面更具組織優(yōu)勢(shì)。然而，私人部門(mén)的參與是當(dāng)前社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中的薄弱環(huán)節(jié)，僅極少數(shù)社區(qū)與1～2 個(gè)企業(yè)建立起較為長(zhǎng)效化的合作生產(chǎn)關(guān)系。大多數(shù)社區(qū)由于缺乏有效溝通、信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，造成文化企業(yè)與基層自治組織、社區(qū)居民間陷入?yún)f(xié)商共識(shí)惰性。具體表現(xiàn)為，一是上級(jí)政府替代性協(xié)商行為造成基層自治組織、社區(qū)居民與文化企業(yè)間的信息不對(duì)稱(chēng)，缺乏有效溝通。如農(nóng)村社區(qū)C，每年政府向文化企業(yè)購(gòu)買(mǎi)大量文化演出項(xiàng)目，但由于運(yùn)營(yíng)模式為“政府統(tǒng)籌安排節(jié)目、社區(qū)及街道辦負(fù)責(zé)演出人員食宿與演出場(chǎng)地、百姓負(fù)責(zé)出席觀看”而造成“百姓不愿意看、社區(qū)不愿意接待、政府卻積極購(gòu)買(mǎi)”的怪圈。二是過(guò)度強(qiáng)調(diào)“公益”性卻并未真正了解企業(yè)運(yùn)營(yíng)目的而造成二者間協(xié)商中的“信息黑箱”。如社區(qū)A 基于確保社區(qū)公共文化服務(wù)的“公益性”與免費(fèi)性，而強(qiáng)制要求文化企業(yè)僅可以提供公益服務(wù)，不可有任何營(yíng)利性行為。雖然目前二者對(duì)此達(dá)成了共識(shí)，然而由于協(xié)商共識(shí)的達(dá)成并未建立在充分溝通與平等對(duì)話的基礎(chǔ)上，該共識(shí)是否具有長(zhǎng)效性是當(dāng)前合作生產(chǎn)中的一大問(wèn)題，且由于“信息黑箱”極易造成合作生產(chǎn)主體間出現(xiàn)不信任或背叛行為。

（三）權(quán)力依附：權(quán)力地位不平衡造成主體間合作生產(chǎn)行為惰性

權(quán)力與信任是合作生產(chǎn)的兩個(gè)最關(guān)鍵要素，直接影響著合作生產(chǎn)的效果與可持續(xù)性，且二者間亦存在一種“孿生式”（The Entangled Twins）生長(zhǎng)關(guān)系，即二者間是一種相互影響、相互制約關(guān)系，而非因果關(guān)系。在對(duì)當(dāng)前我國(guó)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各治理主體間存在權(quán)力地位不平衡問(wèn)題，并由此造成主體間合作生產(chǎn)行為惰性。第一，合作生產(chǎn)中各治理主體間的權(quán)力地位不平衡?；鶎诱c基層自治組織通常享有豐富的政治、財(cái)政以及人力資源，由于傳統(tǒng)“官本位”思想制約導(dǎo)致該類(lèi)治理主體在合作生產(chǎn)中極易將自身角色定位為“領(lǐng)導(dǎo)者”或“主導(dǎo)者”，而社區(qū)外駐社會(huì)組織、文化企業(yè)、社區(qū)志愿組織以及社區(qū)居民由于缺乏政治、財(cái)政資源支持而淪為“依附者”，尤其是一些社區(qū)外駐社會(huì)組織的主要財(cái)政來(lái)源為基層政府，如孵化器類(lèi)社會(huì)組織，政府購(gòu)買(mǎi)資金是其唯一的財(cái)政來(lái)源。顯然，由于后者對(duì)于政府部門(mén)、公共權(quán)力的高度依賴性，造成當(dāng)前社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中各治理主體間的權(quán)力地位不平衡，繼而造成治理主體間協(xié)商、合作行為的形式化乃至“偽合作”現(xiàn)象。第二，社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的治理主體間由于權(quán)力地位不平衡而造成信任危機(jī)或盲目信任問(wèn)題，最終導(dǎo)致合作生產(chǎn)行為惰性。通過(guò)對(duì)6個(gè)街道辦下轄社區(qū)中部分外駐非政府組織工作人員進(jìn)行深度訪談，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)社區(qū)外駐非政府組織對(duì)于基層政府及基層自治組織持較高的心理依賴性，由此造成合作生產(chǎn)過(guò)程中存在一種天然的權(quán)力不平衡。比如，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)A市每年大量社工會(huì)選擇考取社區(qū)居委會(huì)行政崗位或轉(zhuǎn)到其他行業(yè)，社區(qū)外駐非政府組織處于“被行政化”的邊緣，社區(qū)外駐非政府組織的專(zhuān)職社工由于待遇偏低而人才流失問(wèn)題嚴(yán)重。雖然一些社區(qū)外駐非政府組織的負(fù)責(zé)人意識(shí)到該問(wèn)題，但卻認(rèn)為他們社會(huì)組織不得不依附于基層政府部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)、社區(qū)兩委的管理與指令，表示對(duì)于這種情況無(wú)能為力。

（四）能力依附：基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力不足而造成合作生產(chǎn)惰性

Ansell和Gash在對(duì)137個(gè)涵蓋公共衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利和國(guó)際關(guān)系等領(lǐng)域區(qū)域合作研究文獻(xiàn)的綜合分析基礎(chǔ)上指出，領(lǐng)導(dǎo)（包括許可、授權(quán)）等要素是影響合作生產(chǎn)效能的重要因素。同樣，在中國(guó)場(chǎng)景下，基層政府及其派出機(jī)關(guān)、基層黨組織是社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的重要參與者?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力對(duì)于社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)具有重要影響，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力不足會(huì)引發(fā)合作生產(chǎn)行為流于形式、社區(qū)居民被動(dòng)參與或低參與、社會(huì)力量被動(dòng)合作或低參與度等合作生產(chǎn)惰性。以合作生產(chǎn)效能較好的社區(qū)A 與合作生產(chǎn)效能較差的社區(qū)B、社區(qū)C 為例。社區(qū)A 的主要領(lǐng)導(dǎo)干部具有較強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)、動(dòng)員能力以及公共資源獲取能力，其社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)效能較好。如社區(qū)A 居委會(huì)主任張某某，80 后，大學(xué)畢業(yè)后即在其所居住的社區(qū)居委會(huì)從事社區(qū)管理工作，至今已十余年。相比較而言，她屬于所調(diào)研社區(qū)中學(xué)歷較高、年齡較小的社區(qū)居委會(huì)主任，在訪談過(guò)程中發(fā)現(xiàn)她對(duì)于創(chuàng)新當(dāng)前社區(qū)公共文化服務(wù)供給機(jī)制，加強(qiáng)與社會(huì)組織、企業(yè)合作，積極申請(qǐng)基層政府協(xié)助創(chuàng)新社區(qū)合作生產(chǎn)機(jī)制等方面的熱情度非常高。社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的參與主體愈來(lái)愈多元化，除社區(qū)內(nèi)入駐社會(huì)組織、文化企業(yè)與社區(qū)志愿組織外，還與省級(jí)文藝廣播等新聞媒體間建立合作關(guān)系，在拓展社區(qū)公共文化服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的同時(shí)，社區(qū)公共文化服務(wù)項(xiàng)目的影響力與社會(huì)動(dòng)員效果不斷提升。而社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)效能較差的社區(qū)B 與社區(qū)C，其社區(qū)居委會(huì)（或村委會(huì)）主要領(lǐng)導(dǎo)干部年齡偏大，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)、合作治理等基層治理創(chuàng)新事務(wù)的接受度、了解度偏低，他們工作熱情高但工作方法較為傳統(tǒng)，發(fā)展理念多為求穩(wěn)。如在調(diào)研過(guò)程中，一些社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者持較強(qiáng)烈的排斥態(tài)度，且對(duì)于公共資源的獲取、動(dòng)員能力較弱。因此，近年來(lái)雖然上級(jí)政策要求各社區(qū)應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)，但由于區(qū)縣級(jí)、街道辦以及社區(qū)居委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)者的治理能力不足而造成其社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)惰性。

三、社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)關(guān)系重塑

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中存在的政策依附、信息依附、權(quán)力依附與能力依附等合作惰性問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)基于政策、信息、權(quán)力、能力四個(gè)治理維度，不斷加強(qiáng)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)政策設(shè)計(jì)、信息公開(kāi)與溝通機(jī)制、社會(huì)力量參與合作生產(chǎn)權(quán)力地位保障機(jī)制以及基層干部治理能力培養(yǎng)機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)我國(guó)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)關(guān)系重塑，提升社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)效能。

（一）完善社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)政策設(shè)計(jì)，破解政策依附惰性

我國(guó)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中由于政策依附而引發(fā)的合作惰性問(wèn)題，其根本誘因在于不同區(qū)（縣）間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、基層政府資源供給能力不平衡，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)區(qū)（縣）政府極易在央地政策執(zhí)行中發(fā)生政策空傳、政策變通、政策梗阻等政策執(zhí)行偏差問(wèn)題，最終導(dǎo)致不發(fā)達(dá)區(qū)（縣）社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)效能不足。因此，針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的相關(guān)政策設(shè)計(jì)，推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)資源配置均等化，破解政策依附性合作生產(chǎn)惰性問(wèn)題。首先，建立健全不發(fā)達(dá)區(qū)（縣）公共文化服務(wù)資源扶持政策。通過(guò)優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，加強(qiáng)中央及地方政府的公共財(cái)政與公共資源統(tǒng)籌管理，如對(duì)社區(qū)公共文化服務(wù)存在嚴(yán)重供需不平衡的社區(qū)加大財(cái)政投入、政策扶持力度，推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)資源配置均等化，緩解由于政策依附而造成的合作惰性。其次，進(jìn)一步完善企業(yè)、社會(huì)組織及社會(huì)公眾等社會(huì)力量參與社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的相關(guān)配套政策，如可逐步建立健全社會(huì)力量參與社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的稅收減免、物質(zhì)補(bǔ)償、榮譽(yù)激勵(lì)等相關(guān)政策，推動(dòng)社會(huì)力量全面參與社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)，破解由于不發(fā)達(dá)區(qū)（縣）資源供給能力不足而引發(fā)的政策依附惰性問(wèn)題，推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)效能提升。

（二）健全信息管理機(jī)制以重建合作生產(chǎn)信任關(guān)系，破解信息依附惰性

信息的完整性與溝通的有效性是影響合作生產(chǎn)中能否實(shí)現(xiàn)有效協(xié)商的關(guān)鍵性因素（Ansell &Gash，2008）。然而，在社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中，存在“信息黑箱”、溝通不暢等信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，并由此造成合作生產(chǎn)中的信息依附惰性，最終導(dǎo)致社區(qū)公共文化服務(wù)協(xié)商結(jié)果偏差、合作生產(chǎn)效能不足。因此，在社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中，各主體間應(yīng)建立信息公開(kāi)與溝通共享機(jī)制，確保合作生產(chǎn)主體間的信息公開(kāi)透明、準(zhǔn)確完整，破解信息依附惰性，推動(dòng)合作生產(chǎn)信任關(guān)系重建。首先，應(yīng)建立健全社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)信息公開(kāi)機(jī)制，以確保各治理主體對(duì)于社區(qū)公共文化服務(wù)供給的內(nèi)容、形式、渠道、利用率、居民滿意度等各類(lèi)相關(guān)信息均形成明確、清晰、準(zhǔn)確、全面的了解與認(rèn)知；其次，建立健全社區(qū)公共文化服務(wù)信息溝通機(jī)制，具體包括建立定期或不定期的協(xié)商機(jī)制，促使治理主體間能夠?qū)崿F(xiàn)有效溝通，確保社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中各治理主體間協(xié)商的有效性，避免當(dāng)前存在的協(xié)商結(jié)果偏離社區(qū)居民的真實(shí)偏好與需求等問(wèn)題，以從根本上推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)治理主體間的信任重建。

（三）進(jìn)一步健全合作生產(chǎn)主體權(quán)力地位保障機(jī)制，破解權(quán)力依附惰性

社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)以及社區(qū)志愿者是社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的重要治理主體。2015 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》指出，要“激發(fā)各類(lèi)社會(huì)主體參與公共文化服務(wù)的積極性”“推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作等模式，促進(jìn)公共文化服務(wù)提供主體和提供方式多元化”。然而，當(dāng)前我國(guó)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的核心主體仍為基層黨組織與社區(qū)居委會(huì)，社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)以及社會(huì)公眾等社會(huì)力量由于存在權(quán)力依附性而造成其整體參與度不足、參與形式單一。因此，首先應(yīng)加強(qiáng)文化類(lèi)社會(huì)企業(yè)培育，進(jìn)一步完善社會(huì)企業(yè)參與渠道與法規(guī)制度保障，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、政策支持、委托或招投標(biāo)等多元路徑，逐步構(gòu)建社會(huì)企業(yè)參與社區(qū)公共文化服務(wù)供給的系統(tǒng)化、法制化、長(zhǎng)效性及合法性的合作機(jī)制，為社會(huì)力量參與合作生產(chǎn)的權(quán)力地位提供基本保障。其次，要提升社會(huì)組織參與社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)的治理能力。健全社會(huì)組織資金募集與自我造血機(jī)制，通過(guò)提升其經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性以逐步減少他們對(duì)于基層政府的依附度，充分發(fā)揮其社會(huì)組織的服務(wù)功能和參與基層社會(huì)治理能力；推動(dòng)社會(huì)組織管理體制創(chuàng)新，如以備案代替注冊(cè)，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻。再次，加強(qiáng)社區(qū)文化骨干等草根文化人才培育，建立健全該類(lèi)人才的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)機(jī)制、物質(zhì)與精神激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮其橋梁紐帶、社會(huì)動(dòng)員及組織參與功能。最后，要加強(qiáng)黨政宣傳教育，轉(zhuǎn)變基層政府“官本位”角色，推動(dòng)基層政府行政文化重塑，以從根本上破解由于權(quán)力依附而導(dǎo)致的社會(huì)力量與政府部門(mén)間合作生產(chǎn)行為惰性問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部合作生產(chǎn)的治理能力培育，破解能力依附惰性

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力是影響基層政府治理的關(guān)鍵性因素，如劉華等認(rèn)為農(nóng)村基層黨組織治理能力建設(shè)對(duì)農(nóng)村治理現(xiàn)代化體系與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程與效果具有直接影響。通過(guò)對(duì)A 省6 街道辦下轄社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是區(qū)縣級(jí)、街道辦以及社區(qū)居委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有較強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)、社會(huì)動(dòng)員能力、公共資源獲取能力、媒體溝通能力等治理能力，對(duì)于社區(qū)公共文化服務(wù)的合作生產(chǎn)效能以及發(fā)展軌跡具有直接影響。因此，亟須提升其基層領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合治理能力與創(chuàng)新能力，以破解社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中由于能力依附性而造成的合作生產(chǎn)惰性問(wèn)題。首先，可通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，以提升其基層領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合治理能力。其次，可通過(guò)建立健全基層領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，如在政績(jī)考核中增加創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)指標(biāo)，增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新動(dòng)力。再次，探索建立基層領(lǐng)導(dǎo)干部管理的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，以正向激勵(lì)減少基層領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、懶政怠政問(wèn)題，激發(fā)基層領(lǐng)導(dǎo)干部在社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中的創(chuàng)新行動(dòng)，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部在公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)中的創(chuàng)新能力?？傊?，通過(guò)上述舉措的實(shí)施全面提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力，破解能力依附造成的合作生產(chǎn)惰性，增強(qiáng)社區(qū)公共文化服務(wù)合作生產(chǎn)效能，推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)的平衡、充分發(fā)展。