王德福

一、引言：社區(qū)建設(shè)二十年

社區(qū)是基層基礎(chǔ)。2000年，全國(guó)開(kāi)啟城市社區(qū)建設(shè)，經(jīng)過(guò)二十多年持續(xù)推進(jìn)，社區(qū)作為城市基層治理單元的地位日益鞏固。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民對(duì)美好生活的追求對(duì)社區(qū)治理提出更高要求，國(guó)家對(duì)社區(qū)治理現(xiàn)代化寄予厚望。新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，社區(qū)防控成為中國(guó)式抗疫的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，“集中彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性”，推動(dòng)了社區(qū)意識(shí)更加深入人心。站在當(dāng)下的歷史方位，我們需要思考城市社區(qū)治理如何適應(yīng)城市社會(huì)發(fā)展與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型需要，進(jìn)一步釋放制度潛能，更好實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

黨的十八屆三中全會(huì)做出推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署以來(lái)，有關(guān)社區(qū)治理頂層設(shè)計(jì)不斷出臺(tái)。2017年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》首次提出社區(qū)治理現(xiàn)代化目標(biāo)，2019 年黨的十九屆四中全會(huì)首次提出構(gòu)建社會(huì)治理共同體，2021 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》首次統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與城鄉(xiāng)社區(qū)的基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，提出建設(shè)基層治理共同體，用15年左右時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。

從2000 年的社區(qū)建設(shè)，到2020 年后的社區(qū)治理，城市社區(qū)體制從創(chuàng)建到成型，兩大目標(biāo)一直貫穿其中：一是將社區(qū)打造為國(guó)家治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，將國(guó)家治理要求和政府公共服務(wù)傳遞至城市居民。二是將社區(qū)建設(shè)成為城市居民守望相助、自我管理的社會(huì)生活共同體。兩大目標(biāo)可分別稱(chēng)之為“基層政權(quán)建設(shè)”與“社會(huì)共同體建設(shè)”，在具體制度實(shí)踐中，則是頂層設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)的“以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點(diǎn)”。兩大目標(biāo)緊密相關(guān)，相輔相成，不可分割。離開(kāi)社會(huì)共同體建設(shè)，基層政權(quán)建設(shè)就失去載體和依托；離開(kāi)基層政權(quán)建設(shè)，社會(huì)共同體建設(shè)就喪失動(dòng)力，甚至偏離方向。盡管如此，我們依然不能無(wú)視二者在實(shí)踐中存在的張力甚至在一定程度上的沖突，其表現(xiàn)便是困擾社區(qū)建設(shè)多年的“行政—自治”難題。不可否認(rèn)，社區(qū)建設(shè)一直存在基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)共同體建設(shè)不均衡問(wèn)題，從資源配置、具體措施到主要成效，基層政權(quán)建設(shè)都走在了社會(huì)共同體建設(shè)前面。其表現(xiàn)是，社區(qū)早已獲得體制內(nèi)的高度認(rèn)可，但其社會(huì)認(rèn)同度卻比較低。在經(jīng)歷新冠肺炎疫情防控應(yīng)急事件之前，很多城市居民甚至不知道自己屬于哪個(gè)社區(qū)。在疫情防控期間，社區(qū)工作人員因不熟悉居民，信息排查、特殊人員管控和生活物資保障等工作一度非常被動(dòng)，這表明社區(qū)即使能夠及時(shí)響應(yīng)自上而下的應(yīng)急治理要求，但社會(huì)共同體建設(shè)基礎(chǔ)的薄弱，仍會(huì)限制其應(yīng)對(duì)突發(fā)公共應(yīng)急事件的能力。

更為飽受詬病的是，基層政權(quán)建設(shè)單向度的行政化還在相當(dāng)程度上阻礙了社會(huì)共同體建設(shè)。多年來(lái)，各地普遍出現(xiàn)社區(qū)行政負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，“社區(qū)減負(fù)”早已成為各級(jí)各地政府的共識(shí)，且不乏針對(duì)性的改革舉措，也取得了一些成效。但是，一方面國(guó)家治理轉(zhuǎn)型要求將治理重心下沉，社區(qū)作為基層政權(quán)承擔(dān)的治理負(fù)荷不斷增加；另一方面，隨著城市住宅小區(qū)物業(yè)管理糾紛進(jìn)入高發(fā)期，業(yè)主自治運(yùn)動(dòng)進(jìn)入新階段，社區(qū)作為居民自治組織面臨的自下而上的治理壓力也不斷增加。兩相疊加，“社區(qū)減負(fù)”的具體成效很容易被稀釋?zhuān)鐓^(qū)工作人員的改革獲得感并不高，仍然在無(wú)窮無(wú)盡的行政事務(wù)中忙得不可開(kāi)交，也仍然遭受著一些居民的誤解，難以提升職業(yè)成就感。在這種情況下，社區(qū)工作者普遍分身乏術(shù)，本應(yīng)自下而上從容展開(kāi)的社會(huì)共同體建設(shè)，在實(shí)踐中也異化為指標(biāo)化、表演式的社區(qū)活動(dòng)。作為衡量社會(huì)共同體建設(shè)成效的社區(qū)自治，長(zhǎng)期無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性突破。

二、研究述評(píng)

面對(duì)上述問(wèn)題，學(xué)術(shù)界給予了充分的關(guān)注和研究。費(fèi)孝通先生指出城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“居民自治”，建成“多樣化的、充滿生機(jī)活力的、以群眾自我管理為主的新型社區(qū)”，眾多研究普遍注意到社區(qū)兼具雙重屬性，社區(qū)建設(shè)研究也大致形成兩大議題：一是社區(qū)行政化議題。社區(qū)行政化問(wèn)題伴隨社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)，主流觀點(diǎn)認(rèn)為政府出于管理需要，延續(xù)行政邏輯自上而下強(qiáng)力推動(dòng)是根本原因，因此需要限制政府權(quán)力擴(kuò)張。然而，許多地方政府主動(dòng)采取的以減少政府行政任務(wù)為內(nèi)容的“去行政化”改革，實(shí)踐效果并不理想，社區(qū)行政化問(wèn)題非但“改而不變”，反而造成“居委會(huì)邊緣化”，陷入改革悖論。一些研究也發(fā)現(xiàn)，社區(qū)組織以及社區(qū)工作人員在此過(guò)程中并非完全被動(dòng)接受，而是具有一定能動(dòng)性，他們既會(huì)通過(guò)“選擇性應(yīng)付”策略性地反制超負(fù)荷行政壓力，甚至?xí)扇　翱茖訛轶w、自治為用”的主動(dòng)行政化邏輯。還有研究則對(duì)“去行政化”的正當(dāng)性表達(dá)了質(zhì)疑，指出片面追求組織純度并不現(xiàn)實(shí)，去行政化是“錯(cuò)誤理論指導(dǎo)下的‘騎士戰(zhàn)風(fēng)車(chē)’”，應(yīng)該注意到“行政激活治理”的積極面向，重建和再造居委會(huì)“行政性”與“社會(huì)性”雙重屬性之間的平衡。不過(guò)總體來(lái)看，學(xué)界對(duì)社區(qū)行政化普遍持負(fù)面看法，認(rèn)為其與社區(qū)自治是對(duì)立關(guān)系。

另外一個(gè)議題則是社區(qū)自治。與前一議題相似，學(xué)界對(duì)社區(qū)自治狀況普遍不滿，除了從行政化角度予以解釋并尋求破解之道外，還發(fā)掘出兩個(gè)次級(jí)議題：自治單元重組與自治體系融合。關(guān)注自治單元重組的學(xué)者認(rèn)為社區(qū)規(guī)模太大，居民利益相關(guān)度稀薄，不適宜作為自治單元，應(yīng)該基于“利益相關(guān)、地域相近、文化相連、規(guī)模適度和便于自治的原則”推動(dòng)治理單元下沉。院落自治、樓棟自治、小區(qū)自治等更小空間單元上的自治形式被發(fā)掘出來(lái)，這些廣泛存在的“微自治”或“微治理”之所以能夠成功，很重要的原因是實(shí)現(xiàn)了生活單元與自治單元的適配。也有學(xué)者提出自治單元重組不應(yīng)局限于縱向空間視角，橫向的社區(qū)自組織也可以作為自治載體。這些研究背后其實(shí)是社區(qū)層面居民自治的孱弱與居住小區(qū)層面“微自治”實(shí)踐并存的社會(huì)現(xiàn)象，但是改變具有憲制屬性的居民自治體制難度非常大，何況居住小區(qū)在法理上已經(jīng)存在業(yè)主自治體系，更為現(xiàn)實(shí)的進(jìn)路應(yīng)該是探討兩種自治體系的融合。一些學(xué)者注意到，實(shí)踐中二者由于“異質(zhì)身份、文化目標(biāo)、利益取向等多方位的差異”呈現(xiàn)“二元區(qū)隔”，存在“不對(duì)稱(chēng)的合法性”。未來(lái)的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理應(yīng)該朝著“合作治理”“復(fù)合治理”，構(gòu)建“準(zhǔn)公民社區(qū)”的方向發(fā)力。

社區(qū)行政化與社區(qū)自治兩大議題的研究，充分呈現(xiàn)了社區(qū)建設(shè)中基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)共同體建設(shè)的內(nèi)在張力。我們既不能否認(rèn)其持續(xù)存在和深刻影響，也不應(yīng)夸大其不可調(diào)和性。筆者贊同部分學(xué)者的觀點(diǎn)，即我們應(yīng)當(dāng)在正視城市社區(qū)雙重屬性的前提下，探討社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理的方向。偏執(zhí)一端，特別是追求“純潔”的社區(qū)自治，是對(duì)基本國(guó)情的忽視，也是對(duì)基層社會(huì)內(nèi)在需要的誤解。不過(guò)，單純用合作治理等西方理論來(lái)指導(dǎo)我國(guó)的社區(qū)建設(shè)，又嫌隔靴搔癢，且缺乏可操作機(jī)制。我們不單單需要倡導(dǎo)“合作”，更應(yīng)該嘗試提出實(shí)現(xiàn)機(jī)制。實(shí)際上，二十多年的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐，國(guó)家一直試圖在實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)共同體建設(shè)的“雙贏”，近年來(lái)各地大力推進(jìn)的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新就是最新的實(shí)踐努力。不過(guò)，由于缺乏對(duì)社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的清理和反思，社區(qū)治理創(chuàng)新難免陷入路徑依賴(lài)。一些研究者根據(jù)這些最新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，樂(lè)觀地提出“黨領(lǐng)共治”“政黨鏈接社會(huì)”“政黨整合社區(qū)”等略顯匆忙。在筆者看來(lái)，新時(shí)代的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理若不能擺脫路徑依賴(lài)，基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)共同體建設(shè)的張力就無(wú)法真正消解，反而可能進(jìn)一步顯化。

筆者認(rèn)為，十九屆四中全會(huì)提出構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理共同體，為新時(shí)代的社區(qū)建設(shè)擺脫路徑依賴(lài)，實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)共同體建設(shè)的有機(jī)融合提供了新的方向指引。遺憾的是，盡管有很多研究開(kāi)始關(guān)注社會(huì)治理共同體建設(shè)，但大多仍局限在“合作治理”等西方理論預(yù)設(shè)里，沒(méi)有注意到其與社區(qū)建設(shè)一脈相承又有所超越的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。本文將在整理社區(qū)建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討治理共同體對(duì)于社區(qū)建設(shè)所具有的路徑意義。

三、社區(qū)建設(shè)雙重目標(biāo)

（一）基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)共同體建設(shè)

社區(qū)建設(shè)兼具基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)共同體建設(shè)雙重目標(biāo)?；鶎诱?quán)建設(shè)是指國(guó)家政權(quán)體系向基層社會(huì)的覆蓋與嵌入，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治統(tǒng)治職能與社會(huì)管理職能向基層延伸提供組織載體。在中國(guó)語(yǔ)境中，基層政權(quán)建設(shè)還同時(shí)承擔(dān)著鞏固執(zhí)政黨執(zhí)政基礎(chǔ)的戰(zhàn)略功能，伴隨基層政權(quán)建設(shè)展開(kāi)的還有黨的基層組織建設(shè)，黨需要通過(guò)其組織體系的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)組織和社會(huì)動(dòng)員的需要。社會(huì)共同體建設(shè)是指將居住在社區(qū)空間范圍內(nèi)的人們整合為具有利益、情感和精神認(rèn)同的社會(huì)生活共同體，共同體成員能夠通過(guò)協(xié)商合作實(shí)現(xiàn)內(nèi)生公共事務(wù)治理，形成良性生活秩序?，F(xiàn)代社會(huì)的共同體同傳統(tǒng)社會(huì)共同體的根本差異在于其開(kāi)放性，傳統(tǒng)社會(huì)共同體的社會(huì)認(rèn)同是地方性的、封閉的，甚至是排他的，現(xiàn)代社會(huì)共同體則具有“脫域”性。現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的目的之一是打破傳統(tǒng)社會(huì)共同體的封閉性，建立起國(guó)家與個(gè)人的直接聯(lián)系。因此，社區(qū)建設(shè)塑造的社會(huì)共同體便具有為基層政權(quán)重塑社會(huì)基礎(chǔ)的內(nèi)在指向。

社區(qū)建設(shè)的雙重目標(biāo)，是世紀(jì)之交城市社會(huì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的必然要求。在城市社會(huì)，事關(guān)億萬(wàn)城市居民生計(jì)與生活的兩大改革進(jìn)入攻堅(jiān)期：國(guó)有企業(yè)改革將數(shù)千萬(wàn)城市工人推向市場(chǎng)，個(gè)人獲得就業(yè)自主權(quán)，為自己的生計(jì)負(fù)責(zé)；住房制度改革推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)大發(fā)展，“買(mǎi)房”成為個(gè)人自主的市場(chǎng)行為，“居住的革命”由此發(fā)生。對(duì)城市居民來(lái)說(shuō)，依附于分配體制的“安居樂(lè)業(yè)”本是他們同國(guó)家最緊密的關(guān)聯(lián)紐帶，如今，這個(gè)紐帶不復(fù)存在。依附和庇護(hù)關(guān)系的解體，意味著“社會(huì)”從“國(guó)家”的籠罩中解脫，獲得自身的獨(dú)立性。

城市社會(huì)大轉(zhuǎn)型，在實(shí)踐層面引起的直接回應(yīng)是社區(qū)建設(shè)。新中國(guó)成立后，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，城市居民全部被吸納至國(guó)家分配體系中，單位體制由此誕生。單位壟斷著全部的工作分配、住房分配，以及福利保障等。城市社會(huì)經(jīng)由單位體制實(shí)現(xiàn)了高度組織化，國(guó)家也通過(guò)單位與每個(gè)人的全部生活建立起緊密關(guān)聯(lián)。這一時(shí)期也被稱(chēng)為“總體性社會(huì)”。在單位體制之外，國(guó)家在城市的基層政權(quán)體系是街道辦事處和居民委員會(huì)。但是，單位一直以來(lái)占據(jù)顯著的地位，使得居委會(huì)長(zhǎng)期處于附屬地位，經(jīng)由居委會(huì)轄區(qū)劃定的社會(huì)空間和人口規(guī)模一直比較小，且居委會(huì)成員長(zhǎng)期兼職居多，從某種意義上講，居委會(huì)更類(lèi)似于半正式組織。

伴隨著單位制解體，國(guó)家需要重塑與城市居民對(duì)接的組織載體，這便是基層政權(quán)建設(shè)的意義。組織形式是憲法確定的居民委員會(huì)，但是，原居委會(huì)體制已不適應(yīng)城市社會(huì)大變革的需要：第一，居委會(huì)管轄規(guī)模過(guò)小，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)形成的動(dòng)輒數(shù)千人的住宅小區(qū)，要求居委會(huì)調(diào)整管理空間的邊界，擴(kuò)大服務(wù)人口規(guī)模；第二，居委會(huì)成員的老齡化和兼職化，明顯不適應(yīng)海量新增事務(wù)的工作要求。重塑組織載體，意味著國(guó)家要在城市社會(huì)重新塑造基層政權(quán)體系。新的組織載體需要以一定的物理空間為依托，為流動(dòng)性日增的城市社會(huì)劃定社會(huì)空間，從而形成合理的治理單元。這是國(guó)家啟動(dòng)社區(qū)建設(shè)的歷史背景。

（二）自然社區(qū)與建制社區(qū)

國(guó)家將城市基層政權(quán)空間載體的最小單元確立為“社區(qū)”?！吧鐓^(qū)”是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，具有深厚學(xué)科基礎(chǔ)，社區(qū)研究更為中國(guó)社會(huì)學(xué)發(fā)展貢獻(xiàn)了豐厚的本土理論積淀。這里的“社區(qū)”指的是自然形成社群生活空間，比如村落，可稱(chēng)之為“自然社區(qū)”。后來(lái)官方借用這個(gè)概念，才產(chǎn)生了“社區(qū)建設(shè)”“社區(qū)治理”意義上的“社區(qū)”，可稱(chēng)之為“建制社區(qū)”。“社區(qū)”被官方文件界定為“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”，其范圍“一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”。一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)該先有自然社區(qū)，后有建制社區(qū)。社區(qū)建設(shè)卻是先制造出建制社區(qū)，于是“社區(qū)”的空間邊界便是由居委會(huì)管轄邊界決定的，而管轄邊界又是由國(guó)家根據(jù)治理需要確定的，其與城市社會(huì)自然的空間形態(tài)和地名之間并不必然重合。社區(qū)建設(shè)希望在建制社區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活共同體的塑造，然而，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，居住小區(qū)成為市民主要的地域生活空間，成為事實(shí)上的“自然社區(qū)”，“建制社區(qū)”的管轄范圍往往包含若干“自然社區(qū)”，建制社區(qū)層面的社會(huì)共同體建設(shè)便陷入非常尷尬的境地。

從基層政權(quán)建設(shè)角度看，選擇以建制社區(qū)為基本單元有其合理性和必然性。基層政權(quán)承擔(dān)著國(guó)家的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，“要求社區(qū)的行政成本和各項(xiàng)服務(wù)配套設(shè)施具有一定的規(guī)模效應(yīng)”，一些地方實(shí)施“居站分設(shè)”改革，成立社區(qū)工作站承接政府下沉的行政事務(wù)和公共服務(wù)職能，在設(shè)置社工站服務(wù)范圍時(shí)，也大多選擇“一站多居”形式，其管轄范圍甚至超過(guò)原建制社區(qū)，原因也在于此。若從社會(huì)共同體建設(shè)的需要考量，建制社區(qū)與自然社區(qū)重合是最理想的。之所以沒(méi)有選擇這種方式，除了規(guī)模效應(yīng)的因素外，自然社區(qū)的非均質(zhì)性也是重要原因。作為基層政權(quán)的基本單元，建制社區(qū)規(guī)模要大致穩(wěn)定和均衡，規(guī)模差異過(guò)大，會(huì)給實(shí)際工作帶來(lái)不便甚至困難，比如工作考核的公平性。自然社區(qū)建立在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)上，其規(guī)模主要遵從土地開(kāi)發(fā)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)考量，現(xiàn)實(shí)中居住小區(qū)間規(guī)模差異懸殊非常普遍。早期開(kāi)發(fā)的居住小區(qū)可能只有幾棟樓，幾十戶或者上百戶，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，上千甚至幾千戶的大型、巨型小區(qū)已經(jīng)很普遍。建制社區(qū)完全匹配自然社區(qū)并不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，地方政府在設(shè)置建制社區(qū)時(shí)，會(huì)考慮盡可能使二者重合，大型居住小區(qū)單獨(dú)設(shè)置社區(qū)的情況也是有的。

因此，社區(qū)建設(shè)雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從一開(kāi)始就注定因建制社區(qū)與自然社區(qū)的錯(cuò)位而產(chǎn)生張力。一些研究似乎將社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理遭遇的問(wèn)題都?xì)w結(jié)于此，由此提出要重組社區(qū)單元，這可能夸大了其影響。對(duì)社區(qū)建設(shè)成效影響更大的，應(yīng)該是其具體舉措的失衡，筆者稱(chēng)之為“強(qiáng)服務(wù)弱治理”。

四、社區(qū)建設(shè)的“強(qiáng)服務(wù)弱治理”

回顧二十年的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐，具體措施不勝枚舉，但最主要的邏輯是“服務(wù)”和“治理”兩個(gè)方面?！爸卫怼币郧笆恰肮芾怼保捳Z(yǔ)更新的背后是強(qiáng)調(diào)更多主體參與，實(shí)質(zhì)核心仍是維護(hù)社會(huì)秩序、解決社會(huì)問(wèn)題。國(guó)家在啟動(dòng)社區(qū)建設(shè)時(shí)設(shè)定了“以拓展社區(qū)服務(wù)為龍頭”和“加強(qiáng)社區(qū)管理”為重點(diǎn)，但在實(shí)踐中，二者卻并非均勻用力，而是出現(xiàn)明顯失衡。

（一）強(qiáng)服務(wù)

社區(qū)服務(wù)包含兩方面主要內(nèi)容，一是行政性的公共服務(wù)，二是社區(qū)性的公共服務(wù)。社區(qū)服務(wù)源自20 世紀(jì)80 年代初期，最初是民政部門(mén)實(shí)施的社會(huì)福利社會(huì)化改革。改革的原因是隨著人口增加與服務(wù)需求的增長(zhǎng)，國(guó)家和單位不堪重負(fù)，需要將部分社會(huì)福利從國(guó)家和單位剝離出去，新的承接主體之一就是居委會(huì)。居委會(huì)為轄區(qū)居民提供部分福利化的服務(wù)，并收取合理費(fèi)用。既能為居民提供便利，也能通過(guò)居辦、街辦企業(yè)解決部分就業(yè)問(wèn)題，還能增加居委會(huì)收入，一舉三得。最初的社區(qū)服務(wù)主要是家政服務(wù)類(lèi)，比如接送小孩上下學(xué)、托幼養(yǎng)老、家電維修等等。伴隨單位制解體，更多的服務(wù)功能剝離出來(lái)，社區(qū)建設(shè)啟動(dòng)后，社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容便固定為行政性和社區(qū)性?xún)纱箢?lèi)。

行政性服務(wù)是逐步增加的，伴隨著國(guó)家社會(huì)保障和社會(huì)福利制度完善以及公共服務(wù)下沉，社區(qū)承接的行政性服務(wù)幾乎涵蓋了所有政府提供的公共服務(wù)類(lèi)別?！靶姓浴保馕吨@些服務(wù)都是政策性的，供給主體是政府，社區(qū)是作為最基層的服務(wù)平臺(tái)，受權(quán)于政府，承擔(dān)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，如信息發(fā)布、材料受理、初步甄別、數(shù)據(jù)錄入等，沒(méi)有審批權(quán)。行政性服務(wù)的特點(diǎn)是剛性要求，服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程、受益對(duì)象等，有嚴(yán)格制度規(guī)定，社區(qū)沒(méi)有自主權(quán)，它只是作為服務(wù)供給體系的最末端，方便群眾辦事。行政性服務(wù)對(duì)社區(qū)建設(shè)的重要意義在于，它在社區(qū)基層組織與社區(qū)居民間建立起制度性關(guān)聯(lián)。居民必須通過(guò)社區(qū)基層組織，才能獲取相關(guān)服務(wù)，這就使得居民必須同基層組織打交道。社區(qū)基層組織要獲得居民認(rèn)同，這是其基層政權(quán)建設(shè)目標(biāo)的必然要求，打交道是建立認(rèn)同的第一步。制度性關(guān)聯(lián)盡管并非居民同社區(qū)基層組織打交道的唯一渠道，卻無(wú)疑是最主要渠道。對(duì)絕大多數(shù)居民來(lái)說(shuō)，如果不是要獲取服務(wù)，幾乎不會(huì)同社區(qū)基層組織打交道。更重要的是，社區(qū)基層組織在為居民提供行政性服務(wù)的同時(shí)，也可以了解和熟悉居民，并積累情面資源，這是社區(qū)治理中最重要的非正式治理資源。

社區(qū)性服務(wù)是指居民可直接從社區(qū)獲取的服務(wù)，社區(qū)基層組織的供給自主權(quán)較大。換句話說(shuō)，社區(qū)性服務(wù)由社區(qū)基層組織直接提供，不需要再經(jīng)過(guò)上級(jí)政府審批。社區(qū)性服務(wù)既包括一些政策性服務(wù)，比如居家養(yǎng)老、青少年服務(wù)、殘疾人服務(wù)等，這也是政府公共服務(wù)的一部分，但其供給主體是社區(qū)基層組織，也包括一些社區(qū)自主開(kāi)展的服務(wù)，如環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)治安等。社區(qū)性服務(wù)的特點(diǎn)是彈性較強(qiáng)，提供哪些服務(wù)，服務(wù)多少人群，各社區(qū)間差異很大，不像行政性服務(wù)是標(biāo)準(zhǔn)化的剛性化的。社區(qū)性服務(wù)也是社區(qū)基層組織與居民打交道、建立認(rèn)同、積累非正式治理資源的重要渠道，但因?yàn)槠鋸椥蕴攸c(diǎn)，使得各社區(qū)實(shí)踐效果差異較大。近年來(lái)，政府越來(lái)越傾向于通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)社區(qū)的方式，將原本由社區(qū)基層組織承接的服務(wù)項(xiàng)目，交由專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織來(lái)供給。不過(guò)，無(wú)論具體的供給形式如何改變，社區(qū)服務(wù)仍然主要是政府自上而下推動(dòng)，服務(wù)資源也主要來(lái)自政府提供。某種意義上，社區(qū)服務(wù)水平高低，主要取決于供給側(cè)，政府通過(guò)持續(xù)的資源投入，大幅提高了社區(qū)服務(wù)供給水平。

（二）弱治理

社區(qū)治理同樣由政府主導(dǎo)，但同社區(qū)服務(wù)不同，社區(qū)治理水平高低，卻不完全取決于供給側(cè)，或者是主導(dǎo)方。社區(qū)治理面對(duì)的是居民生活中最日?；纳钚枨螅锹┧?、噪音、停車(chē)、亂扔垃圾、寵物傷人等雞毛蒜皮的小事，社區(qū)治理是通過(guò)解決好這些生活化的小事，維護(hù)好社區(qū)秩序，營(yíng)造安全宜居的生活環(huán)境。辦好這些小事，僅靠社區(qū)基層組織根本應(yīng)付不來(lái)。理想的社區(qū)治理是在社區(qū)基層組織引導(dǎo)下，居民積極參與，生活小事及時(shí)有效且低成本地得到解決。社區(qū)治理成效同理想目標(biāo)是有距離的，其典型表現(xiàn)是社區(qū)參與水平長(zhǎng)期維持在較低水平。一是參與率低，絕大多數(shù)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)不關(guān)心不參與；二是參與能力弱，以住宅小區(qū)業(yè)主自治為例，在這個(gè)最能體現(xiàn)居民自主參與能力的領(lǐng)域，恰恰出現(xiàn)了業(yè)主自治陷入困境、物業(yè)糾紛層出不窮的普遍問(wèn)題。在這種情況下，社區(qū)治理幾乎成為基層組織的獨(dú)角戲，結(jié)果就是基層組織左支右絀、勉力維持。

也就是說(shuō)，社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)了有些吊詭的現(xiàn)象：社區(qū)服務(wù)供給水平不斷提高，但社區(qū)治理水平提升卻相對(duì)滯后，呈現(xiàn)“強(qiáng)服務(wù)弱治理”樣態(tài)。本應(yīng)兩手抓兩手都硬，結(jié)果卻是一手硬、一手軟；一頭沉、一頭輕。服務(wù)水平主要取決于供給側(cè)，但治理水平卻更取決于社會(huì)參與，政府可以直接決定服務(wù)供給水平，卻難憑一己之愿就實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與。進(jìn)言之，社區(qū)建設(shè)陷入的困境還在于社區(qū)服務(wù)無(wú)法有效轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理能力，以至于出現(xiàn)服務(wù)過(guò)度供給、治理低效運(yùn)行的局面。

服務(wù)同治理的脫節(jié)，最典型的表現(xiàn)是居民的選擇性參與。社區(qū)服務(wù)中有相當(dāng)數(shù)量是通過(guò)組織居民開(kāi)展活動(dòng)實(shí)施的，比如社區(qū)文體活動(dòng)，這些活動(dòng)的參與效果是比較好的，特別是老年人。同時(shí)，為了擴(kuò)大參與面，基層組織還會(huì)通過(guò)組織親子活動(dòng)等方式，想方設(shè)法吸引中青年人參與。近年來(lái)，各地政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織進(jìn)社區(qū)，社會(huì)組織的長(zhǎng)處在于擅長(zhǎng)搞活動(dòng)，通過(guò)增加活動(dòng)豐富性，最大限度擴(kuò)展社區(qū)參與群體。于是，很多社區(qū)出現(xiàn)了社區(qū)參與的繁榮局面。這被認(rèn)為是社會(huì)共同體建設(shè)的有效途徑，即通過(guò)活動(dòng)增加居民互動(dòng)，增進(jìn)熟悉了解，進(jìn)而培育社區(qū)社會(huì)資本，提高社區(qū)認(rèn)同感。這里存在明顯誤解，用文體活動(dòng)類(lèi)參與水平代替社區(qū)參與整體水平，忽視了公共事務(wù)類(lèi)參與和社區(qū)治理的重要性。實(shí)際上，居民在社區(qū)參與上表現(xiàn)出明顯選擇性。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，參與文體活動(dòng)，是去享受權(quán)利甚至是福利，個(gè)人并不需要支付成本，相比之下，公共事務(wù)參與則必須要支付成本，是要去負(fù)責(zé)任。權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)是兩碼事，熱衷享受權(quán)利和積極承擔(dān)公共責(zé)任并不存在必然關(guān)系。在居民選擇性參與不改變的情況下，社區(qū)服務(wù)水平很難轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理能力。

五、未完成的社區(qū)建設(shè)：半懸浮化與社會(huì)失靈

服務(wù)與治理脫節(jié)，直接后果就是社區(qū)建設(shè)的雙重目標(biāo)都未能充分實(shí)現(xiàn)。一方面，通過(guò)活動(dòng)撬動(dòng)的社區(qū)參與長(zhǎng)期局限于少數(shù)特定群體，造成停留在建制社區(qū)層面的社會(huì)共同體建設(shè)無(wú)法對(duì)自然社區(qū)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。另一方面，社區(qū)治理能力滯后于社區(qū)服務(wù)水平，社區(qū)服務(wù)在實(shí)踐中僅能使有限群體受益，社區(qū)基層政權(quán)難以深度嵌入基層社會(huì)，陷入“半懸浮化”。

“半懸浮化”意在刻畫(huà)社區(qū)基層組織同基層社會(huì)的這樣一種關(guān)系：基層組織通過(guò)高水平供給服務(wù)，回應(yīng)了基層社會(huì)的部分內(nèi)生需求，同社區(qū)居民建立起一定的制度性關(guān)聯(lián)，但由于解決問(wèn)題水平低下，回應(yīng)基層社會(huì)另外一些內(nèi)生需求比較乏力，在居民日常生活中存在感比較低，作為基層政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)還不夠鞏固，黨的基層組織的社會(huì)組織與社會(huì)動(dòng)員能力也還比較脆弱。簡(jiǎn)單說(shuō)，基層政權(quán)建設(shè)基本完成“社會(huì)覆蓋”，卻尚未真正實(shí)現(xiàn)“社會(huì)嵌入”。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村治理中一度出現(xiàn)基層政權(quán)懸浮現(xiàn)象，鄉(xiāng)村組織不再收取稅費(fèi)，主動(dòng)同農(nóng)民打交道的必要性大為減少，同時(shí)由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭化，農(nóng)民也缺乏內(nèi)生需求主動(dòng)同鄉(xiāng)村組織打交道，雙向互動(dòng)大幅減少后，就出現(xiàn)政權(quán)懸浮。社區(qū)基層組織的“半懸浮化”同鄉(xiāng)村組織的“懸浮”不同，不同之處有三：第一，城市人口密集，社區(qū)服務(wù)的需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于村莊，居民必須通過(guò)社區(qū)基層組織獲取相關(guān)公共服務(wù)，這就決定了基層組織不可能完全脫離于社會(huì)，這就是行政性服務(wù)的制度性關(guān)聯(lián)的意義所在；第二，城市治理要求也遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村，大量的治理任務(wù)通過(guò)基層組織在社區(qū)層面落實(shí)，特別是社區(qū)建設(shè)以來(lái)，社區(qū)工作人員全部專(zhuān)職化，社區(qū)基層組織成為壓力體系的最末端，為完成上級(jí)任務(wù)必然要同居民打交道，也不可能完全懸??；第三，鄉(xiāng)村組織在鄉(xiāng)村社會(huì)是壟斷性存在，是除村民外唯一的治理主體，社區(qū)不同，基層組織雖然也是主導(dǎo)力量，但無(wú)論是社區(qū)服務(wù)還是社區(qū)治理，都有其他主體存在，比如執(zhí)法部門(mén)在很多社區(qū)治理事務(wù)中就比基層組織更重要，再比如住宅小區(qū)中，物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)的主導(dǎo)作用也要強(qiáng)于基層組織，這就決定了基層組織在社區(qū)并非壟斷性存在，如果處理不好同其他治理主體的關(guān)系，就可能在很多事務(wù)上無(wú)所作為，處于懸浮狀態(tài)。近年來(lái)，一些地方政府加大購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，將原本由或者應(yīng)該由基層組織承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)，外包給專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織承接，實(shí)際上會(huì)加劇基層組織的懸浮問(wèn)題。

這并不意味著基層組織應(yīng)該壟斷所有社區(qū)事務(wù)。基層組織的半懸浮化之所以成為問(wèn)題，主要是基于兩個(gè)理由：一是基層組織不能有效嵌入社會(huì)，會(huì)造成很多社區(qū)治理問(wèn)題。最典型的就是住宅小區(qū)治理，主要由業(yè)主、物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)主導(dǎo)，基層組織發(fā)揮作用非常有限，問(wèn)題是住宅小區(qū)是個(gè)陌生人社會(huì)，存在天然的信息不對(duì)稱(chēng)，上述三方主體又呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)不對(duì)稱(chēng)，實(shí)踐中陷入雙向弱約束，難以形成有序治理，小區(qū)自治陷入困境?；鶎咏M織如果能夠有效介入，就可以改變小區(qū)內(nèi)生治理結(jié)構(gòu)的不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，有助于小區(qū)實(shí)現(xiàn)善治?，F(xiàn)代城市從基層看去，是一個(gè)典型的陌生人社會(huì)，社會(huì)內(nèi)生秩序的能力很弱。社會(huì)秩序達(dá)成，需要基層組織在其中發(fā)揮積極作用?；鶎咏M織發(fā)揮作用的前提是有效嵌入社會(huì)。二是，基層組織具有基層政權(quán)屬性，新中國(guó)成立后基層政權(quán)建設(shè)最成功之處就在于將國(guó)家政權(quán)體系延伸到基層社會(huì)，并在基層社會(huì)扎根，這要求基層組織真正嵌入社會(huì)，這樣基層政權(quán)才能真正獲得群眾認(rèn)同，政權(quán)基礎(chǔ)才能穩(wěn)固，“半懸浮化”表明基層政權(quán)建設(shè)沒(méi)有徹底完成。

從建制社區(qū)層面看，社會(huì)共同體建設(shè)目標(biāo)顯然沒(méi)有達(dá)成。其實(shí)更重要的是，即使我們將視野下沉到居住小區(qū)這個(gè)自然社區(qū)層面，社會(huì)共同體建設(shè)仍然步履維艱。小區(qū)業(yè)主自治目前遭遇的困境，歸結(jié)起來(lái)便是“社會(huì)失靈”，即社會(huì)無(wú)法內(nèi)生出有效的選擇性激勵(lì)，支持積極分子和約束消極分子，實(shí)現(xiàn)合作治理小區(qū)公共事務(wù)?！吧鐣?huì)失靈”正是社會(huì)共同體未能形成的表現(xiàn)。

建制社區(qū)層面基層政權(quán)的“半懸浮化”與自然社區(qū)的“社會(huì)失靈”，充分表明社區(qū)建設(shè)的雙重目標(biāo)都沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。

六、邁向治理共同體的社區(qū)建設(shè)

我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，且這一進(jìn)程仍將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》明確要求到2022年消除城鎮(zhèn)落戶限制，旗幟鮮明釋放出推進(jìn)城鎮(zhèn)化的堅(jiān)定信號(hào)。城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城市物理空間重構(gòu)，必然要求城市基層政權(quán)建設(shè)及時(shí)跟進(jìn)。城市基層政權(quán)建設(shè)最直接的量化指標(biāo)，就是街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的設(shè)置數(shù)量。根據(jù)民政部每年公布的《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算，近年來(lái)街道辦事處每年新增數(shù)量都在1000個(gè)以上，社區(qū)居委會(huì)每年新增數(shù)量3000 個(gè)以上。其中，有些是改設(shè)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道，村委會(huì)改居委會(huì)，有些是新設(shè)。無(wú)論是哪種形式，組織名稱(chēng)的更改都意味著服務(wù)和治理方式的轉(zhuǎn)型，這便是城市基層政權(quán)建設(shè)面臨的緊迫任務(wù)。從最基層來(lái)看，在新的歷史起點(diǎn)上，社區(qū)建設(shè)仍然在路上。

正是在這個(gè)意義上，盡管近年來(lái)伴隨國(guó)家頂層設(shè)計(jì)話語(yǔ)的改變，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域中“社區(qū)治理”大有壓倒甚至取代“社區(qū)建設(shè)”議題的趨勢(shì)，但筆者仍?xún)A向選擇“社區(qū)建設(shè)”。“社區(qū)建設(shè)”與“社區(qū)治理”并非相互取代的關(guān)系，而是說(shuō)在國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代主題的背景下，社區(qū)建設(shè)重心要轉(zhuǎn)移到治理上來(lái)，而社區(qū)治理也將產(chǎn)生出社區(qū)建設(shè)效果。這不是說(shuō)社區(qū)服務(wù)不再重要，而是說(shuō)在社區(qū)建設(shè)的注意力和資源分配重心上，以前更偏重社區(qū)服務(wù)，今后要向社區(qū)治理傾斜。社區(qū)服務(wù)當(dāng)然還要繼續(xù)，除了資源分配上還要隨著居民需求增加而做好增量外，今后更應(yīng)該注意對(duì)服務(wù)供給內(nèi)容和供給方式進(jìn)行優(yōu)化完善。近年來(lái)，很多地方加大了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，試圖通過(guò)引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織提供更高效的服務(wù)。單從供給效率來(lái)看，這種供給形式也是存在爭(zhēng)議的，其新增的成本損耗（組織成本和監(jiān)督成本）同獲得的效率提升相比，未必比通過(guò)基層組織供給更優(yōu)。服務(wù)外包客觀上減少了基層組織直接同群眾打交道的機(jī)會(huì)，若從基層政權(quán)建設(shè)維度來(lái)評(píng)價(jià)，這種供給形式就更值得討論了。優(yōu)化服務(wù)供給內(nèi)容和供給形式，就是要直面“泛福利化”和“服務(wù)外包”問(wèn)題，探索更合理的服務(wù)邊界，更直接的服務(wù)形式，在提高服務(wù)效率的同時(shí)，更充分地釋放其基層政權(quán)建設(shè)意義。

更重要的是，社區(qū)治理還是實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同體建設(shè)的突破口。破解居住小區(qū)自治的“社會(huì)失靈”困境，需要通過(guò)外部力量進(jìn)行干預(yù)。以物業(yè)服務(wù)公司為代表的市場(chǎng)力量，本身是小區(qū)自治的相關(guān)方，也面臨著“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。在社會(huì)與市場(chǎng)之外，國(guó)家的力量就成為更合適的選項(xiàng)，正如新社群主義者所說(shuō)，國(guó)家應(yīng)該在“激活社群上扮演積極的角色”。那么，社區(qū)治理如何才能與社會(huì)共同體建設(shè)有機(jī)融合起來(lái)呢？筆者以為，一個(gè)可能的融合機(jī)制是催化合作。即作為國(guó)家基層政權(quán)代表的建制社區(qū)的社區(qū)基層組織，在自然社區(qū)的社會(huì)合作中，發(fā)揮促成和支持合作達(dá)成與可持續(xù)運(yùn)行的作用。顯然，催化合作就是社區(qū)基層組織在社會(huì)合作中有所為有所不為。既不是包辦代替，也不是置身事外，而是抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有限但有效的介入。筆者以為，這也應(yīng)該是社區(qū)治理現(xiàn)代化應(yīng)該追求的一種境界。

社區(qū)治理最需要的就是辦好社區(qū)小事。所謂小事，就是居民日常生活中發(fā)生的問(wèn)題，比如高空拋物、寵物傷人、垃圾分類(lèi)、環(huán)境清潔、停車(chē)秩序等等。城市社會(huì)大變革帶來(lái)城市居民普遍的職住分離，生活空間同生產(chǎn)（工作）空間、休閑空間相對(duì)獨(dú)立，社區(qū)所對(duì)應(yīng)的就是居民的生活空間。居民對(duì)生活空間的要求，是相對(duì)于職場(chǎng)和公共空間的喧囂復(fù)雜的清凈簡(jiǎn)單，是自由與私密。這種生活方式對(duì)自然社區(qū)的社會(huì)共同體建設(shè)有利有弊。不利之處在于，仍然依靠傳統(tǒng)的增加社會(huì)性交往機(jī)會(huì)的方式塑造共同體，居民參與積極性必然有限；有利之處則在于，居民需要合作起來(lái)解決好這些迫切的小問(wèn)題，這是社會(huì)共同體建設(shè)的契機(jī)。筆者提出催化合作，就是希望探討一種可能性。催化合作的具體機(jī)制，大致包括以下幾點(diǎn)：一是識(shí)別和動(dòng)員關(guān)鍵群體，關(guān)鍵群體是合作的決定力量，準(zhǔn)確識(shí)別出居民中的積極分子、消極分子和沉默分子，將積極分子動(dòng)員出來(lái)，是實(shí)現(xiàn)合作的第一步?；鶎咏M織應(yīng)該在日常工作中儲(chǔ)備形成“積極分子庫(kù)”，從而根據(jù)不同層面不同形式合作的具體需要，制度性地“輸送”積極分子。積極分子其實(shí)就是奧斯特羅姆意義上的“制度組織者”、合作“催化劑”角色。二是建立激勵(lì)和支持機(jī)制。陌生人社會(huì)難以?xún)?nèi)生出社會(huì)性激勵(lì)，基層組織通過(guò)為積極分子提供制度化的激勵(lì)和保護(hù)，使其能夠可持續(xù)地發(fā)揮作用，同時(shí)通過(guò)有效鏈接資源，為社區(qū)自發(fā)合作提供外部支持，彌補(bǔ)社會(huì)合作能力的不足，提高其解決小事的效率，增強(qiáng)居民合作的獲得感和效能感。三是構(gòu)建社區(qū)規(guī)則體系。社會(huì)自治需要地方性規(guī)則的“軟法”，來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)家規(guī)則覆蓋不了的合法卻不合情理，但會(huì)影響地方秩序的事務(wù)。村落熟人社會(huì)在漫長(zhǎng)歷史實(shí)踐中發(fā)育出了地方性規(guī)則，社區(qū)這個(gè)陌生人社會(huì)短期內(nèi)難以?xún)?nèi)生出地方性規(guī)則，這就需要在具體的治理實(shí)踐中塑造地方性規(guī)則，比如，真正制定出符合需要又能夠有效落地的《居民公約》《業(yè)主自治公約》?；鶎咏M織在構(gòu)建社區(qū)規(guī)則體系中的作用，是通過(guò)政府權(quán)威，為那些被實(shí)踐證明合理有效的內(nèi)生規(guī)則“背書(shū)”，捍衛(wèi)其嚴(yán)肅性和權(quán)威性。顯然，催化合作不是讓基層組織去干涉和代替居民合作，而是通過(guò)合理發(fā)揮其作用，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作能力的提升。在這個(gè)過(guò)程中，基層組織自然獲得了居民的認(rèn)同，這不正是社區(qū)建設(shè)中基層政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)嗎？

在此基礎(chǔ)上，社區(qū)服務(wù)也可以同社區(qū)治理緊密結(jié)合，在實(shí)現(xiàn)基層組織催化機(jī)制上發(fā)揮作用，社區(qū)治理提供社區(qū)服務(wù)需要的服務(wù)。比如，購(gòu)買(mǎi)法律咨詢(xún)和普及服務(wù)，讓《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《侵權(quán)責(zé)任法》等與居民生活直接相關(guān)且構(gòu)建社區(qū)規(guī)則體系需要的法律規(guī)則常識(shí)化。再比如，為業(yè)委會(huì)提供技能培訓(xùn)，提高其掌握法律知識(shí)、財(cái)務(wù)知識(shí)、管理技能甚至工程知識(shí)的水平，自然有助于提高業(yè)主自治水平等等。從某種意義上講，這才是更有“雪中送炭”意義的服務(wù)供給，更適應(yīng)社區(qū)內(nèi)生需求。

通過(guò)社區(qū)基層組織的催化，自然社區(qū)的社會(huì)合作水平或許能夠獲得實(shí)質(zhì)性突破，在每一次合作解決與自身利益密切相關(guān)的生活問(wèn)題中，社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性互動(dòng)，對(duì)自然社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感會(huì)逐步增強(qiáng)，一種不同于傳統(tǒng)社會(huì)共同體的、以個(gè)人自由生活和適度社會(huì)距離為前提的現(xiàn)代社會(huì)共同體就可能發(fā)育出來(lái)。而且，在積極分子的帶動(dòng)下，更多居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)會(huì)在實(shí)踐中得到提升，人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體就能在這些日常生活小事的合作中逐步形成。某種意義上，治理共同體或許正是現(xiàn)代社會(huì)共同體的一種最可能的形式吧。